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Das Spannungsverhältnis zwischen Parteienwettbewerb und Bundesstaat: Reformunfähigkeit im deutschen Föderalismus?

Hausarbeit (Hauptseminar) 2005 32 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Typologie des deutschen Föderalismus: Konkurrenzdemokratie versus Verhandlungsdemokratie
1.1 Merkmale der Konkurrenzdemokratie
1.2 Merkmale der Verhandlungsdemokratie
1.3 „Verwerfungen“ zwischen den Teilsystemen

2 Die Stellung des Bundesrates und die Rolle der Parteien
2.1 Die Beteiligung des Bundesrates an der Gesetzgebung
2.2 Die Rolle der Parteien
2.3 Blockade als Oppositionsstrategie
2.4 Handlungsweisen parteipolitischer Akteure im Bundesrat
2.5 Die Rolle der Bundesstaatlichkeit innerhalb der Parteien

3 Der Prozess der „Hartz“-Gesetzgebung
3.1 Die Hartz-Kommission als Beispiel für modernes Agenda-Setting
3.2 Die Taktik der Opposition: Zwischen Mitgestaltung und Blockade

Reformunfähigkeit im deutschen Föderalismus? (Schlussbetrachtung)

Bibliographie

Einleitung

Die Verflechtung verschiedener politischer Ebenen im deutschen Föderalismus – und damit die ihm nachgesagte Reformunfähigkeit – erfreuen sich in der politik- und rechtswissenschaftlichen Debatte großer Resonanz. Nicht zuletzt die Parteien werden für die „Reformblockade“ verantwortlich gemacht. Es mehrt sich die Skepsis gegenüber den politischen Interessenvertretern, die nach Meinung ihrer Kritiker den im Grunde gerade nicht von parteipolitischem Konkurrenzdenken her gedachten deutschen Föderalismus zu untergraben drohen.

Tatsächlich ist das Konkurrenzverhältnis zwischen Bundesstaat und Parteienwettbewerb diffiziler, als es auf den ersten Blick zu sein scheint und lässt sich mit Hilfe einer normativen Kritik am Handeln der Akteure nicht völlig erfassen. Aufgabe einer Analyse muss es also sein, die strukturellen Probleme in den Vordergrund zu stellen und somit eine „Berechenbarkeit“ der Problematik herzustellen. Explizit soll es in der folgenden Arbeit nicht um die Frage gehen, ob die föderalen Strukturen selbst „unfähig“ zur Reform sind. Vielmehr steht die Frage nach politischen Reformen, die innerhalb des gegebenen Systems durchgeführt werden, im Mittelpunkt. Die Kernfrage lautet, ob solche Vorhaben am strukturellen Konkurrenzverhältnis von Parteienwettbewerb und Bundesstaat scheitern.

Weiterhin sei angemerkt, dass sich das Spannungsverhältnis auf verschiedenen Schauplätzen abspielt, also auf Landes- und Bundes-, auch auf informeller Ebene, was sich bspw. in der Zusammenarbeit von Landesakteuren auf Bundesebene ausdrückt, die wiederum unter Umständen – was zu zeigen sein wird – von Parteiinteressen angeleitet sein können. Im Fokus der nachfolgenden Betrachtungen wird es aber – sofern nicht anders vermerkt – ausschließlich um den Bundesrat gehen, der als Mitregierungsorgan der Länder die Hauptbühne der beiden unterschiedlichen Systeme darstellt. Als solche stand die zweite Kammer bezeichnenderweise bereits in den Beratungen des Parlamentarischen Rats im Mittelpunkt. Fakt ist aber: Der Bundesrat mit seinen ganz eigenen institutionellen Voraussetzungen und Strukturen (insbesondere dem Vermittlungsausschuss) ist Dreh- und Angelpunkt von Parteienkonkurrenz und Bundesstaat, und es ist ein zentrales Anliegen dieser Arbeit, diese einer kritischen Betrachtung zu unterziehen.

Es gibt bereits eine Vielzahl politikwissenschaftlicher Darstellungen zu diesem Thema; die Literatur ist inzwischen schier unüberschaubar. Eine umfassende Betrachtung allein der oben genannten Probleme könnte mit wenig Mühe mehrere Bände füllen. Es ergeben sich eine Vielzahl von Fragestellungen, die sowohl Bundesrat, Bundestag als auch die Bundesregierung betreffen. Zu zeigen wird sein, dass die Parteienkonkurrenz nicht nur das Resultat dieses Prozesses berührt, sondern auch die Rolle der Bundesregierung als den „natürlichen Agenda-Setzer“ in Frage stellt.

Mit der Einschränkung der Fragestellung auf die Gesetzgebung geht indirekt eine weitere Zuspitzung einher. Zwar ist der Parteienwettbewerb grundsätzlich charakteristisch für den deutschen Föderalismus. Sein Stellenwert, insbesondere im legislativen Prozess, schwankt aber mit der Stellung der Opposition in der zweiten Kammer. Verfügen die die Regierung tragenden Parteien im Bundestag auch in der Länderkammer über die notwendige Mehrheit, so ist das kompetitive Element damit nicht neutralisiert, nimmt aber bezüglich der Substanz der Gesetzesvorhaben eine untergeordnete Rolle ein, weil der Einfluss der Oppositionsparteien sich an ihrer Stärke im Bundesrat misst. Dem muss natürlich die Annahme zu Grunde liegen, dass die Mehrheitsverhältnisse dort nicht nach Länderstimmen, sondern primär nach Parteienstimmen gezählt werden. Das ist, juristisch gesehen, bei weitem keine Selbstverständlichkeit, in der Politikwissenschaft aber weitestgehend Konsens.

Deshalb wird sich diese Arbeit auf die Analyse gegensätzlicher Mehrheiten zwischen Bundestag und Bundesrat beschränken, nicht zuletzt auch deshalb, weil sich anhand dieser Annahme die Eigenschaften des untersuchten Gegenstands am besten erklären lassen.

Weiterhin ist es wichtig, eine Eingrenzung des Problems vorzunehmen und zu versuchen, es anhand eines konkreten Beispiels darzulegen, wobei in diesem Fall die Arbeitsmarktreformen gewählt werden sollen, die die damalige Bundesregierung 2004 auf den Weg brachte. Hierbei soll sowohl auf den Weg zur Verabschiedung des Gesetzes als auch auf die Debatte innerhalb der SPD eingegangen werden

Gleichwohl wäre es wenig zielführend, eine minutiöse Chronik der Ereignisse anzubieten. Stattdessen sollen zentrale Merkmale des Verhandlungsprozesses nachgezeichnet und unter der Prämisse der Fragestellung charakterisiert werden. So wird die Untersuchung der Arbeitsmarktreformen auch nicht den gesamten, sondern – nachdem eine theoretische Basis erarbeitet wurde –

den letzten Teil der Arbeit ausmachen.

Jene Basis hat folgende Frage zu berücksichtigen: Wie können die unterschiedlichen „Regelsysteme“[1] des deutschen Bundesstaates typologisiert werden? Denn erst aus diesen können die spezifischen Problemstellungen zwischen Parteiensystem und föderalen Strukturen überhaupt hergeleitet werden. Gerhard Lehmbruchs Monographie „Parteienwettbewerb im Bundesstaat“, die diesbezüglich eine akribische theoretische Betrachtung vornimmt, wird für dieses Kapitel von zentraler Bedeutung sein.[2]

Die gewonnen Kenntnisse sollen danach Grundlage für eine Konkretisierung der Problematik sein. Im zweiten Kapitel werden die Untersuchungen auf die institutionelle Stellung des Bundesrates und die Rolle der Parteien in seinen Strukturen eingegrenzt. Wichtig sind an dieser Stelle die typischen Handlungsmuster der Akteure, die Frage nach der Bundesstaatlichkeit innerhalb der Parteien (denn aus dieser lässt sich wiederum deren politisches Handeln erklären) sowie abschließend die Frage, welche Stellung der „Blockade“ als taktischer Option der Opposition aus parteipolitischem Interesse zukommt. Diese Fragestellungen werden pointiert in Arthur Benz’ Aufsatz in der APuZ[3] behandelt, der mit seinem Erscheinen 2003 noch relativ aktuell ist.

Das dritte und letzte Kapitel wird, wie bereits erwähnt, nun die Erkenntnisse auf die Arbeitsmarktreformen beziehen. Hier ist die Fachliteratur noch sehr dünn gesät. Allenfalls als „Randbemerkung“ ist das Thema in einigen Aufsätzen zu finden, von denen besonders die Beiträge von Christine Trampusch in der APuZ[4] und Friedbert W. Rüb[5] von Interesse sein werden. Die Basis für die eigenen Schlussfolgerungen werden des Weiteren Pressekommentare, Nachrichten und Akten darstellen.

1. Typologie des deutschen Föderalismus: Konkurrenzdemokratie versus Verhandlungsdemokratie

Untersucht man die Eigenschaften des deutschen Bundesstaates, so gilt es zunächst festzustellen, dass dieser von zwei unterschiedlichen Handlungslogiken geprägt ist: Der Parteienkonkurrenz auf der einen und dem Verhandlungssystem auf der anderen Seite. Beide korrespondieren aber nicht nebeneinander, sondern sind institutionell miteinander verflochten, wodurch deren wechselseitiges Spannungsverhältnis nicht ausgehebelt, sondern verstärkt wird.

Es ist diese komplizierte Gemengelage, die ein „Urübel“ des deutschen Föderalismus darstellt. Ganz ohne Frage kann neben weitere Faktoren der Verflechtung die Problematik zwischen Parteiensystem und bundesstaatlichen Aushandlungsmechanismen als Dreh- und Angelpunkt angesehen werden.

So müssen im Folgenden die Eigenschaften und Funktionen der beiden Regelsysteme untersucht werden, um darauf aufbauend die Frage nach der Rolle der Parteien in diesem Kontext zu analysieren. Erst die Einordnung des deutschen Bundesstaates in eine abstrakte Systematik kann eine Bestimmung der spezifischen Probleme erlauben.

1.1 Merkmale der Konkurrenzdemokratie

Idealtypisch überspitzt kann unter „Konkurrenzdemokratie“ nicht anderes verstanden werden als die Intensität des Wettbewerbs von Parteien um das Monopol der zeitlich begrenzten Machtausübung.[6] Die Betonung liegt in diesem Fall auf „Monopol“, da die Funktionsweise des Wettbewerbs grundsätzlich nicht auf die Bildung parteiübergreifender Kooperationsgemeinschaften bzw. Parlamentskoalitionen angelegt ist, sondern im Gegenteil auf den Ausschluss aller anderen aus der Regierungsbildung. Die Praxis der Regierungsbildung im Bundestag sieht indes anders aus; hier mussten, bis auf die Ausnahme der CDU/CSU-Alleinregierung 1956-61, bisher stets Koalitionen gebildet werden. Somit ist es auch im Wettbewerb durchaus möglich, einen „Lagerwahlkampf“ zu bestreiten, um eine bestehende Regierungskoalition zu bestätigen.[7] Die Intensität des Parteienwettbewerbs hängt somit auch mit der Art des Wahlsystems zusammen. Das britische Westminstr-Modell stellt hierbei praktisch den Idealtypus der Konkurrenzdemokratie dar, bestehend aus einem – de facto – klassischen Zweiparteiensystem, bedingt durch reine Mehrheitswahl.[8] In diesem System findet die Parteienkonkurrenz klassischerweise ihre größte Ausprägung.

Demgegenüber kann der deutsche Parteienwettbewerb als „gemäßigt“ gelten. Giovanni Sartori spricht treffenderweise von einem „bipolaren Pluralismus“, in dem zwei Großparteien mit konkurrierendem Hegemonialanspruch ein Mehrparteiensystem dominieren.[9] Aus der pluralen Komponente, die sich aus dem personalisierten Verhältniswahlrecht ergibt, lässt sich auch der Koalitionszwang schließen, der bei stärkerer Zersplitterung des Parteiensystems noch akuter wird. Die Existenz vieler Parteien schließt aber nicht aus, dass die „Erfolgskalküle und Selektionskriterien […] in einigen wichtigen Merkmalen denen des alternierenden Parteiensystems“[10] ähnlich sind. Gleichzeitig ist im deutschen Parteiensystem eine starke Bindung der Akteure an „ihre“ Parteien festzustellen,[11] worauf im zweiten Kapitel noch näher eingegangen werden soll.

Als inhaltlich Dreh- und Angelpunkt der Konkurrenz gilt das Moment der „Innovation“, wie Lehmbruch herausstellt.[12] Das bedeutet, dass die Parteien sich angesichts des möglichen Machtwechsels inhaltlich so voneinander abgrenzen müssen, dass sie jeweils als klare Alternative erscheinen. Das gilt für Regierungsparteien ebenso wie für die Opposition, die sich als „government in the making“ systembedingt von der Arbeit der Regierung absetzen muss.

Dabei ist der Innovationsbegriff zwar zentral, darf aber nicht inhaltlich eingegrenzt verstanden werden, sondern eher als formale Komponente. Lehmbruch definiert ihn so:

„Innovation wird […] als ‚neue’ Definition alter Probleme, Einfügung neuer Punkte in die politische Tagesordnung, Repräsentation neuer Interessen und neuer Minderheiten, strukturelle Veränderungen im Regierungssystem (‚Reform’) und neue Wege der Organisation und Mobilisierung von Wählern verstanden.“[13]

Die Parteienkonkurrenz verlangt, wie oben beschrieben, dass die Akteure ihre Innovationsvorschläge voneinander abgegrenzt anbieten und nicht nur während des Wahlkampfs, sondern auch während der laufenden Wahlperiode propagieren. Besonders die Opposition ist dadurch unter Druck, sich ständig als alternative Regierung zu bewerben und befindet sich in einem Spannungsverhältnis zwischen Ablehnung und Mitgestaltung der Regierungsvorhaben.[14]

Das Innovationspotenzial wird durch die bundesstaatlichen Strukturen begrenzt. Aufgrund der faktischen „Mitregierung“ der Opposition über den Bundesrat ist sie, wenn sie dort Mehrheiten innehat, in der unkomfortablen Situation, deren Gesetze entweder zu blockieren oder mit zu beschließen. Sowohl das eine als auch das andere kann ihr als mögliche „nächste Regierung“ schaden. Auf die systematischen Funktionen bezogen hieße das: „Die Konkurrenzdemokratie wäre in diesem Fall der Motor von Innovationen, die an den föderativen Strukturen auflaufen.“[15]

1.2 Merkmale der Verhandlungsdemokratie

An dieser Stelle soll deshalb die Verhandlungs- oder Konkordanzdemokratie als anderer Idealtypus von der Konkurrenzdemokratie unterschieden werden. Freilich kann mit deren nachgelagerter Betrachtung bereits eine Wertung zu Gunsten des Wettbewerbs unterstellt werden.

Die Konkordanzdemokratie selbst ist, schematisch vereinfacht, ein System, in dem Verhandlungen den dominanten Entscheidungsmodus darstellen und steht damit sowohl hierarchischen als auch wettbewerbsorientierten Regelsystemen gegenüber. Es existiert freilich nicht in Reinform, ist aber laut Lehmbruch durchaus auch anwendbar auf einzelne, voneinander institutionell abgegrenzte Entscheidungszusammenhänge.[16]

Die Verhandlungsdemokratie soll idealiter so funktionieren, dass sie Konflikte dort beilegt, wie die Maschinerien der Konkurrenzdemokratie keine befriedigenden Lösungen erreichen würden. Insofern ist eine breite Interessenberücksichtigung vonnöten – bezogen auf das Parteiensystem bedeutet das eine Orientierung am „mittleren Wähler“.[17] Erforderlich ist jene Interessenberücksichtigung aber auch dort, wie diese in der Sache auseinander gehen, aber dennoch miteinander verflochten sind, was gerade im deutschen „Verbundföderalismus“ real ist.[18]

[...]


[1] Der Begriff ist von Gerhard Lehmbruch entliehen. Vgl. Gerhard Lehmbruch: Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Regelsysteme und Spannungslagen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 32000.

[2] Vgl. ebd.

[3] Vgl. Arthur Benz: Reformpromotoren oder Reformblockierer? Die Rolle der Parteien im Bundesstaat, in: APuZ, B 29-30/2003, S. 32-38.

[4] Vgl. Christine Trampusch: Dauerproblem Arbeitsmarkt: Reformblockaden und Lösungskonzepte, in: APuZ, B 18-19/2003, S. 16-23.

[5] Vgl. Friedbert W. Rüb: Vom Wohlfahrtsstaat zum „manageriellen Staat“? Zum Wandel des Verhältnisses von Markt und Staat in der deutschen Sozialpolitik, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 34/2003, S. 256-299.

[6] Vgl. Lehmbruch: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 20.

[7] So geschehen insbesondere vor den Bundestagswahlen 2002 und 2005. Bemerkenswerterweise standen sich 2002 zwei Lager gegenüber – „Schwarz-Gelb“ und „Rot-Grün“, während 2005 die FDP von ihrer Koalitionsaussage zu Gunsten der Union profitieren konnte, während die Grünen sich bereits im Wahlkampf auf die Oppositionsrolle eingestellt und die SPD sich schon relativ früh in der öffentlichen Kommunikation von ihrem kleinen Koalitionspartner abgewandt hatte.

[8] Vgl. hierzu detaillierter Roland Sturm: Das politische System Großbritanniens, in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas, Opladen 32003, S. 241-245.

[9] Vgl. Giovanni Sartori: Parties and party systems: a framework for analysis, Cambridge 1976, S. 178 f.

[10] Lehmbruch: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 20.

[11] Vgl. Philipp Herder-Dorneich: Konkurrenzdemokratie, Verhandlungsdemokratie. Politische Strategien der Gegenwart, Berlin u.a. 21980, S. 14.

[12] Vgl. Lehmbruch: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 22.

[13] Ebd.

[14] Vgl. Herder-Dorneich: Konkurrenzdemokratie, Verhandlungsdemokratie, S. 65.

[15] Lehmbruch: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 22.

[16] Vgl. ebd., S. 24.

[17] Ebd., S. 25. Die Mitte-Fixierung von Parteiensystemen steigt (auch, wenn es aufgrund der Verschiebung gesellschaftlicher Konfliktlinien zu Abweichungen kommen kann) mit der Intensität auf der Nachfrageseite. Der „mittlere Wähler“ ist ein Maßstab für elektoralen Wahlerfolg, jedoch nicht zwangsläufig deckungsgleich mit der politischen Mitte. Vgl. hierzu Anthony Downs: An Economic Theory of Democracy, New York 1957. Für den deutschen Fall der Konzentration der Wählerschaft auf letztere vgl. auch Manfred G. Schmidt: Regieren in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1992, S. 21 f.

[18] Im Besonderen das finanzpolitische Verbundsystem bedarf politischer Aushandlungsprozesse, die im Übrigen nicht primär zwischen den Parteien, sondern über Parteigrenzen hinweg zwischen Bund und Ländern ausgestaltet werden. Hier zeigt sich jetzt schon, dass wir es in den föderativen Strukturen nicht nur mit einem Gegeneinander der Parteien, sondern in einigen Sachfragen auch mit einer Konkurrenz zwischen Bund und Ländern zu tun haben.

Details

Seiten
32
Jahr
2005
ISBN (eBook)
9783638567428
ISBN (Buch)
9783638669528
Dateigröße
565 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v63783
Institution / Hochschule
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn – Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie
Note
1,0
Schlagworte
Spannungsverhältnis Parteienwettbewerb Bundesstaat Reformunfähigkeit Föderalismus Föderalismusreform

Autor

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