Verwaltungsmodernisierung aus der Machtperspektive

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. New Public Management und das Neue Steuerungsmodell
2.1 Managerialisums
2.2 Public Choice-Ansatz
2.3 Reform in Deutschland

3. Verwaltungsreform aus der Machtperspektive
3.1 Mikropolitik und Macht – die strategische Organisationsanalyse

4. Rekonstruktion der Verwaltungsmodernisierung als Machtspiel nach Bogumil und Kißler
4.1 Analyse des Reformprozesses
4.2 Ergebnisse der Studie in drei Kommunalverwaltungen
4.2.1 Routinespiele
4.2.2 Innovationsspiele
4.3 Kritische Betrachtung der Studie von Bogumil/ Kißler

5. Vernachlässigung der strategischen Organisationsanalyse bei der Einführung des NPM
5.1 Berücksichtung mikropolitischer Prozesse bei zukünftigen Reformen
5.2 Übertragen der Handlungslogiken auf die supra- organisationale Ebene
5.3 Zusammenfassung

6. Literaturverzeichnis

Tabelle 1: Grundprämissen des NPM

Tabelle 2: Übersicht über die Spiele während des Modernisierungsprozesses

1. Einleitung

Verkrustete bürokratische Strukturen und der ineffiziente Aufbau der öffentlichen Verwaltung machten eine Reform in vielen Industriestaaten nötig. Die Verwaltungsmodernisierung ist mittlerweile in den meisten Ländern weit fortgeschritten und nun folgen wissenschaftliche Analysen, die die Reformen und ihre Umsetzung bewerten und theoretische Modelle zur Erklärung bereitstellen.

Vor dem Hintergrund des Seminarthemas: „Mikropolitik – Machtprozesse in Organisationen“ wurde die Verwaltungsreform aus mikropolitischer Perspektive betrachtet. Mithilfe der strategischen Organisationsanalyse sind in einer Studie von Bogumil und Kißler^[1] die Machtprozesse während des Modernisierungsprozesses dargestellt worden. Von dieser Studie ausgehend versucht der vorliegende Bericht zu zeigen, welche Implikationen sich aus der Vernachlässigung mikropolitischer Machtprozesse für die Umsetzung der New Public Management-Reformen ergeben haben. An die Analyse der Umsetzungsprobleme schließt sich eine Handlungsempfehlung für zukünftige Reformen und der Hinweis auf die Beachtung der strategischen Organisationsanalyse bei supra-organisationalen Reformen an.

Der Bericht ist wie folgt gegliedert: zu Beginn wird das Konzept des New Public Management erläutert und auf seine spezifische Ausgestaltung in Deutschland, in Form des Neuen Steuerungsmodells, eingegangen (Kapitel 2). Anschließend wird die Verwaltungsreform unter machtpolitischen Aspekten betrachtet und dabei die Grundbegriffe der strategischen Organisationsanalyse dargestellt (Kapitel 3). Im Mittelpunkt des 4. Kapitels steht die Studie von Bogumil und Kißler. Dabei werden die verwendeten Begriffe definiert, der Reformprozess aus der Sicht der Autoren analysiert und ihre Ergebnisse dargestellt. Im letzten Abschnitt (Kapitel 5) wird auf die Vernachlässigung der strategischen Organisationsanalyse bei der Einführung des New Public Management eingegangen.

2. New Public Management und das Neue Steuerungsmodell

Zum Konzept der Verwaltungsmodernisierung gehört vor allen Dingen die internationale Bewegung des New Public Management (NPM). Mit ihrer Ausgestaltung als Neues Steuerungsmodell (NSM) hat sich diese Reformbewegung auch in Deutschland durchgesetzt.

Gründe für die seit Anfang der 80er Jahre in den Industriestaaten stattfindende Umstrukturierung der Verwaltung sind die starren und dsyfunktionalen bürokratischen Systeme. Die immer größeren Staatsapparate mit ihren immer vielfältigeren Aufgaben erfordern eine der sich stetig ändernden Umwelt angepasste Struktur. Die daraufhin eingeleiteten Reformbewegungen in den verschiedenen Ländern wurden unter dem Oberbegriff des New Public Managements zusammengefasst. Ziele der Umstrukturierung waren vor allem die Einführung marktähnlicher Strukturen, die zu mehr Wettbewerb und Senkung der Kosten führen sollten. Der Wandel der starren, bürokratischen Systeme zu wirtschaftlichen, kundenfreundlichen Dienstleistungsunternehmen wurde durch contracting out, Abflachung der Hierarchien und mehr Autonomie für die Manager der Verwaltung vorangetrieben (Borins/ Grüning 1998:14f).

Das NPM ist kein einheitlicher Entwurf einer Theorie. Es ist eine Bewegung, die aus der Praxis entstanden ist und viele unterschiedliche Ausprägungen aufweist. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass die Reformen in verschiedenen Ländern durchgeführt worden sind und sich dort regionale Unterschiede und eine unterschiedliche Gewichtung der einzelnen Maßnahmen ergeben haben.

Es sind jedoch zwei grundlegende Theoriestränge auszumachen, die allen Ansätzen des NPM gemeinsam sind und eine Grundtendenz zu mehr Flexibilität und Wettbewerbsorientierung darstellen.

Die beiden Theorien stammen aus der neuen Institutionenökonomie. Zum einen handelt es sich dabei um den Public Choice-Ansatz, zum anderen um den sogenannten „Managerialismus“ (Borins/ Grüning 1998:15)^[2].

2.1 Managerialisums

Der Begriff des Managerialismus umfasst verschiedene Management-Ansätze zur Reform des öffentlichen Sektors. Hierarchieabbau, job enlargment und job enrichment räumen den Managern größere Handlungsspielräume und mehr Eigenverantwortlichkeit ein. Ein höheres Maß an Autonomie, klare Ziele und Strategien und eine verstärkte Kundenorientierung sollen zu mehr Effizienz und Effektivität führen (Borins/ Grüning 1998:19ff).

2.2 Public Choice-Ansatz

Public Choice ist die ökonomische Analyse nicht marktorientierter Entscheidungen, oder wie D. Müller es beschreibt: „Public Choice can be defined as […] the application of economics to political science“ (Müller 1979:1, zitiert in: Lane 2000:205). Es werden Entscheidungen von Individuen in Organisationen untersucht und erklärt. Der Public Choice-Ansatz bedient sich dabei der Methode des methodologischen Individualismus. Der Einzelne ist bestrebt seinen Nutzen zu maximieren und nutzt die Organisation um seine Zwecke so weit als möglich zu realisieren. Seine Handlungsalternativen sind jedoch durch die institutionellen Regelungen der Umwelt und durch unvollständige Information eingeschränkt. Er kann bei der Entscheidungsfindung nur begrenzt rational vorgehen (Borins/ Grüning 1998:16ff).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Grundprämissen des NPM

2.3 Reform in Deutschland

In diesem Abschnitt wird kurz auf die Reformbewegung in Deutschland eingegangen, die unter dem Namen des Neuen Steuerungsmodells (NSM) bekannt geworden ist.^[3] Anfang der 90er Jahre wurde von der KGSt^[4] eine konkrete Ausgestaltung der vagen Konzepte des NPM für die Umgestaltung der deutschen Kommunalverwaltung vorgestellt. Der Leitspruch dieses sogenannten Neuen Steuerungsmodells lautete: „von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“ (Kißler et al. 1997:29). Maßnahmen und Ziele waren eine klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung, dezentrale Ressourcenverantwortung und eine verstärkte Outputsteuerung (Kißler et al. 1997:29f).

[...]

^[1] Die hier angedeutete Studie ist Bogumil/ Kißler 1998a, Bogumil/ Kißler 1998b und

Bogumil/ Schmid 2001 entnommen. Auch im weitern Verlauf des Berichtes bezieht sich die genannte Studie stets auf diese Textquellen.

^[2] Vgl. auch die gängige Kurzformel: „NPM ist Public Choice-Theorie plus Managerialismus“ (Borins/ Grüning 1998:11).

^[3] Im weiteren Verlauf des Berichts wird die allgemeinere Begrifflichkeit des NPM für die Maßnahmen und Ziele des Modernisierungsprozesses verwendet, unter die dann in der konkreten Ausgestaltung auch das NSM fällt.

^[4] KGSt: Die K ommunale G emeinschafts st elle für Verwaltungsvereinfachung ist ein von den Kommunen getragener Fachverband für kommunales Management. Sie wurde am 1.Juni 1949 in Köln gegründet (KGSt-Homepage 2005).