Integrationshindernisse oder Quellen der Legitimität? Überlegungen zur Rolle und Funktion nationaler und regionaler Parlamente in einer künftigen EU-Verfassung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Methoden der Subsidiaritätskontrolle als Wege zur Wahrung nationalstaatlichen Einflusses
2.1 Das Subsidiaritätsprinzip - Hilfe oder Hindernis im europäischen Einigungsprozess?
2.2 Einheitliche EU-weite oder individuelle mitgliedstaatliche Subsidiaritätskontrolle?

3. Konstitutionelle Regionen und europäische Politik: Die Problematik einer dritten Ebene im Entscheidungsgefüge der EU
3.1 Aufwertung der konstitutionellen Regionen durch ein Klagerecht vor dem EuGH
3.2 Ein Kompetenzkatalog zum Schutz des politischen Einflusses der Regionen?

4. Grundsätzliche Überlegungen zur starren Fixierung von Kompetenzen und deren Vor- und Nachteile aus parlamentarischer Sicht
4.1 Stichwort “Mindestkompetenzen”: Beitrag zur Erhaltung von politischem Einfluss oder inhaltsleere “Alibi-Kompetenz”?
4.2 Überlegungen zur Rückübertragung von Kompetenzen auf die nationale und subnationale Ebene

5. Selbstdefinition durch Identität - Welche Eigenschaften sind für politische (parlamentarische) Eigenständigkeit notwendig?
5.1 Abgrenzung von Nationalstaat, Region und Kommune am Beispiel der BRD
5.2 Das Parlament als Forum für eine öffentliche Diskussion

6. Schlussbetrachtung

7. Literaturverzeichnis

Materialien und Dokumente

Texte

Wissenschaftliche Literatur

Internetquellen:

1. Einleitung

Die Klage über einen Verlust nationalstaatlichen Einflusses auf das politische Geschehen ist kein neues Problem. Ebenso wenig ist es ein Problem, das ausschließlich auf die Europäische Integration bezogen ist. Im Zuge der Globalisierung fand eine “Aushöhlung” des Einflusses “klassischer” politischer Gemeinschaften, wie den Nationalstaaten und subnationaler Einheiten, statt. Einen besonderen Globalisierungs-Prozess stellt die Europäische Integration dar, die in dieser Arbeit unter besonderer Berücksichtigung von Überlegungen zur Verringerung des Legitimationsdefizits der EU durch eine Einbeziehung nationaler und subnationaler Parlamente in einem Verfassungsvertrag betrachtet wird. Insgesamt steht dabei die Frage im Vordergrund, ob, und wenn ja durch welche Methoden, eine verfassungsmäßig garantierte, stärkere Einbeziehung nationalstaatlicher und regionaler Parlamente der EU tatsächlich zu mehr Legitimität verhelfen würde oder ob dabei nicht negative Effekte, wie z.B. ein weiterer Verlust von Effizienz und Transparenz, die positiven Effekte überwiegen würden.

Ein Kernpunkt der Überlegungen ist das Subsidiaritätsprinzip, dessen Bedeutungsgehalt im Einzelnen sehr unterschiedlich interpretiert wird. Zunächst wird zu klären sein, inwiefern Interpretationen des Subsidiaritätsprinzips differieren und welche Auswirkungen auf politische Prozesse von den unterschiedlichen Forderungen zu erwarten sind. Verschiedene Vorschläge zur Subsidiaritätskontrolle werden daraufhin diskutiert. Dabei geht es vor allem um die Frage, ob sich gewisse Standards in den Abläufen der parlamentarischen Arbeit der Mitgliedstaaten finden lassen, die zur Herausbildung von einheitlichen Regelungen in einer europäischen Verfassung geeignet wären. Neben einem Vergleich der parlamentarischen Praxis in Finnland und Spanien wird auch geprüft, inwieweit Beschaffenheit und Struktur der COSAC für eine Beauftragung dieses Gremiums mit der Subsidiaritätskontrolle geeignet wären. Zu klären ist in erster Linie, welche Stellung das jeweilige nationale Parlament gegenüber der nationalen Regierung einnimmt und in welchem Maße die Parlamente die Regierungen beeinflussen können. Umgekehrt ist von Interesse, zu welchem Zeitpunkt, und in welchem Umfang die nationalen Regierungen Informationen an die Parlamente weitergeben. Dabei werden besonders Informationen zu EU-Themen berücksichtigt.

Ein sogenanntes “Frühwarnsystem” soll es den mitgliedstaatlichen Parlamenten ermöglichen, auf Informationen der EU-Kommission zu Gesetzesvorhaben hin Stellungnahmen abzugeben und so direkten Einfluss auf EU-Entscheidungen zu erhalten. Welche Auswirkungen wären von so einem “Frühwarnsystem” zu erwarten? Könnte auf diese Weise ein “echter” Zuwachs an Legitimität entstehen? Welche Probleme würde ein solches Verfahren mit sich bringen? Diese Fragen sollen insbesondere unter dem Aspekt erörtert werden, dass dieses Verfahren auf einer direkten Verbindung unterschiedlicher Ebenen im europäischen politischen System beruht.

Um die Verflechtung unterschiedlicher Ebenen geht es ebenfalls im 3. Kapitel, das sich mit der Rolle der konstitutionellen Regionen im politischen System der EU beschäftigt. Dabei werden Vorschläge diskutiert, wonach auch ein Klagerecht für die Regionen eingeführt werden soll wonach eine Festschreibung von “Mindestkompetenzen” der Wahrung des Einflusses der Regionen diene. Welche Vor- und Nachteile eine Fixierung von Aufgaben in einem “Kompetenzkatalog” haben könnten, ist Gegenstand des 4. Kapitels. Dabei steht der Konflikt zwischen einer starren Fixierung von Zuständigkeiten und dem Anspruch demokratischer Selbstbestimmung durch freie, d. h. in ihrem Ausgang ungewisse parlamentarische Debatten, durch die sich eine politische Gemeinschaft ihre Aufgaben selbst definieren können soll, im Mittelpunkt. Angesprochen wird in diesem Zusammenhang auch der Vorschlag zur Rückübertragung von Kompetenzen.

Im 5. Kapitel wird der Frage nachgegangen, was die Identität einer politischen Gemeinschaft ausmacht. Dabei wird eine Abgrenzung von Nationalstaat, Region und Kommune am Beispiel der BRD vorgenommen. Diese Fragestellung ist als Versuch anzusehen, die Diskussion um die Bedeutung politischer Kompetenzen dahingehend zu hinterfragen, ob gerade auch für die Regionen konkrete Kompetenzen zur Gewährleistung ihrer politischen Identität notwendig sind oder ob eine Besinnung auch auf andere als die rein legislativen Aufgaben von Parlamenten eine neue Selbstdefinition der Regionen ermöglichen könnte. In diesem Zusammenhang steht die Frage nach der Aufgabe des Parlaments als Forum für eine öffentliche Diskussion.

2. Methoden der Subsidiaritätskontrolle als Wege zur Wahrung nationalstaatlichen Einflusses

2.1 Das Subsidiaritätsprinzip - Hilfe oder Hindernis im europäischen Einigungsprozess?

Mit der Ratifizierung der EG/EU-Verträge haben die Parlamente der Mitgliedsstaaten ihre eigene Position als Eckpfeiler im politischen System des demokratischen Verfassungsstaats geschwächt.^[1] Nach der bisher in den repräsentativ-demokratisch verfassten Nationalstaaten wesentlichen Auffassung von Legitimation als einer durch gewachsenen sozialen Zusammenhalt und kollektiv belastbarer Identität erst ermöglichten Volkssouveränität, ist das nationale Parlament jedoch das zentrale Legitimationsorgan.^[2] Wie kann im Zuge einer Neuordnung der Europäischen Union, möglicherweise durch eine europäische Verfassung, ein Ausgleich für den schwindenden Einfluss der nationalen parlamentarischen Ebene geschaffen werden?

Unter anderem mit dieser Frage beschäftigt sich derzeit der EU-Konvent. Die Arbeitsgruppe IV hat im Vorfeld ihrer Beratungen folgende Schlüsselfragen zur Rolle der einzelstaatlichen Parlamente formuliert: Wie nehmen die nationalen Parlamente ihre Rolle in der derzeitigen Architektur der Europäischen Union wahr? Welche nationalen Regelungen funktionieren am besten? Müssen neue Mechanismen/Verfahren auf einzelstaatlicher Ebene oder auf europäischer Ebene ins Auge gefasst werden?^[3] Da innerhalb der Architektur der Europäischen Union seit dem Vertrag von Maastricht das Subsidiaritätsprinzip grundlegend ist, stellt sich die Frage, ob dieses nicht einen Anknüpfungspunkt zwischen nationaler und EU-Ebene darstellt, anhand dessen eine Bestimmung der Aufgaben nationaler Parlamente innerhalb des europäischen politischen Systems versucht werden kann. Die Gruppe IV des Konvents ist mit ihrer Empfehlung, den einzelstaatlichen Parlamenten bei der Überwachung und praktischen Anwendung des Subsidiaritätsprinzips eine besondere Rolle zuzuschreiben, unter anderem diesen Gedanken gefolgt.^[4] Eine Forderung, die die Gruppe IV in ihrem Schlussbericht niedergelegt hat, ist eine deutlich frühere Einbindung nationaler Parlamente in den Rechtssetzungsprozess.

“Die unmittelbare Vorlage der Strategieplanungsdokumente an die einzelstaatlichen Parlamente durch die Kommission [...] würde es den einzelstaatlichen Parlamenten ermöglichen, frühzeitig von geplanten Legislativvorschlägen Kenntnis zu nehmen und ihre Regierungen erforderlichenfalls um weitere Informationen zu spezifischen Fragen zu ersuchen.”^[5]

Fraglich bleibt dabei jedoch, welche Instrumente den Parlamenten der Mitgliedsstaaten zur Verfügung stehen, um zu den vorgelegten Papieren Stellung zu nehmen sowie welche Auswirkungen die Reaktion der Parlamente auf Vorlagen hat. Das stellvertretende Konventsmitglied Gerhard Kurzmann sieht in diesem Zusammenhang als geeignetstes Mittel zur Erhöhung der demokratischen Legitimation ein imperatives, bindendes Verhandlungsmandat der nationalen Parlamente für die Minister, die im Rat ihre Kompetenz als Gemeinschaftsgesetzgeber wahrnehmen.^[6] Eine parlamentarisch-legitimatorische Rückbindung gemeinschaftspolitischer Entscheidungen wird diesem Vorschlag zufolge in erster Linie durch die Nutzung bereits bestehender Institutionen und Strukturen gewährleistet. Kann eine konsequentere Nutzung der in den Einzelstaaten zu Verfügung stehenden parlamentarischen Instrumente ausreichen, um die parlamentarische Legitimation von EU-Entscheidungen in befriedigendem Maße zu steigern? Bei konsequenter Einhaltung der Grundsätze des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsprinzips scheint eine solche Möglichkeit denkbar, weil dadurch die Zahl der unter die Gemeinschaftskompetenz fallenden rechtsverbindlichen Entscheidungen in einem eher überschaubaren Rahmen bleiben würde. Auch wäre eine Erhöhung der Transparenz des Gesetzgebungsprozesses mit dieser Möglichkeit verbunden, sofern das Subsidiaritätsprinzip als eindeutige Regelung für die Kompetenzverteilung anzusehen wäre. Bezüglich des Verständnisses und der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips gibt es jedoch unterschiedliche Interpretationsmöglichkeiten.

“Die Forderungen und Erwartungen, die sich an das Subsidiaritätsprinizp knüpfen, reichen von einem Stop oder einer Revision der Übertragung von Kompetenzen auf die europäische Ebene, bis hin zu einer abschließenden Aufteilung von Befugnissen zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft anhand eines Kataloges; daß sich mit Hilfe des Subsidiaritätsprinzips die Effizienz der Politik und die Transparenz der Entscheidungsprozesse - d.h. die Legitimität europäischer Politik - steigern lasse, entwickelte sich inzwischen zum "gemeinsamen Besitzstand" der Subsidiaritätsdiskussion.”^[7]

Die Verschiedenheit der Auffassungen des Subsidiaritätsprinzips, insbesondere die Diskussion über eine mögliche Rückverlagerung von Zuständigkeiten an die Nationalstaaten, bedeutet insofern eine Einschränkung der Funktion des Subsidiaritätsprinzips als Mechanismus zur Erhöhung von Transparenz und Legitimation, als die Frage der Zuständigkeit für bestimmte politische Entscheidungen zusätzlich verschleiert wird und ferner der Eindruck von Desorientierung und Unentschlossenheit hinsichtlich des europäischen Integrationskonzeptes entsteht. Dies kann der Glaubwürdigkeit der EU-Politik und somit der Akzeptanz durch die EU-Bürger schaden und die Existenz einer demokratischen Legitimationskette vom Bürger über die Repräsentativorgane (Parlamente der Einzelstaaten und Europäisches Parlament) hin zu den Gesetzgebungsorganen (Europäischer Rat, Europäisches Parlament und Parlamente der Einzelstaaten) in Frage stellen. Die unterschiedlichen Vorstellungen darüber, welche Konsequenzen das Subsidiaritätsprinzip für den weiteren Verlauf des europäischen Einigungsprozesses haben soll, lässt die Frage aufkommen, ob unter bestimmten Umständen durch eine zu enge Auslegung des Prinzips der Fortgang der Integration behindert würde. Dies jedoch kann wohl kaum im Interesse der Mitgliedstaaten sein, deren Einfluss durch das Subsidiaritätsprinzip gesichert werden soll.

2.2 Einheitliche EU-weite oder individuelle mitgliedstaatliche Subsidiaritätskontrolle?

Der Interpretationsbedarf des Subsidiaritätsprinzips lässt es als sinnvoll erscheinen, die die Entscheidung über die Kompetenzverteilung in strittigen Fällen einer Institution zu übertragen.^[8] Diskutiert wird unter anderem die Option, die nationalen Parlamente mit der Überwachung des Subsidiaritätsprinzips zu beauftragen.^[9] Ein anderer Vorschlag zielt hingegen darauf ab, dem direkt gewählten Europäischen Parlament eine zweite, nationale Kammer hinzu zu fügen. In seiner Rede vor dem belgischen Parlament im Jahr 2000 hat Joschka Fischer diesen Gedanken aufgegriffen:

“Um das Demokratiedefizit der Union zu überwinden, muss das Europäische Parlament gestärkt werden. Die Lösung könnte in einem Zweikammersystem liegen - einer ersten, europäischen Kammer, die vom Volk direkt gewählt würde, und einer zweiten nationalen Kammer. Diese wäre der Garant der Subsidiarität. So würde es keinen Gegensatz geben zwischen der nationalen Ebene und der europäischen, zwischen Nationalstaat und Europa.”^[10]

Es sind demnach mehrere institutionelle Reformen denkbar, mit deren Hilfe das Subsidiaritätsprinzip auf eine Art und Weise instrumentalisiert und in den Politikprozess integriert werden kann, die einen Zuwachs an Legitimation verspricht. Eine Möglichkeit, eine Überwachung der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips ohne Schaffung einer zweiten Kammer des Europäischen Parlaments zu erreichen, würde die Beauftragung der COSAC (“Conférence des Organes spécialisées en Affaire communautaires”) mit dieser Kompetenz darstellen. Ein weiterer Vorteil dieser Option wäre eine einheitliche Beratung der auf EU-Angelegenheiten spezialisierten Ausschüsse aller nationalen Parlamente, die zu einer Vereinfachung und Vereinheitlichung des Politikprozesses innerhalb der EU beitragen würde. Fraglich scheint jedoch, inwiefern die COSAC aufgrund ihrer Zusammensetzung und ihres konkreten (entscheidungs-)politischen Gewichts eine solche Aufgabe wahrzunehmen.

Es ist zu beobachten, dass sich die COSAC im Wesentlichen auf allgemeinere politische Fragen und die grundsätzliche Rolle europäischer Parlamente im politischen System der EU konzentriert. Außerdem gestaltet sich der Austausch von Informationen zu speziellen Politikfeldern als nicht unproblematisch.^[11] Andreas Maurer und Wolfgang Wessels weisen auf folgende Schwierigkeiten hin:

“Firstly, the MP´s are members of the ‘horizontal’ EC/EU affairs committees, i.e. committees that consider general policy matters. Secondly, the EC/EU affairs committees differ significantly as regards their importance and function in the overall work process in the various parliaments, as do their powers compared with those of specialised committees. Finally, the composition of COSAC is not representative; COSAC delegates do not systematically speak in the name of their parliaments. If we look at the daily EC/EU business of national parliaments an the EP, i.e. the control of or the participation in policy-making, the two COSAC sessions per year do neither really affect the day-to-day work of national parliaments nor that of the EP. COSAC facilitates informal exchange, but the overall majority of parliaments oppose any further institutionalisation.”^[12]

[...]

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5^[5]

^[6] Vgl. Beitrag des stellvertretenden Mitgliedes des Konvents Herrn Gerhard

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10^[9]

^[10] Rede des Bundesministers des Auswärtigen Joschka Fischer im belgischen Parlament am 14. November 2000 in Brüssel. http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/reden/2000/r001114f.pdf.

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13^[12]