Ostasiens multilaterale Organisationen zwischen den USA und China. Analyse des Verhaltens der USA und Chinas in ARF und APEC

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Verhältnis Chinas und der USA zu multilateralen Institutionen
2.1. China
2.2. USA

3. Die Asia Pacific Economic Co-operation (APEC)
3.1. China und die APEC
3.1.1. Motive innerhalb der APEC
3.1.2. Verhalten innerhalb der APEC
3.2. Die USA und die APEC
3.2.1. Motive innerhalb der APEC
3.2.2. Verhalten innerhalb der APEC
3.3. Zwischenfazit

4. Das ASEAN Regional Forum (ARF)
4.1. China und das ARF
4.1.1. Motive für die Teilnahme am ARF
4.1.2. Chinas Verhalten im ARF
4.2. Die USA und das ARF
4.2.1. Motive innerhalb des ARF
4.2.2. Verhalten innerhalb des ARF
4.3. Zwischenfazit

5. Analyse des Verhaltens Chinas und der USA in ARF und APEC
5.1. Konstruktivismus
5.2. Neorealismus

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis:

8. Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

Der asiatisch-pazifische Raum ist eine der Regionen, die nach dem Ende des Kalten Krieges auf besonderes Interesse in der wissenschaftlichen Forschung des Bereichs der Internationalen Beziehungen stieß. Dies ist einer Vielzahl unterschiedlicher Gründe zuzuschreiben, von denen zu Beginn der 1990er Jahre die ökonomischen wohl die herausragendsten waren. Vor allem die Tigerökonomien, die zu dieser Zeit schon auf einen Jahrzehnte andauernden wirtschaftlichen Boom zurückblicken konnten, erregten die Aufmerksamkeit der breiten Öffentlichkeit. Aber auch China, dessen Wirtschaft begann Fahrt aufzunehmen, das aber auch durch den Tiananmen-Zwischenfall ungewollt den Blick der Weltöffentlichkeit auf sich gezogen hatte, kam zunehmend ins Blickfeld des Interesses. Ein weiteres Ereigniss, das viele Länder Ost- und Südostasiens in den Fokus der Welt rückte war die Asienkrise, die in den betroffenen Ländern erheblichen wirtschaftlichen Schaden anrichtete und dem vorher viel umjubelten ökonomischen Aufstieg dieser Staaten (vorerst) ein abruptes Ende bereitete. Neben dem ökonomischen Themenbereich ist diese Region aber auch im Feld der Sicherheitspolitik ein permanenter Brennpunkt. Schon während des Kalten Krieges war es in der Region mit den Indochina-Kriegen sowie dem Koreakrieg zu bewaffneten Konflikten gekommen an denen mit China, der UDSSR und den USA die wichtigsten regionalen Akteure partizipierten. Aber auch mit Ende des Kalten Krieges verlor diese Region hinsichtlich der sicherheitspolitischen Situation kaum an Brisanz. Mit einer Vielzahl von Territorialkonflikten, vor allem im Bereich der Südchinesischen See, dem weiterhin schwelenden Streit zwischen Taiwan und China, der in mehr oder minder regelmäßigen Abständen zu Drohgebärden seitens der VR China führt, sowie dem Korea Konflikt, existiert in dieser Region permanent die Gefahr einer möglichen Eskalation. Sowohl im ökonomischen als auch im sicherheitspolitischen Bereich sind die USA und die VR China regionale Hauptakteure. Für die USA als einzige verbliebene Supermacht mit vitalen Wirtschaftsinteressen in der Region stellt der Erhalt der Stabilität dort auch nach Ende des Kalten Krieges ein zentrales Interesse dar. Gleichzeitig wurde (und wird) der Aufstieg der VR China, die ökonomisch und politisch zusehends an Gewicht gewann mit Misstrauen betrachtet. Die VR China wiederum, als aufstrebende Regionalmacht mit langfristig auch globalen Ansprüchen, steht den USA wegen ihres regionalen Bündnissystems und ihrem „Hegemonismus“^[1] (vor allem in Bezug auf die amerikanische Taiwanpolitik) mit ebensolchem Misstrauen gegenüber.

Das Verhältnis dieser beiden Staaten ist von einem beständigem Auf und Ab gekennzeichnet, was sich sowohl in der Wortwahl der amerikanischen Politik, die China gegenüber einmal eine „strategische Partnerschaft“ ausruft, um kaum eine halbe Dekade später die Beziehungen zu China als „strategischen Wettbewerb“ zu charakterisieren,^[2] als auch in politischen Spannungen aufgrund verschiedener Zwischenfälle widerspiegelt.^[3]

Die bestehenden ungelösten Konflikte, unter anderem in Südostasien und die zunehmenden wirtschaftlichen Interdependenzen, deren Schattenseiten vor allen Dingen durch die Asienkrise sichtbar wurden, sowie das Ende der relativ stabilen bipolaren Strukturen, die während des Kalten Krieges in der Region geherrscht hatten, sind nicht zuletzt als Gründe dafür zu nennen, dass zu Beginn der neunziger Jahre nach neuen Lösungen für die existierenden und zukünftigen Probleme im Bereich der Wirtschafts- und Sicherheitspolitik gesucht wurde. Die Gründung des ASEAN Regional Forum (ARF) und der Asia Pacific Economic Co-operation (APEC), die regionale Sicherheits- bzw. Wirtschaftskooperationen darstellen, fällt in den Zeitraum des geopolitischen Umbruchs nach Ende des Kalten Krieges und ist nicht zuletzt diesem Umbruch geschuldet. In beiden multilateralen Institutionen sind sowohl die USA als auch China vertreten, beide sind räumlich in der asiatisch-pazifischen Region angesiedelt und in beiden Kooperationen spielt die Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), ein Zusammenschluss aus zehn südostasiatischen Staaten, eine wichtige Rolle. Sowohl bei der Gründung, als auch innerhalb des „institutionellen Organisationsalltags“^[4], sowie rein geographisch, steht die ASEAN „im Zentrum“ dieser Organisationen.

Doch warum sind sowohl China als auch die USA Mitglieder in multilateralen Institutionen, die von einem Bund relativ unbedeutender regionaler Mittelmächte gegründet wurden? Welche Interessen bewegen die beiden Staaten zur Teilnahme? Und welche Rolle spielen sie innerhalb dieser Organisationen, nicht zuletzt mit Blick auf die Konkurrenzsituation, die zwischen diesen beiden Hauptakteuren der regionalen Politik besteht? Mit diesem Themenfeld soll sich die folgende Arbeit beschäftigen.

Dabei soll nach einer kurzen Erläuterung der Rolle und des Verhältnisses der USA und der VR China zu multilateralen Organisationen im Allgemeinen, speziell darauf Bezug genommen werden, welche Interessen China und die USA an der Teilnahme am ARF haben und welche konkrete Rolle der jeweilige Staat dort spielt. Nach gleichem Muster werden darauf folgend Interessen und Rolle der beiden Staaten innerhalb der APEC betrachtet. Die daraus gewonnen Ergebnisse werden sowohl mit Hilfe der theoretischen Grundlagen des Neorealismus, als auch des Konstruktivismus untersucht. So besteht die Möglichkeit zu prüfen, welche der beiden Theorieschulen, die um die Deutungshoheit der Internationalen Beziehungen - vor allem im Südostasiatischen Raum - ringen zur Erklärung der Rolle Chinas und der USA in ARF und APEC besser geeignet ist.

Um diese Fragen beantworten zu können muss jedoch zuvor der Begriff der multilateralen Institution definiert werden. Dieser Begriff setzt sich aus den Wörtern multilateral und Organisation zusammen und es ist sinnvoll, diese zuerst einzeln zu definieren. Der Begriff multilateral wird allgemein mit mehrseitig, im Gegensatz zu zweiseitig (bilateral) oder einseitig (unilateral) beschrieben.

Der Begriff der politischen Institution beschreibt allgemein ein aus einer festen Gruppe von Akteuren, die auf Basis von einem festen Set von Regeln, wiederholt in einem gleichen Rahmen interagieren.

Für multilaterale Institutionen ergibt sich folglich, dass dies multilaterale Arrangements mit einem dauerhaften Set von Regeln sind, die sich von ad-hoc Kooperationen oder kurzfristigen Arrangements zur Lösung eines bestimmten Problems unterscheiden.^[5]

2. Das Verhältnis Chinas und der USA zu multilateralen Institutionen

2.1. China

Während der 1980er bis Mitte der 1990er Jahre war Chinas Verhältnis zu multilateralen Organisationen geprägt von einem tiefen Misstrauen, dass hauptsächlich in der Angst begründet war, diese Institutionen könnten genutzt werden, um seine Handlungsfreiheit einzuschränken, oder es sogar zu bestrafen.^[6] Aus dieser Wahrnehmung resultierte eine „streng bilateral ausgerichteten Außenpolitik, die ihr Primat auf Selbständigkeit und Nichteinmischung richtete“^[7] Mitte der 1990er Jahre kam es allerdings zu einem Wandel in der chinesischen Politik, der sich in der nun aktiveren Teilnahme vor allen an regionalen Foren wie den ASEAN plus three (APT) Gesprächen, dem ARF und der APEC äußerte. 2001 rief China mit der Shanghai Cooperation Organization (SCO) außerdem selbst eine multilaterale Organisation ins Leben, die sich mit ökonomischen und sicherheitsrelevanten Themen Zentralasiens befasst. Doch neben dem regionalen Engagement kam es auch zu einer aktiveren Haltung gegenüber globalen multilateralen Organisationen wie den UN, wo es aktiv an Initiativen wie der Verabschiedung (und Verwässerung) der Statuten des UN- Menschenrechtsrats mitarbeitete. Chinas Aktivität in multilateralen Organisationen dient meist der Erfüllung eigener Interessen, wobei sich China kurzlebige, ad-hoc zusammengestellte Allianzen zunutze macht.^[8] Generell lässt sich über Chinas neue Entdeckung des Multilateralismus sagen, dass sich Chinas „grundsätzliche Akzeptanz des internationalen Systems [...] eher auf Verfahren als auf die Substanz“^[9] bezieht. „Das Land betreibt die Fortsetzung nationalstaatlicher Interessenpolitik lediglich mit effizienteren Mitteln.“^[10]

2.2. USA

Nach Richard Higgott war das Amerikanische Verhältnis zu internationalen Institutionen schon immer von einem pragmatischen Zugang zu diesem Thema geprägt. Zwar taten sich die USA in der Vergangenheit durchaus dadurch hervor, dass sie aktiv am Aufbau und der Gestaltung multilateraler Institutionen partizipierten, allerdings war diese aktive Rolle immer begleitet von einer „sub-concious ambivalence in the US attitudes towards multilateralism“.^[11] Die Beziehungen zu multilateralen Institutionen wurden immer vor dem Hintergrund der Tatsache gesehen, dass ein Vorgehen im Rahmen solcher Organisationen nur eine Option unter vielen darstellte. Folglich war das Engagement innerhalb dieser Organisationen nicht von einer Art Pflichtbewusstsein bestimmt, sondern von praktischen Erwägungen.^[12] Die ambivalente Beziehung zu multilateralen Organisationen spiegelt sich auch im konkreten Verhalten der USA gegenüber solchen Organisationen in den Vergangen Jahren wieder. War Washington unter der Präsidentschaft Bill Clintons noch aktiv an der Neu- und Weiterentwicklung von Institutionen wie dem North American Free Trade Area (NAFTA), dem General Agreement on Tarifs and Trade (GATT) oder der APEC beteiligt gewesen, so wurde gleichzeitig ein „aggressiver Unilateralismus“ betrieben, um Handelsvorteile zu bewahren. Gleichzeitig kam es immer wieder zu Konflikten zwischen multilateralen Institutionen wie der UN und den USA, weil die USA regelmäßig Zahlungsverpflichtungen zu spät erfüllte.^[13] Während der Regierungszeit Bill Clintons wurden multilaterale Organisationen vornehmlich als Mittel gesehen, die Politik anderer Staaten in die gewünschte Richtung zu lenken.^[14]

In der neuen Sicherheitsstrategie der USA von 2002 wird schon im Vorwort deutlich, dass internationale Organisationen nur als ein Mittel unter vielen gesehen werden^[15] und dass Verpflichtungen gegenüber diesen Organisationen nur eingegangen werden sollen, wenn sie dem eigenen Interesse dienen. Die Aufnahme des Konzepts des preemptiven Angriffs in das neue Sicherheitskonzept^[16] und das dementsprechende Vorgehen im Irak zeigen deutlich, dass die USA im Zweifelsfall auch ohne die Unterstützung multilateraler Organisationen agieren. Auch die Ablehnung des International Criminal Court (ICC) wurde in diesem Dokument festgeschrieben.^[17] Gleichzeitig war in den vergangenen Jahren ein Rückzug Washingtons aus einer Vielzahl multilateraler Abkommen zu beobachten.

Weil die Handlungsfähigkeit der USA zwar durch die Teilnahme an multilateralen Abkommen und Organisationen eingeschränkt werden kann, aber gleichzeitig dadurch eine Lastenteilung, z.B. im Kriegsfall möglich wird, und da Aktionen im Rahmen internationaler Organisationen mehr Legitimität bieten, als unilaterales Vorgehen, wird diese Option amerikanischer Außenpolitik auch weiterhin (selektiv) genutzt. Wenn der multilaterale Weg gewählt wird, werden bevorzugt schwächere Organisationen, deren Mitglieder gleichgesinnte Marktwirtschaften sind, und Gruppen, in denen die USA besonderes Gewicht haben, z.B. in Form eines Vetorechts, wie es im UN-Sicherheitsrat der Fall ist, genutzt.^[18]

3. Die Asia Pacific Economic Co-operation (APEC)

Die APEC wurde 1989 in Canberra gegründet.^[19] Aus dem zwei Jahrzehnte andauernden Wirtschaftwachstum innerhalb der Region, der damit verbundenen Steigerung der ökonomischen Interdependenzen und der Angst vieler Akteure vor einer Schwächung dieses Wachstums durch Protektionismus ergaben sich Gründe für den Aufbau einer multilateralen Kooperation.^[20] Mit der veränderten geostrategischen Situation nach Ende des Kalten Krieges verbesserten sich auch die politischen Möglichkeiten zur erfolgreichen Gründung einer solchen Zusammenarbeit.^[21] Obwohl schon seit den 60er Jahren immer wieder Vorschläge zur Gründung einer Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftskooperation gemacht worden waren, kam es erst 1989 zur Formierung der APEC. Den initialen Anstoß dazu gab der australische Premierminister Hawke, der vor allem in Japan, das schon seit Jahrzehnten Interesse für eine solche Zusammenarbeit gezeigt hatte, einen starken Verbündeten fand. Aber auch die ASEAN-Staaten hatten nach einigem Zaudern ihr Misstrauen gegenüber der Idee einer APEC abgelegt, was ihnen unter anderem dadurch erleichtert wurde, dass die Verhaltensnormen des „ASEAN way“, deren Kern Nichteinmischung, Konsens in der Entscheidungsfindung und Unverbindlichkeit beinhaltet, als Modus operandi von der APEC übernommen wurden, und dass ihnen darüber hinaus dadurch eine besondere Rolle in der APEC zukam, dass in zweijährigem Rhythmus ein ASEAN-Staat Ausrichter der Konferenz der Wirtschaftsminister sein sollte. Neben den staatlichen Akteuren fand die APEC aber auch in Netzwerken aus Wirtschaftsvertretern, Wissenschaftlern und Politikern auf der so genanten Track II Ebene, also im Rahmen von inoffiziellen Seminaren und Diskussionsforen, teilweise einflussreiche Fürsprecher.^[22] In den ersten Jahren ihres Bestehens zeichnete sich die APEC wesentlich mehr durch ihre Verbreiterung als durch ihre Vertiefung aus. 1991 wurden in der ersten Erweiterungsrunde die „drei Chinas“^[23] aufgenommen. Im Laufe der 90er Jahre kamen dann noch Mexiko, Papua Neuguinea, Chile, Peru, Russland und Vietnam hinzu.

„Der eigentliche APEC-Start“^[24] wurde jedoch erst mit der Schlusserklärung des Gipfeltreffens 1993 in Seattle eingeläutet, in der die Teilnehmer den Willen „zu einer asiatisch-pazifischen Wirtschaftsgemeinschaft“ als einer neuen Stimme für die Region bekundeten.^[25] In diesem Jahr begründete der amerikanische Präsident Bill Clinton mit seiner Einladung an die Staats- und Regierungschefs auch das jährliche Treffen auf oberster politischer Ebene, das sich zum höchsten Entscheidungsgremium der APEC entwickelte.^[26] Diesem Institutionalisierungs­schritt war schon 1992, mit dem Aufbau des APEC Sekretariats in Singapur, ein Schritt zu bürokratischen Strukturen vorausgegangen. Allerdings ist die Bedeutung dieses Sekretariats aufgrund schwacher personeller und finanzieller Ausstattung eher gering. Wichtiger hingegen war die Deklaration, mit der 1994 in Bogor, Indonesien, unter anderem das „commitment to complete the achievement of our goal of free and open trade and investment in the Asia-Pacific no later than the year 2020” erklärt wurde. Wobei „The pace of implementation will take into account differing levels of economic development among APEC economies, with the industrialized economies achieving the goal of free and open trade and investment no later than the year 2010 and developing economies no later than the year 2020”.^[27]

Handels- und Investitionsliberalisierung sind bis heute das herausragende Tätigkeitsfeld der APEC. Einen zweiten, ebenfalls wichtigen Pfeiler hat die APEC im Bereich der ökonomischen und technischen Hilfe (economic and technical assistance, ECOTECH).^[28] Während in den vergangenen Jahren die Stimmen zunehmend lauter wurden, die bezweifelten, dass die APEC ihre Liberalisierungsziele tatsächlich verwirklich kann,^[29] wurde die Agenda nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 mit dem Thema Terrorbekämpfung über den genuin ökonomischen Bereich hinaus erweitert.^[30] Wegen ihrer mangelhaften Aktivität während der Asienkrise wurde die APEC stark kritisiert. Jörn Dosch attestiert ihr in „ihren Bemühungen, zur Bewältigung der Krise beizutragen [...] insgesamt unkoordiniert, zeitweise geradezu gelähmt“^[31] gewirkt zu haben.

In den vergangenen Jahren wurde der APEC neben der mangelnden Fortschritte bei der Liberalisierung auch eine zu niedrige Institutionalisierung, ein Mangel an Gemeinschafts­gefühl und zu geringes Engagement der einzelnen Mitglieder vorgeworfen.^[32] Diese nutzen den Rahmen der APEC Konferenzen vielmehr zur Sondierung und Weiterführung bilateraler Handelsabkommen.^[33]

[...]

^[1] Vgl. hierzu Dirk Schmidt, Die Beziehungen der Volksrepublik China zu multilateralen Gruppierungen im asiatisch-pazifischen Raum, 1989 bis 1999, Saarbrücken 2001, S.44.

^[2] vgl. Kay Möller, Die Chinapolitik der USA, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 14/2006.

^[3] Hier sind z.B. der sogenannte „EP-3-Zwischenfall“ um die Notlandung eines amerikanischen Aufklärungsflugzeugs auf der chinesischen Insel Hainan 2001, der Beschuss der chinesischen Botschaft in Belgrad 1998, oder die chinesischen Militärmanöver anlässlich der Taiwanesischen Wahlen 1996 zu nennen. Hierzu z.B. Möller (2006): S.15

^[4] Beim ASEAN Regional Forum wird die besondere Bedeutung der ASEAN schon bei der Betrachtung des Namens, aber auch der institutionellen Strukturen, deutlich, und auch bei der APEC spielen die ASEAN Staaten eine gewichtigere Rolle, als dies die Betrachtung des wirtschaftlichen Gewichts dieser Staaten erwarten ließe.

^[5] Vgl. Schmidt (2001): S.15-21.

^[6] Vgl. David C. Gompert u.a., China on the Move. A Franco-American Analysis of Emerging Chinese Strategic Policies and Their Consequences for Transatlantic Relations, in: RAND Conference Proceedings, 2005, S. 29.

^[7] Eberhard Sandschneider, Anleitung zur Drachenpflege. Vom Umgang des Westens mit dem schwierigen Partner China, in: IP 12/2005, S.9.

^[8] Vgl. Kay Möller, Grenzen des „Aufstiegs“ der Volksrepublik China, in: Politische Studien, Nr.408, S.41.

^[9] Ebd. S.42.

^[10] Sandschneider (2005): S.10.

^[11] Richard Higgott, American unilateralism, Foreign economic policy and the securitisation of globalisation, 2003, S.12.

^[12] Vgl. ebd. S.12f.

^[13] Vgl. Stewart Patrick, Multilateralism and its Discontents: The Causes and Consepuences of U.S. Ambivalence, in: Stewart Patrick / Shepard Forman, Multilateralism and U.S. Foreign Policy. Ambivalent Engagement, London 2002, S.4f.

^[14] Vgl. ebd. S.133.

^[15] Vgl. President of the United States: The National Security Strategy of the United States of America, Washington 2002, o.S.; S.30f.

^[16] Vgl Patrick / Formann (2002): S.6f.

^[17] Vgl. ebd., S.31.

^[18] Vgl. ebd., S.12.

^[19] Gründungsmitglieder waren die ASEAN-6 (Brunei, Indonesien, Malaysia, Philippinen, Singapur und Thailand), sowie Australien, Japan, Kanada, Neuseeland, Südkorea und die USA.

^[20] Vgl. Charles E. Morrison, APEC: The Evolution of an Institution, in: Vinod K.Aggarwal / Charles E. Morrison (Hrsg.), Asia-Pacific Crossroads. Regime Creation and the Future of APEC, London 1998, S.5.

^[21] Vgl. Hanns W. Maull, Die Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), in: Hanns W. Maull / Dirk Nabers (Hrsg.), Multilateralismus in Ostasien-Pazifik. Probleme und Perspektiven im neuen Jahrhundert, Hamburg 2001, 163-165.

^[22] Vgl. Maull (2001): S.169-172.

^[23] Das sind die VR China, Hongkong und Taiwan, dass im Rahmen der APEC mit Rücksicht auf die VR China mit Chinese Taipei bezeichnet wird.

^[24] Patrick Ziltener, Pazifische Drift. Die APEC zwischen Bi- und Multilateralismus, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 12/2004, S.1465.

^[25] Vgl. ebd.

^[26] Taiwan und Hongkong durften jedoch mit Rücksicht auf China nur von Vertretern niedrigeren Statusses repräsentiert werden. Eine Praxis die auch auf Ministerebene ihre Fortsetzung findet. Vgl. Morrison (1998): S.10; Schmidt (2001): S.99.

^[27] APEC Economic Leaders, APEC Economic Leaders’ declaration of common resolve, Bogor 1994, S.2.

^[28] Vgl. Ziltener (2004): S.1466.

^[29] Vgl. Maull (2001): S.183; T. Choi, Development of Inter-Regionalism and a Desirable Future Direction of APEC, in: Korea and World Affairs, Winter 2005.

^[30] Vgl. APEC Economic Leaders, APEC Economic Leaders’ declaration, Los Cabos 2002, S.4.

^[31] Jörn Dosch, Die Herausforderung des Multilateralismus, Baden-Baden 2002, S.76.

^[32] Vgl. Choi (2005): S. 540f.

^[33] Vgl. Ziltener (2004): S.1474.