Liberalisierung der Energiemärkte

Inhaltsverzeichnis

A. Grundlagen

B. Ziele
I Belebung des Binnenmarktes durch Wettbewerb
II. Schaffung von Wahlfreiheit für die Verbraucher
III. Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie
IV. Abschaffung von Wettbewerbsverzerrungen in Europa
V. Außereuropäische Kooperationen

C Eigenheiten der Energiemärkte
I Natürliche Monopole
II Energieversorgung als Staatsaufgabe

D Die Stromrichtlinie 2003/54/EG und die Gasrichtlinie 2003/55/EG
I Wahlfreiheit und Beschleunigung der Liberalisierung
II Ermöglichung des Netzzugangs
III Einsetzung von Regulierungsbehörden
IV Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
V Genehmigungsverfahren für neue Kapazitäten
VI Versorgungssicherheit
VII Stromkennzeichnung
VIII Netzbetrieb und Gasspeicheranlagen
IX Entgeltregelung

E. Transeuropäische Infrastrukturen und Verbundsysteme

F. Situation in den neuen Mitgliedsstaaten

G. Liberalisierungsbemühungen in der Schweiz

H. Probleme bei der Umsetzung

I Unzureichende Integration der nationalen Märkte

II Nationale Kartelle

III Behinderung durch das Örtlichkeitsprinzip in Deutschland

IV Unterschiedliche Energiesteuern und Umweltstandards

Gutachten A.Grundlagen

Im überwiegenden Teil der europäischen Mitgliedsstaaten bestanden bis Ende der neunziger Jahre Gebietsmonopole in der Energiewirtschaft. In Deutschland bei­spielsweise hatten die Versorgungsunternehmen in ihren jeweiligen Versorgungs­gebieten ein gesetzlich anerkanntes Monopol inne. Es gab nicht nur eine staatliche Fach- und Preisaufsicht, sondern auch eine kartellbehördliche Missbrauchsauf­sicht.

Durch die Öffnung der Märkte in Europa wurden auch auf dem Energiemarkt An­stöße zu einer Liberalisierung, d.h. zum freien Verkehr von Gas und Strom gege­ben. Bereits in den achtziger Jahren wurde durch die Europäische Kommission ein legislatorischer Leitfaden entwickelt. Versuche, die europäischen Energiekartelle und Monopole mit Hilfe der bestehenden Wettbewerbsregeln nach den Artt. 81 und 82 EGV zu durchbrechen, scheiterten jedoch über viele Jahre hinweg an der zurückhaltenden Rechtssprechung des EuGH, der die Energieversorgung als Er­gebnis eines wettbewerblichen Ausnahmebereichs betrachtete^[1]. Erst die Bemü­hungen des Europäischen Rates und des Europäischen Parlamentes führten in den Neunzigern zur Verabschiedung der Richtlinien 90/547/EWG^[2] und 96/92/EG^[3] für Strom sowie der Richtlinie 98/30/EG^[4] für Gas. Zuvor sollte bereits durch die Richtlinie 90/377/EWG für Transparenz der Gas- und Strompreise auf dem euro­päischen Markt gesorgt werden^[5].

Die Richtlinie 96/92/EG für Strom wurde 1998 in Deutschland umgesetzt, indem die wettbewerbsrechtlichen Ausnahmetatbestände §§ 103 und 103a GWB aufge­hoben worden und ein in weiten Teilen neu formuliertes Energiewirtschaftsgesetz, EnWG, vorgelegt wurde^[6]. In der Richtlinie wurde eine stufenweise Öffnung der Energiemärkte vorgesehen. Deutschland, Schweden, Großbritannien und Finnland entschlossen sich für ein weniger behutsames Vorgehen und öffneten ihre Märkte sofort auf einen Schlag. Belgien, Dänemark, Irland, Italien, Luxemburg, Nieder­lande und Spanien gingen nicht ganz soweit. Lediglich Österreich, Frankreich, Griechenland und Portugal nahmen die vorgeschriebene Minimalöffnung vor. Hinsichtlich der Stromversorgung erhielten so genannte zugelassene Kunden ab einem bestimmten Verbrauch gemäß Art. 19 III der Richtlinie das Recht, den E­nergielieferanten frei zu wählen sowie nach den Artt. 16 - 22 ein entsprechendes Recht auf Zugang zu fremden Netzen. Es wurde den Mitgliedsstaaten die Wahl zwischen einem System des verhandelten Netzzugangs, des geregelten Netzzu­gangs und dem Alleinabnehmersystem entsprechend der Artt. 16 - 18 eingeräumt. 2003 wurde des Weiteren in Deutschland nach langem Zögern die Gasrichtlinie durch eine Neuregelung des EnWG umgesetzt^[7]. Die Richtlinie setzte nach Art. 19 auch einen Mindestjahresverbrauch voraus und ließ aber gemäß der Artt. 15 - 16 die Wahl zwischen einem verhandelten oder geregeltem Netzzugang.

Noch im selben Jahr verabschiedete der Europäische Rat Richtlinien zur Be­schleunigung der Umsetzung der Gas^[8] - und Stromrichtlinie^[9]. Hinzu kam die Ver­ordnung zum grenzüberschreitenden Stromhandel 1228/2003^[10]. Grund für diese Maßnahmen waren die unterschiedlichen Liberalisierungsgrade in den einzelnen Mitgliedsstaaten, die zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führten^[11]. Zudem sollten sie die Liberalisierung im Energiebereich vorantreiben und zur Schaffung von einheitlichen Strukturen beitragen. Der deutsche Gesetzgeber setzte mit der Neuregelung des EnWG die Vorgaben am 7. Juli 2005 in deutsches Recht um.

Ziele

Belebung des Binnenmarktes durch Wettbewerb

Durch die Liberalisierung soll die Abschottung und Monopolisierung der Ener­giemärkte verhindert werden. Es wird beabsichtigt für die Unternehmen Anreize zu einer Optimierung der Energiebereitstellungsmaßnahmen zu schaffen und damit eine für den Verbraucher preisgünstige Versorgung sicherzustellen. Die Versorger werden dazu gezwungen, sich mehr auf die Bedürfnisse der Verbraucher einzustel­len. So kann es in Zukunft möglich sein, dass manche Firmen mit mehreren Sitzen in Europa von demselben Stromanbieter versorgt werden. Aber auch für die Stromanbieter werden mehr Möglichkeiten geschaffen. Erfolgreiche Unternehmen mit dem richtigen Kraftwerkspark, gutem Kostenmanagement und innovativen Ideen haben nun die Chance sowohl national als auch international mehr Kunden zu werben.

Für solch einen freien Wettbewerb sind jedoch verschiedene Regeln notwendig. Das klassische Wettbewerbsrecht im engeren Sinne versteht darunter die Bekämp­fung von unlauteren Wettbewerbshandlungen, während das Kartellrecht auf die Verhinderung von Wettbewerbsbeschränkungen abzielt^[12]. Beide Rechtsbereiche haben das Ziel gemeinsam, den Preis diktierende und marktbeherrschende Kartelle oder Monopole zu verhindern. Während das Kartellrecht vorwiegend von Behör­den auf dem Amtswege vollzogen wird, wird das in Deutschland im UWG gere­gelte Wettbewerbsrecht aufgrund von Klagen vor den Zivilgerichten durchgesetzt. Die Mittel des Kartellrechts sind vor allem das Verbot der wettbewerbsbeschrän­kenden Vereinbarungen und Verhaltensweisen, das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung, sowie die Kontrolle von Unternehmenszusammen­schlüssen. Hingegen ist der Schutz der Lauterkeit und der Fairness Gegenstand des Wettbewerbsrechtes im engeren Sinne.

Auf europäischer Ebene wird der Begriff Wettbewerbsrecht in der Regel im weite­ren Sinne verstanden. Es umfasst neben dem Kartellrecht auch das Recht der staat­lichen Beihilfen. Geregelt ist es in Titel VI des EG-Vertrages, namentlich in den Artt. 81 - 88 EG. In den Artt. 81 - 85 EG finden sich Regelungen über das Kar­tellrecht, in Art. 86 EG Bestimmungen über öffentliche und monopolartige Unter­nehmen und in den Artt. 87 - 88 EG das Beihilferecht wieder. Zu dem europäi­schen Wettbewerbsrecht zählt man überdies auch die präventive Kontrolle von Konzentrationsvorhaben einer bestimmten Größenordnung^[13].

Ziel der Liberalisierung ist es somit, diese rechtlichen Rahmenbedingungen für einen freien Markt zu schaffen, auf dem die Warenfreiheit als Grundfreiheit in vollem Maße zur Geltung kommen kann. Das ergibt sich schon aus Art. 14 II EG. Der gemeinsame Markt war von Anfang dazu bestimmt, die internationale Ar­beitsteilung in dem größeren Wirtschaftsraum zu verbessern und unabhängig von

Staatsgrenzen zur beschleunigten Entwicklung der nationalen Produktivität beizu­tragen^[14].

II Schaffung von Wahlfreiheit für die Verbraucher

Für den Verbraucher würde ein geöffneter Markt den Handlungsspielraum enorm erweitern. So könnte dieser nicht nur zwischen der Stromart wählen, also je nach Belieben dem Strom aus dem lokalen Elektrizitätswerk, grünem Strom oder Kern­kraftstrom den Vorrang geben. Es könnten darüber hinaus individuelle Lösungen hinsichtlich der Zeit, Menge und Versorgungssicherheit getroffen werden. Auch eine Strom- und Gasbörse, ein so genannter Spotmarkt, wie er für Mineralöl bei­spielsweise schon lange existiert, ist denkbar. Wie in Skandinavien oder Großbri­tannien schon seit längerem üblich, könnten Unternehmen damit eine kurzfristige Deckung ihres Spitzenbedarfs erreichen. Eine solche Börse würde zur Bildung eines Referenzpreises und damit zur nötigen Preistransparenz beitragen.

III Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie

Die Öffnung der Märkte ist für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Indust­rie von großer Bedeutung. In Zeiten der Globalisierung, in denen der Druck auf Unternehmen, ihre Produktionskosten zu senken, stetig steigt, ist der Preis für Gas und Strom besonders in energieintensiven Branchen wie der Chemie- und Auto­mobilindustrie durchaus ein Faktor, der im internationalen Wettbewerb eine ent­scheidende Rolle spielt. In Europa zahlte die europäische Industrie vor dem Be­ginn der Liberalisierung bis zu 40 Prozent höhere Energiepreise als ihre amerikanische Konkurrenz. Sinkende Erzeugungspreise würden mehr Wachstum bedeuten.

IV. Abschaffung von Wettbewerbsverzerrungen in Europa

Durch unterschiedliche Strompreise kommt es zu Wettbewerbsverzerrungen zwi­schen den Mitgliedsstaaten der europäischen Gemeinschaft. Das Preisniveau di­vergierte vor der Liberalisierung bis zu 70 Prozent. Durch Transparenz der Märkte wurde dieser Entwicklung entgegen gewirkt. Ziel der Maßnahmen ist es, dem ein­zelnen es zu erlauben in ganz Europa Strom und Gas zu den günstigsten Konditio­nen einzukaufen.

V. Außereuropäische Kooperationen

Ein einheitlicher Markt könnte einen Einfluss auf außereuropäische Kooperationen dergestalt haben, dass man überall dieselben Bedingungen vorfindet und es aus­wärtigen Investoren leichter möglich ist, auf dem Energiemarkt zu investieren. Aber auch Energieträgerlieferanten könnten durch dieses Konzept in den Binnen­markt mit eingebunden werden. Die Abhängigkeit von russischem Gas könnte durch Assoziierungsabkommen oder eine mögliche Einbindung in den EWR ver­mindert werden. Neben einer Durchdringung der Märkte, würde so rechtliche Si­cherheit für Russland erreicht werden. Gazprom, die derzeit ausschließlich an Ruhrgas liefert, wäre dann unter anderem an die wettbewerblichen Regeln gebun­den und müsste, wie von der WTO gewollt, auch andere Unternehmen beliefern.

C. Eigenheiten der Energiemärkte

Die für einen freien Wettbewerb nötigen Regeln müssen jedoch im Hinblick auf die besonderen Gegebenheiten der Energiemärkte gesehen werden.

I Natürliche Monopole

Bei den von Leitungssystemen abhängigen Energiemärkten handelt sich wie auch bei von Schienenwegen, Straßen, Flugplätzen und Telekommunikationsleitungen abhängigen Märkten um natürliche Monopole. Solch ein Monopol ist nach allge­meiner Ansicht dadurch gekennzeichnet, dass der gesamte Markt von einer einzel­nen Firma günstiger versorgt werden kann, als von mehreren anderen Firmen^[15]. Es würde nämlich aus volkswirtschaftlicher Sicht keinen Sinn machen, mehrere teure Netze aufzubauen, die miteinander in Konkurrenz ständen. Zudem ist es für poten­tielle Marktanwärter schwieriger auf solch einem Markt Fuß zu fassen. Die aufge­nommenen Investitionen wären irreversibel und müssten bei Marktaustritt abge­schrieben werden.

II Energieversorgung als Staatsaufgabe

Als eine Erschwernis für den freien Markt könnte die Stellung der Energieversor­gung in der Gesellschaft angesehen werden. Denn nur über Güter die ausschließ­lich und ohne größere Rivalitäten zur Verfügung stehen, kann ein Mitglied im freien Markt verfügen. In Betracht kommt daher die Erwägung, dass es sich bei der Energieversorgung um ein Gemeingut handelt. Der Staat muss in solch einem Fall regulierend eingreifen und den Zugang zu dem Gut gewähren, da dieses in nicht ausreichendem Maße zur Verfügung steht. Dieses ergibt sich für den sozialen Bundesstaat aus Art. 20 I GG^[16]. Dabei darf man aber nach überwiegender Ansicht nicht vergessen, dass der Staat nicht für die Energieversorgung als ganzes, sondern für die Gewährleistung der Energieversorgung verantwortlich ist^[17]. Er schafft die rechtlichen Rahmenbedingungen mit Hilfe derer der Einzelne einen diskriminie­rungsfreien Zugang zu dem Gemeingut erhält.

Am Beispiel des Wohnraumes sieht man, dass es einer Regelung bedarf, wonach der begrenzt vorhandene Wohnraum dem Einzelnem zur Verfügung gestellt wird. Der Vermieter kann demnach gemäß § 573 I BGB nur kündigen, soweit er ein berechtigtes Interesse an der Kündigung hat.

Auch im Energiemarkt, muss folglich der Problematik des Netzzugangs Rechnung getragen werden. Diese Eigentümlichkeit darf aber nicht mittels des Subsidiari­tätsprinzips des Art. 4 EG überwunden werden, da unterschiedliche Regelungen die Abschottung der nationalen Märkte mit sich bringen.

D. Die Stromrichtlinie 2003/54/EG und die Gasrichtlinie 2003/55/EG

Für die Liberalisierung der Energiemärkte wurden die bisherigen Richtlinien als ungenügend empfunden, so dass sie 2003 durch die Stromrichtlinie 2003/54/EG, StromRL, und die Gasrichtlinie 2003/55/EG, GasRL, ersetzt worden. Zudem wur­de der Stromrichtlinie die Verordnung über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel 1228/2003, StromVO, bei Seite gestellt. Die Richtlinien ergingen nicht gemäß Art. 86 III EG, sondern als Maßnahmen der Rechtsangleichung nach Art. 95 EG^[18].

I. Wahlfreiheit und Beschleunigung der Liberalisierung

Die Richtlinien legen in Art. 21 StromRL und Art. 23 GasRL fest, dass bis Juli 2004 Nicht-Haushalts-Kunden und bis Juli 2007 alle Kunden ihren Energieliefe­ranten frei wählen können. Von den erlassenen Richtlinien gingen daher erhebli­che Beschleunigungsimpulse aus. Die alten Richtlinien sahen bislang nur eine schrittweise Öffnung von zunächst einem Drittel des Marktes bei Strom bis 2003 und bei Gas gar bis 2008 vor.

[...]

^[1] EuGH, EuZW 1993, 402 „Corbeau“; 1994, 408 „Amelo“; EuGH Slg. 1997, I-5815 „EDF/GDF“; Fesenmair, öffentliche Dienstleistungsmonopole, S.205ff.; Zenke, Genehmi­gungszwänge im Energiemarkt, 309; Hölzer, Energiesektor zwischen Marktwirtschaft und öffentlicher Aufgabe, S.83ff.

^[2] vom 29.10.1990, RL über Elektrizitätslieferungen über große Netze, ABl. Nr.L290 v. 23.10.1997 S.35.

^[3] vom 19.12.1996, ABl. EG Nr. L 27 v. 30.01.1997, S.20.

^[4] vom 22.07.1998, ABl. EG Nr. L 204 v. 21.07.1998, S.1.

^[5] vom 29.06.1990, ABl. Nr. L 185 v. 17.07.1990 S.16.

^[6] BGBl. 1998-I, S.730.

^[7] BGBl. 2003-I, S.686.

^[8] RL 2003/55/EG vom 26.06.2003, ABl. EG Nr. L 176, v. 15.07.2003, S.57.

^[9] RL 2003/54/EG vom 26.06.2003, ABl. EG Nr. L 176, v. 15.07.2003, S.37.

^[10] vom 26.06.2003, ABl. EG Nr. L 176, v. 15.07.2003, S.1.

^[11] Mestmäcker/Schweitzer § 1 Rn.66.

^[12] Emmerich, unlauterer Wettbewerb, S.3.

^[13] geregelt in VO 4064/89/EWG, ABl. L 257/90, S.13.

^[14] Spaak-Bericht vom 21.04.1956, DER 1, EWG Dok. 14, S.15.

^[15] Knieps, Wettbewerbsökonomie, S.21ff.

^[16] BVerfGE 9, 133; 38, 270f.; 45, 78f.; 66, 258; Schnapp, in: Münch/Kunig Art.20, Rn.36.

^[17] Reinermann, Krise als Chance, S.26; Schuppert, Privatisierung als staatliche Handlungsfor­men; Ders., Jenseits von Privatisierung, S.314.

^[18] Schweitzer, Daseinsvorsorge, S.316ff.