Warum kooperieren Staaten? Innenpolitisch-gesellschaftliche Bedingungen institutionalisierter Kooperation in den internationalen Beziehungen

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Hauptteil
1. Theoretische Einbettung
2. Politisches System Frankreichs
2.1 Staatsstruktur
2.2 Gewaltenteilung
3. Gesellschaftsstruktur Frankreichs
4. Außenpolitik
5. Kooperationsmuster
5.1 Europapolitik
5.2 Verteidigungspolitik
5.3 Sicherheitspolitik
5.4 Fazit

III. Schlussbetrachtung

IV. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die Theorien der Internationalen Beziehungen wurden lange Zeit von der Kontroverse um den „Primat der Innenpolitik“ und den „Primat der Außenpolitik“ dominiert. Da die Wirklichkeit aber immer komplexer wird, und beispielsweise neue Akteure in die außenpolitische Analyse einbezogen werden müssen, greifen diese Ansätze zu kurz.

Zwar wird der Handlungsspielraum eines Staates im internationalen System auch durch die Anzahl der Großmächte und dem Anteil eines Staates an den materiellen und institutionellen Machtressourcen bestimmt, doch wird in dieser Arbeit in Anlehnung an Müller und Risse-Kappen¹ davon ausgegangen, dass internationale Politik nur erklärt werden kann, wenn die drei Ebenen politisches System, Gesellschaft und internationale Beziehungen bzw. Außenpolitik zusammen betrachtet werden. Daher wird im Folgenden nach der theoretischen Einbettung auf die innere Verfasstheit Frankreichs, auf Charakteristika der gesellschaftlichen Struktur und die Außenpolitik eingegangen. In einem weiteren Kapitel werden anhand der Europa- und der Verteidigungspolitik und der sicherheitspolitischen Orientierungen Kooperationsmuster dargestellt. Es soll deutlich werden, dass nicht nur das politische System durch die sehr starke Stellung des französischen Staatspräsidenten gekennzeichnet ist (der auch die stark gespaltene Nation zusammenhält), sondern auch die Außenpolitik durch das Prinzip der Souveränität² bestimmt ist.

II. Hauptteil

1. Theoretische Einbettung

In den Internationalen Beziehungen unterscheidet man zwei Großtheorien: den Realismus und den Liberalismus. Während Vertreter der realistischen Schule außenpolitische Entscheidungen auf rational agierende Akteure (Staaten) zurückführen (diese Sichtweise geht in Deutschland zurück auf Leopold von Ranke, der den Primat der Außenpolitik formulierte), die bestrebt sind, ihre Machtposition auszubauen, messen Vertreter der liberalen Theorie Faktoren innerhalb der staatlichen Ebene größeren Bedeutung bei (Primat der Innenpolitik). Das Bild des rational handelnden Staates wurde in Frage gestellt und Prozesse und andere Variablen innerhalb bzw. außerhalb der Staaten stärker betont (Interdependenz-, Integrationstheorien).

Spätere Arbeiten gingen von einer Wechselwirkung zwischen Impulsen aus dem internationalen Umfeld und innenpolitischen Entwicklungen aus. Risse- Kappen ist der Auffassung, dass Staaten verschiedene Optionen zur Verfügung stehen, um auf Impulse der internationalen Umwelt zu reagieren. Für welche Reaktion man sich dann entscheidet, lässt sich nur mit der innenpolitischen Struktur eines Staates erklären.³ Um internationale Politik analysieren zu können, müssen daher die drei Ebenen politisches System, Gesellschaft und internationale Beziehungen zusammen betrachtet werden. Dies nimmt die konstruktivistische Variante des Liberalismus auf, „der zufolge die Wirklichkeitskonstruktionen innerhalb eines Staates der wichtigste Faktor zur Erklärung staatlichen Handelns ist.“⁴ Dabei kommt es zu Wechselwirkungen zwischen dem internationalen Umfeld und innenpolitischen Entscheidungen. So müssen Nationalstaaten beispielsweise auf Entwicklungen der Weltwirtschaft reagieren (wobei sich der Anpassungsdruck aus der Machtposition des Staates im internationalen System ergibt) oder gesellschaftlichen Akteuren gelingt es andererseits, die Außenpolitik eines Staates zu beeinflussen. Müller und Risse-Kappen machen an drei Faktoren fest, inwieweit gesellschaftliche Akteure Einfluss auf die

Außenpolitik nehmen können:

1. Struktur des politischen Systems,
2. Bedeutung des Politikfeldes für die innenpolitische Meinungsbildung,
3. Ausmaß von Konsens und Dissens in Eliten und öffentlicher Meinung.

Hinsichtlich des politischen Systems greifen die beiden Autoren auf die Unterscheidung zwischen „starken“ und „schwachen“ Staaten zurück. Während ein „schwacher“ Staat von der Gesellschaft dominiert wird und die außenpolitischen Entscheidungsträger daher von der öffentlichen Meinung, abhängig sind und der Handlungsspielraum damit eingeengt ist, ist der „starke“ Staat durch Autonomie und einen hohen Zentralisierungsgrad gekennzeichnet. Ein Beispiel für einen solchen autonomen Staat ist Frankreich, das durch seine zentralistische Staatsstruktur mit einem mächtigen Präsidenten an der Spitze und eine hierarchisch gegliederte Bürokratie gekennzeichnet ist. Zu den eher „schwachen“, fragmentierten Staaten gehören beispielsweise Italien oder die USA.⁵

In Bezug auf den zweiten Faktor lässt sich feststellen, dass Fragen der Sozialund Wirtschaftspolitik eher von Bedeutung für die öffentliche Meinung sind als Fragen der Außen- oder Sicherheitspolitik. Liegt jedoch ein gesellschaftliches Interesse an der außenpolitischen Sachfrage vor, könnte die Position der Entscheidungsträger leiden, wenn sie auf die Wünsche der Öffentlichkeit keine Rücksicht nimmt.

Es wird also der Versuch unternommen, zwischen sicherheits- und außenpolitischen Entscheidungen einerseits und innenpolitischen Charakteristika einen Zusammenhang herzustellen⁶.

2. Politisches System Frankreichs

2.1 Staatsstruktur

Der französische, zentralistische Einheitsstaat beruht auf dem Prinzip der hierarchischen Organisation und ist durch die Machtfülle in den Händen des Staatspräsidenten -der das Staatsoberhaupt ist- gekennzeichnet. Es handelt sich um eine zentralistisch organisierte Demokratie mit semi-präsidentiellem Regierungssystem und einer Machtkonzentration zugunsten der Exekutive. Dem Staat kommt die Aufgabe zu, die Nation vor dem Zerfall nach innen und vor Bedrohungen von außen zu schützen. Er ist der institutionelle Ausdruck für die r é publique une et indivisible⁷ , der Grundsatz der unteilbaren staatlichen Souveränität. Die Republik ist der Hüter der inneren und äußeren Souveränität Frankreichs. Das politische System Frankreichs ist durch seine zentralisierte Organisation⁸ und die hegemoniale Stellung des Staatspräsidenten gekennzeichnet, der zusammen mit dem Premierminister und seiner Regierung die doppelköpfige Exekutive Frankreichs bildet. Das Parlament hingegen spielt eine untergeordnete Rolle.⁹ Damit hatte man 1958 in der neuen Verfassung für die V. Republik auf die niedergegangene IV. Republik, die durch eine schwache Exekutive und eine mächtige Nationalversammlung gekennzeichnet gewesen war, reagiert.¹⁰

Nach Art. 5 der Verfassung wacht der Staatspräsident nicht nur über die Verfassung, sondern ist auch Garant der nationalen Unabhängigkeit. Er verkörpert die innere und äußere Souveränität Frankreichs und wird durch direkte und allgemeine Wahlen demokratische legitimiert. Er ist gegenüber der Nationalversammlung nicht verantwortlich und während seiner Amtszeit nur schwer absetzbar. Er ist Oberbefehlshaber der Streitkräfte und entscheidet alleine über den Einsatz nuklearer Waffen. Auch im Falle eines Notstands garantiert ihm die Verfassung nach Art. 16 unbeschränkte Vollmachen. Für de Gaulle verkörperte der Staatspräsident die Einheit und Unteilbarkeit des Staates: «que l´autorité indivisible de l´Etat est confiée tout entière au Président par le peuple qui l´a élu, qu´il n´en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui…»¹¹

Die starke Stellung des Präsidenten ist nur in Zeiten der cohabitation eingeschränkt, wenn Präsident und Parlamentsmehrheit unterschiedlichen politischen Parteien angehören, der Präsident also nicht mehr eine so starke Einflussnahme auf das Parlament hat.

Die Politik der Nation bestimmt laut Verfassung die Regierung, wobei die Vorgaben bzw. Schwerpunkte der Regierungspolitik für die Außen- und Sicherheitspolitik vom Präsidenten kommen. In den anderen Politikfeldern sind der Premierminister und seine Minister für die inhaltliche Ausgestaltung zuständig.

Die Parteien wirken laut Art. 4 lediglich an Wahlen mit und müssen die nationale Souveränität respektieren. Ihre Position ist allerdings durch die Dezentralisierungsgesetze gewachsen. Der relativ schwachen Stellung im politischen System entspricht ihr geringer Organisationsgrad.

Wichtigstes Kennzeichen der französischen Staatsstruktur ist die hohe Autonomiefähigkeit der staatlichen Institutionen gegenüber der Gesellschaft.

2.2 Gewaltenteilung

Zum „rationalisierten Parlamentarismus“ Frankreichs gehört die eingeschränkte Gewaltenteilung zwischen der Exekutive und der Legislative und die wenigen „checks and balances“ zwischen diesen beiden Gewalten. Es gibt eine abgeschwächte Form der horizontalen Gewaltenteilung, aber keine vertikale Gewaltenteilung. Exekutive und Legislative sind in der Verfassung durch die klare Aufgabenverteilung deutlich voneinander getrennt. Die Verfassung der V. Republik schreibt der Regierung weitreichende Befugnisse beim Erlass von Dekreten zu; außerdem hat sie vielfältige Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Arbeit der assembl é e nationale. Die Kontrollmöglichkeiten des

Parlaments sind begrenzt und die inhaltliche Gesetzgebungskompetenz eingeschränkt. Das französische System beruht daher eher auf eine Gewalten trennung als auf eine Gewaltenteilung zugunsten einer starken exekutiven Dominanz, man kann hier also von einer Hierarchisierung der Gewalten sprechen¹²

3. Gesellschaftsstruktur

Die Vielfalt Frankreichs macht sich auch in der heterogenen Gesellschaft bemerkbar, die durch eine Zersplitterung in Schichten, Klassen und Berufsgruppen gekennzeichnet ist¹³. Der Historiker Fernand Braudel meinte

dazu: „Die Spaltung sitzt im französischen Haus selbst, die Einheit ist nur eine Hülle, eine Superstruktur, eine Wette. Eine derart große Vielfalt hat einen Mangel an Zusammenhalt zur Folge. Das Unglück besteht darin, dass alle diese Spaltungen - die physikalischen, kulturellen, religiösen, politischen, ökonomischen und sozialen - sich gegenseitig addieren und zu Unverständnis, Feindschaft, Zwietracht, Misstrauen, Streit und Bürgerkrieg führen, der - einmal entzündet - sich manchmal unter der Asche beruhigt, aber beim kleinsten Windstoß wieder aufflammt.“¹⁴

Diese Spaltung spiegelt sich beispielsweise auch in den sozialen Beziehungen zwischen Arbeitgebern und -nehmern wider, die viel konfliktträchtiger als in Deutschland sind. Streiks finden oft ohne gewerkschaftliche Unterstützung statt¹⁵. Parteien oder Verbände weisen auch einen niedrigen Organisationsgrad auf. Kennzeichnend ist die Neigung zu spontanen Protest, die dann zur Gründung von ad-hoc Protestgruppen führt. Allerdings sind diese von kurzer Lebensdauer, meist nur solange der Konflikt anhält. Andere Konfliktlinien sind die ideologische Links-Rechtsauseinandersetzungen, die Klassenkonflikte oder die Integrationsprobleme angesichts hoher Arbeitslosigkeit. Dabei wird das Fehlen von Vermittlungsinstanzen zwischen Individuum und Staat deutlich, das auf geschichtliche Entwicklungen, das heißt die Vorherrschaft des Staates und die Unterdrückung organisierter Gruppen zurückzuführen werden kann.

[...]

¹ Müller, Harald; Thomas Risse-Kappen, 1990: Internationale Umwelt, gesellschaftliches Umfeld und außenpolitischer Prozess in liberaldemokratischen Industrienationen, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Theorien der internationalen Beziehungen. Bestandsaufnahme und Forschungsperspektiven (PVS-Sonderheft 21/1990), Opladen, S. 375-400.

² Unter Souveränität wird der Anspruch eines Staates verstanden, nach innen ungeteilte Herrschaft auszuüben als auch nach außen eigenständige Entscheidungen zu treffen und keiner höher gestellten Gewalt unterworfen zu sein.

³ Thomas Risse-Kappen, 1991: Public Opinion, Domestic Structure, and Foreign Policy in Liberal Democracies, in: World Politics 43, S.484.

⁴ Wagner, Wolfgang, 2002: Die Konstruktion einer europäischen Außenpolitik. Deutsche, französische und britische Ansätze im Vergleich, Frankfurt/Main: Campus, S. 178.

⁵ Vgl. zu diesem Konzept Müller, Risse-Kappen, 1990.

⁶ Diesen Zusammenhang stellte allerdings schon Tocqueville im 19 Jhr. her.

⁷ Der Gedanke der Einheit und der Unteilbarkeit geht auf den Souveränitätsbegriff von Bodin zurück, für den die Souveränität des Staates „une“ und „indivisible“ war.

⁸ Neuerungen traten 1982 durch die von Defferre erlassenen Dezentralisierungsgesetze ein, durch die die Regionen in eigenständige Gebietskörperschaften umgewandelt und die Verwaltungskontrolle abgeschafft wurden.

⁹ Das Parlament besteht aus zwei Kammern, Nationalversammlung (577 Sitze, direkte Wahl) und Senat (309 Sitze, indirekte Wahl).

¹⁰ Vgl. hierzu Axel Sauder 1995: Souveränität und Integration, S.382ff.

¹¹ Große, Ernst Ulrich; Heinz-Helmut Lüger, 2000: Frankreich verstehen., S. 40.

¹² Sauder, 1995, S.376.

¹³ Risse-Kappen 1991, S.488.

¹⁴ Zitiert bei: Kimmel, Adolf; Henrik Uterwedde (Hrsg.): 2005: Länderbericht Frankreich, S. 20.

¹⁵ Frankreich weist ein zersplittertes Gewerkschaftssystem auf, so dass sich die Mitglieder auch seltener auf eine gemeinsame Strategie einigen können.