Die Umsetzung des Umweltrechts der Europäischen Union am Beispiel der FFH-Richtlinie

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Strategien und Ziele der Umweltpolitik der Europäischen Union
2.1. Die Ziele der EU-Umweltpolitik
2.2. Ermächtigungsgrundlagen

3. Umsetzung: Beispiel FFH-Richtlinie
3.1. Überblick über die FFH-Richtlinie
3.2. Umsetzung der FFH-Richtlinie

4. Schluss

5. Literaturhinweise

6. Zusammenfassung/Abstract

1. Einleitung

Die Gründung einer gemeinsamen europäischen Organisation nach dem Zweiten Weltkrieg hatte ihren Grund vor Allem in der Sicherheit, die eine solche Abhängigkeit voneinander bringen sollte, sowie in den erwarteten wirtschaftlichen Vorteilen. Zu diesem Zeitpunkt war eine gemeinsame Umweltpolitik nicht geplant. Sie gehörte somit nicht zu den Kompetenzen der Europäischen Union. In der Pariser Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs im Oktober 1972 wurde eine Erklärung zur Umwelt- und Verbraucherschutzpolitik verabschiedet, die der Kommission den Auftrag zur Ausarbeitung eines Umweltaktionsprogramms gab. Da jedoch die Kompetenz für eine Umweltpolitik der Europäischen Union nicht gegeben war und diese auch keine Kompetenz hat, ihre Kompetenzen auszuweiten, mussten bestehende Rechtsgrundlagen gefunden werden, auf die die EU sich berufen konnte: da Umweltverschmutzung ein grenzüberschreitendes Problem sei, sei eine Bekämpfung ausschließlich auf nationaler Ebene nicht möglich, außerdem sei die Umweltpolitik zur Beseitigung wirtschaftlicher Handelshemmnisse notwendig. Dadurch kam der Art. 308 EGV^[1], die so genannte Generalermächtigung, zum Tragen. Danach kann die Europäische Union auch in Bereichen tätig werden, in denen sie eigentlich keine Kompetenz hat, und zwar immer dann, wenn dieses Tätigwerden zum Verwirklichen der festgeschriebenen Ziele der EU notwendig ist. (Vgl. Weidenfeld/Wessels 2002: 337)Auf dieser Grundlage konnte nun eine gemeinsame Umweltpolitik ausgearbeitet werden. Diese wurde im Laufe der Jahre immer umfangreicher. 1987 wurde die Umweltpolitik in der Einheitlichen Europäischen Akte als eigenständiges Handlungsfeld der Europäischen Union festgelegt. Das Entscheidungsverfahren in der Umweltpolitik veränderte sich in den folgenden Jahren: zunächst waren noch meist einstimmige Beschlüsse gefordert. Das gab den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einer Blockade, also ein einziger Staat konnte bereits das Erlassen von Maßnahmen verhindern. Dies war natürlich problematisch, wenn eine neue Regelung für einen Mitgliedstaat beispielsweise besonders kostenaufwändig gewesen wäre. Heute werden die meisten Entscheidungen nach dem Verfahren der Mitentscheidung getroffen, einstimmige Beschlüsse werden nur noch in wenigen Fällen gefordert. (Vgl. Weidenfeld/Wessels 2002: 337-338) Diese Fälle sind:

- Vorschriften überwiegend steuerlicher Art
- Maßnahmen, welche die Raumordnung, die mengenmäßige Bewirtschaftung der Wasserressourcen oder die Bodennutzung mit Ausnahme der Abfallbewirtschaftung berühren
- Maßnahmen, welche die allgemeine Struktur der Energieversorgung eines Mitgliedstaates erheblich berühren

(Vgl. EGV: Art. 175 Abs. 2)

Seit dem Vertrag von Nizza ist im EGV festgelegt, dass „die Erfordernisse des Umweltschutzes […] bei der Festlegung und Durchführung der […] Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden [müssen]“ (Art. 6 EGV).

Um die Umweltpolitik der Europäischen Union durchzusetzen, bedarf es allerdings der Mitarbeit der Mitgliedstaaten. Von der EU erlassene Richtlinien müssen von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Solange dies nicht geschieht, haben die Richtlinien keine unmittelbare Wirkung. Selbstverständlich ist jeder Mitgliedstaat zur Umsetzung verpflichtet, jedoch gibt es im Falle der Nichtumsetzung gerade im Umweltrecht keine Sanktionen. Es besteht zwar generell die Möglichkeit für den Bürger, bei Nichtumsetzung einer Richtlinie den Staat auf Schadenersatz zu verklagen. Dies ist allerdings nur möglich, wenn der Bürger durch die Nichtumsetzung benachteiligt ist. Eine solche unmittelbare Betroffenheit ist im Umweltrecht kaum vorhanden. Zumindest ist es schwierig, eindeutig festzustellen, ob beispielsweise gesundheitliche Schäden zweifelsfrei einer zu hohen Schadstoffbelastung des Trinkwassers zuzuschreiben sind. Auch wenn der Bürger nicht unmittelbar von einem Rechtsverstoß des Mitgliedstaates betroffen ist, kann er diesen Verstoß aufzeigen. So kann er z.B. eine Beschwerde bei der Kommission einreichen. Diese Beschwerde verpflichtet die Kommission allerdings nicht zum Handeln. Und auch wenn ein Verfahren gegen den Mitgliedstaat eingeleitet wird, drohen bisher keinerlei Folgen. Die Androhung von Sanktionen wie beispielsweise Zwangsgeldern seitens der EU wurde zwar schon von einigen Seiten gefordert, tatsächlich jedoch noch nicht durchgeführt.

Hinzu kommt, dass auch nach der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht weiterhin Probleme bestehen. Es gilt dann noch, die Vorgaben der Richtlinien auch tatsächlich umzusetzen. Hier drohen im Falle der Nichteinhaltung ebenfalls keine Sanktionen.

Dies erweckt wieder einmal den bekannten Eindruck, dass die Politik der EU eher aus Reden denn Handeln besteht. Diese Behauptung möchte ich anhand eines Beispiels unterstützen, das die Umsetzung einer EU-Richtlinie sich in der Praxis aufzeigt. Dazu habe ich die FFH-Richtlinie gewählt. Im Vorfeld werde ich zunächst auf die Strategien und Ziele der europäischen Umweltpolitik eingehen. Außerdem werde ich einen kurzen Abriss zu den rechtlichen Grundlagen geben, auf die sich die Umweltpolitik der EU stützt. Im Anschluss werde ich die FFH-Richtlinie erläutern und die bisherige Umsetzung betrachten und bewerten.

2. Strategien und Ziele der Umweltpolitik der Europäischen Union

2.1. Die Ziele der EU-Umweltpolitik

Die Aufgaben und Ziele der EU-Umweltpolitik reichen mittlerweile über die Verhinderung wirtschaftlicher Handelshemmnisse weit hinaus. In den Artikeln 174 Abs. 1 EGV sind die Ziele, welche die Europäische Union sich im Bereich der Umweltpolitik gesetzt hat, festgelegt:

- Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität
- Schutz der menschlichen Gesundheit
- umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen
- Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme

In Absatz 2 des Art. 174 wird darauf hingewiesen, dass die EU-Umweltpolitik auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung beruht. Dies ist rechtlich ein entscheidender Aspekt, da dies ermöglicht, nicht nur auf bestehende Mängel und Probleme zu reagieren, sondern diese im Vorfeld zu verhindern, was rechtlich eher eine Seltenheit ist.

Außerdem gilt im EU-Umweltrecht das Verursacherprinzip. Dies besagt, dass die Kosten für die Beseitigung von Umweltschäden derjenige zu tragen hat, der diese Schäden verursacht hat. Dieser Verursacher ist auch Adressat für Verbote, Gebote und Auflagen seitens des Gesetzgebers.

Nach Art. 176 besteht für die Mitgliedstaaten auch die Möglichkeit, strengere Maßnahmen zu ergreifen als die von der EU angegebenen, sofern diese mit dem Vertrag vereinbar seien. Nicht mit dem EGV vereinbar wären diese strengeren Regelungen, wenn dadurch wirtschaftliche Handelshemmnisse entstünden. Diese Beschränkung ist wesentlich, da ein wichtiger und auch der ursprünglichen Grund für eine gemeinschaftliche Umweltpolitik ja die Verhinderung oder Unterbindung von wirtschaftlichen Handelshemmnissen war.

In Artikel 6 wird die Beachtung der Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Durchführung gemeinschaftspolitischer Maßnahmen als Grundsatz festgelegt. In allen Zuständigkeitsbereichen der EU muss also vor dem Ergreifen jeglicher Maßnahmen geprüft werden, welche Auswirkungen diese auf die Umwelt hätten. Sofern Auswirkungen auf die Umwelt gegeben sind, muss die Angemessenheit der Maßnahme geprüft werden, also ob die Bedeutung der Maßnahme eine Beeinträchtigung der Umwelt rechtfertigen kann oder ob möglicherweise eine andere Maßnahme den gleichen Zweck erfüllen könnte, welche die Umwelt weniger beeinträchtigt. Als Beispiel hierfür könnte man den Bau der Autobahn 20 in Mecklenburg-Vorpommern anführen. Die schlechte wirtschaftliche Lage des Landes sollte mit Hilfe einer Verbesserung der Verkehrswege zwischen den alten und neuen Bundesländern optimiert werden. Die Autobahn sollte nach ursprünglichem Plan zwei als besondere Schutzgebiete ausgewiesene Täler durchqueren. Eine Verträglichkeitsprüfung ergab, dass dies bedenkliche Auswirkungen auf diese Gebiete gehabt hätte. Die Gebiete komplett zu umfahren wäre allerdings ein zu großer Umweg und damit unhaltbar gewesen. So suchte man nach einem Kompromiss und entschied sich, den Verlauf der Autobahn so abzuändern, dass das Schutzgebiet möglichst wenig beeinträchtigt wurde und gleichzeitig der Umweg finanziell vertretbar war. (Vgl. Info-Blatt vom 2.12.1996)

[...]

^[1] Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung vom 1.2.2003