Nationbuilding als weltpolitisches Ordnungsinstrument und seine Anwendung im Irak - Kann das Projekt einer irakischen Nation gelingen?

Inhaltsverzeichnis

A Nationbuilding als weltpolitisches Ordnungsinstrument

B Nationbuilding durch externe Akteure und seine Anwendung im Irak
I. Eine KonZeption von Nationbuilding
II. Nationbuilding im Irak
1. Interne Ausgangsbedingungen im Irak
2. Die Strategie der USA als externem Akteur
3. Bestandsaufnahme: was ist die irakische Nation?

C Kann das Nationbuilding im Irak (noch) gelingen?

Literaturverzeichnis

A Nationbuilding als weltpolitisches Ordnungsinstrument

Mit dem Westfälischen Frieden von 1648 wurde das auch heute noch weitgehend gültige nationalstaatliche Ordnungsmodell als herrschende Organisationsform internationaler Politik etabliert. Dieses sog. westfälische System gründet in erster Linie auf dem Prinzip der territorialen Souveränität eines Staates nach innen und nach außen. Die territoriale Integrität eines Staates gebot dabei lange Zeit das Prinzip der Nicht-Intervention der internationalen Staatengemeinschaft in interne Angelegenheiten nationalstaatlicher Akteure. Mit dem Ende des Ost-West Konflikts und im Zuge der zunehmenden Globalisierung hat sich jedoch das Verständnis von Souveränität gewandelt. In der zusammengerückten Welt eines global village muss ein Staat erst seiner Verantwortung gegenüber der internationalen Gemeinschaft gerecht werden, um sich sein Recht auf Souveränität zu verdienen.^[1] Wird er es nicht, aus welchen Gründen auch immer, droht der Eingriff der internationalen Gemeinschaft.

Nationbuilding gilt dabei als Schlüsselkonzept um Staaten nach Bürgerkriegen oder militärischen Interventionen wieder zu stabilisieren und an die internationale Gemeinschaft heranzuführen.^[2] Auch im Irak wird die Herstellung eines funktionsfähigen Nationalstaats als die momentan dringendste Aufgabe erachtet, um ein friedliches Zusammenleben der einzelnen Bevölkerungsgruppen zu gewährleisten und die Ausdehnung der Gewalt zu einem regionalen Flächenbrand zu verhindern. Die Frage, wann die Schwelle von einem internen Blutvergießen zu einem offenen Bürgerkrieg überschritten ist, ist wohl eine Definitionsfrage, doch es mehren sich die Stimmen, die bereits jetzt offen von einem Bürgerkrieg sprechen.^[3] Die verhängnisvolle Strategie der Terroristen im Irak, das Land in einen Bürgerkrieg zu stürzen, scheint zunehmend aufzugehen. Es drängt sich die Frage auf, ob und wenn ja, wie das Projekt Nationbuilding im Irak überhaupt (noch) gelingen kann?

Diese Frage soll im Rahmen dieser Arbeit geklärt werden. Im ersten Teil wird dazu eine politische Konzeption von Nationbuilding durch externe Akteure entworfen. Dabei werden allgemeine Erfolgsbedingungen eines derartigen Unterfangens aufgezeigt. Vor diesem theoretischen Hintergrund soll dann im zweiten Teil das Nationbuilding im Irak analysiert werden. Dazu werden zuerst die Ausgangsbedingungen im Irak skizziert. Sodann wird die Strategie der USA als externem Akteur kritisch untersucht. Eine inhaltliche Bestimmung der irakischen Nation anhand der Diskussionen um eine neue Nationalflagge und um die neue Verfassung rundet die Analyse ab. Die Arbeit endet schließlich mit einem Fazit meinerseits.

B Nationbuilding durch externe Akteure und seine Anwendung im Irak

I. Eine KonZeption von Nationbuilding

Bewaffnete Einsätze multinationaler Streitkräfte zur Stabilisierung von Ländern in Krisenregionen sind seit dem Ende des Ost-West Konflikts und im Zuge der Bekämpfung des transnationalen Terrorismus deutlich gestiegen.^[4] Immer öfter gehen diese militärischen Interventionen einher mit einem normativ geprägten Projekt von Nationbuilding, um die Sicherheit der bestehenden internationalen Ordnung zu gewährleisten. Diese basiert weiterhin auf dem nationalstaatlichen Ordnungsprinzip und ein Staat muss diesem Paradigma nach-kommen, um von der internationalen Gemeinschaft anerkannt zu werden.^[5] Nationbuilding ist das zentrale weltpolitische Ordnungsinstrument, um das Fortbestehen dieses westlichen Ideals von Ordnung zu sichern. In vielen Ländern in Post-Konflikt-Situationen spielen heute externe Akteure die entscheidende Rolle im Aufbau von Staat und Verwaltung^[6], mit unterschiedlichem Erfolg. Der entscheidende Faktor für Erfolg oder Misserfolg von Nationbuilding ist eine verantwortungsbewusste Herangehensweise der externen Akteure. Wenn die externen Akteure von Beginn an Verantwortlichkeit zur zentralen Kategorie ihres politischen Handelns machen, lassen sich viele Fehler vermeiden. Um dieser Verantwortung gerecht zu werden bedarf es einer realpolitischen Sichtweise, die sich klar ist über Chancen und Risiken eines externen Beitrags zum primär innerstaatlichen Prozess von Nationbuilding.

Verantwortung beginnt mit einer realistischen Einschätzung der Lage. Erfolgreiches Nationbuilding ist überhaupt nur möglich, wenn im Land selbst die dafür nötigen Voraussetzungen bestehen und geeignete interne Akteure vorhanden sind.^[7] Deswegen muss zu Beginn eines jeden Projekts von Nationbuilding eine fundierte Analyse der Rahmenbedingungen erfolgen. Eine solche Analyse bedarf entsprechenden Sachverstands und muss auf einer detaillierten Kenntnis von Geschichte, Kultur, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten sowie dem internationalen Umfeld eines Landes basieren. Auf Basis dieser Analyse muss dann die Frage gestellt werden, ob unter den gegebenen Voraussetzungen Nationbuilding überhaupt möglich ist. Nur auf der Grundlage einer genauen Kenntnis der Gegebenheiten vor Ort kann eine realistische Einschätzung über Chancen und Risiken eines solchen Vorhabens erfolgen. Werden die Risiken als zu hoch eingestuft, so muss nach alternativen Lösungen gesucht werden.

Werden die Voraussetzungen im betroffenen Land als überwiegend positiv eingestuft, so müssen sich die externen Akteure nun ihrerseits prüfen, ob sie selbst die notwendigen Voraussetzungen und Kapazitäten für ein erfolgreiches Nationbuilding mitbringen. Sie müssen sich dabei hinterfragen hinsichtlich ihrer wahren Motive sowie ihrer Bereitschaft zu langfristigem und intensivem Engagement. Handelt es sich um ein imperiales Vorhaben^[8], eine fremde Nation gemäß den eigenen Vorstellungen formen zu wollen oder ist eine entwicklungspolitische Unterstützung das Motiv? Neben dem Motiv müssen auch die Ziele klar definiert und auf ihre wirkliche Wünschbarkeit und Realisierbarkeit überprüft werden. Für ein erfolgreiches Engagement muss zudem die Bereitschaft vorhanden sein, die dafür notwendigen militärischen und finanziellen Ressourcen aufzubringen. Über die Frage der benötigten Ressourcen sowie deren effektiven Einsatz gibt es zwar selbst in der Wissenschaft unterschiedliche Auffassungen^[9], so dass es keine allgemeingültigen Richtlinien diesbezüglich gibt. Sie ist jedoch von entscheidender Bedeutung für das Gelingen von Nationbuilding und muss deshalb in realistischer und verantwortungsvoller Weise angegangen werden. Die Frage muss dabei lauten: welche Mittel benötige ich um welche Ziele zu erreichen und wie setze ich diese am besten ein?

Diese Frage muss in die konzeptionelle Entwicklung einer langfristigen und umfassenden Strategie münden, die auf einer realistischen Planung einer kompetenten Behörde beruht. Es muss sich dabei um einen bedürfnisorientierten Ansatz handeln^[10], der sich an den konkreten Erfordernissen vor Ort orientiert. Keinesfalls darf er wie eine Blaupause über die Gesellschaft getragen werden. Es gibt kein Universalkonzept von Nationbuilding, doch die Literatur dazu wächst^[11] und es kann auf einen umfangreichen Erfahrungsschatz in der Praxis zurückgeblickt werden. Diese Erkenntnisse müssen fraglos berücksichtigt werden, dabei jedoch auch hinsichtlich ihrer Übertragbarkeit auf den konkreten Fall überprüft werden. Aller Situationsbedingtheit zum Trotz lassen sich dann doch einige Leitprinzipien eines erfolgreichen Nationbuilding herausstellen. Nationbuilding wird dabei verstanden als der Versuch eine ethnisch fragmentierte Gesellschaft unter dem Dach eines demokratisch verfassten Nationalstaats zu einigen. Ziel ist die dauerhafte Transformation ethnisch-konfessioneller Konfliktlinien durch die Schaffung eines gemeinsamen Nationalbewusstseins. Dafür bedarf es eines nationalen Dialogs, der die Integration partikularer Identitäten wie Ethnie oder Konfession in eine übergeordnete nationale Identität ermöglicht.

Nationbuilding erweist sich in der Praxis als äußerst komplexes und vielschichtiges Unterfangen, da es nicht einfach systematisch abgearbeitet werden kann und sich durch alle Bereiche einer Gesellschaft zieht.^[12] Die Bildung einer Nation ist zudem ein sehr konfliktiver Prozess, da er die Transformation bestehender Strukturen bedeutet und mit einer gesellschaftlichen Umverteilung von Macht einhergeht. Eine Neuverteilung von Macht hat immer Gewinner und Verlierer und wird politisch, kulturell, sozial, ökonomisch oder militärisch ausgekämpft.^[13] Umso wichtiger ist eine feinfühlige Vorgehensweise, bei der das richtige Timing zum zentralen Erfolgskriterium wird.^[14] Insbesondere zu Beginn gilt es, die Bevölkerung durch kluge Entscheidungen für das nationale Vorhaben zu gewinnen. Hierfür ist ein praxisorientierter Ansatz notwendig, der sich an den Bedürfnissen der Bevölkerung orientiert.^[15] Das grundlegendste Bedürfnis der Bevölkerung und das absolute sine qua non eines jeden Projektes von Nationbuilding ist dabei die Schaffung von Sicherheit.^[16] Damit verbunden sind jedoch weitere Bedürfnisse nach einer wirtschaftlichen Grundversorgung, nach Elektrizität, Wasser und anderen grundlegenden Dingen. Eine Erfüllung dieser Grundbedürfnisse erzeugt ein Klima der Hoffnung, das mit einer Vision für eine bessere Zukunft verbunden werden muss.^[17] Wenn die Bildung der Nation mit einer spürbaren Verbesserung der Alltagswirklichkeit einhergeht, kann dies eine positive Identifikation der Bevölkerung mit dem nationalen Projekt bewirken. Ansonsten wird ein solches Projekt als fremd, aufgezwungen, künstlich und bedrohlich wahrgenommen. Eine positive Mobilisierung der Zivilgesellschaft spielt also eine zentrale Rolle für das Gelingen von Nationbuilding, insbesondere wenn die zu entstehende Nation mit einer demokratischen Staatsform verknüpft werden soll. Um diese Umgestaltung von Anfang an möglichst friedlich und erfolgreich zu gestalten ist die Kooperation mit lokalen Eliten von zentraler Bedeutung.^[18] Diese müssen das gesellschaftliche Reformprojekt zunächst mittragen und später selbstständig fortführen. Wichtig ist dabei, möglichst schnell eine vertrauenswürdige Führungsschicht heranzubilden und möglichst früh so viele Gruppen wie möglich für den Neuaufbau zu gewinnen. Mittels Zuckerbrot und Peitsche müssen Anreize für eine Beteiligung aller gesellschaftlichen Akteure am nationalen Projekt geschaffen werden. Den Akteuren muss klar gemacht werden, dass es keine Alternative zum nationalen Projekt gibt und dass es im Sinne aller Beteiligten ist, wenn sie sich konstruktiv in den Prozess mit einbringen. Dies erfordert einerseits ein hohes Maß an Entschlossenheit, andererseits aber auch ein Höchstmaß an politischer Sensibilität seitens des externen Akteurs. Er muss ein Gespür dafür entwickeln, mit wem er wie umzugehen hat, dabei jedoch stets seine politische Neutralität waren.

All diese Erfordernisse verweisen auf die zentrale Rolle von Statebuilding innerhalb einer politischen Konzeption von Nationbuilding.^[19] Die zu entstehende Nation bedarf einer staatlichen Organisationsform, die das Gewaltmonopol über das gesamte Gebiet innehat, dabei für Sicherheit, Stabilität und Ordnung sorgt sowie die materielle Grundversorgung gewährleistet. Statebuilding beinhaltet insbesondere den Aufbau der politisch-institutionellen Organisationsform sowie der grundlegenden Infrastruktur für das Funktionieren des Staates. Heutzutage wird dabei meist der Aufbau einer demokratischen Organisationsform nach westlichem Muster angestrebt. Demokratische Reformen führen aber keineswegs automatisch zu einer Transformation der ethnischen Konflikte, sondern können diese sogar verschärfen. Um dies zu verhindern muss gefragt werden, ob und inwieweit diese Reformen die Gefahr in sich bergen, interethnische Schranken zu verschärfen. Die institutionell günstigste Option zur Transformation ethnischer Konflikte stellen dabei föderalistische Reformen dar.^[20]

Statebuilding ist also ein unverzichtbarer Bestandteil von Nationbuilding, schon allein weil ein funktionierender staatlicher Organisationsmechanismus meist die Hauptantriebskraft bei der Bildung einer Nation ist.^[21] Nationbuilding geht jedoch über den bloßen Aufbau einer staatlichen Organisationsform hinaus. Zur Bildung einer Nation bedarf es zusätzlich einer sozialen Integration, ansonsten bleibt selbst das Gewaltmonopol des Staates prekär. Die einzelnen Partikulargesellschaften ethnischer, religiöser, sozialer oder regionaler Identität müssen dabei in eine Gesamtgesellschaft integriert werden. Dazu bedarf es eines nationalen Dialogs über Ziele und Inhalte des gesellschaftlichen Zusammenlebens. Dies erfordert eine zunehmende Vernetzung der Gesellschaft über die Schaffung einer nationalen Infrastruktur in Form von Verkehrs- und Kommunikationswegen. Die Verdichtung der Kommunikation zwischen den einzelnen Gruppen ist die Voraussetzung, um einen Nenner für einen gemeinsamen Bezugsquell von Identität zu finden.

Ausschlaggebend für den Erfolg von Integration ist letztlich die nationale Ideologie. Ziel jeglicher Konstruktion von nationaler Identität muss es sein, alle Partikularidentitäten unter dem Dach der Nation zu einen. Solange die primäre Identität und damit auch die Loyalität bei Stamm, Clan, einer ethnischen oder religiösen Gruppierung liegen, wird ein Nationalstaat immer prekär bleiben, da die nationale Identität nachgeordnet bleibt.^[22] Nur wenn die verschiedenen Gruppierungen ihre partikularen Identitäten einer nationalen Ideologie unterstellen, kann von einer dauerhaften Transformation der ethnischen Konflikte ausgegangen werden. Im Zuge dieser Transformation muss die nationale Identität zum Hauptbezugsquell von Identität werden. Claudia Derichs zieht dabei strukturelle Parallelen zwischen dem ideologischen Aspekt von Nationbuilding und einer ökonomischen Transaktion.^[23] Eine Nation ist demnach ein ideologisches Produkt, das sich die Beteiligten im interaktiven Prozess des Nationbuilding selbst schaffen. Dieses Produkt kann nur erfolgreich sein, wenn die Bevölkerung ihre Vorstellungen in den Entstehungsprozess einbringt. Dazu muss der Bevölkerung die Idee, dass es einer guten Zukunft aller Beteiligten dient, wenn sie sich gemeinsam als Nation begreifen, von den zentralen Akteuren (Interne politische Elite und externe Akteure) glaubwürdig verkauft werden.

Glaubwürdigkeit ist somit ein zentrales Kriterium für den Erfolg von Nationbuilding. Die Glaubwürdigkeit des gesamten Projekts steht und fällt dabei mit der Glaubwürdigkeit der Akteure selbst. Dies betrifft sowohl interne als auch externe Akteure. Die lokale Elite muss von der Bevölkerung akzeptiert und für fähig gehalten werden, die Nation in eine bessere Zukunft zu führen. Schlecht für den Faktor Glaubwürdigkeit ist dabei, wenn sie als Marionettenregierung oder Erfüllungsgehilfe eines externen Akteurs betrachtet wird.^[24] Noch entscheidender für ein Gelingen des Vorhabens ist jedoch die Glaubwürdigkeit des externen Akteurs, insbesondere wenn dieser den Prozess anstößt und die Fäden in der Hand hält. Eine Offenlegung der wahren Motive sowie die Schaffung von Transparenz sind unabdingbare erste Schritte zum Aufbau von Vertrauen. Zudem sollte der externe Akteur selbst vorleben, was er im Zielland einfordert. Zentrale Werte hierfür sind nach Lübkemeier Teilhabe und Toleranz.^[25] Wichtig ist zudem eine effektive Kommunikation mit der lokalen Bevölkerung über Ziele und Möglichkeiten der Mission.^[26] Auch eine klare Exit-Strategy erhöht die Akzeptanz der Mission, indem sie Befürchtungen zerstreut, es handele sich um eine langfristige Besatzung. Zudem ist natürlich die Frage nach der Legitimität des Eingriffs in die internen Angelegenheiten des Staates von entscheidender Bedeutung für die Glaubwürdigkeit des Unterfangens. Hierfür erweist sich ein multilateraler Ansatz unter Einbeziehung der Vereinten Nationen auf Basis geltenden Völkerrechts als besonders dienlich. Je geschlossener das internationale Umfeld den Prozess unterstützt, desto größer die Erfolgsaussichten. Deshalb ist es sinnvoll, das regionale Umfeld in einen Lösungsansatz mit einzubeziehen, da Drittstaaten den Verlauf des Projekts entscheidend beeinflussen können. Eigene nationale Interessen müssen dabei hinten angestellt werden zugunsten der Überzeugung, dass eine stabile Ordnung die beste Lösung für alle Beteiligten ist.

[...]

^[1] Dodge, Toby: Inventing Iraq, 2003, S.XVIII

^[2] Hippler, Jochen: Politisches Konzept, 2004, S.15

^[3] Washington, A.R.: Bürgerkrieg, NZZ vom 22.3.2006

^[4] Vgl. Schäfer, H.-U.: Militärische Beiträge, 2004, S.233: Von den 55 Friedensmissionen der UN seit 1945 wurden allein 41 in den vergangenen 14 Jahren eingeleitet.

^[5] Vgl. Murphy, A.: Ideal System, 1996

^[6] Insbesondere in Bosnien, Kosovo, Afghanistan und Irak

^[7] Hippler, J.: Nationbuilding, 2004, S.266

^[8] Vgl. Ignatieff, M.: Empire Lite, 2003

^[9] Fukuyama F.: Guidelines, 2006, S.242-244

^[10] Hippler, J.: Nationbuilding, 2004, S.260-262

^[11] Fukuyama F.: Guidelines, 2006, S.231

^[12] Hippler, J.: Nationbuilding, 2004, S.260-267

^[13] Hippler, J.: Politisches Konzept, 2004, S.27-28

^[14] Mendelson-Forman, J.: Baghdad, 2006, S.202-203

^[15] Hippler, J.: Nationbuilding, 2004, S.260-267

^[16] Fukuyama F.: Guidelines, 2006, S.234

^[17] Mendelson-Forman, J.: Baghdad, 2006, S.202-203

^[18] Vgl. Khalilzad, Z.: How to Nation-Build, 2005

^[19] Wobei die Rolle des Staates wird in Europa wesentlich kritischer hinterfragt wird als in den USA

^[20] Vgl. Pfaff-Czarnecka, J.: Geteilte Gesellschaften, 2004

^[21] Ludermann, B.: Nationbuilding im Globalisierungsprozess, 2003, S.4

^[22] Hippler, J.: Politisches Konzept, 2004, S.21

^[23] Vgl. Derichs, C.: Ideologische Aspekte, 2004

^[24] Schäfer, H.-U.: Militärische Beiträge, 2004, S.242

^[25] Ludermann, B.: Nationbuilding im Globalisierungsprozess, 2003, S.12

^[26] Khalilzad, Z.: How to Nation-Build, 2005