Alternative Finanzierungskonzepte für die Straßenverkehrsinfrastruktur: Konzessions-, Betreiber- und PPP-Modelle

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Problemstellung

2 Finanzierungskonzepte für die Straßenverkehrsinfrastruktur
2.1 Öffentliche Finanzierung
2.2 Formen privater Finanzierung
2.2.1 Konzessionsmodelle
2.2.2 Betreibermodelle
2.2.3 PPP-Modelle

3 Kritische Würdigung alternativer Finanzierungskonzepte
3.1 Beurteilung aus Sicht des Staates
3.2 Beurteilung aus Sicht der Privatinvestoren

4 Anwendungsbeispiele für privatfinanzierte Infrastrukturobjekte

5 Schlußbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Problemstellung

Mit seinen über 53.000 km langen Bundesstraßen und davon 12.200 km Autobahnen verfügt Deutschland über das dichteste Fernstraßennetz mit der höchsten Verkehrsleistung in Europa.^[1]

Steigende Transportleistungen ^[2] , die Erweiterung des europäischen Binnenmarktes nach Osteuropa und die abnehmende Investitionen in die Straßenverkehrsinfrastruktur führen zu einem sich verschärfenden Unterinvestitionsproblem mit zunehmenden Verkehrsengpässen und strukturellen Überlastungen.^[3] Nach Untersuchungen des ehemaligen Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) waren bereits im Jahr 2005 ca. 23% der Bundesautobahnen und über 31% der Bundesstraßen nicht mehr voll gebrauchsfähig und müssten daher dringend saniert werden.^[4] Wegen Fahrbahnschäden, für deren Beseitigung die finanziellen Mittel fehlen, wurden auf Autobahnen Geschwindigkeitsbegrenzungen eingeführt.^[5] Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung Berlin (DIW) hat allein den notwendigen Ersatzinvestitionsbedarf zur Substanzerhaltung bei den Bundesfernstraßen für den Zeitraum 1999 bis 2020 inflationsbereinigt auf rund 60,2 Mrd. EUR quantifiziert.^[6] Der Bundesverkehrswegeplan, der im Juli 2003 von der Bundesregierung beschlossen wurde, sieht bis zum Jahr 2015 den Neubau von 1.600 km und den Ausbau von 2.250 km Bundesautobahn vor, jedoch ist er wie seine Vorgänger unterfinanziert.^[7]

Der Verschlechterung der kommunalen Haushaltslage steht nach wie vor ein enormer Investitionsbedarf zum Ausbau und zur Modernisierung der Straßenverkehrsinfrastruktur gegenüber. Langfristig können die für Straßenverkehrsinfrastrukturinvestitionen erforderlichen Gelder nur bereitgestellt werden, wenn diese in wesentlich stärkerem Ausmaß unter Zuhilfenahme der Privatfinanzierung statt aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert werden.^[8]

2 Finanzierungskonzepte für die Straßenverkehrsinfrastruktur

In Deutschland werden traditionell der Ausbau und das Betreiben der Straßenverkehrsinfrastruktur als öffentliche Aufgabe angesehen.^[9] Mit der Verschlechterung der Finanzlage der kommunalen Haushalte gestaltete sich die Finanzierung der Infrastrukturausgaben in den zurückliegenden Jahren jedoch zunehmend schwieriger. Mehr als die Hälfte der Kommunen hat gegenwärtig trotz gesetzlicher Verpflichtung keinen ausgeglichenen Haushalt mehr. Um dieser Verpflichtung nachzukommen haben die Kommunen seit Jahren ihre Infrastrukturausgaben reduziert, beispielsweise wurde im Jahr 2002 rund 30% weniger investiert als noch 1992.^[10] Vor dem Hintergrund des enormen Investitionsbedarfs zum Ausbau und zur Modernisierung der Straßenverkehrsinfrastruktur suchen die Kommunen verstärkt nach Wegen einer alternativen Bereitstellung und Finanzierung von Infrastrukturleistungen durch die Einbindung Privater.^[11]

2.1 Öffentliche Finanzierung

Bei einer klassischen Finanzierung der Straßenverkehrsinfrastruktur werden die Erstellung und das Betreiben durch Haushaltsmittel des Bundes, der Länder und Gemeinden finanziert, wobei in der Regel die Erstellung und das Betreiben ebenfalls durch die öffentliche Hand erfolgen.^[12] Die Nutzung der Infrastruktureinrichtungen ist zum größten Teil unentgeltlich.

Die Finanzierungsmittel setzen sich dabei zusammen aus Zuweisungen und Zuschüsse von der Bundes- und Länderebene, Entnahmen aus Rücklagen, aus Aufnahmen von öffentlichen Krediten sowie im Wesentlichen über Steuermittel.^[13] Als wichtigste Einnahmequellen aus dem motorisierten Straßenverkehr stehen der öffentlichen Hand die Aufkommen aus Mineralölsteuer und Kraftfahrzeugsteuer zur Verfügung. Wie alle Steuern unterliegen diese Abgaben jedoch dem Nonaffektationsprinzip, das heißt dem Grundsatz der Nichtzweckbindung für bestimmte Aufgaben, und fließen somit dem allgemeinen Haushalt zu.^[14] Bei den Bundesfernstraßen wird hiervon zum Teil abgewichen, so besteht in geringem Umfang eine Zweckbindung für Einnahmen aus der Mineralölsteuer, deren Höhe positiv mit der Nutzung der Bundesfernstraßen korreliert ist.^[15] Weiterhin sind die Einnahmen aus der zu Beginn des Jahres 2005 auf den Bundesautobahnen eingeführten LKW-Maut zweckgebunden.^[16]

2.2 Formen privater Finanzierung

Für die Privatfinanzierung von Infrastrukturinvestitionen ist eine Anzahl von Modellen entwickelt worden. Fast alle dieser Modelle sehen neben der privaten Finanzierung auch die Durchführung der Investition durch den privaten Investor vor. Dies gilt vor allem für die im Straßen- und Tunnelbau eingesetzten Vorfinanzierungs- bzw. Konzessionsmodelle. Weitergehende Modelle, bei denen die Infrastruktureinrichtungen nicht nur privat finanziert und erstellt, sondern auch privat betrieben werden, sind ebenfalls möglich.^[17]

2.2.1 Konzessionsmodelle

Konzessionsmodelle zählen zu den so genannten reinen Vorfinanzierungsmodellen.^[18] Private Investoren, erstellen und finanzieren dabei als Konzessionsnehmer mit überwiegend durch Bankkredit beschafftem Kapital die Infrastruktureinrichtungen. Diese werden dann in das übrige öffentlich bereitgestellte Infrastrukturangebot eingefügt.^[19]

Nach Ausschreibung eines entsprechenden Projekts und Erteilung des Zuschlags räumt die öffentliche Hand als Konzessionsgeber, einer privaten Projektgesellschaft ein Baurecht ein. Das Nutzungsrecht an der fertig gestellten Einrichtung wird an den öffentlichen Auftraggeber gegen Bezahlung eines Nutzungsentgeltes in jährlichen Raten bis zum Ende der Konzessionsdauer vermietet. Die Zahlungsmodalitäten können als Raten- oder als Annuitätendarlehen, also mit gleich bleibendem Tilgungsanteil oder mit gleich bleibender Gesamtrate, gestaltet werden.^[20] Der Betrieb sowie Instandhaltung und Wartung der Einrichtung liegen bei der öffentlichen Hand, die auch Eigentümerin der Infrastruktureinrichtung bleibt.^[21] Eine direkte vertragliche Beziehung zwischen den Konzessionsnehmern und den Nutzern besteht damit nicht. Nach Ablauf der Konzession erfolgt der Heimfall der Infrastruktureinrichtung oder des Nutzungsrechts an den öffentlichen Auftraggeber.^[22]

Von der wirtschaftlichen Struktur her handelt es sich bei diesem Modell um einen Ratenkauf.^[23] Um die Finanzierungskosten zu reduzieren, werden die Zahlungen bei diesem Modell in der Regel forfailtiert, d.h. der Auftragnehmer gibt seine Forderungen an eine Bank weiter und der Aufraggeber stellt der Bank die Forderungen unabhängig davon, ob die Leistungen konkret erbracht worden sind. Die Bank erhält auf diese Weise Sicherheiten. Dabei trägt die Kommune nun alle Risiken, die sie auch bei der Eigenfinanzierung gehabt hätte.^[24] Mit dem Modell der privaten Vorfinanzierung wurde der erste Schritt zum Einbeziehen der privaten Wirtschaft in die Finanzierung von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen geleistet.

2.2.2 Betreibermodelle

Bei Betreibermodellen handelt es sich im Gegensatz zu Konzessionsmodellen um echte Privatfinanzierung von Infrastrukturprojekten.

Zunächst wird eine Projektgesellschaft gegründet, die Betreibergesellschaft.^[25] Diese handelt gewinnorientiert und besteht entweder ausschließlich aus privaten Investoren oder aus privaten Investoren und Gebietskörperschaften.^[26] Die Projektgesellschaft bewirbt sich um die Konzession und nimmt dem Zuschlag die Aufgaben für den Bau, die Finanzierung, den Betrieb, die Instandhaltung und Wartung sowie den Betrieb der Infrastruktureinrichtung in eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung wahr.^[27]

Die öffentliche Hand räumt der Betreibergesellschaft als Gegenleistung vollständig die Bau-, Nutzungs- und Entgelterhebungsrechte ^[28] für eine Konzessionsstrecke ein.^[29] Die Konzession gilt für einen vertraglich festgesetzten Zeitraum, in der Regel 30 Jahre.^[30] Nach Ablauf dieser Konzessionsdauer fällt diese an die öffentliche Hand entschädigungsfrei oder gegen Zahlung einer Entschädigungssumme zurück.^[31] Dabei hat die Projektgesellschaft hat ein Interesse an einer möglichst langen Laufzeit der Konzession, da sich Infrastrukturinvestitionen durch eine hohe Kapitalintensität und eine lange Amortisationsdauer auszeichnen und sich bei einer langen Konzessionszeit günstigere Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit der Investition ergeben.^[32] Die Höhe der von der Projektgesellschaft festgelegten Benutzungsgebühr für die Infrastruktureinrichtung wird bestimmt durch Tilgungs- und Zinszahlungen, die Finanzierung von Instandhaltungsarbeiten und ein zu erwirtschaftender Gewinn. In Deutschland existieren zwei Formen von Betreibermodellen: das Betreibermodell für den mehrstreifigen Autobahnausbau (A-Modell) und das Betreibermodell gemäß Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG, F-Modell).^[33]

Das F-Modell basiert auf dem FStrPrivFinG von 1994, welches die Übertragung des Baus, Betriebs und der Finanzierung auf Private gestattet. Die privaten Investoren erhalten das Recht, zur Refinanzierung Mautgebühren von allen Fahrzeugen, auch von Pkw, zu erheben.^[34] Zur Herstellung der erforderlichen privatwirtschaftlichen Rentabilität von Betreibermodell-Projekten darf im konkreten Einzelfall eine staatliche Anschubfinanzierung in Höhe von bis zu 20 % der Baukosten berücksichtigt werden, sofern das Projekt zum Zeitpunkt der Realisierung als „Vordinglicher Bedarf“ eingestuft ist.^[35]

Beim A-Modell ^[36] können der Ausbau zusätzlicher Fahrspuren, die Erhaltung, der Betrieb und die Finanzierung ohne gesetzliche Grundlage auf private Unternehmen übertragen werden. Lediglich die Mauterhebung für schwere Lkw wird mittels eigenständigen Gesetzes geregelt.^[37] Das Gebührenaufkommen der Lkw, das im betreffenden Streckenabschnitt anfällt, ist zur Weiterleitung an den privaten Investor vorgesehen. Aus dem Straßenbauhaushalt wird eine Anschubfinanzierung aufgebracht, die rd. 50% des üblichen Investitionsvolumens beträgt und dadurch begründet ist, dass Pkw und leichte Lkw hier nicht mautpflichtig sind, sie aber dennoch die Autobahn nutzen. Die Infrastrukturverantwortung des Bundes und der Länder bleibt durch die Betreibermodelle unberührt. Betreibermodell-Projekte können nur im Einvernehmen mit den Ländern durchgeführt werden.^[38]

[...]

^[1] Vgl. BMVBW (2005), S. 7

^[2] PROGNOS schätzt bis zum Jahr 2015 einen deutlichen Verkehrszuwachs von 20% für den Personenverkehr in Westeuropa, um 50% für den Personenverkehr in Osteuropa und 40% im gesamteuropäischen Güterverkehr

^[3] Vgl. Aberle, G. (2000), S. 654 und Huckestein, B. (2004), S. 502

^[4] Vgl. BMVBW, Straßenbaubericht 2001, S. 9

^[5] Vgl. Aberle, G. (1999), S. 543 und Alfen, H. W. (2000), S. 148

^[6] Vgl. Aberle, G. (2004), S. 355

^[7] Vgl. Aberle, G. (1996), S. 3, Alfen, H. W. (2004), S. 48 und Huckestein, B. (2004), S. 502.

^[8] Vgl. Huckestein, B. (2004), S. 502

^[9] Vgl. Waldhelm, J. (1999), S. 17 und Willms, M. (1998), S.35

^[10] Vgl. Döring, T. (2003), S. 135

^[11] Vgl. Döring, T. (2003), S. 135

^[12] Vgl. Waldhelm, J. (1999), S. 17, Willms, M. (1998), S.35

^[13] Vgl. Reichstein, S. (1994), S. 116

^[14] Vgl. Henschel-Bätz, M. (2000), S. 62

^[15] Vgl. Beckers, T. (2005), S. 25

^[16] Die Einnahmen der LKW-Maut sind gemäß der gesetzlichen Vorgaben des Autobahnmautgesetzes (ABMG) und des Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaftsgesetzes (VIFGG) durch die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft (VIFG) für Investitionen in Verkehrsinfrastruktur zu verwenden. Dabei ist gesetzlich festgelegt, dass mehr als 50% dieser Einnahmen für Investitionen in die Bundesfernstraßen zu nutzen sind. (Vgl. Beckers, T. (2005), S. 25)

^[17] Vgl. Willms, M. (1998), S. 100

^[18] In der Literatur werden Konzessionsmodelle und Betreibermodelle (Kap. 2.2.2) häufig gleichgesetzt. Im Folgenden sind mit Konzessionsmodellen jedoch Vorfinanzierungsmodelle gemeint.

^[19] Vgl. Willms, M. (1998), S. 35

^[20] Vgl. Heppe, K. (1999), S. 57

^[21] Vgl. Döhring, T. (2003), S. 143

^[22] Vgl. Busch, B., Klös, H.-P. (1995), S. 37

^[23] Vgl. Deutscher Bundestag (2000), S. 18

^[24] Vgl. Dörsam, P. (2003), S. 51

^[25] In der Literatur wird synonym der Begriff „Konzessionsgesellschaft“ und „Projektgesellschaft“ verwendet.

^[26] Vgl. Waldhelm, J. (1999), S. 20

^[27] Vgl. Döhring, T. (2003), S. 146

^[28] Einschließlich der Möglichkeit zum Ausschluss zahlungsunwilliger Nutzer.

^[29] Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2005), Abschnitt II Absatz 10.

^[30] Vgl. Eisenkopf, A. et al. (2002), S. 32 und Bundesministerium der Finanzen (2005), Abschnitt II Absatz 10.

^[31] Vgl. Aberle, G. (2003), S. 165

^[32] Waldhelm, J. (1999), S. 20

^[33] Vgl. Eisenkopf. A. et al. (2002), S. 33, Bundesministerium für Finanzen (2005),

^[34] Vgl. Eisenkopf. A. et al. (2002), S. 33

^[35] Vgl. Keppel, A., Hinrichs, S. (2000), S. 261

^[36] Der Begriff „A-Modell“ steht für Ausbaumodell.

^[37] Vgl. Zapp, K. (2003), S. 627

^[38] Dies ergibt sich aus der Zuständigkeit der Länder für den Betrieb von Autobahnen nach Art. 90, Abs. 2 des Grundgesetzes.