Chancen des Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement der Kommunalverwaltung

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Controlling in der Privatwirtschaft und der Verwaltung
2.1 Begriff
2.2 Controlling / -philosophie in Privatunternehmen
2.3 Controlling in der öffentlichen Verwaltung
2.3.1 Bundes- und Landesverwaltung
2.3.2 Kommunalverwaltung
2.4 Besonderheiten und Notwendigkeit des Controlling in der Kommunalverwaltung

3 Controlling als wesentliches Element der Neuen Steuerung
3.1 Controlling im Kontext der Neuen Steuerung
3.1.1 Die Kosten- und Leistungsrechnung
3.1.2 Budgetierung
3.1.3 Das Kontraktmanagement
3.1.4 Die technikunterstützte Informationsverarbeitung (TUI)
3.1.5 Die Qualitätssicherung
3.1.6 Personalentwicklung und –fortbildung
3.1.7 Produkte
3.1.8 Dezentrale Strukturen
3.2 Der KGSt-Ansatz für Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell
3.2.1 Verwaltungscontrolling bei Produktplanung und -kontrolle
3.2.2 Budgetaufstellung und -vollzug
3.2.3 Zielfindung und -erreichung
3.2.4 Langfristperspektive
3.2.5 Ziele und Nutzen von Controlling
3.2.5.1 Finanzcontrolling
3.3 Veränderung der kommunalen Rahmenbedingungen
3.3.1 Zielvorgaben und Outputmessung
3.3.2 Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen
3.3.2.1 Das klassische Haushalts- und Rechnungswesen oder auch Kameralistik
3.3.3 Verhaltensbezogene Aspekte
3.3.3.1 Politische Entscheidungsgremien
3.3.3.2 Verwaltungsführung
3.3.3.3 Mitarbeiter
3.3.3.4 Bürger

4 Handlungsebenen, Instrumente und Aufgaben des Controlling
4.1 Strategisches und operatives Controlling als Handlungsebenen
4.1.1 Strategisches Controlling als Informations- und Frühwarnsystem
4.1.1.1 Unterstützung der strategischen Planung
4.1.1.2 Umsetzung der strategischen in die operative Planung
4.1.1.3 Aufbau und Durchführung der strategischen Kontrolle
4.1.2 Operatives Controlling
4.1.2.1 Operatives Controlling zur Steuerung und Kontrolle der Zielerreichung
4.1.2.2 Wirtschaftlichkeit
4.1.2.3 Leistungsqualität
4.1.3 Operatives Controlling zur Beschaffung von entscheidungsrelevanten Daten und deren Analyse
4.1.3.1 Kosten- und Leistungsrechnung als wichtigstes Instrument des operativen Controlling
4.1.3.1.1 Kostenartenrechung
4.1.3.1.2 Kostenstellenrechnung
4.1.3.1.3 Kostenträger
4.1.3.1.4 Istkosten versus Plankosten
4.1.3.1.5 Vollkostenrechnung versus Teilkostenrechnung
4.1.3.1.6 Prozesskostenrechnung
4.1.3.1.7 Auswertung der Kostenrechnung
4.2 Berichtswesen

5 Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement
5.1 Neues Kommunales Finanzmanagement
5.1.1 Begriff, Entwicklung und derzeitiger Stand des Neuen Kommunalen Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen
5.1.2 Aktuelle Reformlandschaft
5.2 Neue Anforderungen an das Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement
5.3 Die konzeptionelle Schwäche der betriebswirtschaftlichen Steuerung im bisherigen NKF-Konzept

6 Implementierung, Chancen und Anforderungen an das Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement
6.1 Strategien zur Implementierung
6.2 Organisatorische Einbindung des Controlling in die Organisation der Kommunalverwaltung
6.2.1 Hierarchische Positionierung
6.2.2 Ausführung der Controllingaufgaben
6.3 Qualitäts- und Qualifikationsanforderungen an den Controller im Neuen Kommunalen Finanzmanagement

7 Das Controllingystem und seine Anforderungen an die DV-Unterstützung im NKF
7.1 Anforderungen an die DV-Unterstützung
7.1.1 Betriebswirtschaftliche Anforderungen
7.1.2 Informationstechnische Anforderungen
7.1.3 Personelle Anforderungen
7.2 Controlling auf der Basis des Data Warehouse
7.2.1 Das Data-Warehouse
7.2.2 Komponenten des Data Warehouse
7.2.2.1 Die Datenbasis
7.2.2.2 Transformationsprogramme
7.2.2.3 Archivierungssystem
7.2.2.4 Metadatenbanken
7.2.3 Organisationsformen
7.2.4 Auswertung des Datenbestandes
7.2.5 Nutzenpotentiale
7.3 Die Datenbasis des Data Warehouse als Grundlage für das Controlling
7.4 Auswertungs- und Präsentationsmöglichkeiten
7.5 DV-Unterstützung für die Durchführung der Controlling Aufgaben
7.6 Moderne Standardsoftware auch für die öffentliche Verwaltung?
7.6.1 Kostenartenrechnung
7.6.2 Kostenstellenrechnung
7.6.3 Kostenträgerrechnung
7.7 Nutzen des Data Warehouse für das Controlling

8 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Vorwort

Schon vor Beginn meines Weiterbildungsstudiums an der Fachhochschule Osnabrück – Institut für Öffentliches Management-, galt mein größtes Interesse dem finanzwirtschaftlichen Aspekt der Verwaltungsmodernisierung und hier insbesondere dem Controlling. Von daher war es für mich naheliegend über dieses Thema meine Diplomarbeit zu schreiben. Die Bearbeitung der Themenstellung war eine sehr interessante, informative wie spannende Aufgabe.

Mein Dank gilt allen, die mich bei der Erstellung der Diplomarbeit unterstützt haben, den Ansprechpartnern des Modellprojektes „Doppischer Kommunalhaushalt in Nordrhein-Westfalen“ und Herrn Klaus Besier, Leiter Betriebswirtschaftliche Abteilung Kämmerei der Stadt Bonn, die mir auf Anfrage wertvolle Auskünfte erteilt haben, und bei Fragen und Unklarheiten zur Verfügung standen.

Insbesondere gilt mein Dank Herrn Ralf Günther, Referent der Kommunalen Gemeinschaftsstelle Köln, Programmbereich Finanzmanagement, der mich während der Erstellung der Diplomarbeit nicht nur mit nützlichen Informationsmaterialien und –unterlagen versorgt, sondern auch fachlich und moralisch zu jeder Zeit unterstützt hat.

Für die Übernahme der Betreuung, Unterstützung und Begutachtung dieser Arbeit möchte ich mich bei meinen beiden Prüfern Herrn Professor Dr. Dirk Kleine und Herrn Josef Forstner, Erster Beigeordneter der Gemeinde Weilerswist, bedanken.

Mein ganz besonderer Dank gilt meinen Eltern und meinem Bruder ohne deren Hilfe und Unterstützung ich weder meinen beruflichen Werdegang so hätte gehen noch heute in dieser Form meine Diplomarbeit hätte abgeben können.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

In den letzten Jahren hat die schlechte Finanzsituation der öffentlichen Verwaltung in der gesellschaftlichen Diskussion einen immer breiteren Raum eingenommen. Gerade in jüngster Zeit häufen sich wieder Meldungen über den finanziellen Kollaps von Bund, Ländern und Gemeinden, wie beispielsweise die Kommunen stehen vor dem Bankrott, die Verwaltung ist insolvent, die Regierung in Berlin führt kontroverse Diskussionen zur Steuerpolitik, Reduzierung der Ausgaben oder Erhöhung der Einnahmen indem zusätzliche Kredite aufgenommen werden.

Die Krise der öffentlichen Finanzen hat inzwischen Ausmaße angenommen, die mit punktuellen Sparmaßnahmen an bestimmten Einzelbudgets nicht mehr zu bewältigen sind. So erlebt Deutschland wohl seit Beginn der 90er Jahre die stärkste Rezession seit dem zweiten Weltkrieg. Aufgrund der drastisch geschmälerten Gewinne der erwerbswirtschaftlichen Unternehmen sind zweifelsohne die Kommunalverwaltungen diejenigen, die durch den Wegbruch der Gewerbesteuereinnahmen, die die wichtigste finanzielle Stütze für ihre Arbeit waren und sind und von der daraus resultierenden Knappheit der finanziellen Mittel, am stärksten betroffen. Gleichzeitig müssen sich die Kommunen mit steigenden Kosten im sozialen Bereich auseinandersetzen. Folglich wird sich die Kommunalverwaltung um eine Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation bemühen müssen, d. h. sie ist von grundlegender existentieller Bedeutung.

Wen wundert es daher, dass in der Bundesrepublik Deutschland zahlreiche Kommunen mit einer breit angelegten Reformierung und Modernisierung ihrer Verwaltungen begonnen haben. Die verschiedenen Ansätze und Methoden der Verwaltungsreform gehen im wesentlichen auf das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) entwickelte „Neue Steuerungsmodell (NSM)“ zurück.

Oberste Zielsetzung des Reformprozesses ist neben der Kunden- bzw. Bürgerorientierung vor allem die Verbesserung der Effektivität und der Effizienz des Verwaltungshandelns. Um dies zu erreichen, wird den Gemeinden die Anbindung an die Erfahrungen der Wirtschaftsunternehmen empfohlen.

Als ein Element zur Verbesserung des Unternehmenserfolges hat sich in der privaten Wirtschaft die Implementierung eines Controlling herausgestellt, mit der Folge, dass nunmehr die Anwendbarkeit des Controlling für die öffentliche Verwaltung, die sich zum Dienstleistungsunternehmen entwickeln möchte, als eine unentbehrliche Komponente auf dem Weg zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation gesehen und diskutiert wird.

In den vergangenen Jahren sind zahlreiche (Pilot-)Projekte“^[1] begonnen worden, „um Controlling einzuführen und aufzubauen.

Erfolge konnten erzielt werden: Beispielsweise sind sogenannte „zentrale Kostenrechnungsberichte“ zunehmend zu einer Grundlage für die Diskussion der Wirtschaftlichkeit des Leistungsangebots geworden, allerdings begrenzt auf das Leistungsspektrum der kostenrechnenden Einrichtungen.

Bisherige Erfahrungen zeigen jedoch auch Schwierigkeiten: Zweifel an der Verwendbarkeit von Controlling - Arbeitsergebnissen werden laut (Stichwort: Schaffung neuer „Datenfriedhöfe“), eine isolierte Beschäftigung mit einzelnen betriebswirtschaftlichen Instrumenten wird beklagt (Stichwort: Konzentration auf die Verbesserung kostenrechnerischer Details), die Arbeitsergebnisse werden nicht immer als entscheidungsrelevant angesehen.

Trotz partieller Erfolge zeigte sich, daß Controlling auf Schwierigkeiten stößt, wenn bestimmte Rahmenbedingungen nicht erfüllt sind.“^[2]

Ausgehend von den Rahmenbedingungen, unter denen sich Controlling in der Kommunalverwaltung als wesentliches Element der Neuen Steuerung erfolgreich etablieren kann, beschäftigt sich die vorliegende Arbeit mit den Instrumenten und Aufgaben des Controlling sowie seinem gegenwärtigen Diskussionsstand im Hinblick auf das Neue Kommunale Finanzmanagement. Ein weiterer Teil der Arbeit befasst sich mit Implementationsstrategien, Organisationskonzepten und den Anforderungen an die DV-Unterstützung.

2 Controlling in der Privatwirtschaft und der Verwaltung

2.1 Begriff

Controlling könnte als Schlagwort der Nation bezeichnet werden. Aber obwohl in den vergangenen Jahren Controlling „sowohl in der Unternehmenspraxis als auch in der betriebswirtschaftlichen Diskussion starke Beachtung gefunden“^[3] hat, gibt es kein einheitliches Verständnis von dem, was unter Controlling zu verstehen ist. In Buch- und Zeitschriftenveröffentlichungen sind immer neue „Bindestrich“-Controllingansätze zu finden. „Der Originalitätsgrad und das theoretische Niveau sind dabei ebenso unterschiedlich wie das begrifflich-konzeptionelle Verständnis dessen, worum es sich beim Controlling eigentlich handelt. Das Spektrum reicht vom Synonym für (entwickelte) Kostenrechnungssysteme über die Bereiche strategische Planung, Frühwarnsystem und Informationsmanagement bis zur Unternehmensführung schlechthin. Trotz (vielleicht auch aber gerade wegen) der Heterogenität der Begriffe und des inhaltlichen Verständnisses gilt Controlling als ein in der privatwirtschaftlichen Unternehmenspraxis erfolgreich bewährtes Steuerungskonzept.“^[4]

Häufig wird der Begriff „Controlling“ mit der im deutschen Sprachgebrauch üblichen „Kontrolle“ assoziiert. Tatsächlich stellen die Kontrollaufgaben aber nur einen Teilbereich des Controlling dar. Es ist vielmehr in diesem Zusammenhang auf die Bedeutung des englischen Verbs „to control“ hinzuweisen.

In der englischsprachigen Managementliteratur wird unter „Control“ „Lenkung, Steuerung, Regelung von Prozessen“^[5] und Führung verstanden. Die Begriffe „Control und Controlling werden in diesem Zusammenhang synonym verwendet.“^[6] Nach der englischsprachigen Literatur ist „Control“ also wesentlicher weiter zu fassen, als es mit dem deutschsprachigen Wort „Kontrolle“ in der Literatur der Betriebswirtschaft bezeichnet werden könnte. Wollte man „Control“ sinngemäß übersetzen, so könnte man von „Unternehmenssteuerung“ sprechen.

Weit verbreitet sind solch allgemein gehaltene Begriffsdefinitionen, in denen Controlling als ein Planungs-, Steuerungs- und Kontrollverfahren charakterisiert wird und sowohl Zielbildung als auch Informationsversorgung bezüglich deren Erreichung beinhaltet.^[7]

Als repräsentativ für den derzeitigen Diskussionsstand kann wohl die Definition von Preißler angesehen werden. Danach ist Controlling „ein funktionsüber­greifendes Steuerungsinstrument, das den unternehmerischen Entscheidungs- und Steuerungsprozeß durch zielgerichtete Informationener- und –verar­bei­tung unterstützt. Der Controller sorgt dafür, daß ein wirtschaftliches Instrumentarium zur Verfügung steht, das vor allem durch systematische Planung und der damit notwendigen Kontrolle hilft, die aufgestellten Unternehmungsziele zu erreichen.“^[8]

Wollte man Controlling anschaulich darstellen, so könnte man das Unternehmen als Schiff sehen, das wirtschaftlichen Erfolg anpeilt. Der Controller wäre dann als Lotse oder Navigator des betrieblichen Schiffes, nicht aber als dessen Kapitän aufzufassen. Der Kapitän (=Führung) steuert in erster Linie und kontrolliert nur insoweit, als dass die angesteuerte Richtung des Schiffes nicht gefährdet wird – der gesuchte Hafen bzw. der wirtschaftliche Erfolg erreicht wird. Der Navigator (=Controller) unterstützt ihn hierbei. Er verfügt über Instrumente, wie beispielsweise die Kosten- und Leistungsrechnung, die Wirtschaftlichkeitsrechnung und das Berichtswesen, mit deren Hilfe er dem Kapitän Informationen liefert, welche Richtung eingeschlagen werden muss, um das Erfolgsziel zu erreichen. Er unterrichtet den Kapitän frühzeitig über Kursabweichungen und gibt Empfehlungen zur Kurskorrektur um etwaige Kollisionen zu vermeiden.^[9]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 1 Controlling-Philosophie

Controlling sollte aber nicht nur als ein Service für das Management gesehen werden, sondern vielmehr sollte Controlling allen Mitarbeitern im Unternehmen nahe gebracht werden, damit „die Geplanten“ sich aufgrund der transparent gemachten Ziele durch Selbstvergleich mit den realisierten Ergebnissen selbst kontrollieren können. Der Schwerpunkt sollte hier aber nicht auf einer Mitarbeiterkontrolle liegen, sondern auf der Einhaltung der eingeschlagenen Richtung, der Zielsetzung des Unternehmens. Controlling würde somit auch zu einem Selbstcontrolling.^[10]

2.2 Controlling / -philosophie in Privatunternehmen

Um das Verständnis der heutigen Controlling-Funktion in Unternehmen herauszuarbeiten möchte ich kurz auf die historische Entwicklung des Controlling eingehen.

Die Anfänge des Controlling reichen wohl bis in das 15. Jahrhundert zurück. Zu dieser Zeit gab es in Großbritannien die ersten Controlling-Aufgaben in der staatlichen Verwaltung, deren Träger „Controllour“ genannt wurde. Aufgabe des „Controllour“ war es, am Königshof die Aufzeichnungen über den Geld- und Güterverkehr zu überprüfen. Zur gleichen Zeit gab es ein äquivalentes Amt auch in Frankreich. Hier war das Führen der „contre-ró`le“ – der „Gegenrolle“ bereits ein offizielles Hofamt, das sich auch über andere Länder ausgebreitet hat. In den USA wurde bereits 1778 durch den amerikanischen Kongress die gesetzliche Grundlage für den Einsatz eines Controllers im Staatsdienst geschaffen. Unter der Bezeichnung „Comptroller“ bestand seine Aufgabe darin, das Gleichgewicht zwischen dem Staatsbudget und der Verwendung der Staatsausgaben zu überwachen. Ferner ist Controlling im staatlichen Bereich seit 1863 in der Stelle des „Controller of the Currency“ (als Leiter der staatlichen Bankenaufsicht) und in den USA dem „Comptroller General“ an der Spitze der Rechnungsprüfungsbehörde zu finden. Mit diesen Ursprüngen stehen nunmehr zwei Aufgabenbereiche von Controllern im Mittelpunkt: das Rechnungswesen und die Kontrollfunktion. Diese beiden zentralen Bedeutungen hat sich das Controlling bis heute bewahrt.

In einem Wirtschaftunternehmen ist eine Controlling-Stelle erstmalig im Jahr 1880 dokumentiert, und zwar in dem Transportunternehmen „Atchison, Topeka & Santa Fe Railway System“. Aufgabe des Stelleninhabers war hauptsächlich die Verwaltung der Finanzanlagen und des Grundkapitals sowie die Sicherheiten der Gesellschaft. ^[11] Eine weitere Verbreiterung des Controlling hielt sich zunächst in Grenzen und man erinnerte sich hieran erst wieder in den 20er Jahren des 20. Jahrhunderts, nämlich dann als sich zur Zeit der Weltwirtschaftskrise die Mängel des bisherigen Rechnungswesens offenbarten. Im Kontext dieser Veränderungen änderte sich auch die Aufgabenstellung an den Controller. Bisher war er überwiegend Vermögensverwalter und prüfte bereits getätigte Transaktionen. Neu hinzu kam die zukunftsbezogene Ausrichtung. Der Controller musste jetzt auch „planungsrechnerische Verfahren beherrschen und einführen sowie die budgetbezogenen Daten abstimmen und auswerten.“^[12] Durch die nunmehr eintretende Sammlung und Verarbeitung von zukunftsbezogenen Informationen entwickelte sich das Rechnungswesen von einem „reinen Register- und Kontrollinstrument“ zu einem Hilfsmittel für die Bewältigung zukunftsorientierter Aufgabenstellungen. Mit der Veränderung einher erfolgte eine institutionelle Aufwertung des Controllers. Bis heute liegt der Kern des Aufgabenbereichs des Controllers in der Planung zur Bewältigung zukunftsorientierter Aufgabenstellungen des Unternehmens. Diese Entwicklung wurde gleichfalls durch die Bildung von Großunternehmen forciert, die sich aufgrund der Wachstumsprozesse mit Kommunikations- und Koordinationsproblemen sowie mit volkswirtschaftlichen Turbulenzen und Unsicherheiten konfrontiert sahen. Die Unternehmen wurden zu groß, um durch den Unternehmer allein geführt zu werden. Damit wurde er vor das Problem gestellt, nicht alle Führungsaufgaben selbst wahrnehmen zu können und einen Teil der Führungsverantwortung zu delegieren. Die Folge war ein hierarchischer Aufbau des Unternehmens. Der Unternehmer konnte bei der Delegation der Führungsaufgabe aber nicht davon ausgehen, dass sich Vorgesetzte und die von ihnen geführten Personen immer gleich verhalten, weil sie abweichende Ziele verfolgen, unterschiedliche Risikopräferenzen haben und vor allem eine andere informatorische Ausgangsbasis besitzen, sodass er mit Asymmetrien rechnen musste. Genau diese Asymmetrien sind es, die ein ganzheitliches Steuerungssystem erforderlich machen, damit auf allen Ebenen des Unternehmens ein koordiniertes Verhalten gewährleistet ist.^[13] Dies setzt wiederum eine präzise Beschreibung der jeweiligen Handlungskompetenzen und Zielsetzungen voraus, die aber ohne vorherige Planung nicht sinnvoll möglich ist. Eine bloße Fortschreibung der Vergangenheit verhilft einem Unternehmen in Zeiten starker Veränderungen ebenfalls nicht zu dem gewünschten Erfolg. Damit wurde die Planung als adäquates Mittel für die Führung eines Unternehmens anerkannt und dem Controller die Aufgabe auferlegt, eine ergebnisbezogene Planung konzeptionell zu gestalten. Solche Planungen sind jedoch unbrauchbar, wenn deren Einhaltung nicht überwacht wird. Damit wären wir bei der „Kontrollfunktion“ des Controlling. Plan und Ist sind durch das Controlling gegenüberzustellen und etwaige eingetretene Abweichungen sind zu analysieren und der Führung zu berichten. Eine für die Führung verlässliche Kontrolle ist aber nur möglich, wenn die der Planung gegenüberzustellenden Istdaten in präziser, objektiver Form vorliegen, also eine entsprechende Informationsbereitstellung erfolgt, die als Grundlage der nächsten Planungen dienen kann.

Damit ist der Controller nicht nur intensiv an der Entstehung von Plänen beteiligt und mit der Analyse von Abweichungen betraut, sondern er verfügt mittlerweile über genügend Betriebskenntnis und Sachverstand, um für das Management betriebswirtschaftliche „Bewertungs- und Beratungsfragen“ zu beantworten.

In Deutschland setzte man sich erst Mitte der 50er Jahre mit dem Controlling-Konzept auseinander, wobei Unverständnis und Ablehnung vorherrschte. Deutlich wird dies durch ein Zitat von Goosens: „Der Controller ist also ein Mann, der seine eigenen Pläne aufstellt, koordiniert und auch noch überwacht! Damit nicht genug, hat er ...außerdem noch die gesamte Organisation und Revision, die Fertigungskontrolle, Betriebsabrechnung, Buchhaltung, Bilanz und Steuer in seiner Hand. Damit wird der Controller praktisch zum Chef des Unternehmens, ohne allerdings nach außen hin als Chef in Erscheinung zu treten und auch die damit verbundene Gesamtverantwortung zu übernehmen.“^[14]

Die Verbreitung des Controlling beschränkte sich zunächst auf die Tochtergesellschaften amerikanischer Unternehmungen. Erst als die herkömmlichen Instrumente zur Bewältigung der Koordinations- und Steuerungsaufgaben nicht mehr ausreichten, erfolgte eine grundsätzliche Neuorientierung im unternehmerischen Denken und Handeln. Angespornt durch die Insolvenzwelle der 80er Jahre und der zunehmenden Internationalisierung der Märkte in den 90er Jahren bemerken die Unternehmer, dass eine informatorische Unterstützung im Sinne eines verbundenen Planungs- und Steuerungsinstrumentes für den Erfolg eines Unternehmens unabdingbar ist.

Im Rahmen der weiteren Entwicklung wurden in Deutschland Organisationen und Vereine gegründet, die sich mit Controlling auseinandersetzen. An den Hochschulen werden Lehrinhalte aus dem weit zu fassendem Controlling nicht nur im Fach Rechnungswesen angeboten, sondern auch unter den „Bezeichnungen Planung, Finanzwirtschaft, Unternehmensführung, Informatik, Datenverarbeitung“^[15] sowie in sonstigen betriebswirtschaftlich ausgerichteten Fächern. Controlling wird zusehends in der Literatur als Basis für eine „integrierte Betriebswirtschaftslehre“ angesehen und nimmt einen immer breiter werdenden Raum in Großunternehmen, aber mittlerweile auch in Klein- und Mittelunternehmen ein. Trotz ständig wachsender Bedeutung des Controlling sowohl im Wirtschaftsalltag als auch in öffentlichen Institutionen herrscht über Definition, Aufgaben, Ziele und Funktionen des Controllers nach wie vor noch keine Einigkeit. Überspitzt formuliert: Jeder hat seine eigenen Vorstellungen darüber, was Controlling bedeutet oder bedeuten soll, nur jeder meint etwas anderes.

So hat Budäus versucht, das breite Spektrum der Diskussion über Controlling in Privatunternehmen nach dem schwerpunktmäßigen Bezugsfeld zu systematisieren. Budäus teilt Controlling – auch wenn die Zuordnungsmerkmale nicht immer eine eindeutige Zuordnung zulassen – tendenziell in folgende Grundrichtungen ein:

- Controlling als Philosophie und damit als Bestandteil der Organisationskultur;
- rechnungswesenorientierte Ansätze
- sachfunktionsorientierte Ansätze
- managementprozessorientierter Ansatz.^[16]

Controlling als Bestandteil der Organisationskultur zielt darauf ab, dass jedes Organisationsmitglied über die jeweilige Aufgabenwahrnehmung systematisch Ziele definiert und für die zu erbringende Leistung Maßstäbe festlegt. Ist dies geschehen, wird es möglich, Abweichungsanalysen durchzuführen und damit Aussagen über die Zielerreichung zu treffen.

Am Rechnungswesen orientierte Ansätze schreiben dem Controlling gestaltende und auswertende Aufgaben in den Bereichen Bilanzrechnung, Finanzierung und Kosten- / Leistungsrechnung zu. Die Institutionalisierung einzelner Subsysteme des Rechnungswesens werden dabei als die entscheidende Aufgabe angesehen und es erfolgt in der Regel eine weitere Spezifizierung für einzelne Teilbereiche, die sich in Begriffen wie Kosten-Controlling, Erfolgs-Controlling, Finanz-Controlling und Investitions-Controlling niederschlagen.“^[17]

Die nach Sachfunktionen ausgerichteten Ansätze stellen Teilbereiche des Unternehmens, wie Beschaffung, Produktion, Absatz, Logistik und Personal in den Mittelpunkt. Bereits hier lässt sich die zuvor genannte unscharfe Abgrenzung zu rechnungswesenorientierten Ansätzen erkennen, tritt doch hier bereits eine Verknüpfung von Führungsprozess und Rechnungswesen im Sinne der Verknüpfung von Planung und Kontrolle in den Vordergrund.

Führungsprozessorientierte Ansätze sehen Controlling als ein „Instrument und / oder integralen Bestandteil der Führung.“^[18] Als solches wird Controlling im engen Zusammenhang mit der Führungsproblematik analysiert und als Ansatz zur Verbesserung der Unternehmenssteuerung angesehen.^[19]

Die Einschätzung von Controlling als Subsystem der Führung ist allgemein verbreitet. So sieht Horváth Controlling als „dasjenige Subsystem der Führung, das Planung und Kontrolle sowie Informationsversorgung systembildend und systemkoppelnd ergebniszielorientiert koordiniert und so die Adaption und Koordination des Gesamtsystems unterstützt. Controlling stellt damit eine Unterstützung der Führung dar“.^[20]

Durch das Controlling wird im Unternehmen ein übergreifendes Instrument geschaffen, das die Hauptfunktionen „Planung, Information, Steuerung und Kontrolle“ zusammenfasst. Zu beachten ist hierbei, dass vom Controlling ein laufendes Denken im Regelkreis erwartet wird. „Es wird laufend – parallel zur Durchführung – kontrolliert, analysiert und gegengesteuert ... nicht erst kontrolliert, wenn der gesamte Vorgang insgesamt endgültig abgeschlossen ist. Danach steht Controlling für einen ständigen Lernprozess für alle Bereiche des Unternehmens – institutionalisiert durch laufende Plan-Ist-Vergleiche mit daraus resultierenden Abweichungsanalysen und initiierten Rückkoppelungsprozessen,“^[21] um die Erreichbarkeit der Unternehmensziele sicherzustellen. Controlling ist also als wesentlicher Bestandteil eines kontinuierlichen Anpassungs- und Verbesserungsprozesses anerkannt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 2 Controlling – Funktionen – Zusammenwirken

2.3 Controlling in der öffentlichen Verwaltung

Controlling – ein Schlag- oder auch Trendwort in der öffentlichen Verwaltung? Kaum eine Verwaltung oder öffentliche Institution ist heute noch ohne Controlling vorstellbar. Schließlich will jeder modern sein, am Reformprozess teilhaben und die in der Privatwirtschaft bewährten und erfolgreichen betriebswirtschaftlichen Konzepte auf seinen Bereich übertragen wissen. Das Problem ist nur, dass auch im Bereich der Verwaltung viele den Fehler begehen und Controlling eher mit dem deutschen Begriff „Kontrolle“ in Verbindung bringen. Stattdessen ist Controlling in der Verwaltung, äquivalent zur Privatwirtschaft, ein Konzept zur Planung und Steuerung in Organisationen mit den Funktionen:

- Zielsetzung / Planung
- Information
- Soll-Ist-Kontrolle, Abweichungsanalyse
- Steuerung und
- Kontrolle.

Diese Funktionen machen das Controlling zu einem geschlossenen System der Organisationssteuerung. Häufig wird auch hier von einem Regelkreissystem gesprochen, bei dem der Endpunkt wiederum den Ausgangspunkt für die neue oder veränderte Zielfestsetzung und Planung bildet. Der Grundgedanke des Verwaltungs-Controlling setzt dabei nicht nur bei der Modifikation der Organisationsstrukturen und dem Haushaltswesen an, sondern gibt den Verwaltungen einen übergreifenden Managementansatz als obligatorisch vor, mit dem vor allem die Steuerung des Verwaltungshandelns verbessert werden soll. Hierzu wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle in Köln (KGSt) ein Modell entwickelt, dass eine weitgehende Innovation zu allen bisherigen Reformbemühungen darstellt.“^[22] Hill führt hierzu sogar aus, dass „die Konzeption insgesamt in ihrer Ganzheitlichkeit, Radikalität und entschiedenen Umsetzung in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland ohne Vorbild ist.“^[23]

Aber wer oder was ist die öffentliche Verwaltung?

2.3.1 Bundes- und Landesverwaltung

In Deutschland werden als öffentliche Verwaltungen die Verwaltungen der Gebietskörperschaften bezeichnet. Darunter sind die Verwaltungen des Bundes, sprich Bundesverwaltungen, die Verwaltungen der Bundesländer – Landesverwaltungen und die Gemeinden – Gemeindeverwaltungen, als Teil der Landesverwaltung, zu subsumieren.^[24]

Seit geraumer Zeit werden mit dem Begriff „Verwaltung“ Begriffe wie „Dienstleistungsunternehmen Kommune, Konzern Stadt, Dezentralisierung, Controlling, Wettbewerb, Ressourcenverantwortung“ und vieles mehr in Verbindung gebracht. Hinzu kommen die „Vielzahl der konzeptionellen Publikationen aus Städten unterschiedlicher Größenordnung“, die Fülle wissenschaftlicher Veröffentlichungen, Tagungen, Fortbildungsveran­staltungen und Angebote von Beratungsfirmen.“^[25] Die Reformbestrebungen gehen nicht etwa von den übergeordneten Bundes- und Landesverwaltungen aus, sondern von der untersten Ebene, den Städten und Gemeinden. Auch wenn nunmehr die Entwicklungstendenzen in den Bundes- und Landesverwaltungen zu Reformen und Modernisierungsstrategien streben, möchte ich mich bei der vorliegenden Arbeit auf den Reformprozess in der Kommunalverwaltung beschränken.

Die nachfolgende Abbildung veranschaulicht daher nochmals den Stellenwert der Kommunalverwaltung innerhalb der staatlichen Hierarchie und der Gewaltenteilung.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 3 Gewaltenteilung und staatliche Hierarchie in der Bundesrepublik
Deutschland

2.3.2 Kommunalverwaltung

Der Begriff „Kommunalverwaltung“ lässt sich in die Teilbegriffe „Kommune“ und „Verwaltung“ trennen.

Der Begriff „Kommune“ wird als Sammelbegriff für Gemeinden, Städte und Landkreise verwendet. Wie aus dem obigen Schaubild ersichtlich, stellt die Kommune die untere der drei Ebenen innerhalb der Hierarchie in Bundesebene, Landesebene und Kommunalebene bzw. der Hierarchie in Legislative, Exekutive und Judikative dar.

Der Begriff „Verwaltung“ kann nach Koch aus dem Sinn des Wortes „verwalten“ entnommen werden, das wiederum seinen Ursprung im mitteldeutschen „walten“ hat und mit herrschend leiten, lenken oder führen beschrieben werden kann.^[26]

In der Brockhaus Enzyklopädie wird der Begriff „Verwaltung“ nach rechtlicher und wirtschaftlicher Sicht unterschieden.
Die wirtschaftliche Seite dieses Begriffs bezieht sich auf betriebliche Tätigkeiten eines Unternehmens.
Im rechtlichen Sinne bedeutet „Verwaltung“ eine nach gegebenen Weisungen oder Richtlinien ordnende und gestaltende Tätigkeit in bestimmten Lebensbereichen.

Auf das „öffentliche Recht“ bezogen, wird unter „Verwaltung“ eine bestimmte Tätigkeit des Staates oder eines sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt gesehen, ohne Rücksicht darauf, ob diese Tätigkeit den Regeln des öffentlichen oder Privatrechts folgt.^[27]

Für den Bereich des öffentlichen Rechts wird die Verwaltung in Anlehnung an Wolff / Bachof als „gesetzlich gebundene, unmittelbar leistende oder eingreifende, gestaltende oder teilplanende Wahrnehmung von Angelegen­heiten des Gemeinwesens durch dafür besonders bestellte Organe gesehen.“^[28] Sie wird aber auch bezeichnet als eine sich „im Rahmen einer bestimmten Ordnung vollziehende Tätigkeit von Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen) und Nichtgebietskörperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts zur Gestaltung und Sicherung der sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Lebensbereiche.“^[29]

Die Existenz der Kommunalverwaltung leitet sich aus Art. 28 Abs. 1 und 2 GG ab.

Art 28 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, dass das Volk „in den Ländern, Kreisen und Gemeinden“ eine Vertretung haben muss.

Abs. 2 gewährleistet in Satz 1 den Gemeinden das Recht, alle Angelegen­heiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht nach besonderen gesetzlichen Bestimmungen dem Bund oder dem Land zustehen, in eigener Zuständigkeit, d. h. in eigener Verantwortung, durch verfassungsmäßig dazu bestimmte Organe (Rat, Bürgermeister usw.) zu regeln.

Dieses Selbstverwaltungsrecht der Kommunen – und damit die Existenz­grundlage der Kommunalverwaltung – ist in Form der institutionellen Garantie gewährleistet und bietet den Gemeinden ein subjektives Recht zur Abwehr von Eingriffen in das Selbstverwaltungsrecht.

Diese subjektivrechtliche Seite der Garantie kommt in dem Recht zur Kommunalverfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG) zum Ausdruck sowie darin, dass die Gemeinden Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in Verwaltungsstreitverfahren gegen staatliche Maßnahmen haben, die das Selbstverwaltungsrecht beeinträchtigen.

Art 106 Abs. 5 und 6 GG bietet den Kommunen nicht nur eine Erweiterung und Absicherung der Selbstverwaltungsgarantie, sondern sichert den Kommunen auch die finanzverfassungsrechtliche Garantie die Eigenständigkeit im Staat zu. Unter besonderen Voraussetzungen kann in diesem Bereich aus der Selbst­verwaltungsgarantie ein Anspruch auf Ausgleich finanzieller Belas­tungen gegen den Staat erwachsen.^[30]

Auch die Mitwirkungsrechte, die den Gemeinden insbesondere bei staatlichen Planungen zustehen, die in der Regel örtlichen Bereich berühren, dienen der Sicherung des Selbstverwaltungsrechts.^[31]

Das Selbstverwaltungsrecht umfasst alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze. Zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehören das Satzungsrecht, die Finanzhoheit, die Personal- und Organisationshoheit, die Planungshoheit und die Daseinsvorsorge.

Die staatliche Aufsicht erstreckt sich grundsätzlich nur auf die Rechtsaufsicht, d. h. der Staat wacht darüber, dass die Gemeinden im Einklang mit den bestehenden Gesetzen handeln.

Nach wiederholten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts sind Kommunen nicht grundrechtsfähig, „weil es bei ihnen an der grundrechts­typischen Gefährdungslage fehle.“^[32]

Somit wird den Kommunen verwehrt, wie natürliche Personen die, durch das Grundgesetz eingeräumten, Grundrechte zu nutzen.

So unterliegt die Kommune beispielsweise nicht der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Sie kann sich bei ihrer Öffentlichkeitsarbeit gegenüber der Aufsichtsbehörde auch nicht auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit berufen. Auch eine erwerbswirtschaftliche Tätigkeit der Kommune wird ausge­schlos­sen, „was sich nach Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichtes gleich­falls auf die sich in öffentlicher Trägerschaft befindlichen juristischen Personen des Privatrechts (Aktiengesellschaften oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung) bezieht.“^[33] Die Grundrechte berechtigen also nur die Privatwirtschaft gegenüber staatlichen Eingriffen.

Neben den Regelungen im Grundgesetz und den Landesverfassungen zur kommunalen Selbstverwaltung enthalten die Gemeindeordnungen Vor­schriften, unter welchen Bedingungen eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden zulässig ist. Beispielhaft sei hier § 88 ff Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NW) zu nennen, da ich mich bei länderspezifischen gesetzlichen Ausführungen auf das Land Nordrhein-Westfalen beziehen werde.

Nach § 107 Abs. 1 Nr. 1 GO NW darf eine Kommune in Nordrhein-Westfalen ein wirtschaftliches Unternehmen nur errichten, wenn ein dringender öffent­licher Zweck das Unternehmen erfordert. „Dies muss im Gesellschaftsvertrag, in der Satzung oder in einem sonstigen Organisationsstatut klargestellt werden (§ 108 As. 1 Nr. 1 GO NW). ... Unvereinbar mit dem öffentlichen Zweck ist ein Unternehmen immer dann, wenn es ausschließlich oder vorrangig darauf ausgerichtet ist, Gewinn zu erzielen.“^[34]

Diese Ausführungen zeigen, dass zwar eine eingeschränkte Organisations­freiheit bei der Ausführung kommunaler Aufgaben besteht, wie beispielsweise die Möglichkeit zur Ausgliederung in ein Unternehmen des privaten Rechts, andererseits ist durch die Einschränkungen erkennbar, das Kommunal­ver­waltungen nicht über den gleichen Handlungsspielraum verfügen wie ein Privatunternehmen. Dies wird bei den nachfolgenden Betrachtungen der Controllingimplementationsmöglichkeiten von einiger Bedeutung sein.

Betrachtet man den Aufbau der Kommunalverwaltung, so lässt dieser sich typischerweise in einen Kernbereich und einen peripheren Bereich unterteilen.

Zum Kernbereich gehört der Leiter der Verwaltung, die Dezernate und Ämter, die im Zuge der Verwaltungsmodernisierung meist als Fachbereiche bezeichnet werden.

Den peripheren Bereich bilden die Regiebetriebe, Eigenbetriebe als verselbständigte Regiebetriebe, rechtsfähige Einheiten des öffentlichen Rechts, sowie rechtsfähige Einheiten des privaten Rechts (AG oder GmbH).

Daneben können öffentliche Unternehmen branchenentsprechend auch als Versorgungsunternehmen, Verkehrsunternehmen, Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen, Rundfunkanstalten, Krankenhäuser, Kultureinrichtungen, Museen und Wohnungsbauunternehmen geführt werden.

Für die nachfolgende Betrachtung möchte ich solche Unternehmen, die den Zielsetzungen privatwirtschaftlicher Unternehmen unterliegen und an denen die öffentliche Hand kapitalmäßig beteiligt sind, ausklammern, da für deren Controllingtätigkeiten andere Erfordernisse gelten als für die Controllingimplementation in der „traditionellen“ Verwaltung (Non-Profit-Organisation), dessen Aufgabe es ist, von bisher lediglich verwalteten Non-Profit-Organisationen eine Transformation zu einem marktwirtschaftlich geführten und kundenorientierten Unternehmen zu erreichen.

Ziel ist es, durch den Rückgriff auf in der Privatwirtschaft bewährte Management- und Organisationskonzepte die Dienstleistungsfähigkeit und –qualität des „traditionellen“ öffentlichen Sektors (die klassische obrigkeitsrechtliche Eingriffs- und Leistungsverwaltung) durch den Einsatz von modernen, betriebswirtschaftlichen ausgerichteten Management- und Organisationsinstrumentarien nachhaltig zu steigern. Der sich hier abzeichnende Trend wird von der Hoffnung getragen, den in der Privatwirtschaft erzielten Erfolg durch Übernahme privatwirtschaftlicher Instrumente und Handlungskonzepte in den öffentlichen Bereich zu übertragen und dort für eine Verbesserung der Finanzsituation etc. zu sorgen. Dies wird beispielsweise deutlich in solchen Behauptungen wie: „Privatwirtschaftlich kann alles besser und schneller gemacht werden.“^[35]

2.4 Besonderheiten und Notwendigkeit des Controlling in der Kommunalverwaltung

Zusammenfassend kann Controlling als ein führungsunterstützendes, integratives Steuerungs- und Überwachungskonzept bezeichnet werden, das auf eine zeitnahe, bedarfgerechte und laufende Versorgung entscheidungsbefugter Verantwortungsträger mit zukunftsbezogenen Informationen abstellt.^[36]

Ist dieses in der Erwerbswirtschaft erfolgreiche Konzept der Führungsunterstützung in gleichem Maße nutzbringend auf die öffentliche Verwaltung übertragbar?

Weber geht davon aus, dass Controlling „grundsätzlich auf jede Art öffentlicher Institution“^[37] übertragbar ist, lediglich der Modifikationsgrad wird als unter­schiedlich angesehen.^[38] „Controlling in der öffentlichen Verwaltung wird aber nicht nur für möglich, sondern – hier zunächst ungeachtet aller Differenzierungen – auch für „nötig“, ja für „zwingend notwendig“ und inzwischen gar für „immer dringlicher“ gehalten. Voraussetzung für eine entsprechend positive Entwicklungstendenz sei allerdings, dass „es gelingt, Controllingkonzepte zu entwickeln, welche die Spezifika öffentlicher Verwaltungen wirklich abbilden.“^[39]

Andere behaupten hingegen, dass Controlling in der öffentlichen Verwaltung zumindest „nach privatwirtschaftlichem Vorbild nicht realisierbar ist“^[40] und sowohl die Frage des „ob“ als auch des „wie“ eines Verwaltungs-Controlling keineswegs ausdiskutiert sei.^[41] Die Anwendung des Controlling-Konzeptes wird als so voraussetzungsvoll angesehen, dass hierzu eine „umfassende Verwaltungsreform erforderlich“^[42] wäre. Einige neuerliche Berichte teilen diese Einschätzung insofern, als das die Auffassung vertreten wird, dass von der Einführung eines Verwaltungs-Controlling im Grunde nur dann eine verbesserte Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns zu erwarten ist, wenn auch die Rahmenbedingungen verändert bzw. verbessert werden.^[43] „Alles andere wäre ein Kurieren an Symptomen.“^[44]

Zunächst ist davon auszugehen, dass Controlling in der öffentlichen Verwaltung eine Führungsphilosophie ist, bei der das zielorientierte Steuern im Vordergrund steht und somit improvisierte Führungsentscheidungen vermieden werden sollen.

Im Gegensatz zur privaten Wirtschaft, bei der sich als zielorientierte Steuerung die Gewinnerzielung und eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals als messbare Größe relativ einfach überprüfen lassen, existiert in der Kommunalverwaltung das Problem, dass sich öffentliche Leistungen nur schlecht beschreiben und operationalisieren lassen, insbesondere auch deshalb weil es sich bei den von der Verwaltung erbrachten Leistungen lediglich um Dienstleistungen handelt, die in der Regel nicht marktfähig sind, deren Erstellung aber aufgrund der Rechtsgebundenheit des öffentlichen Handelns geboten ist.

Um also eine solche Steuerung für die Kommunalverwaltung möglich zu machen, müssen erst Ziele definiert werden, damit deutlich wird, wohin gesteuert werden soll. Diese Ziele müssen nachvollziehbar, erreichbar, überprüfbar und messbar sein. Hier setzt das nächste Problem an. Für den Unternehmer ist sein Ziel „Gewinn“ relativ leicht überprüfbar. Ist für ein von ihm angebotenes Produkt kein Gewinn mehr zu erzielen, wird er sein Angebot einschränken oder sich ganz von diesem Produktbereich trennen. Im Privatunternehmen entscheidet der Unternehmer allein. Die Legitimation der öffentlichen Aufgabenverwirklichung, die unabhängig von einer Gewinnerzielung einen bestimmten Bedarf der Bevölkerung decken muss, liegt nicht in der wirtschaftlichen, sondern in der politischen Entscheidung begründet, denn was als Erfolg zu gelten hat, ergibt sich oft erst nach Maßgabe einer politischen Bewertung.

Damit wird es zur Aufgabe des Verwaltungs-Controlling, die „politischen“ Ziele in operationale und für alle Beteiligten handhabbare Planzahlen und Budgets umzusetzen und für ihre Erreichung die notwendigen Informationen zu liefern. Durch regelmäßige Abweichungsanalysen können Störgrößen ausfindig gemacht und entsprechende Verbesserungsmaßnahmen entwickelt werden.

Globalziele des Controlling in der Verwaltung sind:

- „die Verbesserung der Führungs- und Steuerungsfähigkeiten sowie
- die Erhöhung der Transparenz bei den Kosten und den Leistungen“^[45]

Zur Erfüllung dieser Aufgaben wird das Controlling in zwei Schwerpunktbereiche aufgeteilt und zwar in das „Strategische Controlling“, dass die politischen Ziele in Verwaltungsmaßnahmen transformiert („Tun wir die richtigen Dinge?“) und das operative Controlling, welches sich auf die kurzfristigen Zielerreichungen konzentriert („Tun wir die Dinge richtig?“). Neben diesem zeitlichen Aspekt ist in der Verwaltung das Controlling, im Gegensatz zur Privatwirtschaft, nach seinem betriebswirtschaftlich gesehenen Zweck - Controlling zur Effizienz- und Produktivitätssteigerung (auch internes Controlling genannt) - und dem politischen (externen) Controlling zu unterscheiden.

Die Privatwirtschaft kennt im wesentlichen nur das interne Controlling, welches seine Ausprägung in der Kosten- und Leistungsrechnung hat, die dem Unternehmer zur internen Kontrolle hinsichtlich der Steuerung und Vorschau im Hinblick auf die gewünschte Gewinnerzielung dient. Hierin liegt damit der wesentliche Unterschied zwischen Controlling in der Privatwirtschaft und Controlling in der Verwaltung. Das externe Controlling stellt somit etwas konzeptionelles Neues dar. In der folgenden Abbildung wird die Verknüpfung von internem und externem Controlling verdeutlicht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4 Verknüpfung internes und externes Controlling

3 Controlling als wesentliches Element der Neuen Steuerung

3.1 Controlling im Kontext der Neuen Steuerung

Unter dem Begriff Neues Steuerungsmodell werden die grundsätzlichen Reformüberlegungen zusammengefasst, die letztlich beabsichtigen, Grundlagen für eine strategische Gesamtsteuerung einer Kommune durch Politik und Verwaltungsführung auf der Basis eines Leitbildes zu erarbeiten.“^[46]

In Deutschland wurde der Begriff „Neue Steuerungsmodelle“ in erster Linie durch die Kommunale Gemeinschaftsstelle in Köln (KGSt) geprägt, die damit „die Gesamtheit der zur Zeit in der Bundesrepublik diskutierten Maßnahmen und Instrumente zur Modernisierung der Kommunalverwaltung“^[47] kennzeichnet und sich mittlerweile zu einem umfassenden Ansatz zur Modernisierung der Verwaltung entwickelt hat. Zurückführen lässt sich dieser Begriff auf zwei verschiedene Ausrichtungen. Zum einen auf die „Überlegungen der KGSt zur Weiterentwicklung der Strukturen und der Steuerungsprinzipien der Kommunalverwaltung“^[48] und zum anderen auf „internationale Reformdiskussionen.“^[49]

Die KGSt ist eine von kommunalen Gebietskörperschaften gemeinsam getragene zentrale Beratungsstelle, deren Gutachten und Empfehlungen traditionell eine starke Orientierungsfunktion für alle Kommunalverwaltungen darstellt. Von ihr 1991, durch die Reformdiskussionen der Stadt Tilburg (Niederlande) (Tilburger Modell) angeregt, hielten die Überlegungen zu einem neuen Steuerungskonzept Einzug in deutsche Städte und Gemeinden, in der Hoffnung, hierdurch die bestehenden Missstände zu beheben. Ursache war unter anderem die problematische Haushaltskonsolidierung. Von daher war ein wesentliches Anliegen der Neuen Steuerung, die Gemeinden, Städte und Kreise in die Lage zu versetzen, ihre Leistungen ziel- und wirkungsorientiert zu erbringen. Im Vordergrund steht damit das Streben nach einer ergebnisorientierten Steuerung. Dies bedeutet, dass nicht mehr über den Mitteleinsatz, sondern verstärkt über Ziele und Ergebnisse gesteuert wird. Ein weiterer Gedanke der „Neuen Steuerung“ ist die Einführung des Wettbewerbsgedankens. Über Kennzahlen können Leistungsvergleiche erfolgen. Ein weiterer wichtiger Bestandteil der "Neuen Steuerung“ ist die Integration der Fach- und Ressourcenverantwortung. Diese Elemente erfordern eine verbesserte und leistungsfähigere Steuerungsstruktur, da eine bloße Kontrolle der Ergebnisse nicht ausreicht. Etwaige Fehlentwicklungen können sonst lediglich im Nachhinein korrigiert, aber nicht verhindert werden. Ziel ist aber, dass die Verwaltungsführung bei sich abzeichnenden Zielabweichungen frühzeitig steuernd in den Aufgabenerfüllungsprozess eingreifen kann.^[50] Ein Instrument zur Unterstützung dieses Steuerungserfordernisses ist das Controlling. Den Zusammenhang zwischen den Einzelelementen der Verwaltungsreform verdeutlicht die nachstehende Abbildung.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 5 Controlling als zentrale „Klammer“ verschiedener Einzelelemente der Verwaltungsreform

Controlling als umfassendes Führungsunterstützungskonzept soll der Verwaltungsführung und der Politik ermöglichen, „Entscheidungen besser zu begründen sowie deren Umsetzung ergebnisorientiert zu steuern – und damit schließlich Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns deutlich zu erhöhen.“^[51]

Controlling ist aber nur ein Teil des Neuen Steuerungsmodells und muss im Kontext der übrigen Modernisierungsmaßnahmen betrachtet werden, weil das Neue Steuerungsmodell der KGSt nicht ohne die übrigen Elemente wirkungsvoll ein- und umgesetzt werden kann. Die wichtigsten Elemente des Neuen Steuerungsmodells werden daher nachfolgend dargestellt und erläutert.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 6 Elemente des Neuen Steuerungsmodells

3.1.1 Die Kosten- und Leistungsrechnung

Die Kosten- und Leistungsrechnung erfasst alle Kosten einer Periode, die infolge von Aufgabenwahrnehmung entstanden sind und stellt diesen die erbrachten Leistungen gegenüber. Mit Hilfe der Kosten- und Leistungsrechnung können somit Kosten von Leistungen erfasst, transparent gemacht und bewertet werden. Hierdurch wird eine Wirtschaftlichkeitskontrolle und Kostenkalkulation möglich.

3.1.2 Budgetierung

Mit dem Budget bzw. der Budgetierung werden der Verwaltung insgesamt und den einzelnen Verwaltungsstellen Mittel zugeordnet. Damit stellt das Budget einen in finanzieller Größe formulierten Plan dar, der in einer Entscheidungseinheit der Verwaltung für eine bestimmte Zeitperiode verbindlich vorgegeben ist.^[52] Über die konkrete Verwendung entscheiden die Produktverantwortlichen weitgehend selbst. Bei der Aufstellung des Haushaltsplans ist die Budgetierung als wesentliches Steuerungselement zu berücksichtigen.

3.1.3 Das Kontraktmanagement

Kontrakte sind Vereinbarungen zwischen dem Rat und der Verwaltung bzw. der Verwaltung mit den Produktverantwortlichen, in denen in der Regel für ein Jahr, die zu erzeugenden Leistungen oder Produkte und die dafür zugebilligten Finanzmittel festgeschrieben werden. Als Hauptkontrakt zwischen Rat und Verwaltung ist der Haushaltsplan zu sehen.

3.1.4 Die technikunterstützte Informationsverarbeitung (TUI)

Ein wichtiger Faktor im Neuen Steuerungsmodell ist die Einbeziehung der Informations- und Kommunikationstechnik, denn nur durch das rechtzeitige Bereitstellen von Daten und Analysen wird eine zukunftsträchtige Steuerung erst ermöglicht.

3.1.5 Die Qualitätssicherung

Die Qualitätssicherung ist ein Ansatz zur Steigerung der Effektivität und der Effizienz des Verwaltungshandelns durch den Einsatz bestimmter Methoden und Instrumente zur Verbesserung von Problemlösungen. Gleichzeitig soll das Qualitätsmanagement eine Steigerung der Leistungsmotivation bei den Beschäftigten hervorrufen.

3.1.6 Personalentwicklung und –fortbildung

Unter Personalentwicklung ist die gezielte Förderung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu verstehen. Im Rahmen von Mitarbeitergesprächen erfolgen Beurteilungen über das vorhandene Potential bzw. über die Möglichkeiten und Chancen einer beruflichen, fachlichen oder persönlichen Entwicklung des einzelnen Mitarbeiters, die für eine Modernisierung der Verwaltung unerlässlich sind.

3.1.7 Produkte

„Das Produkt ist das Ergebnis einer von der Verwaltung erbrachten Dienstleistung, die von Stellen außerhalb der jeweils betrachteten Organisationseinheit (innerhalb oder außerhalb der Verwaltung) benötigt wird und für die in der Regel ein Preis zu zahlen wäre. Das Produkt ist dabei eine vereinbarte Größe, auf welche die Planung, Steuerung und Kontrolle sowie das Informationssystem bezogen werden kann. Produkte werden in Produktbeschreibungen definiert“^[53] und dienen der Unterstützung der betriebswirtschaftlichen Orientierung.

3.1.8 Dezentrale Strukturen

Unter Dezentralen Strukturen ist im Sinne des Neuen Steuerungsmodells die Zusammenführung der Fach- und Ressourcenverantwortung zu sehen. Die einzelnen Fachbereiche erhalten nicht nur die eigenständige fachliche Verantwortung, sondern sie erhalten auch die selbständige Entscheidung über die Mittelverwendung. Ziel der dezentralen Finanzverantwortung ist die Steigerung der Effizienz, die Erhöhung der Motivation und die Steigerung des Kostenbewusstseins der Mitarbeiter. Voraussetzung ist die klare Vorgabe von Zielen für die Aufgaben- und Leistungserbringung. „Mit der Übernahme von Ressourcenverantwortung und ihrer Verantwortung für die Zielerreichung werden die Fachverwaltungsakteure gewissermaßen zugleich selbst zu „Steuerungsverwaltungsakteure“ in ihrem jeweiligen abgegrenzten Bereich.“^[54]

Wie diese Ausführungen zeigen, stellt Controlling mithin eine inhaltliche und organisatorische Verbindung zwischen dem Produktkatalog, der Kostenrechnung, der Budgetierung und der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung dar.

3.2 Der KGSt-Ansatz für Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell

Bis vor einigen Jahren ging die KGSt davon aus, dass in den Kommunen vorläufig kein integriertes Controllingkonzept für alle Entscheidungsaufgaben verwirklicht werden kann, so dass sie wenigstens für einzelne Problembereiche der kommunalen Verwaltungssteuerung, wie z. B. bei Bauinvestitionsmaßnahmen, für die Bildung von „Controlling-Inseln“ plädierten. Im Zuge der Neuen Steuerungsmodelle entwickelte sich der Aufgabenbereich des Controlling jedoch zu einem Schwerpunktthema. Sollte es doch in konzeptioneller Hinsicht in die aktuelle verwaltungspolitische Reformstrategie eingebunden werden^[55] und im Rahmen eines integrierten Ansatzes für das „Gesamtunternehmen Kommunalverwaltung,“ als Optimierung des gegenwärtigen Steuerungssystems, verfolgt werden.

Ausgehend von der Kritik am bisherigen Steuerungssystem, dass aufgrund der Trennung von zentraler Ressourcenbewirtschaftung und dezentraler Fachverantwortung von Banner auch als „System organisierter Unverantwortlichkeit“^[56] bezeichnet wurde, zielt das „neue“ Steuerungssystem auf eine ergebnisorientierte Steuerung im Rahmen einer Konzernstruktur (Dienstleistungsbetrieb Kommunalverwaltung) ab und umfasst drei Kernelemente:

1. „Steuerung der Aufgabenerfüllung durch Vorgabe von Zielen und Ergebnissen

Nach Absprache oder Vereinbarung mit dem Fachbereich gibt die Verwaltungsführung Leistungsziele sowie auf die Erfüllung dieser Leistungsziele bezogene Finanzziele vor und kontrolliert die Zielerreichung. Während die Finanzziele auf die Einhaltung eines bestimmten Ressourcenrahmens gerichtet ist, geht es beim Leistungsziel um ein inhaltlich möglichst konkret und operational beschriebenes Ergebnis (Output) bzw. um ein „Produkt“ im Sinne einer Leistung, die von einem amtsexternen Empfänger“^[57] nachgefragt wird. Die Verantwortung sowohl für die Erreichung des Ziels als auch für den Ressourceneinsatz obliegt den Fachbereichen.

2. „Steuerung durch Vorgabe von Handlungsrahmen

Zur Ermöglichung, Förderung und Sicherung der dezentralen Wahrnehmung von Ressourcenverantwortung durch die Fachbereiche und zur Gewährleistung einer „einheitlichen“ Steuerung der Kommunalverwaltung aus der Gesamtsicht der Verwaltungsführung, soll das Verwaltungshandeln in einen übergreifenden organisatorischen, personal- und finanzwirtschaftlichen Handlungsrahmen eingebunden werden.“^[58]

3. Controlling

Das Controlling ist erforderlich, damit die Fachbereichs- bzw. Verwaltungsführung bei einer Steuerung über Ziel- und Rahmenvorgaben bei sich abzeichnenden Abweichungen des Leistungs- bzw. Ressourcen-Ist von den zuvor festgelegten Soll-Vorgaben frühzeitig steuernd eingreifen kann. „Zu den Hauptaufgaben des Controlling gehört es, Führungsentscheidungen vorzubereiten und durch den Aufbau eines Informationstechnik-gestützten Berichtswesens dafür Sorge zu tragen, dass eine regelmäßige, situationsadäquate Versorgung mit jenen (leistungs- und ressourcenzielbezogenen) Führungsinformationen (einschließlich Abweichungsanalysen und Handlungsvorschlägen) sichergestellt ist.“^[59]

Mit ihrem Bericht „Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell“ legte die KGSt 1994 die weiteren Grundlagen. Ausgehend von vier Entwicklungsstufen werden Aufgabenschwerpunkte für ein Verwaltungscontrolling benannt, bei denen es stets um die „Herstellung von Transparenz und die Wahrnehmung von Koordinationsaufgaben im Sinne von „Führungsunterstützung““^[60] geht.

Die Entwicklungsstufen umfassen folgende Bereiche:

1. Stufe 1: Produktplanung und –kontrolle
2. Stufe 2: Budgetaufstellung und –vollzug
3. Stufe 3: Zielfindung und –erreichung
4. Stufe 4: Langfristperspektiven^[61]

3.2.1 Verwaltungscontrolling bei Produktplanung und -kontrolle

Die KGSt geht bei ihrem Ansatz davon aus, dass eine „wirksame Verwaltungssteuerung nur von der Leistungs- (Output-) Seite her möglich“^[62] ist. Diese Outputsteuerung setzt jedoch voraus, dass die Verwaltungen ihre Leistungen (Output) kennen und einen „Bezugspunkt“ setzen. Dies erfolgt durch die Definition von Produkten, die dann Gegenstand eines Kontrakt-Management werden. Produktdefinitionen werden somit zum entscheidenden Ansatzpunkt für eine produktorientierte Planung der Verwaltungsleistungen und der Kontrolle des eingetretenen Ist-Zustandes. Aufgabe des Verwaltungs-Controlling ist es, an der Erarbeitung dieser Produktdefinitionen und am laufenden Planungs- und Kontrollprozess mitzuwirken. Die eigentliche Verantwortlichkeit obliegt zwar der Führung, aber Aufgabe des Controlling im Sinne von Führungsunterstützung ist es, „aussagefähige, führungsgeeignete Produktdefinitionen und –informationen, zielbezogene, aussagefähige und realitätsnahe Produktplanung und entsprechende Kontrollen“^[63] sicherzustellen. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Produktbeschreibung und die darauf aufbauende produktorientierte Planung die Grundlage für das Controlling bilden, um Informationen über die Zielgruppe / die Leistungsempfänger, die Herkunft der Daten und die zugrunde liegende Datenbasis, die aktuelle zeitraumbezogene Produktplanung, die Existenz eines produktbezogenen Wettbewerbs und dessen Ergebnisse, den Ressourcenverbrauch und die Finanzierung zu gewinnen.^[64]

3.2.2 Budgetaufstellung und -vollzug

Budget und Budgetierung sind Begriffe aus dem öffentlichen Haushaltsrecht. „Mit dem Budget oder der Budgetierung werden einer Verwaltung insgesamt oder einzelnen Verwaltungsstellen Mittel zugeordnet. Dieses in der öffentlichen Verwaltung praktizierte Verfahren wurde vom privatwirtschaftlichen Bereich übernommen“^[65] und als Steuerungskonzept weiter entwickelt. Mit dem Begriff „Budgetierung“ wird im privatwirtschaftlichen Bereich die Vorstellung verbunden, „dass für vorab vereinbarte Produkte ein finanzieller Rahmen zur Verfügung gestellt wird, über dessen konkrete Verwendung die Produktverantwortlichen weitgehend selbst entscheiden können.“^[66] In diesem Sinne wird nunmehr die Budgetierung als ein neues Verfahren zur Steuerung der öffentlichen Haushalte propagiert und zwar mit dem Grundgedanken, dass im Rahmen des neuen Verfahrens der Haushaltsplanung und –vollzuges, die Sachverantwortung der Facheinheiten und die Verantwortung für den Einsatz der Ressourcen (Geld, Sachmittel, Personal) miteinander verbunden werden. Die Facheinheiten erhalten einen Finanzrahmen (Budget), den sie als Folge der Flexibilisierung des Haushaltsvollzuges weitgehend in eigener Verantwortung bewirtschaften und grundsätzlich nicht überschreiten dürfen (dezentrale Ressourcenverantwortung). Zielvorstellung der Verwaltungsreform ist es, dass der Haushaltsplan als Kernelement Produkte bzw. komprimierte produktbezogene Informationen enthält,^[67] über die dann der Rat / Kreistag beschließt. Der vom Rat / Kreistag beschlossene Haushaltsplan enthält dann die für die Verwaltung verbindlichen Vorgaben. Die Verantwortung für die plangerechte Realisierung trägt die Verwaltungsführung.^[68]

Aufgabe des Controlling ist es, bei der Aufstellung des Budgets und im Budgetvollzug die Transparenz für die Verwaltungsführung zu gewährleisten. „Das Controlling leitet die Jahresplanung und Budgetierung ein, indem es die Verwaltungsführung auf diese Aufgaben vorbereitet, die Vorgehensweise koordiniert und einzelne Prozessphasen begleitet. Der Controller moderiert die Planungsgespräche der Teams aus den Fachabteilungen. Er stellt den Ressorts die Ausgangsinformationen zur Verfügung, die sie benötigen, um einen Plan zu erarbeiten. Dazu verwendet er die Planungsprämissen, z. B. die Preisentwicklung oder die Entwicklung der Leistungsmengen. Das Controlling überwacht den termin- und sachgerechten Ablauf der Planungsprozesse. Der Controller sorgt dafür, dass die einzelnen Teilpläne aufeinander abgestimmt sind und fasst sie zu einer Planungsergebnisrechnung zusammen. Während der Maßnahmeplanung koordiniert das Controlling die Suche nach Planalternativen. Das Controlling stellt den Beteiligten die Instrumente zur Verfügung, die sie benötigen, um Alternativen finden und evaluieren zu können.

Insbesondere bei der Alternativbewertung und Entscheidungsvorbereitung setzt der Verwaltungscontroller spezielle Verfahren ein, um Effektivität und Effizienz bewerten zu können, wie z. B. die Investitionsrechnung, die Nutzwertanalyse oder die Kosten-Nutzen-Analyse. “^[69]

Der Controller hat aber nicht nur Aufgaben während des Planungsprozesses zu bewerkstelligen, sondern er hat auch die Aufgabe, den Budgetvollzug während des Budgetzeitraums zu beobachten. Durch regelmäßige Plan- / Ist-Vergleiche in Verbindung mit aktuellen Vorausberechnungen für den noch zu verbleibenden Planungszeitraum zeigt der Controller an, ob sich sowohl die Gesamtverwaltung als auch die einzelnen Fachbereiche noch auf dem geplanten „Kurs“ befinden. Die Ergebnisse aus diesen Plan- / Ist-Vergleichen werden bei der Planung des nächsten Budgetzeitraumes mit einbezogen / berücksichtigt.

Budgetplanung und –vollzugskontrolle sind somit entscheidende Meilensteine, um die kommunalen Leistungen insbesondere im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit der Leistungserstellung kritisch zu hinterfragen. Die Grundlage hierfür bildet das outputorientierte Budget. Bei einem outputorientierten Budget ist es nämlich möglich, genau festzulegen, welche Leistungen bzw. Produkte (Output), in welcher Zahl, mit welcher Qualität und zu welchen Kosten erbracht werden sollen (Informationen über den Output und dessen Kosten können konsequent gesammelt werden),^[70] während bei einer inputorientierten Budgetierung dem Grunde nach nur die Minimierung des Inputs bei konstantem Output Betrachtung findet. Außen vor bleiben die konkret zu erbringenden Leistungen / Produkte. Mit der outputorientierten Budgetierung wird eine bedarfsgerechte Zuweisung der Finanzmittel möglich, so das den Verwaltungen ein Steuerungsinstrument in die Hand gegeben wird, das deutlich macht, wie bei einzelnen Tätigkeiten optimale Wirtschaftlichkeit zu erreichen ist.

3.2.3 Zielfindung und -erreichung

Zielfindung bedeutet nicht, dass die heutige Verwaltung keine Ziele hätte. Im Gegenteil, manches Mal hat sie sogar zu viele Ziele gleichzeitig. Das Problem ist lediglich, dass diese Ziele häufig nicht explizit formuliert und geordnet sind. Aber sowohl der Bürger als auch die Politik haben ein Interesse an zielgenauer öffentlicher Leistungserstellung. Außerdem erleichtern festgelegte Ziele den Führungskräften die Entscheidungen zum Leistungsangebot. Dies ist aber nur möglich, wenn Ziele „aussagefähig, d. h. in der Regel operational, definiert und vereinbart^[71] sind. Sie müssen „klar erkennen lassen, was gewollt ist damit sie als Maßstab herangezogen werden können, um festzustellen, ob der angestrebte Zustand (die Sollgröße) erreicht wurde.“^[72] Damit kommt der Definition von Zielen im Neuen Steuerungsmodell eine grundlegende Bedeutung zu.

Ziele sind in der Zukunft liegende Soll-Größen, die in einem bestimmten Zeitraum zu erreichen sind.^[73] Erst auf der Grundlage von Zielen gibt es eine Möglichkeit Informationen zu ermitteln, effektiv zu planen, zielgerichtete Entscheidungen zu treffen, eine (Erfolgs)Kontrolle zu sichern und Abweichungen festzustellen und zu korrigieren.^[74]

Damit aber über die Ziele seitens der Politik bzw. der Verwaltungsführung (hier ist eine klare Verantwortungsaufteilung notwendig) wirksam gesteuert werden kann, sind Kennzahlen^[75] notwendig, „die eine Zielerreichung für die Beschlussgremien in der Politik und für die Verwaltungsführung sichtbar machen.“^[76] Zur Steuerung sind also im Haushalt zu jedem Budgetbereich Ziele zu formulieren und „mit den dazugehörigen Spitzenkennzahlen auf steuerungsrelevante Zielformulierungen und Kennzahlen für das operative Geschäft in den Verwaltungseinheiten herunterzubrechen. Nur auf diese Weise wird eine durchgängige einheitliche Steuerung möglich.“^[77] Demnach bleibt festzustellen, dass Kommunen, die ihre Ziele kennzahlengestützt verfolgen, eher in der Lage sind, ihre Leistungen, ihre Prozesse, ihren Ressourceneinsatz genauer und konsequenter zu steuern und vor allem mögliche Abweichungen zu erkennen.^[78] Mithin schafft Controlling dort Transparenz, wo Ziele definiert sind. Um die Zielfindung zu erleichtern, wurden von der KGSt Zielfelder mit einem dazugehörigen Fragenkatalog definiert, die als Hilfsmittel bei der Ermittlung von Zielen im Sinne einer ganzheitlichen Betrachtung dienen sollen. Zusammengefasst lässt sich dieser methodische Ansatz wie folgt darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Abb. 7

„Das System der Zielfelder und der Fragen sollte als grundlegendes Hilfsmittel für zielorientierte Steuerung etabliert werden. Dieses Hilfsmittel unterstützt die dringend notwendigen Dialoge der Beschlussgremien und der Führungsebenen untereinander. Es lässt sich flexibel auf den jeweiligen Bedarf einstellen und kann mehr oder weniger differenziert angewandt werden. Bei diesen Anwendungen sorgt der Blick auf die Gesamtheit der Zielfelder dafür, dass Einzelaspekte im Zusammenhang betrachtet werden und Zielkonflikte herausgearbeitet werden können. Für Diskussionen in der Politik mag in der Tendenz besonders das Zielfeld Wirkungen und das Zielfeld Finanzen relevant sein. Für die Diskussionen in der Verwaltung kann auf eine differenzierte Betrachtung der Zielfelder Prozesse und Strukturen und Finanzen, Personal, Vermögen, Information daneben nicht verzichtet werden.“^[79]

3.2.4 Langfristperspektive

Die Kommunen sind langfristig an einer positiven Entwicklung der Kommunen bzw. des Leitbildes „Dienstleistungsbetrieb Kommunalverwaltung“ interessiert. Hierzu benötigen die Führungskräfte Informationen über längerfristige Entwicklungen beispielsweise über den Aufgabenbereich der Kommune, die Finanzen, Personalentwicklung und des globalen Leistungsangebots. Damit steht das Verwaltungscontrolling in engem Kontakt mit der strategischen Planung bzw. Ausrichtung der Kommune.

3.2.5 Ziele und Nutzen von Controlling

Ziel des Controlling ist es, den Kommunen aufgrund der im Neuen Steuerungsmodell verankerten neuen bzw. veränderten Verantwortungsstrukturen und den erhöhten Anforderungen an die Zielgenauigkeit und Wirtschaftlichkeit kommunaler Leistungen Führungsinformationen zur Verfügung zu stellen, die der Verwaltungsführung und dem Rat ermöglichen, sowohl die Verwaltung an sich als auch den Haushalt sicher zu steuern und zu führen. Systematisch müsste der Reformprozess im Rahmen einer Aufgabenkritik mit der Erarbeitung eines Leitbildes und der Produktdefinitionen begonnen werden. Für die Gemeinden besteht seit Jahren das größte Problem in der Bewältigung der Finanzkrise. Hieraus ergibt sich eine Priorität des politischen „Haushaltssanierens“.

Deshalb gehen die Empfehlungen der KGSt dahin, den Reformprozess mit der Einführung der Budgetierung zu beginnen. Das erfordert zunächst den Aufbau eines Finanzcontrolling.

3.2.5.1 Finanzcontrolling

Die veränderten Verantwortungsstrukturen benötigen neue Führungsinformationen „um den Haushalt sicher zu führen und den Haushaltsausgleich zu gewährleisten.“^[80] Finanzcontrolling ist daher „Informationsversorgung und Koordination in zukunftsorientierter Form zur Unterstützung der Führung bei der Entscheidungsfindung in bezug auf die Finanzen der Kommune,“^[81] mit dem Ziel die transparente Bewirtschaftung der Teil- und Unterbudgets im Budgetrahmen und die Überwachung des Gesamthaushaltes sicherzustellen. „Je präziser und differenzierter die Datenquellen und Informationsgrundlagen entwickelt sind, desto gezielter und vollständiger kann die jeweilige Berichtsinformation für den Adressaten ausgewählt werden.^[82]

Entsprechend des Entwicklungsstandes bei der Einführung der Budgetierung geht die KGSt von drei Entwicklungsstufen für das Controlling aus. Die erste Stufe umfasst das Finanzcontrolling bei der Einführung der Budgetierung, die zweite Stufe bezieht sich auf ein mittleres Stadium der Fortentwicklung des

[...]

---

^[1] KGSt-Bericht Nr. 15/1994: Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, Köln 1994, S. 11

^[2] ebenda

^[3] Brüggemeier, Martin: Controlling in der öffentlichen Verwaltung, 3. Auflage, München 1999, S. 12

^[4] ebenda

^[5] vgl. Horváth, Peter: Controlling, 8. Auflage, München 2002, S. 26

^[6] ebenda

^[7] vgl. z. b. Silber, Herwig: Erfolgskontrolle – Controlling – Innenrevision – Interne Steuerungs- und Überwachungsverfahren in der öffentlichen Verwaltung, in: VOP, Nr. 3/93, S. 199-202
Braun, Günther: Schwerpunkte, Stand und Entwicklungslinien des kommunalen Controlling, in: Jürgen Weber; Otto Tylkowski (Hrsg.): Perspektiven der Controlling-Entwicklung in öffentlichen Institutionen, Stuttgart 1991

^[8] Preißler, P.: Checkliste Controlling – Controlling gewinnbringend einsetzten, München 1977, entnommen aus: Preißler, P. : Controlling-Lehrbuch und Intensivkurs, 12. Auflage, Oldenbourg 2000, s. 14

^[9] vgl. Horváth und Partner: Das Controllingkonzept, 4. Auflage, München 2000, S. 8

^[10] vgl. Preißler, P.: Checkliste Controlling – Controlling gewinnbringend einsetzen, München 1977, entnommen aus: Preißler, P.: Controlling Lehrbuch und Intensivkurs, a.a.O., S. 15 und Horváth und Partner: Das Controllingkonzept, a.a.O., S. 8

^[11] vgl. Batzner, Ludwig: Über den Controller in den USA, in: Johannes Fettel / Hanns Linhardt (Hrsg): Der Betrieb der Unternehmung: Festschrift für Wilhelm Rieger, Stuttgart 1963, S. 175; Peemöller, Volker: Controlling Grundlagen und Einsatzgebiete, 4. Auflage, Herne 2002, S. 21; Weber, Jürgen: Einführung in das Controlling, 9. Auflage, Stuttgart 2002, S. 5 ff und Jackson, J. Hugh: The comptroller: His Functions and Organization, Cambridge / Mass. 1949, S. 8

^[12] Weber, Jürgen: Einführung in das Controlling, a.a.O., S. 6

^[13] vgl. Ziegenbein, Klaus: Controlling, 7. Auflage, Leipzig 2002, S. 22, (Hrsg): Klaus Olfert: Kompendium der praktischen Betriebswirtschaft

^[14] Gossens, F.: Der Controller – Chef des Unternehmens ohne Gesamtverantwortung, in: Mensch und Arbeit, 11. Jahrgang 1959, S. 75 f

^[15] vgl. Heigl, Anton: Controlling – Interne Revision, 2. Aufl. Stuttgart / New York 1989, S. 11

^[16] vgl. Budäus, Dietrich: Controlling in der Kommunalverwaltung, Konzeptionen, Grundlagen und praktische Entwicklungstendenzen, in: Doppik und Kameralistik (Hrsg) Peter Eichborn, Festschrift für Ludwig Mülhaupt zur Vollendung des 75. Lebensjahres, a.a.O., S. 232 und Budäus, Dietrich: Konzeptionelle Grundlagen und strukturelle Bedingungen für die organisatorische Institutionalisierung des Controlling im öffentlichen Bereich, in: Jürgen Weber und Otto Tylkowski: Controlling – Eine Chance für öffentliche Unternehmen und Verwaltungen, Stuttgart, 1988, S. 106

^[17] Budäus, Dietrich: Controlling in der Kommunalverwaltung – Konzeptionen, Grundlagen und praktische Entwicklungstendenzen, in: Doppik und Kameralistik, Festschrift für Ludwig Mülhaupt zur Vollendung des 75. Lebensjahres, (Hrsg.) Eichhorn, Peter, Baden-Baden, 1987, S.232

^[18] ebenda, S.233

^[19] vgl. ebenda

^[20] Horváth, Peter: Controlling, a.a.O., S. 153

^[21] Ebert, Günther, Koinecke, Jürgen, Peemöller, Volker: Controlling, 6. Auflage, Landsberg a. L., 1996, S. 28

^[22] vgl. Nau, Hans-Rainer und Wallner, Gerhard: Verwaltungs-Controlling für Einsteiger, Kosten- und Leistungsrechnung in öffentlichen Unternehmen und Verwaltungen, 2. Auflage, Freiburg, 1999, S. 169

^[23] Hill, H. : Neue Organisationsformen in der Staats- und Kommunalverwaltung, 1997, aus Internet: http://www.hfv-speyer.de/Ist/hill/neuorg.htm

^[24] vgl. Lüder, Klaus: Öffentliche Verwaltungen, in: Klaus Chmielewicz; Peter Eichhorn (Hrsg.) Handwörterbuch der Öffentlichen Betriebswirtschaft, Stuttgart 1989, Sp. 1152

^[25] vgl. Verwaltungsreform – Drucksache Nr. 95/0330-01: Perspektiven und Eckpunkte der Verwaltungsreform in der Stadt Mühlheim an der Ruhr

^[26] Koch, Wilhelm: Staats- und Verwaltungskunde, Bad Homburg v. d. H., 1991, S. 160

^[27] vgl. Brockhaus Enzyklopädie, Band 19, Wiesbaden, 1974, S. 579

^[28] Wolff / Bachof: Verwaltungsrecht I § 2, II und III; vgl. auch Thieme, W.: Verwaltungslehre, 4. Auflage, S. 3 und Lutz / Pütter: Verwaltungsbetriebslehre – Organisations- und Bürokunde, aus der Reihe: Ausbildung im öffentlichen Dienst,12. Auflage, Essen 1989, S. 4

^[29] Kreuser, Curt und Friedrich, Kurt: Organisations- und Bürokunde für die Verwaltung, 11. Auflage, Herford 1990, S. 11

^[30] vgl. BVerwG, NVwZ 1987, 789

^[31] vgl. Vogelsang, K.; Lübking, U. und Jahn, H.: Kommunale Selbstverwaltung, Rechtsgrundlagen – Organisation – Aufgaben, 2. Auflage, Berlin 1991, S. 32 f

^[32] BverfGE 61,82,106; 62, 345, 369 und Vogelsang,K., Lübking, . und Jahn, H.: Kommunale Selbstverwaltung, Rechtsgrundlagen – Organisation – Aufgaben, a.a.O., S. 200

^[33] Jungk, Hanns: Controlling in der Kommunalverwaltung, Diplomarbeit an der Universität-GH-Essen, 1994/95, S. 7

^[34] Vogelsang, K., Lübking, U. und Jahn, H.: Kommunale Selbstverwaltung, Rechtsgrundlagen – Organisation – Aufgaben, a.a.O., S. 211

^[35] Stenzel, Hans-Günter: Tendenz zum Konzern?, in: der gemeinderat spezial, S. 26

^[36] vgl. Schmidt, Hans-Jürgen: Betriebswirtschaftslehre und Verwaltungsmanagement, 5. Auflage, Heidelberg 2001, S. 264

^[37] Weber, Jürgen: Controlling – Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit eines erwerbswirtschaftlichen Führungsinstruments auf öffentliche Institutionen, in: Die Betriebswirtschaft, 48 Jg., H.2 (1988), S. 190

^[38] vgl. Braun, Günther u. Bozem, Karlheinz (Hrsg.): Controlling im kommunalen Bereich. Moderne Managementkonzepte zwischen öffentlichem Auftrag und Wirtschaftlichkeit, München 1990, S. 8 ff und Küpper, Hans-Ulrich; Weber, Jürgen und Zünd, André: Zum Verständnis und Selbstverständnis des Controlling. Thesen zur Konsensbildung, in: Zeitschrift für Betriebswirtschaft, 60. Jg., H. 3, 1990, S. 282 f

^[39] Brüggemeier, Martin: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung, a.a.O., S. 52 f; Rienermann, Heinrich: Controlling in mittleren und kleineren Kommunalverwaltungen, in: Die Betriebswirtschaft, a.a.O., S. 85; Budäus, Dietrich: Baukastensystem und stufenweise Einführung – Controlling –Einstieg in der öffentlichen Verwaltung, in: Rudolf Mann, Elmar Mayer (Hrsg.), Der Controlling-Berater, Loseblatt Handbuch, Freiburg i. Br. 1984, S. 10/78; Andree, Ulrich: Möglichkeiten und Grenzen des Controlling in Kommunalverwaltungen, Göttingen 1994, S. 6 und Reinermann, Heinrich: Controlling für Verwaltungsorganisationen: Stand und Entwicklungstendenzen, in: Helmut Wagner (Hrsg.) Betriebswirtschaftslehre und Unternehmensführung, Wiesbaden 1994, S. 104

^[40] Oechsler, Walter: Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Anwendungsperspektiven und –probleme, dargestellt am Beispiel der Bundeswehr, in: Peter Eichhorn (Hrsg.) Doppik und Kameralistik, Baden-Baden 1987, S. 274 und Rürup, Bert: Controlling als Instrument effizienzsteigernder Verwaltungsreform? Eine Problemskizze, in: aus Politik und Zeitgeschichte, B5/95, 1995, S. 10

^[41] vgl. König, Herbert: Controlling in der öffentlichen Verwaltung?, in: Verwaltungsführung – Organisation – Personal, H.6/7, 1994, S. 158

^[42] Oechsler, Walter: Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Anwendungsperspektiven und –probleme, dargestellt am Beispiel der Bundeswehr, in: Peter Eichhorn (Hrsg.) Doppik und Kameralistik, a.a.O., S. 272

^[43] vgl. Brüggemeier, Martin: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung, a.a.O., S. 53

^[44] Lüder, Klaus: Verwaltungscontrolling, in: Die Öffentliche Verwaltung, 46. Jg., H. 7, 1993, S. 268

^[45] Nau, Hans-Rainer und Wallner, Gerhard: Verwaltungs-Controlling für Einsteiger, Kosten- und Leistungsrechnung in öffentlichen Unternehmen und Verwaltungen, a.a.O., S. 172

^[46] Wind, Ferdinand und Deckert, Klaus: Das Neue Steuerungsmodell; in: Städte- und Gemeinderat 2 / 1995, S. 56

^[47] KGSt-Mitteilungen: Neues Steuerungsmodell, 38. Jg., Nr. 5 vom 10, März 1993

^[48] ebenda

^[49] In den Bewertungen um den Carl—Bertelsmann Preis wurden neben den Gewinnerstädten Christchurch (Neuseeland) und Phönix, Arizona (USA) folgende Städte einbezogen: Braintree (Großbritannien), Delft (Niederlande), Duisburg (Deutschland), Farum (Dänemark), Hämeenlinna (Finnland), Neuch´a`tel (Schweiz), Quebec (Kanada) und Tilburg (Niederlande); Zielsetzung und Methodik der Preisvergabe; in: Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Band 1; Dokumentationsband zur internationalen Recherche, Carl-Bertelsmann Preis 1993, S. 20

^[50] vgl. KGSt-Bericht Nr. 12 / 1991: Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell, a.a.O., S. 33

^[51] Horváth u. Partner: Rahmenkonzeption Controlling – Innenministerium Baden-Württemberg, Schriftenreihe der Stabsstelle für Verwaltungsreform, Band 20, 1999, S. 3

^[52] vgl. Gleich, Ronald: Den Haushalt budgetieren (I), C4.7 in: Horváth u. Partner: Neues Verwaltungsmanagement, Düsseldorf 1999, S. 3

^[53] Stroh, Markus: Budgetierung – konkrete Ansätze in Städten zur Entwicklung eines optimalen Budgetaufbaus, Diplomarbeit Fachhochschule Kehl 1999/2000, S. 25

^[54] Brüggemeier, Martin: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung, a.a.O., S. 258

^[55] Brüggemeier, Martin; Controlling in der öffentlichen Verwaltung, a.a.O., S.155

^[56] Banner, Gerhard: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen. Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell, in: Verwaltungsführung-Organisation-Personal, H. 1 (1990), S. 7

^[57] Brüggemeier, Martin: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung, a.a.O., S. 156

^[58] ebenda, S. 157

^[59] Brüggemeier, Martin: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung, a.a.O., S. 157

^[60] ebenda

^[61] vgl. KGSt-Bericht Nr 15 / 1994: Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, Köln 1994, S. 22, 27, 30 und 47

^[62] vgl. KGSt-Bericht Nr. 5 / 1993: Das Neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung, Köln 1993, S. 20

^[63] KGSt-Bericht Nr. 15 / 1994: Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, a.a.O., S. 24

^[64] ebenda, S. 26

^[65] Goller, Jost; Müller-Hedrich, Bernd W.; Schad, Thomas: Verwaltungsmanagement; Sonderdruck: Budgetierung und Controlling in der öffentlichen Verwaltung, 1989, S. F.1, S 2

^[66] ebenda

^[67] vgl. KGSt-Bericht Nr. 5 / 1993: Das Neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung, a.a.O., S. 21

^[68] vgl. KGSt-Bericht Nr. 15 / 1994: Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, a.a.O., S. 27

^[69] Horváth & Partner: Neues Verwaltungsmanagement: Grundlagen, Methoden und Anwendungsbeispiele, Handbuch, Band 6: Controlling; Raabe-Fachverlag für Öffentliche Verwaltung, a.a.O., S. C6.1, 17

^[70] Kommunalwissenschaftliches Institut der Universität Potsdam: Lexikon zur Verwaltungsreform-I, Inputoreintierung / Outputorientierung; http://www.uni-potsdam.de/u/kwi/publ/lex i.htm

^[71] KGSt-Bericht Nr. 15 / 1994: Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, a.a.O., S. 30

^[72] KGSt-Bericht Nr. 3 / 2001: Steuerung mit Zielen: Ziele entwickeln und präzisieren, Köln 2001, S. 13

^[73] vgl. KGSt-Bericht Nr. 4 / 1998: Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, Köln 1998, S. 12 und KGSt-Bericht Nr. 3 / 2001: Steuerung mit Zielen: Ziele entwickeln und präzisieren, a.a.O., S. 12

^[74] vgl. KGSt-Bericht Nr. 4 / 1998: Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, a.a.O., S. 12

^[75] vgl. KGSt-Bericht Nr. 4 / 2001: Arbeit mit Kennzahlen – Teil 1: Grundlagen, Köln 2001 und KGSt-Bericht Nr. 5 / 2001: Arbeit mit Kennzahlen – Teil 2: Empfehlungen für die Praxis, Köln 2001

^[76] Pook, Manfred und Fischer, Edmund: Controlling in der öffentlichen Verwaltung: Entwicklungsstand und Perspektiven für die Kommunalverwaltung, in: Zeitschrift für Controlling und Management, Ausgabe 2/2002 bzw. http://www.zfcm/archiv

^[77] ebenda

^[78] KGSt-Bericht Nr. 4 / 2001: Arbeit mit Kennzahlen – Teil 1: Grundlagen, a.a.O., S. 15

^[79] Pook, Manfred und Edmund Fischer: Controlling in der öffentlichen Verwaltung: Entwicklungsstand und Perspektiven für die Kommunalverwaltung, a.a.O.

^[80] KGSt-Bericht Nr. 9 / 1997: Steuerung kommunaler Haushalte: Budgetierung und Finanzcontrolling in der Praxis, Köln 1997, S. 102

^[81] ebenda, S. 103

^[82] vgl. KGSt-Bericht Nr. 15 / 1994: Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, a.a.O., S. 53 und KGSt-Handbuch Organisationsmanagement: Ressourcenverbrauch, Budgetierung, Controlling, Köln 1999, S. 16-71