Die europäische Regional- und Strukturpolitik: Bestandsaufnahme und Ausblick auf die neue Förderperiode 2007-2013

Inhaltsverzeichnis

Ehrenwörtliche Erklärung

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Grundlagen und Erklärungsansätze zur europäischen Regionalpolitik
2.1 Begriffsklärung: Kohäsions-, Struktur- oder Regionalpolitik?
2.2 Regionen in der Europäischen Union: Die Gebietssystematik NUTS
2.3 Erklärungsansätze zur Entwicklung und Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik

3 Die europäische Regionalpolitik: Eine Bestandsaufnahme
3.1 Die Entwicklung der europäischen Regionalpolitik von ihren Anfängen bis 1999
3.1.1 Regionalpolitische Entwicklungsetappen
3.1.2 Zusammenfassung
3.2 Die Förderperiode 2000-2006
3.2.1 Darstellung der aktuellen Strukturfondsförderung
3.2.2 Kritische Würdigung der Agenda 2000
3.2.3 Abschließende Betrachtung

4 Die Reform der Regionalpolitik von 2006
4.1 Der Weg zur Agenda 2007 und ihre Leitmotive
4.1.1 Entwicklungsunterschiede in der erweiterten Europäischen Union
4.1.2 Die Lissabonagenda für mehr Wachstum und Beschäftigung
4.2 Der finanzielle Rahmen der Förderperiode 2007-2013
4.3 Die institutionellen Rahmenbedingungen der Regionalpolitik 2007-2013
4.3.1 Die Hauptziele der neuen Förderperiode
4.3.2 Programmplanung, Durchführung und Verwaltung
4.3.3 Kritische Würdigung der neuen Bestimmungen
4.4 Beschäftigungspolitische Elemente im Rahmen der Regionalpolitik
4.4.1 Der Europäische Sozialfonds 2007-2013
4.4.2 Der strategische Ansatz der Strukturpolitik: Die Kohäsionsleitlinien

5 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 3-1: Die Entwicklung des EU-Haushalts

Abbildung 3-2: Aufgabenbereiche der Gemeinschaftsinitiativen

Abbildung 3-3: Aufschlüsselung der ESF-Mittel in Deutschland nach Politikbereichen

Abbildung 3-4: Aufschlüsselung der Strukturfondsmittel auf die Ausgaben- sektoren

Abbildung 4-1: Entwicklungsstand der wirtschaftlichen Lissabonindikatoren in Europa

Abbildung 4-2: Bruttoinlandsprodukt der EU25-Mitgliedstaaten (2005)

Abbildung 4-3: Bruttoinlandsprodukt der EU-Regionen auf NUTS-Ebene 2 (2003)

Abbildung 4-4: Beschäftigungsanteil im Agrarsektor (2003)

Abbildung 4-5: Erwerbslosenquote in den NUTS-2-Regionen der EU25 und den Kandidatenländern (2004)

Abbildung 4-6: Erwerbslosenquote in den EU25-Mitgliedstaaten (2005)

Abbildung 4-7: Öffentliche Ausgaben für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in der EU15 (2003)

Abbildung 4-8: Gliederung des Finanzrahmens in Ausgabenkategorien

Abbildung 4-9: Die neue Architektur der regionalpolitischen Verordnungen

Abbildung 4-10: Die Programmplanung in der neuen Förderperiode

Abbildung 4-11: Aufteilung der Strukturmittel auf die Kohäsionsziele

Abbildung 4-12: Konvergenz- und Wettbewerbsregionen 2000-2006

Abbildung 4-13: Konvergenz- und Wettbewerbsregionen 2007-2013

Abbildung 4-14: Interventionsbereich des ESF 2007-2013

Abbildung 4-15: Die strategischen Kohäsionsleitlinien der Gemeinschaft

Abbildung 4-16: Aktionsleitlinien für den Schwerpunkt „Mehr Menschen an das Erwerbsleben heranführen und die Sozialschutzsysteme modernisieren“

Abbildung 4-17: Aktionsleitlinien für den Schwerpunkt „Die Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte und Unternehmen verbessern und die Flexibilität der Arbeitsmärkte steigern“

Abbildung 4-18: Aktionsleitlinien für den Schwerpunkt „Steigerung der Investitionen in Humankapital durch bessere Ausbildung und Qualifikation“

Abbildung 4-19: Aktionsleitlinien für den Schwerpunkt „Verwaltungskapazitäten“

Abbildung 4-20: Aktionsleitlinien für den Schwerpunkt „Schutz und Gesundheit der Arbeitskräfte

Abbildung 5-1: Die europäische Regionalpolitik im Spannungsfeld

Tabellenverzeichnis

Tabelle 2-1: Bevölkerungsgrenzen der NUTS-Klassifikation

Tabelle 2-2: NUTS-Klassifikation Deutschlands, der EU15 und der EU25

Tabelle 3-1: Die Förderlandschaft der Strukturfonds 2000-2006

Tabelle 3-2: Hebelwirkung der Strukturfonds in den Mitgliedstaaten

Tabelle 3-3: Operationelle Programme und EU-Mittelausstattung in Deutschland 2000-2006

Tabelle 4-1: Kohäsionspolitik 2007-2013 - Indikative finanzielle Verteilung (Mio. Euro, Preise von 2004)

Tabelle 4-2: Sozioökonomische Daten der Zielregionen (2007-2013)

Tabelle 4-3: Strukturpolitische Ziele und Instrumente: Gegenüberstellung der Förderperioden 2000-2006 und 2007-2013

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

„Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie durch die Durchführung [...] [gemeinsamer] Politiken und Maßnahmen in der ganzen Gemeinschaft eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens, ein hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz, die Gleichstellung von Männern und Frauen, ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum, einen hohen Grad von Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz der Wirtschaftsleistungen, ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität, die Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern.“

Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002. Artikel 2 .

Die Europäische Union, vormals die Europäische Gemeinschaft, vereint in sich 25 bald 27 Mitgliedstaaten, die sich mit dem Bestreben zusammengeschlossen haben, gemeinsam die Herausforderungen der Zukunft zu bestehen und der gesamten Europäischen Union zu Wachstum und einer harmonischen Entwicklung zu verhelfen. Die europäische Regionalpolitik ist einer der auf supranationaler Ebene wahrgenommenen Politikbereiche und Ausdruck des Solidaritätsgedankens der Gemeinschaft. Sie hat die Reduzierung der regionalen und nationalen Entwicklungsunterschiede in der Europäischen Union und die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zum Ziel. Hierfür stehen ihr im Wesentlichen zwei Instrumente zur Verfügung. Über die Beihilfenaufsicht kann sie indirekt Einfluss auf das Geschehen nehmen, während sie mittels verschiedener Fonds direkt regionalpolitische Entwicklungen beeinflussen und gestalten kann.

Die Bedeutung der europäischen Regionalpolitik ist in den letzten Jahren wesentlich gestiegen. Dies ist auch an ihrer finanziellen Gewichtung zu sehen. Während ihr anfänglich ca. fünf Prozent des Gesamtbudgets der Europäischen Union zustanden, wird heute ein Drittel der Haushaltsmittel über die Fonds der Regionalpolitik unter den europäischen Regionen verteilt. Im Streben nach gerechter Verteilung der regionalpolitischen Mittel entwickelte sich ein komplexes Fördersystem, in welchem verschiedene Ziele, Fonds, Prozesse und Akteure miteinander verflochten sind.

Seit ihren Anfängen im Jahr 1957 wurde die europäische Regionalpolitik mehreren Reformen unterworfen. Heute lässt sich auf drei Generationen von Strukturfondsprogrammen zurückblicken. Eine vierte Förderperiode wird derzeit verhandelt. Das Ziel dieser Arbeit ist es, die europäische Regionalpolitik einer umfassenden Bestandsaufnahme und einer kritischen Betrachtung zu unterziehen. Wesentliche Entwicklungsetappen und die dahinterstehende Systematik sollen aufgezeigt werden. Im Zentrum der Untersuchung steht die aktuelle Strukturfondsreform. Auf der Basis der derzeitigen Förderbestimmungen sollen die Neuerungen der zukünftigen Strukturfondsförderung herausgestellt und ein Ausblick auf die anstehende Förderperiode 2007-2013 gegeben werden.

Die vorliegende Arbeit basiert auf einer umfassenden Recherche wissenschaftlicher Fachliteratur und europäischen Primär- und Sekundärrechts. Der Gang der Untersuchungen beginnt mit einer Beleuchtung konzeptioneller Grundlagen der europäischen Regionalpolitik in Kapitel 2. Neben der Klärung zentraler Begriffe wird die Gebietssystematik NUTS zur Aufgliederung der europäischen Regionen vorgestellt. Das Kapitel geht ferner auf Erklärungsansätze zur Entwicklung und Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik ein.

In Kapitel 3 wird die Entwicklung der europäischen Regionalpolitik von ihren Anfängen bis zur Gegenwart beleuchtet. Während zunächst wesentliche Entwicklungsetappen skizziert werden, widmet sich die Untersuchung in einem zweiten Schritt der aktuellen Förderperiode 2000-2006 und der regionalpolitischen Fördersystematik. In diesem Kapitel wird verstärkt auf die Entwicklung des Europäischen Sozialfonds eingegangen, da dieser als „Embryo“ der europäischen Regionalpolitik gilt. Auch in den folgenden Kapiteln dieser Arbeit erfahren der Europäische Sozialfonds und seine beschäftigungspolitische Ausrichtung eine besondere Beachtung, da die Beschäftigung in der Europäischen Union eine zentrale Rolle einnimmt und ein Schwerpunkt der europäischen Regionalpolitik ist. Gegenstand des Kapitels ist ferner die Bedeutung der Regionalpolitik als Instrument für integrationspolitische Entscheidungen und als Verhandlungsmasse für Konsensfindungen in der Europäischen Union. In diesem Zusammenhang werden wesentliche Hindernisse bei der Reformierung der europäischen Regionalpolitik untersucht.

In dem sich anschließenden Kapitel 4 wird die aktuelle Reformdiskussion dargestellt. Es wird ein Ausblick auf die neue Förderperiode 2007-2013, die Herausforderungen und finanziellen sowie institutionellen Rahmenbedingungen gegeben. Ferner werden die wesentlichen Neuerungen im Vergleich zur bisherigen Strukturfondsförderung herausgestellt. Vor dem Hintergrund des neuen Globalziels der Europäischen Union, zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt zu werden, wird die europäische Regionalpolitik neu ausgerichtet. Es stellt sich die Frage, inwieweit dies legitimiert und mit den regionalpolitischen Prinzipien vereinbar ist. Des Weiteren soll ein Blick auf die beschäftigungspolitischen Elemente der neuen Förderperiode und deren Harmonisierung geworfen werden.

Im letzten Kapitel der Arbeit werden die gewonnen Erkenntnisse zusammengefasst und Schlussfolgerungen gezogen.

2 Grundlagen und Erklärungsansätze zur europäischen Regionalpolitik

Themenspezifisch notwendig ist zunächst die Klärung wichtiger regionalpolitischer Begriffe. Im Anschluss daran soll ein Blick auf die Gebietssystematik NUTS die Aufgliederung der Regionen in der Europäischen Union verdeutlichen. Abschließend werden verschiedene Erklärungsansätze zur Entwicklung und Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik beleuchtet.

2.1 Begriffsklärung: Kohäsions-, Struktur- oder Regionalpolitik?

In der Fachliteratur werden die Begriffe Kohäsionspolitik, Strukturpolitik und Regionalpolitik oft synonym verwendet. Eine klare Definition und Begriffsbestimmung der europäischen Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und des Abbaus der regionalpolitischen Unterschiede gibt es nicht. Der Begriff „Kohäsionspolitik“ lässt sich auf das im Artikel 158 des Gemeinschaftsvertrags definierte Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zurückführen.^[1] Diese durch die europäischen Strukturfonds geförderte Politik wird jedoch auch als „Strukturpolitik“ bezeichnet.^[2] Da die Strukturfondsmittel hauptsächlich zur Förderung der europäischen Regionen eingesetzt werden, ist in der Fachliteratur allerdings ebenso der Terminus „Regionalpolitik“ gebräuchlich.^[3] Nachfolgend werden die drei Begriffe sinngleich füreinander verwendet.

Was jedoch ist Regionalpolitik? Der Begriff Regionalpolitik umfasst hier alle wirtschaftsfördernden Maßnahmen öffentlicher Akteure, die an den regionalen Unterschieden ansetzen. Durch „[...] die Berücksichtigung regionaler Besonderheiten [soll] zur Effizienzverbesserung der gesamtwirtschaftlich orientierten Politik [...]“^[4] beigetragen werden. Die Regionalpolitik ist ein Teil der Wirtschaftspolitik und verfolgt daher die „[...] allgemeinen wirtschaftspolitischen Zielsetzungen Gerechtigkeit, Wachstum und Stabilität [...].“^[5] Diese Ziele lassen sich im primär- und sekundärrechtlichen Rahmenwerk der europäischen Regionalpolitik wiederfinden.

Die europäische Regionalpolitik ist interventionistischer Natur und versucht aktiv mittels unterschiedlicher Anreize die europäische Wirtschaftsstruktur zu beeinflussen. Nach Klemmer lassen sich eine direkte und eine indirekte Regionalpolitik unterscheiden. Als indirekte Regionalpolitik wird die regulative Politiksteuerung über die Beihilfenaufsicht sowie über sektorale Politiken (z.B. Agrarpolitik) verstanden. Dem gegenüber wird die distributive Steuerung der Regionalpolitik über die Strukturfonds als direkte Regionalpolitik bezeichnet.^[6] Die letztgenannte steht im Mittelpunkt der weiteren Betrachtungen.

In Abgrenzung zur Regionalpolitik, welche wirtschaftspolitische Aspekte berücksichtigt, umfasst die Raumordnungspolitik zusätzlich eine soziale und eine kulturelle Dimension. Laut Klemmer vollzieht sich derzeit ein Wandel der europäischen Regionalpolitik zu einer Raumordnungspolitik.^[7] Dies ist jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit und soll nur erwähnt werden.

2.2 Regionen in der Europäischen Union: Die Gebietssystematik NUTS

Um die Regionen der Europäischen Union statistisch miteinander vergleichbar zu machen, entwickelte Eurostat, das statistische Amt der Europäischen Union, in den siebziger Jahren die „Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik“ (NUTS). Diese Systematik ermöglicht die Aufgliederung der Regionen in Gebietseinheiten zur Anfertigung von Regionalstatistiken, die entscheidende Tätigkeiten der Europäischen Union statistisch erfassen und beispielsweise bei der Verteilung der Strukturfondsmittel eine große Rolle spielen. Eurostat definiert eine Region „[...] als ein räumlicher Bereich mit mehr oder weniger deutlich erkennbaren Grenzen, der häufig als Verwaltungseinheit auf einer Ebene unterhalb der des Nationalstaates dient.“^[8]

Erst im Jahr 2003 erhielt die NUTS-Klassifikation einen rechtlichen Rahmen.^[9] Angesichts der Ost-Erweiterung der Europäischen Union im Frühjahr 2004 nahmen Rat und Parlament eine Änderung der NUTS-Verordnung vor.^[10]

Die NUTS-Systematik gliedert das Wirtschaftsgebiet der Europäischen Union, einschließlich der von den Mitgliedstaaten genutzten überregionalen Gebiete (z.B. Luftraum und Hoheitsgewässer), in Gebietseinheiten und versieht diese mit Code und Namen. Weitestgehend werden die in den Mitgliedstaaten bereits bestehenden Verwaltungseinheiten als Grundlage der NUTS herangezogen. “’Verwaltungseinheit’ bezeichnet dabei ein geografisches Gebiet mit einer Verwaltungsbehörde, die befugt ist, innerhalb des gesetzlichen und institutionellen Rahmens des Mitgliedstaates Verwaltungsentscheidungen oder politische Entscheidungen für dieses Gebiet zu treffen.“^[11] Die NUTS-Klassifikation ist hierarchisch aufgebaut und in drei Ebenen unterteilt, wobei jeder Mitgliedstaat in Regionen der NUTS-Ebene 1 und diese wiederum in Regionen der Ebene 2 sowie diese in Regionen der Ebene 3 unterteilt werden. Weitere Untergliederungen sind statthaft. Die Vergleichbarkeit der Regionen wird durch eine homogene Bevölkerungszahl (Personen mit gewöhnlichem Aufenthalt in diesem Gebiet) sichergestellt. Zur Bestimmung der jeweiligen NUTS-Ebene einer Gebietseinheit wurden nachstehende Bevölkerungsober- und Untergrenzen festgelegt:

Tabelle 2-1: Bevölkerungsgrenzen der NUTS-Klassifikation

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Verordnung (EG) Nr.1888/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.10.2005 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1059/2003 über die Schaffung einer gemeinsamen Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS) aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zur Europäischen Union. In: ABl. 2005/L 309. 2005.

Da die Verwaltungsstrukturen der Mitgliedstaaten unter Auslassung der Gemeinden häufig nur aus zwei Ebenen bestehen,^[12] schuf Eurostat bei Bedarf „nichtadministrative Einheiten“, um eine einheitliche Gliederung nach allen drei NUTS-Ebenen vornehmen zu können und die Vergleichbarkeit der Regionen zu gewährleisten. Den „nichtadministrativen Einheiten“ kommt als Verwaltungseinheiten nur geringe Bedeutung zu. „Nichtadministrative Einheiten“ der Ebene 1 sind beispielsweise in Frankreich und Italien, der Ebene 2 in Deutschland und der Ebene 3 in Belgien zu finden. Liegt die Bevölkerungszahl eines Mitgliedstaates unterhalb der Bevölkerungsuntergrenze einer Ebene, so bildet der Mitgliedstaat selbst eine Einheit dieser NUTS-Ebene.^[13] Die NUTS-Klassifikation für Deutschland, die EU15 und die EU25 ist nachstehend abgebildet.

Tabelle 2-2: NUTS-Klassifikation Deutschlands, der EU15 und der EU25

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Eurostat: Entsprechungen zwischen den NUTS-Ebenen und den nationalen administrativen Einheiten (2003). In: http://ec.eurostat.eu/comm/eurostat/ramon/nuts/introannex_ regions_de.html. vom 09.08.2006.

Die weitere Untergliederung in Lokale Gebietseinheiten (LAU-Ebenen) soll an dieser Stelle nur erwähnt werden. Auf diesen zwei zusätzlichen Ebenen sind Verwaltungsgemeinschaften (539 in Deutschland) und Gemeinden (13176 in Deutschland) angeordnet.

Außerhalb der 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union gilt die NUTS-Klassifikation nicht. Da über EFTA-Länder und Kandidatenländer jedoch ebenfalls vergleichbare Regionalstatistiken benötigt werden, wurde für diese Länder die „Systematik statistischer Regionen“ (Statistical Regions for Europe (SRE)) entwickelt.

2.3 Erklärungsansätze zur Entwicklung und Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik

Um eine theoretische Orientierung zur Entwicklung und Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik geben zu können, werden anschließend verschiedene Denkschulen vorgestellt. Eine Analyse der Erklärungsansätze macht deutlich, dass keiner der theoretischen Ansätze eine allumfassende Erklärung zur Entwicklung der europäischen Regionalpolitik geben kann. Vielmehr erscheint eine Kombination der Theorien sinnvoll.^[14] Nachfolgend werden die drei bekanntesten Theorien mit ihren für diese Arbeit relevanten Elementen vorgestellt.

Eine Betrachtung der regionalpolitischen Entwicklungsschritte zeigt, dass diese eng mit der europäischen Integration verbunden sind. Die zwei bedeutendsten Denkschulen zur Erklärung der europäischen Integration sind der „Neofunktionalismus“ und der „Intergouvernementalismus“. Der durch Ernst B. Haas geprägte Neofunktionalismus geht von der eigendynamischen Verkettung verschiedener Politikfelder aus. Die Kernidee ist, dass die Vergemeinschaftung eines Politikbereichs, z.B. des Binnenmarktes, die Vergemeinschaftung anderer Bereiche, wie die Währungspolitik und die Regionalpolitik, nach sich zieht. Diesen Effekt bezeichnet Haas als „spill over“.^[15] Der Intergouvernementalismus rückt dagegen den Willen und die Präferenzen der Mitgliedstaaten in den Mittelpunkt der Untersuchungen. Dieser Erklärungsansatz geht vornehmlich auf Andrew Moravcik zurück. Laut dem Intergouvernementalismus hängen Entscheidungsfindungen auf europäischer Ebene vom Interessensausgleich und von Bargainingprozessen zwischen den Mitgliedstaaten ab.^[16] Die europäische Strukturpolitik dient nach dieser Denkschule als Kompensationsinstrument, um politische Entscheidungen durchzusetzen und den europäischen Integrationsprozess voranzutreiben.

Ein dritter Erklärungsansatz zur Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik ist der des Mehrebenensystems (engl. multilevel governance),^[17] der die Ausdifferenzierung der EU sowie die netzwerkartigen Verflechtungen der politischen Akteure und deren Wechselwirkungen im europäischen Politiksystem untersucht. Im Gegensatz zu den Integrationstheorien wird neben der nationalen und supranationalen auch die subnationale Ebene in die Betrachtungen mit einbezogen. Nach Auffassung dieser Denkschule sind Kompetenzen und Einflüsse im europäischen Mehrebenensystem auf verschiedene Akteure unterschiedlicher Ebenen verteilt. Es besteht keine hierarchische „[...] Anordnung der Handlungs- und Entscheidungsebenen [...] [, sondern] vielfältigste institutionelle und materielle Interdependenzen [...].“^[18] Aufgrund der Vielzahl von Akteuren und deren Vernetzungen gilt die europäische Strukturpolitik als Paradebeispiel für die Politik im europäischen Mehrebenensystem. Nationale, supranationale und subnationale Akteure gestalten die Regionalpolitik gemeinsam.

„Die Heterogenität und Autonomie der Akteure vereitelt es, dass trotz eines oder mehrerer gemeinsamer Ziele die beteiligten Akteure ein Ganzes bilden und erfordert eine ständig neue Konsensbildung.“^[19] In langwierigen Verhandlungen mit wenig kalkulierbarem Auskommen entstehen häufig ineffiziente und suboptimale Kompromisse, da sich die politische Konsensfindung am kleinsten gemeinsamen Nenner orientiert und problemangemessene Entscheidungen verhindert werden. Scharpf prägte in diesem Zusammenhang den Begriff „Politikverflechtungsfalle“.^[20] Einstimmigkeitsregelung bei Beschlussfassungen im Rat der Europäischen Union erschweren politische Veränderungen, da die Androhung eines Vetos zur Erreichung eigener Interessen eingesetzt werden kann. In der EU25 werden politische Blockaden aufgrund der Zunahme der Interessen noch wahrscheinlicher. Es bildete sich jedoch früh die Möglichkeit heraus, mittels „Bargaining“ und Paketlösungen, d.h. der Verbindung und gleichzeitigen Verhandlung mehrerer politischer Entscheidungen, Blockadesituationen zu umgehen. Grande sieht hierin einen positiven Effekt der Mehrebenenpolitik, da die Akteure ihr Verhandlungsgeschick entwickeln sowie verstärkt kommunizieren und kooperieren müssen.^[21] Zugunsten einer verbesserten Entscheidungsfähigkeit kann der Rat ab 01.01.2007 mit qualifizierter Mehrheit Entscheidungen über Aufgaben, Ziele, allgemeine Regeln und die Organisation der Strukturfonds treffen.^[22] Für Bestimmungen, die finanzielle Ausstattung der Strukturfonds betreffend, sind auch nach 2007 einstimmige Beschlussfassungen und damit auch „Bargaining“ und Paketlösungen nötig.

3 Die europäische Regionalpolitik: Eine Bestandsaufnahme

Ein Anliegen dieser Arbeit ist es, eine Bestandsaufnahme der Regionalpolitik durchzuführen. In diesem Abschnitt der Arbeit soll ein Überblick zur Herausbildung und der historischen Entwicklung der europäischen Regionalpolitik gegeben werden. In einem ersten Schritt werden wichtige Entwicklungsetappen bis zum Jahr 1999 untersucht. Anschließend wird die Regionalpolitik im Zuge der Agenda 2000 einer umfassenden Analyse unterzogen. Zur besseren Orientierung ist eine Übersicht zu den verschiedenen Förderperioden (1988-1993, 1994-1999, 2000-2006 und 2007-2013) mit den Förderzielen, Finanzinstrumenten, der Finanzausstattung und dem Anteil der geförderten Gemeinschaftsbevölkerung im Anhang abgebildet.

3.1 Die Entwicklung der europäischen Regionalpolitik von ihren Anfängen bis 1999

Die europäische Regionalpolitik fand nur allmählich Eingang in das Vertragswerk Europas, schwang sich jedoch zum finanziell zweitwichtigsten Ausgabensektor der Europäischen Union auf. Sie nimmt ihren Anfang im Jahr 1957 mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ist von mehreren umfassenden Reformen gekennzeichnet, die eng mit wichtigen europäischen Integrationsschritten zusammenhängen.

3.1.1 Regionalpolitische Entwicklungsetappen

Erste regionalpolitische Ansätze sind bereits Anfang der fünfziger Jahre, der Zeit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), zu finden. Im Zuge der Umstrukturierung des Kohle- und Stahlsektors und der Schließung wallonischer Minen erhielt Belgien Subventionen, um u.a. die Umschulung der Arbeitskräfte zu finanzieren.^[23] „This was an important precedent establishing the principle of Community support for transition measures linked to structural change.”^[24]

Bereits 1957 bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) teilten die sechs Vertragspartner die Ansicht, dass regionale Entwicklungsunterschiede die Entfaltung des Gemeinsamen Marktes und das Wirtschaftswachstum in der EWG behindern könnten.^[25] Aus diesem Grund wurde in der Präambel des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) das Bestreben der EWG bekundet, „[...] die harmonische Entwicklung [der Gründungsstaaten] zu fördern und den Abstand der einzelnen Gebiete und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete zu verringern.“^[26] Artikel 2 EWGV spezifiziert die „Aufgabe der Gemeinschaft [...], durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und [...] [die schrittweise] Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten zu fördern, die in dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen sind.“^[27] Trotz der im EWGV beschlossenen Schaffung der europäischen Investitionsbank sowie des Europäischen Sozialfonds (ESF) und des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) kann zu diesem Zeitpunkt noch nicht von einer gemeinschaftlichen Regionalpolitik im heutigen Sinne gesprochen werden. Der Abbau der Entwicklungsunterschiede zwischen den Gebieten sollte in erster Linie durch die Errichtung des europäischen Binnenmarktes und nicht durch regionalpolitische Interventionen erreicht werden.^[28] Die Mitgliedstaaten der EWG vertrauten auf den automatischen Ausgleich regionaler Disparitäten durch die Dynamik des freien Marktes. Weitere Gründe für die anfänglich untergeordnete Rolle der europäischen Regionalpolitik stellen einerseits die Nachrangigkeit regionaler Probleme in den Politiken der Mitgliedstaaten und andererseits deren geringes Interesse an einer gemeinsamen Regionalpolitik dar.^[29]

Die Fokussierung auf die Verwirklichung des Binnenmarktes prägte die Konzeption des Europäischen Sozialfonds. Der Einsatz des ESF konzentrierte sich 1960 auf die Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten im Gemeinsamen Markt und insbesondere auf Berufsumschulungen und Umsiedlungen.^[30] Trotzdem er dem Titel III des EWGV, d.h. der Sozialpolitik zugeordnet war, wurden traditionelle sozialpolitische Handlungsfelder von seinem Tätigkeitsfeld ausgeklammert. Der ESF nahm zu diesem Zeitpunkt die Rolle eines Ausgleichsinstruments für die arbeitsmarktpolitischen Kosten der Mitgliedstaaten ein.^[31] Bis zur Einheitlichen Europäischen Akte (1987) agierte er losgelöst von der 1975 etablierten europäischen Regionalpolitik. Seine Wirkung war aufgrund des hohen Verwaltungsaufwands und der geringen finanziellen Mittel sehr begrenzt. „Da es keine Länderquoten gab, profitierten die Mitgliedstaaten am stärksten, deren Verwaltungen die Anträge besonders gut auf die europäischen Förderkriterien anpassten“^[32] und die bereits über eine ausgeprägte Arbeitsmarktpolitik verfügten. Auf diese Weise flossen mehr als die Hälfte der ESF-Mittel nach Deutschland.^[33] Im Zuge der ESF-Reform 1971/72 änderte sich dessen Ausrichtung und Vergabepraxis. Unterstützte er bis dahin hauptsächlich die Umschulung und Mobilität der Arbeitskräfte, konnten nun auch Maßnahmen zur arbeitsmarktpolitischen Integration von Frauen und Menschen mit Behinderung sowie Maßnahmen zur Reduzierung von Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit gefördert werden.^[34] Die ESF-Mittel wurden nicht mehr nachträglich für bereits durchgeführte Maßnahmen ausgezahlt, sondern vor Beginn der Aktionen nach gemeinschaftlichen Kriterien festgelegt. Ferner wurden die Konzentration der Mittel auf benachteiligte Regionen und die Einführung von Länderquoten beschlossen.^[35]

Insbesondere Frankreich unter de Gaulle hielt während der sich anschließenden Jahre an einer ablehnenden Haltung bezüglich des Ausbaus gemeinschaftlicher Aktivitäten fest, trotz der sich abzeichnenden Vergrößerung regionaler Unterschiede in der Gemeinschaft und der Notwendigkeit einer gemeinsamen Regionalpolitik.^[36] Erst im Oktober 1972, nach mehreren von der Europäischen Kommission veranlassten Studien zu den regionalen Problemlagen Europas, einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf die Schaffung eines europäischen Fonds zur regionalen Entwicklung (EFRE). Die entscheidenden Faktoren zur Haltungsänderung der Mitgliedstaaten waren zum einen die Pläne zur stufenweisen Einführung einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), die mit der Befürchtung finanzieller Nachteile und der Forderung nach finanziellen Kompensationen der weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten einhergingen. Zum anderen verbindet sich die Schaffung des Regionalfonds eng mit der Erweiterung der EWG (1973) um Dänemark, Großbritannien und Irland. Die mit einem Beitritt verbundene Nettozahlerposition Großbritanniens, die sich durch den geringen Landwirtschaftsanteil Großbritanniens und die hohen finanziellen Beiträge zum EU-Haushalt durch Zölle und Finanzregeln auf Importe aus Drittstaaten ergab, sollte durch finanzielle Rückflüsse in Form von Zahlungen an ärmere und strukturschwache Regionen ausgeglichen werden.^[37] Erstmals zeigten sich die enge Verknüpfung der Regionalpolitik mit der europäischen Integration und ihre Funktion als Kompensationsinstrument.

Die Schaffung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) im Jahre 1975 wird als Geburtsstunde der europäischen Regionalpolitik angesehen. In der EFRE-Verordnung wird eine „[...] wirksame regionale Strukturpolitik [...] [als] eine wesentliche Voraussetzung für die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion [...]“^[38] benannt. Ziel des EFRE ist es, „die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft [...] [zu korrigieren], die insbesondere auf eine vorwiegend landwirtschaftliche Struktur, industrielle Wandlungen und eine strukturbedingte Unterbeschäftigung zurückzuführen sind.“^[39] Die EFRE-Mittel i.H.v. 58 Mio. ECU (1975)^[40] wurden nach Länderquoten, den regionalen Unterschieden entsprechend, verteilt. Aufgrund mangelnder gemeinschaftlicher Förderprinzipien, der durch die Mitgliedstaaten erfolgten regionalpolitischen Schwerpunktsetzungen und fehlender Kontrollen des Mitteleinsatzes war die Wirkungskraft des EFRE als Instrument der europäischen Regionalpolitik noch stark begrenzt.^[41] Er unterstützte lediglich die nationalen Regionalpolitiken, ohne gesamteuropäische Entwicklungsziele zu verfolgen. Die sich anschließende Revision des EFRE (1979) führte zur Einführung von Beteiligungsspannen für den Einsatz der Fonds und zur Schaffung von Gemeinschaftsinitiativen für die Bekämpfung gemeinschaftlicher Probleme auf europäischer Ebene.

Der Beitritt Griechenlands 1981 und die anstehende Süderweiterung der Gemeinschaft um Spanien und Portugal führten zur Ausdehnung der europäischen Regionalpolitik. Zum Ausgleich für mögliche negative Folgen der Süderweiterung erhielten Griechenland, Gebiete Frankreichs und Gebiete Italiens eine zusätzliche finanzielle Unterstützung im Rahmen von Integrierten Mittelmeerprogrammen (IMP)^[42] – eine weitere Untermauerung der Kompensationsfunktion der europäischen Regionalpolitik.

Zwischenzeitlich stand der ESF vor großen Problemen. „Denn [...] die Arbeitslosigkeit [stellte] zunehmend ein strukturelles Problem von Regionen und bestimmten Problemgruppen in allen Mitgliedstaaten dar, so dass alle Regierungen diesen Zugang zu den EG-Mitteln beibehalten wollten.“^[43] Aufgrund zahlreicher Projektanträge und mangelnden Budgets sowie der Überlastung der Verwaltungen konnte 1982 nur die Hälfte der beantragten förderwürdigen Projekte unterstützt werden. Auch die Reform des ESF 1983 schuf keine Abhilfe, vereinfachte jedoch die ESF-Verwaltung, indem drei Förderprioritäten festgelegt wurden. Zu diesen zählten „Personen unter 25“, „Jugendliche“ und „innovative Projekte“.^[44] Vor dem Hintergrund einer Jugendarbeitslosigkeit von 37 % wurde der Aufgabenbereich des ESF um die Förderung der Berufsausbildung erweitert. „Dies konzentrierte ¾ der Mittel auf Maßnahmen zur Eingliederung Jugendlicher in das Erwerbsleben und 40 % des verbleibenden Drittels auf rückständige Gebiete [...].“^[45]

Eine vertragliche Grundlage für die seit 1975 praktizierte gemeinschaftliche Strukturpolitik wurde mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) geschaffen, welche eine erste Revision der Römischen Verträge darstellt und am 01. Juli 1987 in Kraft trat. Neben dem Hauptziel, der Verwirklichung des Binnenmarktes, wurden neue Beschlussverfahren, erweiterte Zuständigkeiten der Gemeinschaft (z.B. Umwelt- und Forschungspolitik) und ein neuer Titel V über den „wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt“ im EWG-Vertrag verankert. Mit der EEA setzte ein Kurswechsel in der Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaft ein. Im Gegensatz zu den Römischen Verträgen, in welchen der Binnenmarkt und die Annäherung der Wirtschaftspolitiken zur harmonischen Entwicklung der Gemeinschaft und zum Abbau der Disparitäten beitragen sollten, wurde nun der Gemeinschaft selbst eine aktive Rolle zur Erreichung dieses Ziels zugewiesen.^[46] Zu den der Regionalpolitik zur Verfügung gestellten Instrumenten zählten neben dem EFRE und EAGFL-A auch der ESF. Damit unterstützte der ESF gleichzeitig die Sozialpolitik und die Regionalpolitik der EU.

Als Folge der EEA wurde die Strukturpolitik erneut reformiert und die bisher separat agierenden Strukturfonds in einem übergeordneten rechtlichen Rahmen zusammengeführt. Wie schon bei der Umgestaltung des EFRE und der Einführung der IMP war auch diese Reform der Strukturfonds Teil eines umfassenden politischen Maßnahmenpakets, zu welchem die Verabschiedung der Finanziellen Vorausschau und mehrjährigen Finanzplanung zählten.^[47] Mit dem „Delores-I-Paket“ einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf eine Verdopplung der Strukturfondsmittel i.H.v. insgesamt 14,5 Mio. ECU.^[48] Dies sollte dem wachsenden Konkurrenzdruck auf strukturschwächere Regionen durch die Verwirklichung des Binnenmarktes sowie der Vergrößerung der regionalen Disparitäten im Zuge der Süderweiterungen Rechnung tragen und bewies damit erneut die Ausgleichsfunktion der Strukturpolitik. Die Nettozahlerstaaten knüpften eine Verdopplung der Strukturfondsmittel an die Konzentration der Maßnahmen auf festgelegte Ziele und geografische Kriterien. Es wurden sechs Förderziele sowie fünf Fördergrundsätze vereinbart und die Förderung nach Länderquoten aufgegeben. Zu den förderpolitischen Grundsätzen zählen seither Kofinanzierung, Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung, und Zusätzlichkeit. Diese politische Phase war gekennzeichnet von einer „[...] zunehmenden Involvierung subnationaler Akteure in die Policy-making-Prozesse auf europäischer Ebene, aber auch [...] [von] einem generellen Bedeutungsgewinn regionaler Politikarenen in den Mitgliedstaaten [...].“^[49]

Mit dem Vertrag von Maastricht (EUV) vom Februar 1992 wurde die Gründung der Europäischen Union (EU) und die zweite grundlegende Revision der Römischen Verträge beschlossen. Im EUV wurde der Wille der Gemeinschaft betont, „[...] die Stärkung und die Konvergenz ihrer Volkswirtschaften [...]“^[50] herbeizuführen. Ferner wurde der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in den Aufgabenkatalog der Gemeinschaft aufgenommen,^[51] was einer formalen Aufwertung der Regionalpolitik gleichkam. Wichtigstes Element des EUV war die konkrete Planung und Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion. Zur Sicherstellung einer dauerhaften Preisstabilität der Währung wurden im Artikel 109j des Vertrages und damit verbundenen weiterführenden Protokollen Konvergenzkriterien für Euro-Teilnehmerstaaten definiert. Dies führte bei den peripheren Mitgliedstaaten^[52] zur Befürchtung, aufgrund der ihnen durch die Konvergenzerfordernisse auferlegten Einschränkungen Nachteile zu erfahren. Die südlichen Mitgliedstaaten (insbesondere Spanien) machten ihre Zustimmung zum EUV von einer Aufstockung der Strukturfondsmittel für strukturschwache Länder abhängig. In der Folge wurde die Schaffung eines Kohäsionsfonds zur Unterstützung der peripheren Regionen beschlossen.^[53]

Auf dem Rat von Edinburgh im Dezember 1992 konnten die Beschlüsse von Maastricht konkretisiert und sowohl die finanzielle Aufstockung der Strukturfonds als auch die Steigerung der EU-Eigenmittel von 1,2 % auf 1,27 % des BSP bis 1999 beschlossen werden.^[54] Im Zuge der sich anschließenden Strukturfondsreform kam es zu einer Ausdehnung der Fördergebiete und der Förderkriterien sowie zur Schaffung eines weiteren Strukturfonds, des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF). Die Finanzmittel der Förderperiode 1994-1999 betrugen 145 Mrd. ECU, was einem Drittel des EU-Haushaltes entsprach.^[55]

Im Rahmen der Norderweiterung der EU 1995 um die EFTA-Staaten Österreich, Schweden und Finnland wurde ein zusätzliches Ziel zur Entwicklung dünnbesiedelter Gebiete geschaffen, da Finnland und Schweden kaum von den bestehenden strukturpolitischen Förderzielen profitiert hätten. Dadurch wurde die Ausdehnung der Förderung auf Gebiete mit einer Bevölkerungsdichte von weniger als acht Einwohnern/km² möglich.^[56]

3.1.2 Zusammenfassung

Die vorangegangene Betrachtung verfolgte die Entwicklung der europäischen Regionalpolitik von einem einfachen Ausgleichsinstrument mit nachrangiger Bedeutung zu einem eigenständigen, vertraglich geregelten Politikbereich, der durch ein komplexes Verflechtungssystem verschiedener Akteure, Ziele und Prozesse gekennzeichnet ist. Seit ihren Anfängen erfuhr die europäische Regionalpolitik einen beträchtlichen Bedeutungszuwachs und entwickelte sich zum zweitgrößten Ausgabensektor der EU, wie aus Abbildung 3-1 ersichtlich wird.

Abbildung 3-1: Die Entwicklung des EU-Haushalts

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Allen, David: Cohesion and the Structural Funds. Transfers and Trade-Offs. In: Wallace, Helen und William Wallace (Hrsg.): Policy-Making in the European Union. 4. Auflage. Oxford. 2000. S. 244.

Die zuvor dargestellte Entwicklung offenbarte hingegen auch die Bedeutung der europäischen Strukturpolitik als Instrument für integrationspolitische Entscheidungen und als Verhandlungsmasse für Konsensfindungen in der gemeinschaftlichen Politik. Die Entwicklung der europäischen Regionalpolitik ist in erster Linie „[...] Ergebnis politischer Verhandlungsprozesse bei der Aufnahme neuer Staaten und bei der Vertiefung der Integration durch Binnenmarkt und Währungsunion.“^[57] Mit jeder Erweiterungsrunde stiegen die Bedeutung und das Budget der europäischen Regionalpolitik an. Um alle Mitgliedstaaten gleichmäßig zu berücksichtigen, wurden im Zweifelsfall neue Förderinstrumente oder Förderziele geschaffen, jedoch keine Gesamtrevision vorgenommen. Als Folge entstand eine inkonsistente Politik, die durch ein Förderdickicht aus „Patchwork-Programmen“ gekennzeichnet ist.

Bis 1999 erstreckte sich die Strukturfondsförderung auf sieben Ziele und 50 % der europäischen Gesamtbevölkerung. Von einer Mittelkonzentration auf die strukturschwächsten Mitgliedstaaten nicht mehr ausgegangen werden. Diese Förderung, die aufgrund der breiten und dünnen Streuung in der Literatur als „Gieskannenprinzip“ bezeichnet wird, ist der Grund für vielfache Kritik an der Regionalpolitik.^[58]

3.2 Die Förderperiode 2000-2006

Das Auslaufen der Förderperiode 1994-1999 und die geplante Erweiterung der Europäischen Union machten eine Neuordnung der Strukturpolitik und eine Anpassung ihrer Förderinstrumente nötig. Gleichzeitig mussten neben konzeptionellen Fragen auch finanzielle Belange entschieden werden, da der Finanzrahmen zu Ende ging. Die Strukturfondsreform „Agenda 2000“ und die Förderperiode 2000-2006 sollen nachfolgend untersucht werden.

3.2.1 Darstellung der aktuellen Strukturfondsförderung

In der Mitteilung „Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union“ vom 15. Juli 1997 legt die Europäische Kommission ihre Vorstellungen zu einer erweiterten Europäischen Union, zum finanziellen Rahmen der nächsten Förderperiode, zur Agrarpolitik und zu einer Reform der Strukturpolitik dar. Schlüsselelemente der Reformvorschläge sind die Anpassung der Strukturpolitik an die bevorstehende EU-Erweiterung, die Vereinfachung der Verwaltungsabläufe und die Konzentration der Fördermittel.^[59] Auf dem Gipfeltreffen von Berlin (1999) einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf die politische, geografische und finanzielle Konzentration der Strukturinterventionen. Sie kamen überein, zukünftig nicht mehr 51 %, sondern nur noch 41 % der EU-Gesamtbevölkerung zu fördern. Ferner beschlossen sie, die Anzahl der strukturpolitischen Förderziele (von sieben auf drei) und der Gemeinschaftsinitiativen (von dreizehn auf vier) zu reduzieren und die Förderkriterien neu auszurichten.^[60] Es entstand eine Förderlandschaft mit insgesamt neun Zielen^[61] und sechs Finanzinstrumenten (siehe Tabelle 3-1):

Tabelle 3-1: Die Förderlandschaft der Strukturfonds 2000-2006

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Europäische Kommission: Im Dienste der Regionen. Luxemburg. 2004. S. 29.

Wie aus Tabelle 3-1 hervorgeht, unterstützen die einzelnen Fonds mehrere Ziele und Gemeinschaftsinitiativen. Ihre grundsätzliche Ausrichtung hat sich im Vergleich zur Förderperiode 1994-1999 nicht geändert. Der Hauptanteil der Strukturfondsgelder verteilt sich im Zeitraum 2000-2006 auf drei Ziele. 69,7 % dieser Mittel konzentrieren sich auf Ziel-1-Gebiete, in denen insgesamt mehr als 83 Mio. Menschen leben.^[62] Ziel 1 dient der Anpassung und Unterstützung der entwicklungsschwächsten Regionen der EU. Es fasst die Ziele 1 und 6 der Förderperiode 1994-1999 zusammen. In der aktuellen Förderperiode haben sowohl die strukturschwächsten Regionen der EU auf NUTS-Ebene 2, mit einem Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts als auch Rand- und dünnbesiedelte Gebiete (ehemalige Ziel 6 Gebiete) einen Förderanspruch unter Ziel 1.^[63] Für Gebiete, die aufgrund der Modifikation der Ziele ihre Förderfähigkeit verloren hätten, wurden Übergangsregelungen getroffen. Sie erhalten als sogenannte „Phasing-out-Regionen“ eine Übergangsunterstützung, sofern sie in der Periode 1994-1999 unter Ziel 1 gefördert wurden. Dies gilt analog für ehemalige Ziel-2- und Ziel-5b-Regionen.^[64]

Ziel 2 der Förderperiode 2000-2006 dient der Unterstützung der vom Strukturwandel (insbesondere im Dienstleistungs- und Industriesektor) betroffenen Regionen sowie der ländlichen, städtischen und von der Fischerei abhängigen Gebiete mit Strukturproblemen.^[65] In diesem Ziel sind die ehemaligen Ziele 2 und 5b vereint. Förderfähig sind maximal 18 % der EU-Gesamtbevölkerung. Die deutsche Bevölkerungshöchstgrenze beträgt für 2000-2006 13 %.^[66] Über die konkreten Fördergebiete, die der NUTS-Ebene-3 oder einem Teil dieser entsprechen müssen, entschied die Kommission auf Vorschlag der Mitgliedstaaten. Insgesamt leben 68 Mio. Menschen in Ziel-2-Regionen.^[67]

Das aktuelle Ziel 3 fasst ebenfalls zwei Ziele der vorhergehenden Förderperiode (die ehemaligen Ziele 3 und 4) zusammen. Ziel 3 ist im Gegensatz zu den Zielen 1 und 2 nicht gebiets- sondern themenabhängig und konzentriert sich auf bestimmte Bevölkerungsgruppen. Es sieht eine Förderung von Maßnahmen zur Entwicklung der Humanressourcen, die Entwicklung aktiver Arbeitsmarktpolitiken, die Modernisierung der Bildungs- und Ausbildungssysteme, die Förderung der Chancengleichheit und Anti-Diskriminierung sowie der Beschäftigungsfähigkeit vor.^[68] Die Fördergelder i.H.v. 12,3 % der Gesamtmittel stammen ausschließlich aus dem Europäischen Sozialfonds. Förderfähig sind alle EU-Gebiete, die nicht durch Ziel 1 unterstützt werden.^[69]

Neben den drei Hauptzielen unterstützen die Strukturfonds innovative Maßnahmen, technische Hilfen sowie vier Gemeinschaftsinitiativen. Letztere greifen gemeinschaftliche Problemstellungen auf, die nicht durch die Hauptziele abgedeckt werden. Die Umsetzung der Gemeinschaftsinitiativen findet auf EU-Ebene statt. Abbildung 3-2 zeigt die Verteilung ihrer Zuständigkeiten.

Abbildung 3-2: Aufgabenbereiche der Gemeinschaftsinitiativen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds. Präambel Ziffer 38. In: ABl. 1999/L 161. 1999.

Die wichtigsten Instrumente der Regionalpolitik sind die vier Strukturfonds, die in sich ca. ein Drittel des EU-Haushalts vereinen. Jeder der Fonds hat ein eigenes Aufgabenspektrum. Das Hauptziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung ist die Unterstützung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) sowie von Infrastrukturmaßnahmen. Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL, Abteilung Ausrichtung) trägt zur Entwicklung des ländlichen Raums und zur Unterstützung der Strukturreformen in der Landwirtschaft bei. Mit dem Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei wird die Anpassung des Fischereisektors gefördert.^[70] Dem Europäischen Sozialfonds obliegen die Förderung der Humanressourcen und die Entwicklung der Arbeitsmärkte. Er ist mit 62,5 Mrd. Euro^[71] dotiert und soll die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) und den damit verbundenen nationalen bzw. regionalen beschäftigungspolitischen Maßnahmen unterstützen. Die übergeordneten Ziele der EBS – Vollbeschäftigung, Qualität und Leistungsfähigkeit bei der Arbeit, sozialer Zusammenhalt und Schaffung eines integrativen Arbeitsmarktes^[72] – bilden das Fundament für die Interventionen des Sozialfonds. In der Europäischen Union werden 60 % der ESF-Mittel zur Vorbereitung Arbeitssuchender auf neue Beschäftigungschancen, Schulungs- und Ausbildungsmaßnahmen und die Modernisierung der Bildungssysteme verwendet. In die Unterstützung von Unternehmen (u.a. Aufbau von Unternehmensnetzwerken und Förderung unternehmerischer Fähigkeiten) fließen 14 % der Mittel. 19 % der ESF-Gelder werden zur Anpassung von Unternehmen und Arbeitnehmern an neue Technologien und Bedingungen sowie 7 % der Mittel zur Förderung der Gleichstellung von Männer und Frauen verwendet.^[73] In Deutschland unterstützt der ESF mit rund 12 Mrd. Euro vor allem die Förderung des Beschäftigungswachstums und des lebenslangen Lernens sowie die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit. Wie aus Abbildung 3-3 hervorgeht, fließen 42 % der deutschen ESF-Mittel in aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Zweitgrößter Ausgabenposten ist die Förderung der Chancengleichheit.

[...]

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^[1] Vgl. Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002. Artikel 158.

^[2] Vgl. Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Gütersloh. 2000. S. 25.

^[3] Vgl. Busch, Berthold: EU-Kohäsionspolitik – Entwicklungen, Bestandsaufnahme und Reformvorschläge. In: Institut der deutschen Wirtschaft Köln. Forschungsberichte. Köln. 2004. S. 8.

^[4] Fürst, Dietrich et al.: Regionale Wirtschaftspolitik. Düsseldorf. 1976. S. 3.

^[5] Thoss, Rainer et al.: Möglichkeiten zur Beeinflussung des regionalen Einkommensniveaus durch regionalpolitische Instrumente. In: Ernst, Werner und Rainer Thoss (Hrsg.): Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumplanung. Band 27. Münster (Westf.). 1975. S. 1.

^[6] Vgl. Klemmer, Paul: Regionalpolitik. In: Klemmer, Paul (Hrsg.): Handbuch Europäische Wirtschaftspolitik. München. 1998. S. 492 ff.

^[7] Vgl. Klemmer, Paul: Regionalpolitik. In: Klemmer, Paul (Hrsg.): Handbuch Europäische Wirtschaftspolitik. München. 1998. S. 462 ff.

^[8] Eurostat: Europäische Regional- und Städtestatistik. Leitfaden. Luxemburg. 2005. S. 2.

^[9] Verordnung (EG) Nr. 1059/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Schaffung einer gemeinsamen Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS). In: ABl. 2003/L 154. 2003.

^[10] Verordnung (EG) Nr.1888/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.10.2005 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1059/2003 über die Schaffung einer gemeinsamen Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS) aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zur Europäischen Union. In: ABl. 2005/L 309. 2005.

^[11] Ebenda. Artikel 3.

^[12] Beispielsweise Deutschland: NUTS 1: Länder und NUTS 2: Kreise; Frankreich: NUTS 2: Regions und NUTS 3: Departments.

^[13] Beispielsweise „Malta“: NUTS-Ebene 1 und 2.

^[14] Vgl. Schoof, Ulrich: Die Reform der EU-Strukturfonds von 1999. Zur Einfluss- und Entscheidungslogik in der Europäischen Strukturpolitik. Dissertation. Osnabrück. 2002. S. 216.

^[15] Vgl. Haas, Ernst. B.: The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957. Stanford. 1957. S. 283-317.

^[16] Vgl. Moravcsik, Andrew: Preferences and Power: A Liberal Intergouvernementalist Approach. In: Journal of Common Market Studies. Volume 31. 1993. S. 473-524.

^[17] Vgl. dazu vertiefend Marks, Gary: Structural Policy in the European Community. In: Sbragia, Alberta (Hrsg.): Europolitics: Institutions and Policymaking in the “New” European Community. Washington. 1992. S. 191-224.

^[18] Grande, Edgar: Multi Level Governance: Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems. In: Grande, Edgar und Markus Jachtenfuchs (Hrsg.): Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem. Staatslehre und politische Verwaltung. Band 4. Baden-Baden. 2000. S. 16.

^[19] Staeck, Nicola: Politikprozesse in der Europäischen Union: Eine Policy-Netzwerkanalyse der europäischen Strukturfondspolitik. In: Nomos Universitätsschriften. Politik. Band 71. Baden-Baden. 1997. S.185.

^[20] Vgl. Scharpf, Fritz W.: Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich. In: Politische Vierteljahreszeitschrift. Jg. 26. 1985. S. 349 f.

^[21] Vgl. Grande, Edgar: Multi Level Governance: Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems. In: Grande, Edgar und Markus Jachtenfuchs (Hrsg.): Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem. Staatslehre und politische Verwaltung. Band 4. Baden-Baden. 2000. S. 22.

^[22] Vgl. Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002. Titel XVII Artikel 161.

^[23] Vgl. Tarschys, Daniel: Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy. In: http://www.sieps.se/_pdf/Publikationer/2003/200317.pdf vom 11.07.2006. S. 20.

^[24] Ebenda.

^[25] Vgl. Holzwart, Holger: Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE. In: Schriften zum Europäischen Recht. Band 96. Berlin. 2003. S. 318.

^[26] Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.03.1957. Präambel.

^[27] Ebenda. Artikel 2.

^[28] Vgl. Holtzmann, Hans-Dieter: Regionalpolitik der Europäischen Union: Eine Erfolgeskontrolle in theoretischer und empirischer Sicht. In: Abhandlungen zur Nationalökonomie. Band 7. Berlin. 1997. S. 87.

^[29] Vgl. Schäfer, Manfred: Die Kohäsionspolitik der Europäischen Gemeinschaft – Integrationspolitische Einordnung. Darstellung und Erfolgskontrolle. Baden-Baden. 1993. S. 31.

^[30] Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.03.1957. Artikel 123 und 125.

^[31] Vgl. Heinelt, Hubert et al.: Die Entwicklung der EU-Strukturfonds als kumulativer Politikprozess. In: Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Regieren in Europa. Band 8. Baden-Baden. 2005. S. 91.

^[32] Staeck, Nicola: Politikprozesse in der Europäischen Union: Eine Policy-Netzwerkanalyse der europäischen Strukturfondspolitik. In: Nomos Universitätsschriften. Politik. Band 71. Baden-Baden. 1997. S. 91.

^[33] Vgl. Wellner, Walter und Gerhard Schmich: Europa auf dem Weg zur Sozialunion. Entwicklung, Analysen, Perspektiven. Bonn. 1988. S. 66.

^[34] Vgl. Davidis Yvonne: Die Europäische Regional- und Strukturpolitik. In: http://www.editiononline.de/pdf/davidis_strukturpolitik.pdf vom 19.05.2006. S. 64 f.

^[35] Vgl. Poth-Mögele, Angelika: Das Prinzip der „Partnerschaft“ in der Strukturpolitik der Europäischen Gemeinschaft. In: Europäische Hochschulschriften. Reihe 31. Frankfurt am Main. 1993. S. 57.

^[36] Vgl. Schoof, Ulrich: Die Reform der EU-Strukturfonds von 1999. Zur Einfluss- und Entscheidungslogik in der Europäischen Strukturpolitik. Dissertation. Osnabrück. 2002. S. 32.

^[37] Vgl. Busch, Berthold: EU-Kohäsionspolitik – Entwicklungen, Bestandsaufnahme und Reformvorschläge. In: Institut der deutschen Wirtschaft Köln. Forschungsberichte. Köln. 2004. S. 54.

^[38] Verordnung (EWG) Nr. 724/75 des Rates vom 18. März 1975 über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung. Präambel. In: ABl. 1975/L 73. 1975.

^[39] Ebenda. Artikel 1.

^[40] Vgl. Europäische Kommission: Finanzbericht 2005. Luxemburg. 2006. S. 155.

^[41] Vgl. Holzwart, Holger: Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE. In: Schriften zum Europäischen Recht. Band 96. Berlin. 2003. S. 318 f.

^[42] Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 des Rates vom 23. Juli 1985 über die integrierten Mittelmeerprogramme. In: ABl. 1985/L 197. 1985.

^[43] Falkner, Gerda: Supranationalität trotz Einstimmigkeit? Entscheidungsmuster der EU am Beispiel Sozialpolitik. In: Europäische Schriften des Instituts für Europäische Politik. Band 71. Bonn. 1994. S. 130.

^[44] Vgl. Ebenda. S. 132 f.

^[45] Poth-Mögele, Angelika: Das Prinzip der „Partnerschaft“ in der Strukturpolitik der Europäischen Gemeinschaft. In: Europäische Hochschulschriften. Reihe 31. Frankfurt am Main. 1993. S. 57 f.

^[46] Vgl. Holtzmann, Hans-Dieter: Regionalpolitik der Europäischen Union: Eine Erfolgeskontrolle in theoretischer und empirischer Sicht. In: Abhandlungen zur Nationalökonomie. Band 7. Berlin. 1997. S. 90 ff.

^[47] Vgl. Heinelt, Hubert et al.: Die Entwicklung der EU-Strukturfonds als kumulativer Politikprozess. In: Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Regieren in Europa. Band 8. Baden-Baden. 2005. S. 99.

^[48] Vgl. Schoof, Ulrich: Die Reform der EU-Strukturfonds von 1999. Zur Einfluss- und Entscheidungslogik in der Europäischen Strukturpolitik. Dissertation. Osnabrück. 2002. S. 47.

^[49] Heinelt, Hubert et al.: Die Entwicklung der EU-Strukturfonds als kumulativer Politikprozess. In: Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Regieren in Europa. Band 8. Baden-Baden. 2005. S. 105.

^[50] Vertrag über die Europäische Union vom 07.02.1992. Präambel.

^[51] Vgl. Vertrag über die Europäische Union vom 07.02.1992. Teil B Punkt 3.

^[52] Hierzu zählen Spanien, Portugal, Griechenland und Irland.

^[53] Vgl. Busch, Berthold: EU-Kohäsionspolitik – Entwicklungen, Bestandsaufnahme und Reformvorschläge. In: Institut der deutschen Wirtschaft Köln. Forschungsberichte. Köln. 2004. S. 56.

^[54] Vgl. Davidis Yvonne: Die Europäische Regional- und Strukturpolitik. In: http://www.editiononline.de/pdf/davidis_strukturpolitik.pdf vom 19.05.2006. S. 72.

^[55] Vgl. Europäische Kommission: Finanzbericht 2005. Luxemburg. 2006. S. 156 f.

^[56] Vgl. Busch, Berthold: EU-Kohäsionspolitik – Entwicklungen, Bestandsaufnahme und Reformvorschläge. In: Institut der deutschen Wirtschaft Köln. Forschungsberichte. Köln. 2004. S. 57.

^[57] Busch, Berthold: EU-Kohäsionspolitik – Entwicklungen, Bestandsaufnahme und Reformvorschläge. In: Institut der deutschen Wirtschaft Köln. Forschungsberichte. Köln. 2004. S. 57.

^[58] Vgl. Davidis Yvonne: Die Europäische Regional- und Strukturpolitik. In: http://www.editiononline.de/pdf/davidis_strukturpolitik.pdf vom 19.05.2006. S. 73.

^[59] Vgl. Europäische Kommission: KOM (97) 2000 endg. Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union. Brüssel. 1997.

^[60] Vgl. Rat der Europäischen Union: Europäischer Rat (Berlin). Tagung vom 24. und 25. März 1999. Schlussfolgerungen des Vorsitzes. In: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00100.d9.html vom 04.09.2006. Ziffer 25 ff.

^[61] Mit einbezogen sind die Kohäsionsfondsförderung und die Entwicklung des ländlichen Raumes.

^[62] Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds. Titel 1 Kapitel III Artikel 7 Absatz 2. In: ABl. 1999/L 161. 1999.

^[63] Vgl. Ebenda. Titel 1 Kapitel II Artikel 3 Absatz 1.

^[64] Vgl. Ebenda. Titel 1 Kapitel II Artikel 6.

^[65] Vgl. Ebenda. Titel 1 Kapitel II Artikel 4 Absatz 1.

^[66] Vgl. Europäische Kommission: EU Strukturfonds: Kommission entscheidet über Mittelzuweisungen. In: http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/99/442&format=HTML&aged=1&language=DE&guiLanguage=en vom 10.10.2006.

^[67] Vgl. Europäische Kommission: Der Europäische Sozialfonds 2000-2006: Investitionen in Menschen. Luxemburg. 2004. S. 9.

^[68] Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds. Titel 1 Kapitel I Artikel 1. In: ABl. 1999/L 161. 1999.

^[69] Vgl. Ebenda. Titel 1 Kapitel II Artikel 5.

^[70] Vgl. Ebenda. Präambel Ziffern 7-10.

^[71] Vgl. Europäische Kommission: Der Europäische Sozialfonds 2000-2006: Investitionen in Menschen. Luxemburg. 2004. S. 7.

^[72] Vgl. Ebenda.

^[73] Vgl. Europäische Kommission: Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion. Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. Luxemburg. 2004. S. 155.