Brauchen wir eine Weltökodiktatur? Regimetheoretische Untersuchung zur Effektivität globaler Umweltpolitik am Beispiel des Biodiversitätsschutzes

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Problematik globaler Umweltpolitik
1.2. Gang der Untersuchung
1.3. Stand der Forschung

2. Was sind internationale Regime?
2.1. Bausteine eines Regimes
2.1.1. Prinzipien
2.1.2. Normen
2.1.3. Regeln
2.1.4. Verfahren
2.1.5. Exogene Faktoren
2.2. Effektivität
2.2.1. Output
2.2.2. Outcome
2.2.3. Impact

3. Beispiel: Schutz der Biodiversität
3.1. Das Problem des Biodiversitätsverlustes
3.1.1. Begriffsbestimmung Biodiversität
3.1.2. Ausmaß des Artensterbens
3.1.3. Ursachen des Artensterbens
3.1.4. Funktionen der Biodiversität
3.2. Entwicklungsprozess des Regimes
3.3. Biodiversitätskonvention
3.3.1. Prinzipien
3.3.2. Normen
3.3.3. Regeln
3.3.4. Verfahren
3.4. Effektivität
3.4.1. Politische Effektivität (Output, Outcome)
3.4.2. Ökologische Effektivität (Impact)

4. Auswertung: Probleme globaler Umweltpolitik
4.1. Regimeimmanente Probleme
4.1.1. Wissensdefizite
4.1.2. Schwerfälligkeit von Regimen
4.1.3. Implementierung
4.2. Probleme der Einzelstaaten
4.2.1. Politische und gesellschaftliche Verhältnisse
4.2.2. Wirtschaftliche und administrative Situation
4.3. Zwischenstaatliche Probleme
4.3.1. Souveränität
4.3.2. Nord-Süd-Differenzen
4.3.3. Global Public Goods

5. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Gefangenendilemma (Spieltheorie)

Abbildung 2: Institutionelle und externe Faktoren von Regimen

Abbildung 3: Regimerückwirkung

Abbildung 4: Bekannte und geschätzte Anzahl von Spezies in taxonomischen Gruppen

Abbildung 5: Relative Anzahl der beschriebenen Spezies Fehler! Textmarke nicht definiert.

Abbildung 6: Gremien der Biodiversitätskonvention

Abbildung 7: Nord-Süd-Konflikt am Beispiel der biologischen Vielfalt

1. Einleitung

„Eine geheime Studie des US-Verteidigungsministeriums kommt einem Pressebericht zufolge zu dem Schluss, dass Klimaveränderungen weitaus größere Gefahren bergen als der internationale Terrorismus“ meldet die Nachrichtenagentur AFP/London unter dem Titel ‚USA warnen vor Klimawandel’^[1]. Anarchie, weit verbreitete Kriege um Nahrungs-, Wasser- und Energiereserven sowie millionenstarke Migrationsbewegungen drohen laut der Studie durch die globale Umweltzerstörung. „Sofort“ sei dieses Problem ganz oben auf die politische Agenda zu setzen. – Nun, das Thema ist nicht völlig neu, und das plötzliche Pathos wirkt vor dem Hintergrund, dass die brisante Studie vier Monate lang durch das Pentagon geheim gehalten worden war, alles andere als glaubwürdig. Die hier Ausdruck findende Diskrepanz zwischen bedrückend akuter globaler Problematik und trotz allem immer noch dominierender nationalstaatlicher Interessen ist Grund für den Titel unserer Seminararbeit.

1.1. Problematik globaler Umweltpolitik

Klimaschutz, Erhalt der Ozonschicht oder auch der Artenvielfalt: Es bedarf nur einer geringen Auffassungsgabe, um zu begreifen, dass bei solch globalen Problemen nationalstaatliche umweltpolitische Alleingänge wenig ausrichten können. Schlagwort und Dilemma der weltweiten Umweltproblematik sind die so genannten g lobal public goods, die definiert werden als Öffentliche Güter, die keinem bestimmten geografischen Gebiet zuzuordnen sind, um die (bzw. um deren Nutzung) nicht konkurriert wird, und von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann (vgl. Kaul et al. 1999: 7).

Diese öffentlichen Güter sind nicht nur im geografischen Sinne ‚global’ zu nennen, sondern auch im zeitlichen. Sie sind also nicht nur für alle Teile der Erde von existenzieller Bedeutung sondern auch für kommende Generationen. Das Ergebnis dieser Erkenntnis ist die neue Zauberformel internationaler Umweltpolitik: Nachhaltige Entwicklung.

Diese erfordert von den einzelnen Akteuren zielgerichtetes Handeln bezüglich der global public goods mit der Absicht der Nutzung ohne Übernutzung, denn letztere führt letztendlich zum Schaden für alle. Verlangt wird also vom Einzelnen rationales Verhalten im kollektiven Sinne. Das aber gestaltet sich schwierig:

Zum einen (a) herrscht eine Diskrepanz zwischen globaler Problemstellung und gleichzeitig weiterhin nationalstaatlichen Handlungskompetenzen, was zu einer Zuständigkeitslücke führt.

Zum anderen (b) neigen die Akteure zum rationalen Handeln im egoistischen Sinne. Das Handeln nach dem individuellen Eigeninteresse beinhaltet in der Logik der egoistisch kalkulierten Nutzenmaximierung zumindest kurzfristig einen höheren Anreiz für den Akteur, zumal es an Anreizausgleichen fehlt. Staaten werden zu wenig für Handeln im Sinne aller belohnt, so dass es nicht lohnend erscheint, den kurzfristigen Vorteil des egoistischen Handelns aufzugeben (Holtrup 1999:23. s. auch: Gareis/Varwick 2002:245).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Gefangenendilemma (Spieltheorie)^[2]

Das Gefangenendilemma illustriert die aus einer individuellen Rationalität erwachsende mangelnde Kooperationsbereitschaft. Es zeigt aber auch, dass im Effekt dieser Handlungsmaxime alle Seiten Nachteile hinnehmen müssen: Dieses Verhalten ist im kollektiven Sinne irrational.

Selbst wenn nun aber ein ökologisches Problem erkannt und die Notwendigkeit, es in kollektiver Anstrengung zu lösen, weitgehend konsensfähig wird, kann dieser Ansatz durch das Verhalten Einzelner sabotiert werden. Ein wesentliches Problem globaler (wie nationalstaatlicher) Umweltpolitik sind die so genannten free riders: Akteure, die von den gemeinsamen Bemühungen der anderen Betroffenen zur Problemlösung profitieren, ohne selbst etwas dazu beizutragen. Dieses Phänomen tritt oft in der Folge gemeinsamer Anstrengungen im Umweltbereich auf und ist in der Häufung fatal. Das Handeln der Mehrheit kommt auch dem free rider zu Gute, doch er schadet durch sein Verhalten sich selbst ebenso wie allen anderen, „wobei auf Grund der Synergie vieler Einzelaktivitäten eine Katastrophe produziert wird, die eigentlich niemand will, die von einem bestimmten Zeitpunkt ab aber auch niemand mehr verhindern kann“ (Wöhlcke 1992: 8).

Die Notwendigkeit globaler Umweltpolitik wird zumindest in Europa inzwischen verstärkt thematisiert und scheint allgemein anerkannt. Doch was bedeutet das für das Handeln der einzelnen Staaten auf internationaler umweltpolitischer Ebene? – Die Bilanz der siebten Vertragsstaatenkonferenz zum Schutz der Artenvielfalt fällt düster aus. „Täglich sterben 130 Tier- und Pflanzenarten aus, zehntausende Gattungen sind bedroht, und die Menschheit ist nicht in der Lage, etwas für den Erhalt der Ökosysteme zu tun“ (Kessler 2004 in der SZ vom 21./22.02.: 1). Viele der 187 Unterzeichner der UN-Konvention über die biologische Vielfalt haben die eingegangenen Verpflichtungen nicht erfüllt – und obwohl es vor allem die aufstrebenden asiatischen Nationen sind, die wenig für die Umsetzung tun, gilt Gleiches auch für Norwegen, Island und Australien. Die USA haben die Konvention ohnehin bis heute gar nicht erst ratifiziert.

Es mangelt nicht an Absichtserklärungen, aber am politischen Willen, das nötige Geld für konkrete Schritte zur Verfügung zu stellen – und das auch in den wohlhabenden Industrienationen. Aber: Alle scheinen darin übereinzustimmen, dass die derzeitige Form globaler Umweltpolitik eine ökologische Katastrophe nicht abwenden kann. Das stößt uns auf unsere Leitfragen:

Was verhindert ausreichende Anstrengungen zum Schutz der Biodiversität und anderer global public goods, und sabotiert so den Erfolg der Vorhaben? Worin liegt die Schwäche der aktuellen Umweltregime (besonders der der UN)? Und ist es der kooperative Ansatz, der die Implementierung von Beschlüssen scheitern lässt? Ist eine effektive globale Umweltpolitik mit internationalen Regimen überhaupt möglich oder wäre – ökologisch betrachtet – eine Ökodiktatur zum Schutz der Natur notwendig?

1.2. Gang der Untersuchung

In der vorliegenden Arbeit beschäftigen wir uns mit der aktuellen globalen Umweltpolitik der Vereinten Nationen. Da diese sich zum großen Teil in Form von Umweltregimen konkretisiert, verfolgen wir einen regimetheoretischen Ansatz, an Hand dessen wir die Effektivität globaler ökologischer Problemlösungsansätze untersuchen werden. Auf Grund der Relevanz des Themas und als Analysegegenstand haben wir das Beispiel des Biodiversitätsschutzes gewählt. Wie zu erwarten wird der Schwerpunkt auf der Biodiversitätskonvention von 1992 liegen. Dennoch wird auch der umweltpolitische Kontext bis dahin und seitdem ausdrücklich berücksichtigt.

Zunächst wird in den folgenden Abschnitten die Grundproblematik globaler Umweltpolitik angerissen, bevor wir den theoretischen Analyserahmen zur Bewertung des Biodiversitätsregimes abstecken. Hierzu bedienen wir uns der gängigen regimetheoretischen Literatur, v. a. Müller, Krasner, Oberthür, Gehring.

Anschließend wenden wir uns dem Biodiversitätsschutz zu. Hier werden zunächst Definition und Problemaufriss geliefert, die wir an Hand einschlägiger Publikationen – Statistiken, Sekundärliteratur, naturwissenschaftliche Veröffentlichungen – erarbeiten. Dann gehen wir zum politikwissenschaftlichen Teil über. In diesem wird die ausgeübte Herangehensweise behandelt, Lösungsmöglichkeiten für das umweltpolitische Problem zu finden und besonders, sie zu verhandeln. Der Schwerpunkt bei der Bewertung liegt hier – wie in der gesamten Arbeit – auf dem Faktor Effektivität. Die Grundlage für die Debatte liefern u.a. Holtrup, Wettestad und Skearseth.

In Kapitel 4 werden die Ergebnisse aus dieser Untersuchung auf globale Umweltpolitik insgesamt bezogen. Wir prüfen die Übertragbarkeit und erarbeiten eine allgemeine systematische Darstellung der Problempunkte globaler Umweltpolitik.

Insgesamt liegt der Arbeit Forschungsliteratur zu globaler Politik im Allgemeinen und Umweltpolitik im Besonderen zu Grunde. Sofern empirische Daten erhältlich waren (UNEP, GEF etc.), wurden auch diese mit einbezogen.

1.3. Stand der Forschung

Globale Umweltpolitik ist ein hochaktuelles Thema, zu dem besonders in den letzten fünf bis zehn Jahren eine Flut an Untersuchungen und Forschungsliteratur hervorgebracht wurde. Diese stammen aus den unterschiedlichsten Disziplinen wie Biologie, Wirtschafts- und Rechtswissenschaften sowie Sozialwissenschaften.

Die Grundlagen der Regimetheorie wurden in den 1970er Jahren geprägt, als – u. a. mit dem ersten globalen Umweltgipfel der Vereinten Nationen 1972 in Stockholm – die Bedingungen von Entstehung und Erfolg zwischenstaatlicher Kooperation in Form von Regimen auf das Interesse der Forschung stießen. Verstärkt angewandt auf internationale Umweltpolitik wurde dieser politikwissenschaftliche Ansatz dann in den 1990er Jahren, besonders ab 1995. Dies ist unter anderem auf die ständig wachsende Zahl internationaler Umweltregime zurückzuführen.

Die Regimetheorie selbst ist eingebettet in das größere Forschungsgebiet der „Theorie internationaler Beziehungen. In diesem Feld konkurrieren bereits seit Beginn des 20. Jahrhunderts die realistische und die liberal-idealistische Schule. Realisten sehen die Staatenwelt als anarchisches System mit klar ausgeprägten Machtinteressen, in dem Kooperation nur vorübergehend und unter bestimmten Prämissen möglich ist. Demgegenüber stellen die Anhänger der liberal-idealistischen Schule die These, dass Kooperation auch unabhängig von Machtkonkurrenz existieren kann. Sie vergrößert und institutionalisiert die Abhängigkeit der Staaten voneinander und kann deshalb auch in einer veränderten Interessenkonstellation fortbestehen. Diesen Ansatz vertritt auch die institutionalistische Schule, die in den letzten Jahren an Einfluss gewonnen hat, setzt aber voraus, dass prinzipiell gemeinsame Interessen und der Anreiz eines erfahrbaren Vorteils bestehen (vgl. Gareis/Varwick 2002: 16. Siehe auch Holtrup 1999: 25).

2. Was sind internationale Regime?

Ursprünglich entstammt der Regimebegriff dem Völkerrecht. Seit den 1970er Jahren wird er außerdem in der Politikwissenschaft verwendet, um die zunehmenden internationalen Politikverflechtungen zu analysieren (s.o. und vgl. Holtrup 1999: 8).

Grundsätzlich versteht man unter Regimen „problemfeldspezifische Normen- und Verhandlungssysteme, die in Verhandlungsprozessen geschaffen und entwickelt werden“ (vgl. Oberthür 1997: 39). Hervorzuheben sind dabei zum einen die Intentionalität von Regimen und zum anderen die Möglichkeit zur kollektiven Veränderung von Regimen durch die Gemeinschaft ihrer Mitglieder. Die Normeninhalte von Regimen kommen durch die verbale Verständigung der Akteure zu Stande. Die Vereinbarung findet in einem kollektiven Entscheidungsprozess statt und beinhaltet demnach einen Interessenausgleich aller Beteiligten (Oberthür 1997: 40). Aus dieser prozessualen Entstehung heraus zeichnen sich Regime zumeist durch hohe Akzeptanz und Dauerhaftigkeit aus. Von Beginn an hängt ihre Funktionsfähigkeit von der Bereitschaft der beteiligten internationalen Akteure ab, sich an die gemeinsamen Regeln zu halten (Zürn 1987: 18).

Internationale Regime sind die Form, in der wohl der größte und bedeutendste Anteil globaler Umweltpolitik stattfindet. In der Regel auf multilateralen zwischenstaatlichen Übereinkommen beruhend werden allgemeine ökologische Zielsetzungen in der Form des Regimes konkretisiert und operationalisiert. Dabei bezieht sich ein Regime auf ein klar abgegrenztes Problemfeld der Umweltpolitik, wie z.B. den Schutz des Klimas, der Biodiversität, der Ozeane oder der Ozonschicht.

Als präziserer Begriff ist das internationale Regime von dem allgemeineren der internationalen Kooperation abzugrenzen: Das Regime gründet auf einem klar definierten operationalen Kern und stellt eine spezifische Form der Kooperation dar. Im Unterschied zu internationalen Organisationen können Regime nicht als Akteure auftreten. Außerdem weisen sie eine „geringere Materialität" (Oberthür 1997: 41) auf bezüglich Personal, Gebäude, Hierarchien. Dennoch umfassen Regime eigene organisatorische Strukturen, wie z.B. Sekretariate, was es ihnen prinzipiell ermöglicht, auch ohne internationale Organisationen auszukommen; im Allgemeinen nutzen sie jedoch durchaus deren infrastrukturelle Elemente (vgl. Oberthür 1997: 40f).

2.1. Bausteine eines Regimes

Lange wurde man sich in der Regimetheorie nicht einig über eine allgemein gültige Definition des Regimes. Strittige Punkte waren, unter welchen Faktoren ein Regime entsteht und welche Elemente ein Regime charakterisieren (vgl. Holtrup 1999: 8). Inzwischen ist die Minimaldefinition von Krasner (1982: 186) weitestgehend anerkannt^[3]. Regime werden demnach charakterisiert durch “Zusammenhänge von impliziten oder expliziten Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren, an denen sich die Erwartungen von Akteuren in einem gegebenen Problemfeld der internationalen Beziehungen ausrichten” (Krasner 1982: 186). Die in dieser Definition als charakteristische Merkmale genannten institutionellen (oder endogenen) Bestandteile von Regimen – Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren – werden im Folgenden erläutert.

Zudem dient eine Darstellung der externen (exogenen) Faktoren internationaler Regime dem besseren Verständnis der Entscheidungsfindungsmechanismen in diesem Konstrukt (vgl. Breitmeier 1996: 18). Dem im Diskurs neu hinzugekommenen Kriterium der Effektivität widmen wir im Anschluss gesonderte Aufmerksamkeit.

2.1.1. Prinzipien

Es gibt in der internationalen Politik einen Grundbestand allgemeiner sowie politikfeldspezifischer Rahmenbedingungen, die häufig bereits völkerrechtlich anerkannt sind. Diese Prinzipien „interpretieren die Wirklichkeit, die es kooperativ zu bearbeiten gilt." (Müller 1993: 39). Sie enthalten Zustandsbeschreibungen, Zielvorstellungen des Regimes und seiner Akteure und Zweck-Mittel-Relationen über die die Akteure übereinstimmen.

Prinzipien sind daher also die Basis von internationalen Regimen und die Voraussetzung für jegliche Institutionenbildung überhaupt. Sie enthalten diejenigen Grundaussagen, die ein Regime begründen (vgl. Müller 1993: 39ff).

Als Beispiele sind in der internationalen Umweltpolitik das Verursacherprinzip, das Vorsorgeprinzip, das Prinzip der besten Umweltpraxis und das Prinzip der Verwendung des bestverfügbaren Standes der Technik zu nennen. Diese umweltpolitischen Handlungsmaximen sind allgemein gültig und damit gemeinhin nicht mehr verhandlungsbedürftig, was sie zur Grundlage der Bildung von Umweltregimen macht (vgl. Holtrup 1999: 9, Oberthür 1997: 41).

2.1.2. Normen

Normen legen allgemeine Verhaltensrichtlinien fest, die im Sinne von Rechten und Pflichten formuliert werden. Die Rechte eines Akteurs beinhalten auch die Verpflichtung der anderen Teilnehmer des Regimes, diese Rechte dem Gegenüber zuzugestehen und sie zu sichern. Eigene Ansprüche sind dann dementsprechend zurückzustellen.
Die Verpflichtungen der Akteure stellen ihrerseits wiederum die Erwartungen der Regimepartner an das eigene Verhalten dar. Dies impliziert, dass Handlungsweisen, die ein Akteur verurteilt, wenn sie gegen ihn gerichtet sein sollten, diesem Akteur genauso untersagt sind, wenn dieselben Handlungsweisen ihm Vorteile und seinen Partnern Nachteile brächten. Normen sind für die Regimetauglichkeit gerade deshalb so wichtig, weil sich internationale Regime nicht in bindenden Rechtsmitteln erschöpfen. Sie bilden vielmehr eine Mixtur aus formellen und informellen Regelungen für einen Politikbereich. Normen sind also für die Regelung dieser ,,rechtsfreien" Räume zuständig, sie sollen das Verhalten der an internationalen Regimen beteiligten Akteure dort lenken, wo sie auf sich selbst gestellt sind (also außerhalb ihrer rechtlichen Verpflichtungen).
Daraus wird ersichtlich, dass die Normen eines Regimes den nichtgeregelten Teil des betreffenden Politikfeldes mit den Regimeprinzipien konform halten sollen.

In Abgrenzung zu Prinzipien stellen Normen also Verhaltensrichtlinien dar. Diese können (je nach Fall) auch für Industrie- und Entwicklungsländer unterschiedlich formuliert sein und legen den Rahmen fest, in dem sich politische Wirkung entfalten soll.

Zusammenfassend könnte man sie als „Unterziele“ bezeichnen, oder als Rahmenvorgabe für den Weg, auf dem die Zielsetzung eines Regimes erreicht werden soll.

2.1.3. Regeln

Im Gegensatz zu den Normen, die Richtlinien definieren, bilden Regeln den stärker formalisierten Bereich eines Regimes. Sie enthalten genaue Verhaltensvorschriften, die meist verrechtlicht sind und damit die konkrete Anleitung zur Umsetzung der Normen darstellen. ,,Da Regeln genaue Verhaltensvorschriften enthalten, wird an ihnen die Einhaltung oder Nichteinhaltung des Regimes deutlich." (Müller 1993: 41). Diese Funktion der Regeln, die für den Bestand des Regimes und dessen Evolution von entscheidender Bedeutung ist, setzt eine klare Abgrenzung voraus.
Gerade der Übergang von Prinzipien und Normen zu deren Festlegung in Regeln bildet häufig einen großen Konfliktherd. Die Akteure müssen dann nämlich zeigen, inwieweit sie bereit sind, nicht nur die annehmlichen Vorteile von Kooperation, sondern auch deren Kosten zu tragen (vgl. Müller 1993: 41). Die Überwindung dieser Konfliktpunkte bedeutet allerdings einen großen Schritt in Richtung Kooperation.

Regeln können ebenso wie Normen für einzelne Staaten unterschiedliche Gültigkeit besitzen. Sie stellen die konkretesten normativen Formen eines Regimes dar: rechtlich verbindliche Vereinbarungen, die hauptsächlich in den Anlagen eines Vertragstextes spezifiziert werden (vgl. Breitmeier 1996: 48).

2.1.4. Verfahren

Verfahren sind die Gesamtheit der Vorgaben für das Agieren eines Regimes, die es selbst festlegt. Für internationale Regime muss die Möglichkeit der Evolution, d.h. auch der Veränderung, gegeben sein. Veränderungen in dem zu bearbeitenden Politikfeld müssen aufgefasst werden, dann muss ihnen im Regime Rechnung getragen werden.

Veränderungsvorgänge sind allerdings in internationalen Regimen häufig mit neuen Verteilungskämpfen unter den Akteuren verbunden, da jeder der Regimepartner darauf aus ist, die bestmöglichen Konditionen für sich auszuhandeln. Um dies verhindern zu können gibt es sogenannte Revisionsprozeduren, die die Wandelbarkeit internationaler Regime garantieren sollen.

Als Beispiele für Verfahrensarten sind z.B. zu nennen: Teilnahmeverfahren, die eine Prüfung der Bedingungen und Kriterien für eine etwaige Aufnahme eines Staates (oder eines nichtstaatlichen Akteurs) in ein Regime durchführen, Sanktionsprozeduren, die als Abschreckung dienen für etwaige Abweichungen von den Grundsätzen und Regeln des Regimes sowie Konfliktregelungsprozeduren und Routineprozeduren^[4].

In den Verfahren werden also die Art der Verhandlungsführung festgelegt, Arbeitsbereiche aufgeteilt sowie Verantwortlichkeiten und Funktionseinheiten eines Regimes zugewiesen. In internationalen Regimen bedeutet dies, dass z.B. Sekretariate gebildet und ihre Funktionen festgelegt werden. Außerdem regelt das Regime hier die Berichterstattungsmodi, Implementierungsmechanismen etc.

2.1.5. Exogene Faktoren

Neben den die Kooperationsmechanismen umfassenden Bestandteilen nehmen auch externe Faktoren Einfluss auf die Bildung eines Regimes. Welche dies im einzelnen sein können, wird im folgenden Schaubild deutlich.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Institutionelle und externe Faktoren von Regimen^[5]

Dadurch, dass endogene und exogene Faktoren eines Regimes in ständiger Wechselwirkung zueinander stehen, ist die Trennung in die beiden Gruppen in der Praxis nicht strikt durchzuhalten. Sie wird hier jedoch der definitorischen Vollständigkeit halber trotzdem aufgeführt.

2.2. Effektivität

Bei der Analyse von Regimen und deren Sinnhaftigkeit muss die zentrale Frage die nach ihrer Wirksamkeit sein. Zu deren Bestimmung allerdings gibt es kein einheitliches Konzept, und Effektivität ist hier Definitionssache. Problematisch ist es, Kriterien und Maßstäbe zu finden, die je nach Effektivitätsdefinition unterschiedlich angelegt werden müssen.

Diese Uneindeutigkeit ist u.a. darauf zurückzuführen, dass Regime keine starren Gebilde sind, sondern sich durchaus im Laufe der Zeit verändern. Gründe dafür sind zum einen veränderte Rahmenbedingungen – des Problemfeldes, des Wissensstandes und Ähnlichem – und damit Veränderungen der Regimeziele. Zum anderen stellen sich günstigenfalls Lerneffekte bei den Akteuren ein, die zu einer veränderten Problemwahrnehmung führen und so auf das Regime zurückwirken (Holtrup 1999: 28f). Zusammengefasst kann man von einem Mechanismus der Wirkung auf die Interessen der Akteure und der Rückwirkung auf sich selbst (Reflexivität) sprechen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Regimerückwirkung^[6]

Bei der Analyse und Bewertung von internationalen Umweltregimen stellt sich das Problem dieser Dynamik in besonderer Weise. Erstens ist das Problem grenzüberschreitender Art, so dass schon bei ausschließlicher Berücksichtigung der Staaten eine Vielzahl von Akteuren ihre Interessen in den Verhandlungsring werfen. Zweitens – und das ist ein spezifisches Problem des Politikfeldes Umwelt – sind aber Staaten nicht die alleinigen Akteure im Entwicklungsprozess eines Regimes. Auch Interessengruppen, Verbände und NGOs gewinnen an Bedeutung und üben Druck auf die staatlichen Hauptakteure aus. Drittens – auch das betrifft in besonderem Maße die Umweltproblematik – spielt die Zeit eine maßgebliche Rolle bei der Problemwahrnehmung und damit gegebenenfalls bei der Interessenverlagerung. Denn sowohl umweltschädliches Verhalten als auch umweltpolitische Maßnahmen zeigen ihre Wirkung in der Regel erst stark zeitverzögert. So treten Ursache-Wirkungsbeziehungen nicht so deutlich zu Tage, dass eine eindeutige Bewertung ohne weiteres möglich wäre (Holtrup 1999: 30).

Bei der Bewertung der Effektivität von Umweltregimen trennen sowohl Holtrup (1999: 35f) als auch Wettestad (1995: 25) in Rahmen- und Zieleffektivität (Holtrup) bzw. politische und ökologische Effektivität (Wettestad). Skearseth (1993: 3) wiederum analysiert Regime anhand von drei Kriterien, indem er die Rahmen- bzw. politische Effektivität noch einmal unterteilt in Output und Outcome. Die Ziel- oder ökologische Effektivität entspricht in diesem Fall dem Impact. Diese Kriterien sollen im Folgenden in der detaillierteren Dreiteilung erläutert werden, wir verwenden im Beispiel jedoch die Zweiteilung um Redundanz zu vermeiden, da sich Output und Outcome nicht immer voneinander abgrenzen lassen.

[...]

^[1] Süddeutsche Zeitung: Jg. 60/Nr. 45; 24.02.2004. S. 9

^[2] Quelle: Chammah/Rapoport 1965.

^[3] Auch an dieser Minimaldefinition wird Kritik geübt, die sich besonders auf ihren Mangel an Konkretheit und an Abgrenzungsfähigkeit der einzelnen Begriffe bezieht. Sie ist dennoch die umfassendste und grundlegendste Definition, an der sich die Debatte orientiert. Zu den Kontroversen in der Regimetheorie siehe auch Müller 1993.

^[4] Routineprozeduren regeln Vorgänge , wie z.B. die Aufnahme neuer Mitglieder, die Wahl von Vorsitzenden, Haushalts- und Investitionsentscheidungen, etc.

^[5] s. Holtrup 1999: 11.

^[6] s. Oberthür 1997: 67.