Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich - mit der Ermittlung, ob die Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunk unproblematisch ist

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Konzentration im Medienbereich
2.1 Begrifflichkeit und Bedeutung der Medien, speziell des Rundfunks
2.2 Auswirkungen von Konzentrationsvorgängen
2.3 Wann besteht eine Konzentration im Medienbereich?

3 Die Konzentrationskontrolle
3.1 Die Landesmedienanstalten
3.2 Die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten
3.3 Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich
3.3.1 Die Struktur der KEK
3.3.2 Die Aufgaben der KEK
3.3.3 Die Vorgehensweise der KEK
3.3.4 Beispiel anhand des Urteils über die Übernahme der ProSiebenSat.1 Media AG durch die Axel Springer AG

4 Die Probleme der Konzentrationskontrolle im Medienbereich
4.1 Die Probleme der Arbeitsweise der KEK
4.2 Verbesserungsmöglichkeiten für die Arbeit der KEK

5 Schlusswort

Literaturverzeichnis

Anhang

Auszug aus dem Rundfunkstaatsvertrag

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Das Bedürfnis, Mittelungen zu machen, ist fast so alt wie die Menschheit selbst. Dies belegen die zahlreichen Höhlenmalereien und Funde, wie Zählzeichen, Symbolzeichen und Symbolornamente, die vor mehr als 40 000 Jahren entstanden. In der Prähistorie malten die Menschen auf Felswände und Kiesel oder ritzten in Steine oder Hölzer. Mit der Entwicklung einer modernen Gesellschaft, in der Steuern verwaltet und Gesetze erlassen wurden, war diese Kommunikationsweise nicht mehr möglich. So erfanden die alten Ägypter circa 3 000 v. Chr. das Papyrus und mit dem begann die Schriftentwicklung. Am Anfang war dies noch alles sehr abstrakt und bildlich. Doch schon circa

1 500 v. Chr. entstand die erste Buchstabenschrift, die Konsonantenschrift der Phönizier, aus der sich die lateinische Alphabetschrift entwickelte, die Grundlage unserer heutigen Schriftzeichen. 1445 erfand Johannes Gutenberg den Buchdruck und legte damit die technische Grundlage der Massenmedien. Bücher wurden nicht mehr per Hand dupliziert, sondern maschinell. So war es möglich in sehr kurzer Zeit Bücher, Flugblätter, Zeitungen und so weiter zu vervielfältigen und unter die Menschen zu bringen. Seit 1837, ist es möglich, Fotografien herzustellen.^[1] Texte konnten mit Bildern verdeutlicht werden. Dies übte eine große Begeisterung in der Bevölkerung aus. Zeitungen und Bücher wurden beliebter und fanden dadurch eine größere Absatzmenge. Und dieser Fortschritt ging rasant weiter. Die Erfindung des Telegraphen 1895 war die Grundlage für die Entstehung des Radios. Die erste Radiosendung wurde am 25.12.1906 in Kanada realisiert. Die erste Tonübertragung in Deutschland war am 29. Oktober. Seit diesem Tag an wurde täglich eine Stunde Musik übertragen. 1933 gab es 4,5 Millionen Rundfunkgeräte in Deutschland, wobei die Zahl der Rundfunkanhänger jährlich um 500.000 stieg.^[2] Die erste Fernsehübertragung fand 1935 in Berlin statt. Seit 1952 verbreitete sich das Fernsehen über alle Sendebereiche der Bundesrepublik Deutschland.

Bis 1987 hatte der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine Monopolstellung, die seither durch eine duale Rundfunkordnung nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes aufgehoben ist.^[3] Dieses entschied, dass die Bundesländer berechtigt sind, unter bestimmten Bedingungen auch private Rundfunkanstalten zuzulassen: Zum einen darf die Existenz der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht gefährdet sein. Zum anderen muss der Landesgesetzgeber sicherstellen, dass im privaten Rundfunk alle Meinungsrichtungen, auch von Minderheiten, zum Ausdruck gebracht werden, sodass eine Entstehung von Meinungsmonopolen verhindert wird.^[4] Letzteres ist Thema der vorliegenden Arbeit.

2 Die Konzentration im Medienbereich

2.1 Begrifflichkeit und Bedeutung der Medien, speziell des Rundfunks

Medien [lat. Medium = Mittel] umfassen alles, was in irgendeiner Form vermittelt. Ein Medium ist ein kommunikatives Mittel zum Austausch von Informationen und Meinungen. Grundlage dafür bietet der Artikel 5 des Grundgesetztes: „Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichtserstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“. Damit erfüllen die Medienprodukte für das Funktionieren einer Demokratie eine wichtige Aufgabe. Die Funktionen der Medien sind Informationen zu verbreiten, Meinungen vorzustellen und Kontrolle auszuüben, indem sie Missstände in der Gesellschaft aufdecken und die Machtausübung in Politik und Gesellschaft kontrollieren. Dabei spielen die Massenmedien eine entscheidende Rolle. Diese Kommunikationsmittel erreichen ein zahlenmäßig großes Publikum. Neben den Zeitschriften, Zeitungen und dem Hörfunk zählt vor allem das Fernsehen zu dem bedeutendsten Massenmedium.

Der Rundfunk ist eine immaterielle Verbreitung von Informationen. Er ist definiert als „für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters“.^[5] Kein anderes Kommunikationsmittel schafft es uns so sehr zu beeindrucken wie das Fernsehen, mit der Folge, dass das Freizeitverhalten der Bevölkerung in erheblichem Umfang vom Fernsehkonsum beeinflusst wird. In der Bundesrepublik Deutschland hat fast jeder Haushalt mindestens ein Fernsehgerät, wobei Kinder und Jugendliche immer öfter und immer früher einen eigenen Apparat in ihrem Zimmer haben. Die Faszination, die das Fernsehen auf uns ausübt, hat drei Ursachen: Wir können gleichzeitig lesen, hören und sehen. Diese Eigenschaft bewirkt in uns, dass wir das Wahrgenommene schnell und für lange Zeit in Erinnerung behalten, bewusst aber auch unbewusst. Und genau hier liegt die Gefahr des Rundfunks. Vor allem einseitige Darstellungen von Meinungen haben eine suggestive Wirkung auf unser Verhalten, ohne dass wir es merken. Aus diesem Grund ist der Rundfunk der „freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung sowie der Meinungsvielfalt verpflichtet“.^[6] Welche Auswirkungen es hat, diesen Tatbestand nicht einzuhalten, wird im folgenden Kapitel beschrieben.

2.2 Die Auswirkungen einer Konzentration

Unter Konzentration versteht sich eine Zusammenballung wirtschaftlicher Kräfte. Die Ziele einer solchen Ballung haben alle ökonomische und finanzielle Macht zur Folge: Marktbeherrschung, die Reduzierung des Wettbewerbs bis hin zum Ausschalten der Konkurrenz, was dementsprechend einer Monopolstellung gleich kommt. Die Folgen für den Konsumenten sind erheblich: willkürliche Preis- und Angebotsbildung, gegen die der Verbraucher nichts unternehmen kann.

In der Medienbranche ist es schwer einen Konzentrationsmaßstab zu finden, da zum einen die Ordnung der Wirtschaft und zum anderen das System der Publizistik aufeinander treffen.^[7] Daher werden hier die ökonomische und die publizistische Konzentration unterschieden. Die ökonomische Konzentrationskontrolle beschäftigt sich mit den Wettbewerbsverhältnissen der Unternehmen. Sie erfolgt durch das Bundeskartellamt nach dem Gesetz der Wettbewerbsbeschränkungen. Die publizistische Konzentration kontrolliert dagegen die publizistische Vielfalt auf Basis des Grundgesetzes Artikel 5. Die Zuständigkeit liegt hier bei der KEK.

Im Weiteren wird zwischen horizontaler, vertikaler und diagonaler Konzentration unterschieden.^[8] Unter horizontaler Konzentration wird die Verdichtung von Angebots- oder Nachfrageverhältnissen auf der gleichen Wirtschaftsstufe verstanden. Diese Erscheinungsform führt zu Monopolen. Vorteile für das betroffene Unternehmen ergeben sich zum einen aus der Fixkostendegression, das heißt, die Produktionskosten pro Zuschauer sinken, je höher die Einschaltquote ist, und aus der Werbeeinnahmen-Reichweiten-Spirale, das heißt, je größer die Reichweite ist, desto höher die Webeerlöse. Vertikale Konzentration liegt vor, wenn sich Unternehmen auf vor- und nachgelagerten Märkten zusammenschließen. Vorteile sind hier die Einsparung von Transaktionskosten, da das Unternehmen hier von externen Unternehmen unabhängig ist, und die Sicherung des Zuschaueranteils. Diagonale Konzentration, auch konglomerat oder cross-ownership genannt, liegt vor, wenn Unternehmen auf Märkten tätig sind, die nicht im unmittelbaren Wettbewerb zueinander stehen, zum Beispiel Bücher und Fernsehen. Vorzüge hier sind die Erzielung von Synergieeffekten, das heißt gemeinsame Nutzung von Ressourcen, und die cross-promotion, die Nutzung von publizistischen Mitteln zur Bewerbung anderer Medienprodukte. Zum Beispiel wirbt das Buch den Film, dieser den Tonträger der Titelmusik und so weiter.^[9] Dadurch kann das Unternehmen immense Kosten sparen.

Welche Auswirkungen eine Konzentration im Medienbereich haben kann, haben wir in der Geschichte des Deutschen Reiches in der Zeit von 1933 – 1945 beobachten können. Die Medien, insbesondere der Rundfunk, wurden als Propaganda-Instrument der NSDAP eingesetzt. Nach der Wahl Hitlers zum Reichskanzler 1933 wurde das Reichministerium für Aufklärung und Propaganda gegründet mit Joseph Goebbels als Leiter.^[10] Er drückte das Ziel seiner Partei folgendermaßen aus: „Wir wollen die Menschen solange bearbeiten, bis sie uns verfallen sind.“.^[11] Um dieses Ziel zu erreichen, wird nur das geschrieben und gesendet, was die NSDAP für richtig hält, Rundfunkkommissare kontrollieren beispielsweise das Programm. Dass die Nationalsozialisten mit dieser Strategie Erfolg hatten, haben wir am zweiten Weltkrieg gesehen. Aus diesem Fehler haben wir gelernt. Die Medien dürfen weder staatsnah sein, noch dürfen sich einzelne Meinungen und Weltanschauungen konzentrieren. Nur so ist gewährleistet, dass das Handeln der Bevölkerung nicht manipuliert wird.

2.3 Wann besteht eine Konzentration im Medienbereich? (RStV §26 Abs.1 und 2)

Eine Konzentration im Medienbereich ist schwer zu definieren, da hier eine Vielzahl von meinungsbildenden Kommunikationsmitteln einwirkt. Wie in Kapitel 2.1 aber schon beschrieben, spielt im meinungsbildenden Prozess das Fernsehen die wichtigste Rolle. Daher sind speziell für das Fernsehen im Rundfunkstaatsvertrag Regelungen festgelegt worden, die aber auch die weiteren Medien mit einbeziehen.

Grundsätzlich ist es jedem Unternehmen erlaubt, eine unbegrenzte Anzahl von Programmen zu senden, solange es dadurch zu keiner vorherrschenden Meinungsmacht gelangt. Die Kriterien für vorherrschende Meinungsmacht werden im § 26 Absatz 2 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) beschrieben. Dabei muss beachtet werden, dass die Merkmale Vermutungstatbestände sind, die widerlegbar sein können (Vgl. Übernahmeversuch der ProSiebenSat.1 Media AG durch die Axel Springer AG). Die Kriterien des Absatzes 2 sind lediglich Leitbilder, die die KEK zur Prüfung einer Konzentration heranzieht.

Generell wird vorherrschende Meinungsmacht vermutet, wenn alle Sender eines Unternehmens im Jahresdurchschnitt einen Zuschaueranteil von 30% oder mehr im Fernsehen verwirklicht haben. Werden durch alle Sender des Unternehmens multilaterale Standpunkte dem Zuschauer präsentiert, beseht folglich keine Gefahr von vorherrschender Meinungsmacht. Dies ist bis jetzt aber nicht vorgekommen und ist daher rein spekulativ. In diesem Fall müssten dann vielfaltsichernde Vorkehrungen vom Unternehmen dargelegt werden, zum Beispiel Redaktionsstatute, Programmbeiträge und ähnliches. (Tatbestand I)

Unter besonderen Umständen reicht aber auch schon ein Durchschnitt von 25% Zuschaueranteil im Fernsehen im Jahr aus, um vorherrschende Meinungsmacht zu besitzen. Hier werden zwei Fälle unterschieden. Zum einen ist dies der Fall, wenn ein Unternehmen auf einen medienrelevanten verwandten Markt ebenfalls eine marktbeherrschende Stellung hat. Medienrelevante verwandte Märkte sind andere meinungsbildende Medien, aber auch dem Fernsehen vor- und nachgelagerte Märkte. Dazu zählen Lesermärkte (Presse), Hörfunk, Online-Dienste, Rechtehandel und die vorgelagerten Inhaltsproduktionsdienste.^[12] (Tatbestand II)

25% Jahreszuschaueranteil reichen ebenfalls aus für die Gefahr einer Konzentration, wenn die Tätigkeiten eines Unternehmens im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten des Unternehmens dazu beitragen, dass der dadurch erzielte Meinungseinfluss dem eines Unternehmens mit einem Zuschaueranteil von 30% im Fernsehen gleichkommt. Beide Fälle beschreiben Cross-Media Verflechtungen (vgl. Kapitel 2.2). (Tatbestand III)

Im Rahmen des zweiten und dritten Vermutungstatbestandes, gilt es im Weiteren noch zu prüfen, ob die Bonusregelung (§ 26 Absatz 2 Satz 3) zum Einsatz kommt. Hier besteht die Möglichkeit, dass Prozentpunkte zugunsten des Unternehmens abgezogen werden. Zwei Prozentpunkte werden abduziert, wenn in dem zurechenbaren Vollprogramm mit dem höchsten Zuschaueranteil eines Unternehmens Fensterprogramme aufgenommen sind. Das bedeutet, dass der Sender redaktionell unabhängige, aktuelle und authentische Darstellungen der Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens ausstrahlt.^[13] Bei gleichzeitiger Aufnahme von Sendezeit für Dritte fallen sogar drei Prozentpunkte weg. Das bedeutet, dass der Sender unter Wahrung der eigenen Programmautonomie, zusätzliche Beiträge leisten muss, insbesondere in den Bereichen Kultur, Bildung und Information.^[14]

3 Die Funktionsweise der publizistischen
Konzentrationskontrolle

3.1 Die Landesmedienanstalten

Die Landesmedienanstalten (LMA) sind Anstalten des öffentlichen Rechts mit hoheitlichen Kompetenzen. Sie organisierten sich 1989 für die Kontrolle der privaten Hörfunk- und Fernsehveranstalter. Es existiert für jedes Bundesland eine LMA (Berlin und Brandenburg zusammen eine LMA). Die Grundlagen für die Arbeit der LMA bieten der Rundfunkstaatsvertrag und die Landesrundfunkgesetze. Grundsatz ist das Prinzip der Staatsferne.

Ihre Hauptaufgabe besteht in der Gewährung der Meinungsvielfalt, wobei sie keiner staatlichen Weisung sowie keiner starken gesellschaftlichen Gruppen unterliegen. Aber auch die Einhaltung des Jugendschutzes sowie der Werbe- und den allgemeinen Programmvorschriften zählen zu ihren Aufgabenbereich. Weitere Pflichten der LMA sind unter anderem die Lizenzierung von privaten Rundfunkveranstaltern, die Vergabe von Frequenzen sowie die Ausübung der Programmaufsicht.

Für die Erfüllung der konzentrationsrechtlichen Überwachsungspflicht dienen der jeweils zuständigen LMA die „Wanderorgane“ KEK und KDLM.^[15]

3.2 Die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten

Die KDLM (Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten) ist ein standort-unabhängiges Organ. Ihr gehören die gesetzlichen Vertreter der Exekutive der LMA an. Den Vorsitz der KDLM übernimmt der Direktor der geschäftsführenden Landesmedienanstalt.

In der Direktorenkonferenz werden unter anderem Zulassungen von bundesweiten Rundfunkveranstaltern, Fragen des Jugendschutzes und der Werbung bearbeitet. Im Bereich der Konzentrationskontrolle wird die KDLM von der jeweiligen LMA angerufen, wenn diese mit dem Beschluss der KEK nicht einverstanden ist. Die KDLM muss nun binnen dreier Monate einen neuen Beschluss mit drei Viertel Mehrheit treffen, welcher dann den Beschluss der KEK ersetzt. Findet dagegen keine Einigung statt, so ist der Beschluss der KEK rechtlich festgesetzt.

[...]

^[1] Vgl. Fotocommunity [2005].

^[2] Vgl. Rundfunkmuseum [2006].

^[3] Vgl. Mohn Media [2003], S. 265.

^[4] Vgl. BVerfG 73, S. 118ff.

^[5] Vgl. § 2 Absatz 1 Satz 1 RStV.

^[6] Vgl. Präambel RStV.

^[7] Vgl. Bender [1997], S. 28.

^[8] KEK [2003], S. 37 ff.

^[9] Vgl. Kübler [1999], S.4.

^[10] Vgl. WDR [2006].

^[11] Vgl. rdh [1999].

^[12] Vgl. Peifer [2005], S. 56.

^[13] Vgl. § 25 Abs. 4 RStV.

^[14] Vgl. § 31 Abs. 1 S. 1 RStV.

^[15] Vgl. Gersdorf [1999].