GATT und WTO - das Welthandelsregime und seine Evolution

Inhalt

Einleitung

Hauptteil
I. Regimetheorie
I.1 Entstehung der Regimetheorie und Definition des Begriffs „Regime“
I.2 Regimestruktur
I.3 Regimebedarf und Regimeentstehung
I.4 Regimefunktionen
I.5 Regimeevolution
II. Das GATT als Welthandelsregime
II.1 Regimebedarf: Die Notwendigkeit eines Welthandelsregimes
II.2 Regimeentstehung: Das GATT als Provisorium
II.3 Regimestruktur des GATT
II.4 Regimeevolution: Die Welthandelsrunden des GATT
II.5 Regimewirksamkeit des GATT
III. Regimeevolution vom GATT zur WTO
III.1 Regimeevolution hinsichtlich der Prinzipien und Normen
III.2 Regimeevolution hinsichtlich der Regeln
III.3 Regimeevolution hinsichtlich der Prozeduren
III.4 Verbesserung der Regimewirksamkeit durch den Übergang vom GATT zur WTO?

Schluss

Literatur

Einleitung

Die Chance der Kooperation^[1] betitelt Harald Müller sein Werk zur Analyse von Regimen in den internationalen Beziehungen. In einer zunehmend interdependenten Welt erreicht kein Staat ohne Kooperation mit anderen Staaten einen optimalen Endzustand. Das Zustandekommen von Kooperation wird im von Anarchie gekennzeichneten Umfeld der internationalen Beziehungen jedoch durch das Fehlen einer zentralen Autorität erschwert. Regimen kommt die Funktion zu, dieses Kooperationshemmniss zu überwinden und Kooperation zu ermöglichen.^[2]

Auch im Feld der internationalen Handelsbeziehungen ist Kooperation unabdingbar. Die meisten Theorien der Internationalen Politischen Ökonomie vertreten die Annahme, „dass Freihandel für fast alle Staaten und zu fast jedem Zeitpunkt die beste Politikoption darstellt.“^[3] Der sich nach der Weltwirtschaftskrise entwickelnde Wirtschaftskrieg zwischen den Staaten hatte das Bewusstsein für die Strukturmängel des Weltwirtschaftssystems und damit für die Notwendigkeit eines internationalen Handelsregimes geschärft.^[4] Die Erkenntnis, dass Freihandel nur im Rahmen einer kooperativen Institution zu verwirklichen ist, führte 1948 zur Gründung des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) als Welthandelsregime, das seit 1995 Bestandteil der World Trade Organization (WTO) ist.

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird die Welthandelsordnung aus dem Blickwinkel der Regimetheorie analysiert. Im Zentrum steht die Frage, inwieweit das GATT seine Funktionen als Welthandelsregime erfüllen konnte und ob die Regimeevolution vom GATT zur WTO dazu beigetragen hat, die Funktionsfähigkeit des Regimes zu verbessern.

Um einen theoretischen Rahmen für die nachfolgenden Ausführungen zu schaffen, werden im ersten Kapitel die Grundbegriffe der Regimetheorie vorgestellt.
Den Gegenstand des zweiten Kapitels bildet das GATT. Eingegangen wird hier zunächst auf den Bedarf für ein Regime des Welthandels und die Entstehung des GATT. Anschließend erfolgt eine Analyse der Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren der Institution. Nach einem Blick auf die Veränderungen, die das GATT von seinen Anfängen bis zur Tokio-Runde erfahren hat, bildet den Abschluss des Kapitels die Frage, ob das GATT seine Funktionen als Welthandelsregime erfüllen konnte.

Im Zentrum des dritten Kapitels steht die WTO. Entscheidend ist hier die Frage, wo in Bezug auf Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren Veränderungen im Vergleich zum GATT vorgenommen wurden und ob diese die Funktionsfähigkeit des Welthandelsregimes verbessern konnten.

Hauptteil

I. Regimetheorie

I.1 Entstehung der Regimetheorie und Definition des Begriffs „Regime“

Die Regimetheorie entstand Ende der siebziger Jahre in der kritischen Auseinandersetzung mit dem zu diesem Zeitpunkt die Debatte über Theorien der Internationalen Beziehungen dominierenden Neorealismus.^[5] Ausgegangen wird von ähnlichen Prämissen wie in der neorealistischen Schule: Auch in der Regimetheorie werden Staaten als die zentralen Akteure der internationalen Politik angesehen, die in einem anarchischen Umfeld versuchen, durch rationales Handeln ihre egoistischen Interessen zu realisieren. Die Schlussfolgerungen, die die Regimetheorie aus diesen Annahmen zieht, weichen aber deutlich von denen des Neorealismus ab: Während die Vertreter des Neorealismus die Ansicht vertreten, Kooperation sei im internationalen System nur im Rahmen hegemonialer Machtstrukturen denkbar, gehen die Regimetheoretiker davon aus, dass Kooperation auch ohne das Vorhandensein eines Hegemons möglich ist, wenn sie im gemeinsamen Interesse aller beteiligten Staaten liegt.^[6] Die Regimetheorie beruht jedoch nicht allein auf der wissenschaftlichen Debatte darüber, welche Folgerungen man aus der Struktur des internationalen Systems über die Chancen von Kooperation ableiten kann. Bestimmend für ihre Entwicklung war auch der Machtverfall der USA seit den 1970er Jahren, der im Sinne der neorealistischen Theorie der hegemonialen Stabilität den Niedergang von internationalen Institutionen wie dem GATT oder dem IWF hätte nach sich ziehen müssen. Trotz Schwierigkeiten der genannten Institutionen in den siebziger und achtziger Jahren^[7] konnte jedoch eine weitgehend liberale Weltwirtschaftsordnung aufrecht erhalten werden, in der es sogar zu einer Steigerung der wirtschaftlichen Verflechtungen kam.^[8]

Die Regimeforschung legt ihren Fokus auf die Analyse von sogenannten internationalen Regimen. Kohler-Koch zufolge beziehen sich die meisten Arbeiten zur Regimetheorie auf die von ihr als klassisch bezeichnete Definition von Krasner.^[9] Dieser definiert „Regime“ als „sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations.”^[10] Ein Regime besitzt demnach eine differenzierte, viergliedrige Struktur und stellt eine Regelung zu einem bestimmten Bereich der internationalen Politik dar, zum Beispiel zum Welthandel oder zum Klimaschutz. Ein weiteres konstituierendes Merkmal für ein Regime besteht in seiner relativen Dauerhaftigkeit („more than temporary arrangements”), die es von ad hoc getroffenen Vereinbarungen unterscheidet.^[11] Hasenclever et al. benennen als weiteres Regimemerkmal das der Effektivität: Effektivität bemisst sich daran, ob die Mitglieder die Normen und Regeln befolgen und die Regimeziele erreicht werden.^[12] Müller spricht von Regimen als von internationalen, kooperativen Institutionen, also „dauerhafte[n] Ordnungen für interpersonales Handeln und Kommunikation“.^[13] Diese bestehen aus einem Rollengeflecht, ermöglichen durch festgelegte Regeln Erwartungen an das Verhalten des Gegenübers und stellen Sanktionsmöglichkeiten bereit.^[14] Die an den Regimen beteiligten Akteure sind primär Staaten, je nach Politikfeld können aber zum Beispiel auch multinationale Unternehmen oder internationale Organisationen involviert sein.^[15]

I.2 Regimestruktur

Wie schon erwähnt sind Regime Institutionen mit einer viergliedrigen Struktur, bestehend aus Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsprozeduren (Verfahren). Die besondere Regimeleistung ergibt sich „erst bei dem Zusammenwirken von Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren.“^[16] Ausgegangen wird davon, dass die einzelnen Ebenen „in einer gewissen logischen, sich nicht widersprechenden Verbindung stehen [müssen].“^[17]

Auf der Ebene der Prinzipien findet man Sachaussagen, die die Einrichtung des Regimes begründen. Enthalten sind Zustandsbeschreibungen, Aussagen über den gewünschten Sollzustand und über Zweck-Mittel-Relationen. Die Prinzipien stellen die Voraussetzung dar, um detailliertere Verhaltensvorschriften ableiten zu können. Kooperationsversuche machen nur Sinn, wenn bei den Akteuren trotz der bestehenden Konflikte genügend gemeinsame Überzeugungen und Zielsetzungen hinsichtlich des zu bearbeitenden Bereichs vorhanden sind.^[18]

Die Normen legen allgemeine Verhaltensrichtlinien im Sinne von Rechten und Pflichten für die beteiligten Akteure fest. Beim Entwurf der Normen für ein bestimmtes Regime kann auf einen „Vorrat von generalisierten Vorschriften“^[19] zurückgegriffen werden, die in vielen Politikbereichen anwendbar sind, zum Beispiel Reziprozität. Normen dienen vor allem dazu, das Verhalten der Teilnehmer im nicht-verrechtlichten Bereich des Regimes, wo diese nur ihrer Selbstverpflichtung überlassen sind, zu regeln und mit den Prinzipien konform zu halten.^[20]

Mit den Regeln beginnt der stärker formalisierte Teil des Regimes. Die Regeln stellen präzise definierte Verhaltensvorschriften dar, an deren Einhaltung bzw. Nichteinhaltung deutlich wird, ob die Regimeteilnehmer sich regimekonform verhalten oder nicht. Oft liegt in der Formulierung der Regeln die Gefahr für ein Scheitern der Regimebildung, da die Staaten hierbei bereit sein müssen, Souveränitätsverzichte hinzunehmen.^[21]

Die Entscheidungsprozeduren als unterste Ebene der Regimestruktur sind Anpassungsverfahren zur Möglichkeit der Regimeevolution. Es muss möglich sein, ein Regime zu ändern, da nicht alle Details im Vorfeld geregelt werden können, immer Bereiche der Realität außer Acht bleiben und potentielle zukünftige technologische, demographische, politische und soziale Veränderungen Anpassungen erforderlich machen können. Meist werden Revisionsprozeduren als Spielregeln für mögliche Änderungen festgelegt. Weitere Prozeduren sind Teilnahme-, Sanktions-, Konfliktregelungs- und Routineprozeduren.^[22]

Kohler-Koch weist in Bezug auf Prinzipien und Normen darauf hin, dass die Möglichkeit besteht, dass einzelne Regimeprinzipien und -normen widersprüchlich sind. Auch kann es sein, dass nicht alle Prinzipien und Normen gleichgewichtig in Regeln und Verfahren umgesetzt werden.^[23]

I.3 Regimebedarf und Regimeentstehung

In einer zunehmend interdependenten Welt können immer mehr Ziele nicht von einem einzelnen Staat im Alleingang verwirklicht werden:

In einer Welt, in der eine zunehmende internationale Verflechtung die Eigenständigkeit binnenstaatlichen Geschehens aufhebt, technische Kommunikationsfortschritte die frühere Abgeschiedenheit dank geographischer Distanz aufheben und die Bedeutung internationaler Austauschprozesse aufgrund ihres schieren Umfangs dramatisch zunimmt, wächst das Bedürfnis nach internationaler Steuerung.^[24]

Ohne Kooperation erreicht kein Staat einen optimalen Endzustand – „die Summe der unkoordinierten Aktionen, die aus dem System der Selbsthilfe resultieren, ergibt ein unbefriedigendes Resultat für alle.“^[25] Kooperation wird jedoch dadurch erschwert, dass im internationalen System anarchische Zustände herrschen, da es keine Autorität gibt, deren Anweisungen die souveränen Staaten zu folgen hätten. Daher müssen kooperierende Staaten mit der Unsicherheit leben, ob sich die anderen Staaten wirklich an die vereinbarten Regelungen halten werden. Auch eine mögliche unterschiedliche Verteilung der aus der Kooperation erwachsenden Kosten und Nutzen steht kooperativen Vereinbarungen entgegen.^[26] Regimen kommt die Funktion zu, diese Kooperationshemmnisse zu überwinden und so dazu beizutragen, dass die anarchischen Bedingungen im internationalen System nicht zu einem „war of all against all“ führen.^[27]

Regimes are developed in part because actors in world politics believe that with such agreements they will be able to make mutually beneficial agreements that would otherwise be difficult or impossible to attain.^[28]

Ausgegangen wird davon, dass sich die Staaten nicht aufgrund des Einsatzes von Sanktionen oder materiellen Anreizen regimekonform verhalten, sondern weil sie davon ausgehen, dass die Kooperation für sie Vorteile verspricht.^[29]

Allerdings ist es falsch anzunehmen, dass das Vorhandensein eines Bedarfs automatisch dazu führt, dass ein Regime geschaffen wird.^[30] Für Keohane ist in diesem Zusammenhang insbesondere die Kosten-Nutzen-Relation von Bedeutung: Zur Regimebildung wird es seiner Ansicht nach nur kommen, wenn die Kosten, die mit ad hoc -Entscheidungen verbunden sind, höher sind als die Summe der Kosten für die Entscheidungsfindung im Rahmen eines Regimes und die der Regimebildung und
-aufrechterhaltung.^[31] Geringe Kosten und ein hoher Nutzen begünstigen also die Errichtung eines Regimes. Wichtig für den Nutzen, den Staaten aus einem Regime ziehen können, ist die Interdependenzdichte in einem bestimmten Politikfeld: Je höher diese ist, desto größer wird der Wert eines Regimes eingeschätzt und desto wahrscheinlicher ist die Bildung von Regimen.^[32] Auch die Machtverteilung im betreffenden Politikfeld nimmt Einfluss auf die Wahrscheinlichkeit einer Regimebildung. Das Vorhandensein einer Hegemonialmacht ist für das Zustandekommen von Kooperation zwar nicht notwendig, nach Keohane aber förderlich.^[33]

I.4 Regimefunktionen

Keohane zufolge tragen Regime vor allem dazu bei, Transaktionskosten^[34] zu reduzieren und Erwartungssicherheit hinsichtlich des zukünftigen Verhaltens der anderen Staaten zu schaffen:^[35]

Regimes can make agreement easier if they provide framework for establishing legal liability […]; improve the quantity and quality of information available to actors; or reduce other transaction costs, such as costs of organization or of making side-payments.^[36]

Auch wird durch im Regime enthaltene Kontrollmechanismen die Chance verbessert, dass ausgehandelte Kooperationsvereinbarungen befolgt werden, wodurch Erwartungssicherheit hinsichtlich des Verhaltens der anderen Akteure entsteht. Vereinfacht wird Kooperation im Rahmen von Regimen ebenfalls dadurch, dass meist verschiedene Kooperationsvereinbarungen innerhalb eines Politikfeldes miteinander verbunden werden. So kann die Durchsetzung von Vereinbarungen in einem Bereich durch Kooperationsanreize in einem anderen Bereich erleichtert werden. Des Weiteren wird durch Regime genau festgelegt, was die Kooperation beinhaltet, wodurch klare Standards für konformes und abweichendes Verhalten entstehen.^[37]

I.5 Regimeevolution

Regime werden mit vielfältigen Problemen konfrontiert, zum Beispiel der Einsicht in neue Problemlagen, Machtverschiebungen zwischen Staaten und innenpolitische Prioritätenverschiebungen. Hierbei ist es möglich, dass das Regime an den Herausforderungen zerbricht und die Kooperation endet. Weitaus häufiger erfolgt aber eine dynamische Anpassung des Regimes an die veränderten Umweltbedingungen, also eine Regimeevolution. Regimewandel kann auch nötig werden, wenn durch Interessenkonflikte bei der Regimebildung entstandene Ambivalenzen innerhalb der Struktur des Regimes bestehen. Es existiert eine Vielzahl von möglichen Formen der Regimeevolution:^[38]

Eine Möglichkeit besteht in Anpassungen der Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren an die neuen Herausforderungen.^[39] Hierbei weist Krasner allerdings darauf hin, dass die Prinzipien und Normen zusammen die „basic defining characteristics“ eines Regimes darstellen.^[40] Werden sie verändert, entsteht ein völlig neues Regime – „Changes in principles and norms are changes of the regime itself.“^[41] Konträr hierzu können prinzipien- und normkonforme Veränderungen an den Regeln und Verfahren eines Regimes vorgenommen werden, ohne dass ein völlig verändertes neues Regime entstehen würde – „Changing in rules and decision-making procedures are changes within regimes.“^[42] Weitere Möglichkeiten der Regimeevolution sind die Erweiterung des Einzugsgebiets des Regimes, zum Beispiel durch das Miteinbeziehen von Randgebieten des Politikfeldes, ein Anwachsen der Regeldichte und des Institutionalisierungsgrads des Regimes und eine Verbesserung seiner instrumentellen Wirksamkeit.

Auch eine Steigerung der Regimeeffizienz stellt eine Form des Regimewandels dar.^[43] Eine zentrale Rolle bei der Frage nach der Effizienz eines Regimes spielt die Akzeptanz und Einhaltung der Normen und Regeln des Regimes, also der Einfluss des Regimes auf das Verhalten der Akteure. Ein anderes Kriterium für die Regimebeurteilung stellt die Erreichung des angestrebten Handlungsziels dar. Des Weiteren kann in Bezug auf die Regimewirkung nach den von dem Regime ausgehenden Veränderungen auf das internationale System gefragt werden.^[44]

II. Das GATT als Welthandelsregime

II.1 Regimebedarf: Die Notwendigkeit eines Welthandelsregimes

Für die Notwendigkeit internationalen Handels existieren viele Gründe: So verfügt nicht jedes Land über die notwendige Palette an Produktionsfaktoren, um autark alle benötigten Güter produzieren zu können. Vor allem in Bezug auf Rohstoffe sind viele Länder auf Importe angewiesen. Ein weiterer wichtiger Grund für internationalen Handel liegt in den unterschiedlichen Kosten einzelner Länder bei der Produktion gleicher Güter. Auch eine Überversorgung der inländischen Bevölkerung mit bestimmten Gütern kann als Ausgangspunkt für internationalen Handel fungieren.^[45]

Die meisten Theoretiker der Internationalen Politischen Ökonomie vertreten in Bezug auf den Welthandel die These, dass „Handel zwischen geographisch getrennten Einheiten (Ländern oder Regionen) [...] für alle Beteiligten zu Wohlstandsgewinnen [führt] – in nahezu allen Fällen.“^[46] Unterscheiden kann man bei diesen Theorien zwischen dem klassischen liberalen Ansatz des 18. und frühen 19. Jahrhunderts und den neuen Handelstheorien.^[47] Die klassische Freihandelstheorie wurde von David Ricardo entwickelt, der seine Theorie wie folgt zusammenfasst:

[...]

^[1] Müller, Harald: Die Chance der Kooperation. Regime in den internationalen Beziehungen. Darmstadt 1993.

^[2] Vgl. hierzu detailliert Kapitel I der vorliegenden Arbeit.

^[3] Schirm, Stefan A .: Internationale Politische Ökonomie. Eine Einführung. Baden-Baden 2004, 266.

^[4] Vgl. hierzu detailliert Kapitel II.1 der vorliegenden Arbeit.

^[5] Vgl. Zangl, Bernhard: Regimetheorie. In: Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela (Hg.): Theorien in den internationalen Beziehungen. Opladen 2003, 117-140, hier 117. Die Regimeforschung entstand in den USA, im Mittelpunkt der Analysen stand zunächst der Bereich der internationalen politischen Ökonomie. Wichtige amerikanische Regimetheoretiker sind Robert O. Keohane, Stephen D. Krasner, Kenneth Oye und John G. Ruggie. In Deutschland etablierte sich die Regimeforschung erst in den 1980er Jahren mit einem Schwerpunkt auf den internationalen Sicherheitsbeziehungen (Vgl. Zangl (2003), 120.).

^[6] Vgl. Zangl (2003), 117.

^[7] So sah sich das GATT mit einem zunehmenden Protektionismus konfrontiert, und der IWF musste die festen Wechselkurse zugunsten flexibler Wechselkurse aufgeben. Vgl. Zangl (2003), 118.

^[8] Vgl. Zangl (2003), 118f.

^[9] Vgl. Kohler-Koch, Beate: Zur Empirie und Theorie internationaler Regime. In: Kohler-Koch, Beate (Hg.): Regime in den internationalen Beziehungen. Baden-Baden 1989, 17-85, hier 18.

^[10] Krasner, Stephen D.: Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. In: Krasner, Stephen D. (ed.): International Regimes. Ithaca/London 1983, 1-21, hier 2.

^[11] Krasner (1983), 2f.

^[12] Vgl. Hasenclever, Andreas/Mayer, Peter/Rittberger, Volker: Theories of International Regimes. Cambridge 1997, 2.

^[13] Müller (1993), 26.

^[14] Vgl. Müller (1993), 26f. Müller bestimmt als Merkmale einer Institution „Rollengeflecht; konvergierende Erwartungen; über Zeit bestehende Elemente von Ordnung; Sanktionen“ (ebd.). Es handelt sich bei einem Regime nicht um einen Akteur wie eine internationale Organisation; eine Organisation ist eine Institution mit einem höheren Materialitätswert. In vielen Fällen ist ein Regime aber auf die Vorteile der internationalen Organisationen angewiesen (29f.).

^[15] Vgl. Müller (1993), 27.

^[16] Kohler-Koch (1989), 41.

^[17] Efinger, Manfred/Rittberger, Volker/Zürn, Michael: Internationale Regime in den Ost-West-Beziehungen: Ein Beitrag zur Erforschung der friedlichen Behandlung internationaler Konflikte. Frankfurt 1988, 69.

^[18] Vgl. Müller (1993), 39f.

^[19] Müller (1993), 40.

^[20] Vgl. Müller (1993), 40.

^[21] Vgl. Müller (1993), 41.

^[22] Vgl. Müller (1993), 41f.

^[23] Vgl. Kohler-Koch (1989), 68.

^[24] Kohler-Koch (1989), 22.

^[25] Müller (1993), 31.

^[26] Vgl. Kohler-Koch (1989), 22f. Gut verdeutlichen kann man dieses Problem mit dem „Gefangenendilemma“ aus der Spieltheorie. Bedingt durch die Unsicherheit über das Verhalten des anderen ist es wahrscheinlich, dass beide Männer die Verhaltensoption wählen, die für beide ein suboptimales Ergebnis bedeutet. Vgl. detaillierter zum Gefangenendilemma Zangl (2003), 121ff.

^[27] Keohane, Robert O.: The demand for international regimes. In: Krasner, Stephen D. (ed.): International Regimes. Ithaca/London 1983, 141-171, hier 148.

^[28] Keohane (1983), 150.

^[29] Vgl. Kohler-Koch (1989), 23.

^[30] Vgl. Kohler-Koch (1989), 29.

^[31] Vgl. Keohane (1983), 155.

^[32] Vgl. Keohane (1983), 156.

^[33] Vgl. Zangl (2003), 128f.

^[34] Zangl definiert „Transaktionskosten“ als „die Kosten, die mit den Verhandlungen über spezifische Kooperationsvereinbarungen, der Kontrolle der Kooperationstreue sowie der Durchsetzung der Kooperationsvereinbarungen verbunden sind.“ Zangl (2003), 125.

^[35] Vgl. Keohane (1983), 155.

^[36] Keohane (1983), 154.

^[37] Vgl. Zangl (2003), 125ff.

^[38] Vgl. Müller (1993), 48ff.

^[39] Vgl. Müller (1993), 51.

^[40] Krasner (1983), 3.

^[41] Krasner (1983), 4.

^[42] Krasner (1983), 3.

^[43] Vgl. Müller (1993), 51.

^[44] Vgl. Kohler-Koch (1989), 45ff.

^[45] Vgl. Wagner, Helmut: Einführung in die Weltwirtschaftspolitik: internationale Wirtschaftsbeziehungen – internationale Organisationen – internationale Politikkoordinierung. Oldenbourg 1999, 2.

^[46] Schirm (2004), 29.

^[47] Vgl. Schirm (2004), 29.