Chancen und Gefahren durch Mehraufwandsbeschäftigung im sozialen und öffentlichen Bereich

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Historische Rahmenbedingungen
2.1. Paradigmenwechsel
2.2. Das SGB II
2.2.1. Fordern
2.2.2. Fördern

3. Mehraufwandsentschädigungs-Beschäftigung (MAE-Beschäftigung)
3.1. Herkunft
3.1.1. §§ 19,20 BSHG.Alt
3.2. Arbeitsgelegenheiten nach §16 Abs.3 SGB II
3.2.1. Weitere „Eingliederungsleistungen“
3.2.2. Rangfolgen
3.2.3. Nachweis der Bedürftigkeit
3.2.3. Erwerbsfähigkeit
3.2.4. Zumutbarkeit
3.2.5. Gemeinnützigkeit vs. Öffentliches Interesse
3.2.6. Zusätzlichkeit
3.2.7. Zuständigkeit und das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis

4. Chancen & Gefahren
4.1. Volkswirtschaftliche Veränderungen
4.1.1. Verluste für die Sozialkassen
4.1.2. Verschiebebahnhöfe
4.1.3. Statistische Verwerfungen
4.2. Spezifische Problemgruppen
4.2.1. Jugendliche Arbeitslose
4.2.2. Geringqualifizierte
4.2.3. Ältere Arbeitnehmer
4.3. Auswirkungen auf den sozialen und öffentlichen Bereich
4.3.1. Die Rolle der Wohlfahrtsverbände
4.3.3. Abwertung der Profession
4.3.4. MAE-Beschäftigung im Öffentlichen Bereich
4.4. Auswirkungen auf den regulären Arbeitsmarkt
4.4.1. Zusatzjobs als Beschäftigungswunder ?
4.4.2. Druck auf den ersten Arbeitsmarkt
4.4.3. Verdrängungs- und Substitutionseffekte

5. Fazit

7. Bibliographie

8. Abkürzungsverzeichnis

9. Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

"Heute ist ein schöner Tag für die Arbeitslosen in Deutschland. Wir haben in der Kommission einstimmig alle Eckpunkte beschlossen und kommen hiermit zu einem Konzept, wie wir in den nächsten drei Jahren die Arbeitslosigkeit um zwei Millionen reduzieren wollen."^[1]. So versprach es der ehemalige VW-Personalvorstand Dr. h.c. Peter Hartz, der für die rot-grüne Bundesregierung eine nach ihm benannte Reformkommission leitete, am 9. August 2002. Mittlerweile sind mehr als drei Jahre vergangen, die Vorschläge der so genannten Hartz-Kommission sind zu großen Teilen als Gesetz umgesetzt worden. Das bekannteste Gesetz ist das 'Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt', besser bekannt unter dem Namen 'Hartz IV'. Der Druck auf Arbeitslose eine Beschäftigung anzunehmen, ist stark erhöht und mit der Kürzung bzw. Einstellung der Regelleistung verknüpft worden und mit dem § 16 Abs.3 SGB II wurde ein Instrument, welches schon im Bundessozialhilfegesetz (BSHG.Alt) in ähnlicher Form vorgesehen war, in die "Grundsicherung für Arbeitslose" – so die Überschrift des SGB II - übernommen. Diese so genannten Arbeitsgelegenheiten nach §16 Abs. 3 SGB II sind, in Anlehnung an die übliche Entschädigung von 1 bis 2 Euro pro Stunde, in der Öffentlichkeit als so genannte 'Ein-Euro-Jobs' bekannt geworden. In dieser Arbeit soll es um dieses Arbeitsmarktinstrument gehen.

Welche historischen Umstände führten zu den großen Reformen in der Arbeitsmarktgesetzgebung der jüngsten Zeit? Welche Möglichkeiten bieten die neuen Gesetze um die Arbeitslosigkeit zu verringern ? Wie sieht die Zukunft der klassischen Beschäftigungsmaßnahmen wie ABM und SAM aus? Welche Chancen eröffnen sich für die verschiedenen Gruppen von Arbeitslosen und welche Gefahren birgt die neue Gesetzgebung für die Betroffenen, die Bereiche in denen diese eingesetzt werden und wie sieht es unter dem Strich mit der Schaffung neuer Arbeitsplätze aus? Diese Fragen sollen in dieser Arbeit behandelt werden. So geht es im folgenden Kapitel um die historischen Umstände die zur Umsetzung geführt haben und die grundlegenden strategischen Änderungen in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik die damit einhergehen. In Kapitel 3 geht es dann um die gesetzliche Verankerung des Instrumentes der MAE-Beschäftigung und die rechtlichen Folgen, wobei einleitend eventuelle Vorläuferregelungen Erwähnung finden. In Kapitel 4 werden dann die möglichen individuellen und gesellschaftlichen Auswirkungen dieser besonderen Form von Beschäftigungsverhältnissen, welche hauptsächlich im sozialen und öffentlichen Bereich angesiedelt sind, dargestellt. Im Fazit folgt dann eine Abwägung der Erkenntnisse und eine Wertung der Chancen und Gefahren.

Diese Arbeit beruht auf der Analyse verschiedenster Quellen. Hier soll nicht unerwähnt bleiben, dass die Quellenlage zu diesem recht aktuellen Thema eine besondere ist. Zwar ist vom Gesetzgeber eine Evaluierung der Gesetzgebung geplant, diese ist aber bis zum heutigen Tag noch nicht abgeschlossen. Zwar gibt es mittlerweile, also ungefähr ein Jahr nach der verpflichtenden Einführung der MAE-Beschäftigung, eine Studie über einen Teil der so genannten Hartz-Gesetzgebung, diese befasste sich aber noch nicht mit eben diesem Arbeitsmarktinstrument. Ähnlich verhält es sich mit einem vorliegenden Bericht des Ombudsrates. Fundierte empirische Ergebnisse liegen also – wenn überhaupt – nur rudimentär vor. Aufgrund dieser besonderen Quellenlage fußt diese Arbeit hauptsächlich auf diversen Veröffentlichungen in juristischer, wirtschafts- und sozialwissenschaftlicher Literatur. Diese Quellen, im Zusammenhang mit Erfahrungswerten bei der Anwendung ähnlicher Instrumente, lassen aber dennoch eine Prognose, eine Abwägung der Chancen und Gefahren und damit eine Analyse der erwarteten Effekte von MAE-Beschäftigung zu.

2. Historische Rahmenbedingungen

Trotz Vollbeschäftigungsideal gab es in der BRD – wie in allen marktwirtschaftlich orientierten industriellen Gesellschaften – stets einen Grundsockel an Arbeitslosigkeit. Diese Sockelarbeitslosigkeit stieg seit den siebziger Jahren von Konjunkturtief zu Konjunkturtief.^[2]. Anfang 2002 waren in der BRD schließlich rund 4,3 Millionen Menschen offiziell arbeitslos gemeldet und die Arbeitslosenquote stieg auf 10,4 %, im Osten der Republik gar auf 19,2 %^[3]. Die Bundesanstalt für Arbeit (BA) war zunehmend in die Kritik geraten. In den Medien berichtete man vermehrt über den so genannten 'BA-Vermittlungsskandal'; die Bundesanstalt hatte nachweislich Vermittlungsquoten geschönt. So wurden auch Abgänge, welche nicht auf die Vermittlungstätigkeit der BA zurückgingen, statistisch erfasst. Spellbrink bemerkt hierzu: „Der Skandal bestand also nicht darin, dass die BA Millionen offener Stellen unbearbeitet ließ oder offensichtlich geeignete Bewerber nicht in Arbeit brachte, aber im Verlaufe des Skandals wurde die BA […] zum Hauptschuldigen an dem Phänomen Arbeitslosigkeit erkoren.“^[4]

Die rot-grüne Bundesregierung rief dann im Februar 2002 die Kommission 'Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt' – besser bekannt unter dem Namen 'Hartz-Kommission' - ins Leben. Der ursprüngliche Auftrag der Kommission war eine Reform der Bundesanstalt für Arbeit. Intern wurde der Auftrag, ohne dass Kommissionsmitglieder erkennbar dagegen opponiert hätten, dann stark erweitert. Mittlerweile wird nun aber von ehemaligen Kommissionsmitgliedern auf diesen Umstand hingewiesen. So schreiben Jann/Schmidt: „Kritiken, die monieren, die Vorschläge seien zur Lösung der Beschäftigungskrise insgesamt ungeeignet, gehen […] am Auftrag der Kommission vorbei. Der Kommission war bewusst, dass zur Schaffung von Arbeitsplätzen […], Investitionen, Innovationen, ausgebaute Infrastrukturen und – last but not least – auch eine entsprechende Lohnpolitik erforderlich sind.“^[5]

Die Eile bei dieser historischen Umstrukturierung der sozialen Sicherungssysteme war u.A. der nahenden Bundestagswahl geschuldet. Schon nach sechs Monaten, also im August 2002, legte die Hartz-Kommission dann ihre Vorschläge vor. Kanzler Gerhardt Schröder konnte am 16.8.2002 im Französischen Dom in Berlin einen Kommissionsbericht präsentieren, der vollmundig den Abbau der Arbeitslosigkeit um 2 Millionen – also faktisch eine Halbierung – in einem Zeitraum von nur drei Jahren möglich machen sollte. Medienwirksam versprach der Kanzler dann eine 1:1-Umsetzung der Beschlüsse. Nach seiner Wiederwahl erklärte der Kanzler den neuen Kurs in der Sozialpolitik wie folgt: „Der allgegenwärtige Wohlfahrtsstaat, der den Menschen die Entscheidung abnimmt und sie durch immer mehr Bevormundung zu ihrem Glück zwingen will, ist nicht nur unbezahlbar. Er ist am Ende auch ineffizient und inhuman. Deshalb fördern wir die Eigenverantwortung und die Kräfte der Selbstorganisation in der Gesellschaft.“^[6]

Da große Teile des Gesetzes zustimmungspflichtig waren und den konservativen Oppositionsparteien die Reformen zum Teil nicht weit genug gingen, drohten sie das Gesetz mit ihrer Mehrheit im Bundesrat zu verhindern. Der CDU/CSU-dominierte Bundesrat beschloss stattdessen das Existenzgrundlagengesetz des Landes Hessen, welches von Ministerpräsident Koch eingebracht wurde, als eigenen Gesetzesentwurf. Daraufhin wurden im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat unter Beteiligung von SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen und der FDP noch einige Änderungen – wie z.B. Änderungen bei der Zumutbarkeit und die Einführung so genannter 'Optionskommunen' - hineinverhandelt. In der Nacht zum 19. Dezember 2003 tagte dann nochmals der Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat und verhandelte einen Kompromiss. Am nächsten Morgen sollte dann der Bundestag ausgehandelten Kompromiss verabschieden. Die Entwürfe umfassten mehrere hundert Seiten und es ist unwahrscheinlich, dass sie jemand in dieser kurzen Zeit komplett gelesen haben kann. Ein Antrag der PDS auf Verschiebung der Abstimmung - es war die letzte Plenarsitzung vor Weihnachten - wurde dennoch abgelehnt und der Bundestag verabschiedete bei zwei Gegenstimmen den Gesetzesentwurf. Das hastige Gesetzgebungsverfahren und die ebenfalls äußerst schnelle Umsetzung sind ein Indiz dafür, dass Unzulänglichkeiten und rechtliche Grauzonen nicht ausbleiben konnten.

2.1. Paradigmenwechsel

Im Zuge steigender Erwerbslosigkeit bei gleichzeitiger Unterfinanzierung öffentlicher Haushalte durch sinkende Steuereinnahmen kommen stetig neue Lösungskonzepte bzw. Vorschläge aus verschiedenen gesellschaftlichen Richtungen. Den Arbeitnehmervertretern stehen hier in der Regel die Arbeitgebervertreter und Unternehmerverbände gegenüber.

Das Sozialsystem der BRD galt lange weltweit als vorbildlich. Steigende Erwerbslosigkeit belastet jedoch in immer stärkerem Maße die Sozialkassen. Besonderheiten des bundesdeutschen Systems waren u.A., dass es sowohl beitragsfinanziert als auch auf den Erhalt des Lebensstandards ausgerichtet war^[7]. Während andere Länder im Falle der Lohnerwerbslosigkeit eine grundständige Sicherung vorsahen, sah man in der BRD in der Erhaltung des vorherigen Lebensstandards auch wirtschaftspolitisch den Vorteil der Kaufkrafterhaltung.

Der bundesrepublikanische Sozialstaat steht nun aber von verschiedenen Seiten unter Kritik. Ein Umbau, verbunden mit einem grundsätzlichen Politikwechsel wird gefordert. Der grundsätzliche Paradigmenwechsel in der Sozialpolitik, welcher in letzter Zeit verstärkt Einfluss auf die Gesetzgebung nimmt, ist die grundsätzliche Frage nach der Finanzierung des Sozialstaates. 'From Welfare to Workfare' nennt man die Ideologie, die den Abbau von umfassender sozialer Sicherung und die Pflicht zur Arbeit fordert. Die Rolle der Massenmedien in diesem Proßez greift Butterwegge auf: "Gleichzeitig fand in zahlreichen Massenmedien ein sozialpolitischer Paradigmawechsel statt: Hatten sie den deutschen Wohlfahrtsstaat früher meist als vorbildlich hingestellt und zum Modellfall für die ganze Welt hochstilisiert, galt er ihnen fortan als historisches Auslaufmodell"^[8]. Sämtliche Reformen seit der Kanzlerschaft von Gerhard Schröder waren mehr oder weniger von dieser Kritik beeinflusst. So verwundert es nicht, dass auch die Entstehung des SGB II davon geprägt wurde.

Die Aktivierung, also die Vermittlung in Arbeit hat beim SGB II höchste Priorität. Laut Nodes wird hier „[…] im Einklang mit dem politischen Mainstream weiter einer Arbeitsgesellschaft das Wort geredet, die sich über Entlastung sozialstaatlicher Kosten, die Senkung der Steuerlast für Unternehmen und das so zu generierende Wirtschaftswachstum erhalten und ausbauen lasse.“^[9] Die Schuldzuweisung an die Betroffenen folgt einer neoklassischen Ausrichtung der Politik, deren Vertreter die Ursachen für die hohe Arbeitslosigkeit in erster Linie im Fehlverhalten der Betroffenen und in einer Überregulierung der Arbeitsmärkte sehen^[10]. Die Vertreter einer eher keynesianischen Ausrichtung fordern i.d.R. eine Stärkung des ökonomischen Wachstums durch eine expansivere Finanzpolitik und die Förderung der Binnennachfrage durch eine andere Lohnpolitik. So hatte beispielsweise der DGB in einem Alternativkonzept zur Agenda 2010 staatliche Investitionsprogramme und die Einführung einer Börsenumsatzsteuer zur Stärkung der öffentlichen Einnahmen gefordert^[11]. Diese Forderungen wurden jedoch nicht umgesetzt, stattdessen wurde die Agenda 2010 und sämtliche Reformprojekte der Bundesregierung als alternativlos dargestellt.

Ob eine Aktivierung der Arbeitslosen in diesem Umfang überhaupt notwendig ist, fragt sich Trube. Er hält das Aktivierungsproblem für empirisch widerlegt. „Leistungsempfänger sind aktiv- und konzessionsbereit, wie u.a. die empirischen Untersuchungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit beweisen. „Zwischen 80% und 90% der Arbeitslosen sind beispielsweise bereit, einen Berufswechsel, wechselnde Arbeitszeiten bzw. auch längere Arbeitswege für eine neue Stelle in Kauf zu nehmen, wenn auch z.T. sicherlich nicht gerne. […] Die Bundesanstalt für Arbeit und ihr wissenschaftliches Institut dürften in diesem Zusammenhang sicherlich als unbefangene Forschungsstelle gelten.“^[12].

Abbildung 1: Konzessionsbereitschaft von Arbeitslosen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: IAB: IAB-Kurzbericht Nr. 5, 2002, S.1: Befragung zur Struktur der Arbeitslosigkeit 2000. Stichprobengröße jeweils >5400.

Sogar ein geringeres Einkommen wird laut dieser Studie von 74 % unter Umständen akzeptiert. Zahlreiche Nullrunden und Lohnverzichtsangebote gegen Arbeitsplatzgarantien im Rahmen von Tarifauseinandersetzungen in jüngster Zeit erhärten diesen Befund zusätzlich.

2.2. Das SGB II

Mit dem SGB II wurde die klassische Arbeitslosenhilfe abgeschafft und ein grundständigeres System für Arbeitslose eingeführt. Das Bundessozialhilfegesetz (BSHG.Alt) wurde ebenfalls zugunsten des neuen SGB XII abgeschafft. Die Subsidiarität bzw. Nachrangigkeit der Sozialhilfe wurde für das SGB XII übernommen. In §21 SGB XII in Verbindung mit §5 Abs.2 SGB II wird dies geregelt. Damit ist für als erwerbsfähig eingestufte Hilfesuchende also das SGB II maßgeblich. Die Relevanz des SGB II hebt auch Münder wie folgt vor: „Nichts hat die sozialpolitischen Auseinandersetzungen im Jahre 2004 [und 2005, d. Verf.] so bestimmt wie 'Hartz IV'. Der Kern von Hartz IV, die Grundsicherung für Arbeitssuchende – SGB II, die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe – hat zu Recht so große Aufmerksamkeit gefunden, ist es doch das Gesetz, das für über 3 Mio. Arbeitssuchende relevant ist, und damit zukünftig von größerer Bedeutung für die soziale Sicherheit als das SGB III und die (ab 1.1.2005 im SGB XII geregelte) Sozialhilfe“^[13]. Mittlerweile erhalten seit Januar 2005 zirka 6 Millionen Menschen Arbeitslosengeld II oder Sozialgeld^[14].

Das SGB II führte als Artikelgesetz zu zahlreichen Änderungen in anderen Gesetzen. Von sozialrechtlicher Relevanz sind u.A. folgende Änderungen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten^[15]

Grundgedanke war zwei Transferleistungen, die staatliche Arbeitslosenhilfe und die kommunale Sozialhilfe, zu einem System 'aus einer Hand' zusammenzufassen.

Neben erwarteten Einspareffekten war eines der angeführten Argumente, dass bisher der Zugang zu Arbeitsförderungsmaßnahmen in der Sozialhilfe nur sehr beschränkt möglich war. Zusätzliche Nachteile der beiden Leistungssysteme waren die unterschiedliche soziale Sicherung in Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung, die unterschiedliche Gerichtsbarkeit durch Sozial- bzw. Verwaltungsgerichte und die unterschiedlichen Versuche der Lastenverschiebung zwischen den Gebietskörperschaften^[16].

Einer der Hauptgründe für die mehr oder minder geglückte Fusion von Sozial- und Arbeitslosenhilfe im SGB II war sicherlich der Versuch Einsparungen bzw. Synergieeffekte zu erzielen. Dies sollte u.a. erreicht werden, indem die Bezüge der Mehrheit der Arbeitslosenhilfeempfänger an das Sozialhilfeniveau angepasst wurden^[17]. Die Festlegung der Höhe der Regelleistung erfolgt auf politischer Ebene, sie entsprechen „[…] also nicht den tatsächlichen Verbrauchskosten eines Haushaltes im unteren Einkommenssegment […]“^[18]. „Mit zahlreichen Tricks (z.B. indem die Kosten für Exklusivsportarten den Freizeitkosten auch dieser Familien zugerechnet wurden, um dann einen entsprechenden Prozentanteil abzuziehen) und der Abschaffung der meisten Mehrbedarfszuschläge und einmaligen Beihilfen ist die materielle Not armer Haushalte in Deutschland weiter gewachsen.“^[19]. Die Reformgesetzgebung hat Verunsicherung in große Teile der so genannten Mittelschicht getragen. „Wer sich als Arbeitnehmer früher, abgesichert durch die Möglichkeit des Bezugs von Arbeitslosenhilfe und großzügiger Vermögensfreibeträge, halbwegs sicher sein konnte, bei Jobverlust nicht ganz abzustürzen, erfährt heute eine völlig neue Verunsicherung – Stress und Angst vor Arbeitsplatzverlust nehmen zu.“^[20]

Die zügige Umsetzung von Hartz IV bzw. des SGB II schlägt sich negativ im Gesetzestext nieder. So hält Ralf Möller das SGB II in großen Teilen für sprachlich misslungen und begründet dies so: „Bereits im ersten Kapitel wird eine Reihe neuer Rechtsbegriffe verwendet, ohne dass diese an irgendeiner Stelle des Gesetzes definiert sind. Darüber hinaus ist dem Gesetzgeber der Vorwurf der unsystematischen Begriffsverwendung zu machen. In §1 Abs.1 S2. SGB II beispielsweise wird von der Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit gesprochen, wohingegen in §1 Abs.2 Nr.1 SGBII Bezug genommen wird auf die Leistung zur Eingliederung in Arbeit. Nicht ganz klar ist, ob die Begriffe 'Erwerbstätigkeit' und 'Arbeit' synonym gebraucht werden oder ob beide in einem Konkurrenzverhältnis stehen. Weiterhin gebraucht der Gesetzgeber den Begriff der 'Arbeitsgelegenheit', der völlig unklar ist. Soll dies eine Arbeit sein, die nur vorübergehend für eine bestimmte Zeit oder dauerhaft oder unregelmäßig oder neben einer Erwerbstätigkeit bzw. Arbeit wahrgenommen wird? Hier hat der Gesetzgeber versäumt, klare Definitionen und Strukturen zu schaffen.“^[21]

Das handwerkliche Mittelmaß des SGB II ist bei einem so wichtigen Gesetz äußerst problematisch. Es führt immer wieder zu Rechtsunsicherheiten. Häufig werden Formulierungen erst unter Zuhilfenahme anderer Ausführungen verständlicher. So bemerkt Möller bezogen auf die äußerst wichtige Zumutbarkeitsregelung im §10 des SGB II: „Interessant ist, dass nach dem Gesetzeswortlaut lediglich jede 'Arbeit' zumutbar ist. Wird dem Hilfebedürftigen eine 'Arbeitsgelegenheit' angeboten, ist diese nach dem Wortlaut des Gesetzes grundsätzlich nicht von der Zumutbarkeitsregelung des §10 SGB II erfasst; die Zumutbarkeitsregelung gilt deswegen auf den ersten Blick nicht für die Arbeitsgelegenheit. Das bedeutet nach dem Wortlaut des §10 SGB II, dass der Hilfebedürftige die ihm angebotene Arbeitsgelegenheit grundsätzlich nicht ablehnen darf, auch wenn sie ihm nicht zumutbar i.S.d. §10 SGB II wäre.“^[22] Möller plädiert dennoch für eine Anwendung der Regelung. Nun könnte man hier von Wortklauberei sprechen, aber bedenkt man die Wichtigkeit des SGB II und seine enormen teilweise existenziellen Auswirkungen auf die Betroffenen, sollte man von einem Gesetzestext doch durchaus mehr Klarheit und Regelungstiefe verlangen können.

2.2.1. Fordern

Ein wesentliches Element des SGB II ist die so genannte Aktivierung der Erwerbsfähigen. Grundsätzlich ist nach §2 Abs.1 Satz 1 jeder Hilfeempfänger verpflichtet, alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit auszuschöpfen. Dies impliziert neben der Pflicht, Vermögen und Besitztümer zu veräußern, den Zwang nach §10 des SGB II eine zumutbare Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Die Forderung des Staates an die Hilfsbedürftigen ist hier also klar definiert. Gänzlich neu ist dies nicht, da auch im früheren BSHG in § 11 Abs.1 folgende Formulierung zu finden ist: “Hilfe zum Lebensunterhalt ist dem zu gewähren, der seinen notwendigen Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, vor allem aus seinem Einkommen und Vermögen, beschaffen kann.“

Der Duktus des SGB II ist viel direkter. Als Ziel der Sozialhilfe wurde in §1 Abs.2 BSHG formuliert: „Aufgabe der Sozialhilfe ist es, dem Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht. Die Hilfe soll ihn soweit wie möglich befähigen, unabhängig von ihr zu leben; hierbei muss er nach seinen Kräften mitwirken.“ Während im BSHG.Alt noch ein menschenwürdiges Leben als Ziel definiert wurde, findet man im SGB II diese Formulierung nicht wieder. Diese taucht zwar im SGB XII -dem Nachfolger des BSHG.Alt- wieder auf, dennoch hätte man auch im SGB II, welches nun für alle erwerbsfähigen ehemaligen Sozialhilfeempfänger zuständig ist, diese Formulierung mit aufnehmen können. Durch die weitgehende Zumutbarkeitsregelung, nach der ein Erwerbsloser zahlreiche Verschlechterungen, unter anderem z.B. untertarifliche Bezahlung in Kauf nehmen muss, wird die Forderung nochmals verstärkt.

Dass das Fordern im Credo des 'Fördern und Fordern' nicht als bloße Aufforderung gemeint ist, wird schnell klar, wenn man seine Aufmerksamkeit auf das bereitstehende Sanktionssystem richtet, welches im Falle der Ablehnung einer angebotenen zumutbaren Arbeit folgt. Zunächst wird das ALG II um 30% gesenkt, und dies ist, wie schon in der ehemaligen Sozialhilfe, keine Ermessensentscheidung des Sachbearbeiters, sondern eine zwingende Vorschrift bei mangelnder Mitwirkung. Eine zusätzliche Absenkung um weitere 30% ist im Wiederholungsfall in §31 Abs. 3 SGB II festgehalten, und hier sieht §31 Abs.3 Satz 3 SGB II dann eine Ermessensentscheidung vor. Der Sachbearbeiter kann in „angemessenen Umfang ergänzende Sachleistungen oder geldwerte Leistungen“^[23] bewilligen. Noch gravierendere Sanktionen sind für jugendliche Erwerbsfähige von 15-25 Jahren vorgesehen. §31 Abs.5 sieht hier die komplette Einstellung des ALG II bis auf die Leistung nach § 22 SGB II - also die Kosten für Unterkunft und Heizung – vor. Diese werden in dem Fall, analog zur Regelung im BSHG.Alt, direkt an den Vermieter bzw. Anbieter überwiesen. Zusätzlich können auch hier wieder Sachleistungen und geldwerte Leistungen erbracht werden.

2.2.2. Fördern

Die Förderung bezieht sich in erster Linie auf die Erhöhung der Chancen des erwerbsfähigen Hilfebeziehers auf dem Arbeitsmarkt. So ist in §3 Abs.1 Satz 3 SGB II zu lesen: „Vorrangig sollen Maßnahmen eingesetzt werden, die die unmittelbare Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ermöglichen.“. Diese Effizienzsteigerung bezüglich der Vermittlungsfähigkeit und damit auch der Vermittlungshäufigkeit war neben dem geforderten Umbau der Bundesanstalt die ursprüngliche Hauptaufgabe der so genannten Hartz-Kommission.

Während sich das klassische Arbeitsamt oft den Vorwurf der reinen Verwaltung von Arbeitslosigkeit – also der bloßen Regelung der Auszahlungsmodalitäten - gefallen lassen musste, soll die BA nach der Umsetzung der Beschlüsse nun als Dienstleister in Sachen Arbeitsvermittlung auftreten. Neben rein symbolischen Akten, wie der Bezeichnung der Arbeitslosen als Kunden, findet diese Prämisse ihren Ausdruck u.A. in einem öffentlich rechtlichen Vertrag nach §§53 SGB X ff. Es wird eine so genannte Eingliederungsvereinbarung mit dem Kunden geschlossen. Hierin sind neben den Pflichten des Arbeitslosen auch verschiedene Rechte festgehalten.

„Im Rahmen der Eingliederungsvereinbarung steht den Arbeitslosen auch ein großer Teil der Instrumente des SGB III offen. Hierzu gehören neben den Leistungen zu Vermittlung und Beratung (z.B. Personalservice-Agenturen / PSA) auch die Eingliederungszuschüsse und alle Leistungen an Arbeitnehmer bis auf die Hilfen zur Existenzgründung. Diese können aber über das Einstiegsgeld gefördert werden. Hinzu kommt die Förderung der beruflichen Weiterbildung (FbW), Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und Beschäftigung schaffende Infrastrukturmaßnahmen (BSI).“^[24]

In §16 SGB II Absatz 1 und Absatz 2 sind mögliche Leistungen, welche in einer Eingliederungsvereinbarung festgehalten werden können, aufgeführt:

"(1) Als Leistungen zur Eingliederung kann die Agentur für Arbeit alle im Dritten Kapitel, im Ersten bis Siebten Abschnitt des Vierten Kapitels, im Ersten und Zweiten Abschnitt des Fünften Kapitels sowie die im Ersten, Fünften und Siebten Abschnitt des Sechsten Kapitels und die in den §§417, 421g , 421i, 421k und 421l des Dritten Buches geregelten Leistungen erbringen. §8 des Dritten Buches ist entsprechend anzuwenden. §41 Abs. 3 Satz 4, §57 Abs. 4 Satz 1 und 2 des Dritten Buches sind mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, dass an die Stelle des Arbeitslosengeldes das Arbeitslosengeld II tritt.

(2) Über die in Absatz 1 genannten Leistungen hinaus können weitere Leistungen erbracht werden, die für die Eingliederung des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in das Erwerbsleben erforderlich sind. Dazu gehören insbesondere:

1. die Betreuung minderjähriger oder behinderter Kinder oder die häusliche Pflege von Angehörigen,
2. die Schuldnerberatung,
3. die psychosoziale Betreuung,
4. die Suchtberatung,
5. das Einstiegsgeld nach §29,
6. Leistungen nach dem Altersteilzeitgesetz."^[25]

Die für den Laien kryptisch anmutenden Verweise auf das SGB III im ersten Absatz stiften noch mehr Verwirrung, wenn man folgende Erläuterung von Geiger beachtet: „Nicht alle im SGB III enthaltenen Leistungen kommen auch für Alg-II-Bezieher infrage. Und die, die infrage kommen, werden leider nicht im Einzelnen aufgezählt. Der Gesetzgeber verweist im §16 Abs.1 SGB II leider nur auf Kapitel und Abschnitte im SGB III, hinter denen sich Eingliederungsleistungen verbergen. Gleichzeitig betont er in §22 Abs. 4 SGB III, dass diese Leistungen, wenn sie ALG-II-Beziehern gewährt werden, nicht zulasten der Beitragszahler in der Arbeitslosenversicherung erbracht werden, sondern – was in §46 Abs. 1 SGB II steht – zulasten des Bundes, also des Steuerzahlers (BT.-Drs. 15/1516, S.69). Die Folge dieser Hin- und Herverweisung ist, dass Alg-II-Bezieher im Unklaren gelassen werden, welche Eingliederungsleistungen möglich sind.“^[26]

Ob es sich bei der Eingliederungsvereinbarung um einen Vertrag im eigentlichen Sinne handelt, darf bezweifelt werden, da ein Vertrag normalerweise von zwei Vertragspartnern ausgehandelt wird. Von zwei gleichwertigen bzw. gleichmächtigen Vertragspartnern kann hier aber nicht die Rede sein. Es handelt sich hier also im Prinzip um einen Vertrag ohne Verhandlung. Gegenstand des Vertrages können nach §53 Abs.2 SGB X sowieso nur reine Ermessensleistungen sein, die vom Fallmanager/persönlichen Ansprechpartner gewährt werden können, aber ein Rechtsanspruch besteht nicht, und der Hilfsbedürftige wird nach §31 SGB II zur Unterschrift unter Androhung der Leistungskürzung genötigt^[27]. Die Bezeichnung Vereinbarung ist also missverständlich. Dennoch liegt hier die Möglichkeit, neben der reinen (Lebens-) Unterhaltsleistung, weitere Förderung zu bekommen. Speziell für ehemalige Sozialhilfeempfänger und deren Angehörige ergibt sich hier eine Verbesserung, da das BSHG.Alt hauptsächlich den reinen Lebensunterhalt absicherte.

Die neue Ausrichtung auf die Vermittlungspriorität, unmittelbar nach Einsetzen der Arbeitslosigkeit, wird durch das in den Ausführungsbestimmungen der BA vorgeschriebene 'Profiling' vor Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung unterstrichen. Zimmermann sieht hierin das implizite Eingeständnis, dass in der bisher üblichen Praxis oft wertvolle Zeit verstrichen war.^[28]

3. Mehraufwandsentschädigungs-Beschäftigung (MAE-Beschäftigung)

'Mehraufwandsbeschäftigung', 'Zusatzjobs', 'Ein-Euro-Jobs', 'MAE-Beschäftigung', 'Arbeitsgelegenheiten' - viele Begrifflichkeiten für ein und denselben Sachverhalt. Es lassen sich bestimmte Vorlieben der Bezeichnung erkennen. Rixen/Pananis erklären hierzu: „Der Begriff 'Zusatzjob' wird von […] der Bundesagentur für Arbeit (BA), bevorzugt. Er suggeriert, dass es sich um einen ganz normalen 'Job' handelt, wie er […] auch sonst auf dem (ersten) Arbeitsmarkt verrichtet werden kann, eventuell zusätzlich zu sonstigen 'Jobs'.“^[29] und weiter „das Wort 'Zusatzjob' bezieht sich nicht darauf, dass es sich um 'zusätzliche' Arbeiten handeln muss. Es spielt vielmehr darauf an, dass die Mehraufwandsentschädigung zusätzlich zum Arbeitslosengeld II […] gewährt wird.“^[30]. Im Gesetzestext taucht der nicht minder missverständliche Begriff Arbeitsgelegenheit auf. Da hier aber, in Abgrenzung zu der Arbeitsvertragsvariante, auch die Entschädigung für Mehraufwand erwähnt wird, hat sich die Bezeichnung Mehraufwandsbeschäftigung oder verkürzt MAE-Beschäftigung ebenfalls etabliert.

Die plakativste und vermutlich deshalb in den Medien gern verwendete Bezeichnung ist sicherlich 'Ein-Euro-Job' oder auch '1-Euro-Job'. Diese Bezeichnung ist allerdings gleich in mehrfacher Hinsicht falsch, denn eine Fixierung auf diesen genauen Betrag ist nirgends festgeschrieben, es werden i.d.R. zwischen 1-2 € Aufwandsentschädigung gewährt, und es handelt sich ja auch nicht um einen Stundenlohn. Die Bezeichnung 'Job' suggeriert außerdem ein „[…] synallagmatisches Verhältnis von Arbeitsleistung und sozialrechtlicher Zahlung.“^[31] und ein nicht vorhandenes reguläres Arbeitsverhältnis. Die Begriffe Mehraufwandsbeschäftigung oder MAE-Beschäftigung, die in der Regel auch in der juristischen Literatur benutzt werden, sind augenscheinlich die neutralsten und werden deshalb von mir bevorzugt verwandt.

3.1. Herkunft

Gemeinwohlarbeit gegen staatliche Unterstützung hat in Deutschland zwei ähnliche gesetzliche Vorläufer. So ist schon im § 91 Abs. 1 des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927, welches die Arbeitslosenfürsorge von 1924 zugunsten der Arbeitslosenversicherung ersetzte, zu lesen: „Für Arbeitslose unter 21 Jahren, bei denen die Voraussetzungen einer Berufsumschulung oder –fortbildung nicht gegeben sind, und für Arbeitslose, die aufgrund des § 101 Krisenunterstützung erhalten, ist die Unterstützung von einer Arbeitsleistung abhängig, soweit dazu Gelegenheit besteht. Den Arbeitslosen dürfen nur solche Arbeiten zugewiesen werden, die sonst überhaupt nicht oder nicht zu dieser Zeit oder nicht in diesem Umfang ausgeführt werden würden […] Regelmäßige Arbeiten, die fortlaufend die Arbeitstätigkeit eines Arbeitnehmers beanspruchen, dürfen nicht im Wege der Pflichtarbeit ausgeführt werden.“^[32]

Die Zusätzlichkeit der Arbeitstätigkeit wurde explizit betont. Auch § 153 Abs. 1 Satz 1 des AVAVG in der neuen Fassung von 1957 sah diese Variante vor, in der die staatliche Existenzgrundlagensicherung von einer Gegenleistung abhängig gemacht wurde^[33]. Das Bundessozialhilfegesetz verfolgte später einen anderen Ansatz. Hier war in den §§18ff und §19f zwar von gemeinnütziger Arbeit die Rede, jedoch gegen eine zusätzlich zur Regelleistung zu zahlende Aufwandsentschädigung, und eben nicht als Gegenleistung für die Existenzsicherung.

Die MAE-Beschäftigung, welche in §16 Abs.3 des neu geschaffenen SGB II rechtlich verankert wurde, ist in mehr oder weniger enger Anlehnung an §19 des BSHG entstanden. Darauf verweist der rot-grüne Gesetzesentwurf des 'Vierten Gesetztes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt'. So bezieht man sich in der Begründung zum Gesetz wie folgt auf das BSHG: „Bei den im öffentlichen Interesse liegenden, zusätzlichen Arbeitsgelegenheiten erhält der erwerbsfähige Hilfebedürftige weiterhin das Arbeitslosengeld II zuzüglich einer Entschädigung für Mehraufwendungen (entsprechend der Mehraufwandsvariante nach § 19 Abs.2 Satz 1 Halbsatz 2 Alternative 2 des bis zum 30. Juni 2004 geltenden Bundessozialhilfegesetzes).“^[34]. Ein Bezug auf die Auslegung des §19 BSHG.Alt ist auch unter der Mehrzahl der Rechtskommentatoren üblich.

Zum Verständnis der MAE-Beschäftigung ist die Kenntnis der entsprechenden Regelung im alten BSHG sehr von Vorteil. Dies gilt besonders, da es -speziell zur Zumutbarkeit der Arbeitsgelegenheiten nach §19 BSHG.Alt- einige Urteile gibt, welche zwar nicht immer ohne weiteres übertragbar sein dürften, aber wertvolle Hinweise zur zukünftigen rechtlichen Ausgestaltung des SGB II geben können. Es darf hier aber nicht übersehen werden, dass §19 BSHG.Alt sowohl in einem anderen gesetzlichen Kontext stand und eine ganz andere arbeitsmarktpolitische Regelungsfunktion bzw. Gewichtung hatte als diese dem neuen §16 SGB II zugemessen wird.

3.1.1. §§ 19,20 BSHG.Alt

Im Abschnitt 'Hilfe zur Arbeit' des BSHG.Alt, welches zum 1.1.2005 seine Gültigkeit verlor, bot §19 Abs.1 Satz 1 eine „eigenständige Variante der Arbeitshilfe-Instrumente […], nämlich reguläre Arbeitsverträge […]“^[35] im nicht gemeinnützigen Bereich. Im BSHG.Alt gab es also eine so genannte Entgelt- oder Vertragsvariante, die Tariflohn, Sozialversicherungspflicht, Urlaubsgeld, Weihnachtsgeld, Kündigungsschutz und personalrechtliche Vertretung beinhaltete. Diese Variante wurde im Zuge der Hartz-Gesetzgebung abgeschafft.

In Absatz 2 Satz 1 BSHG.Alt kam dann die zusätzliche und gemeinnützige Variante ins Spiel. Neben der Hilfe zum Lebensunterhalt sollte eine Mehraufwandsentschädigung gezahlt werden. Es konnte jedoch ebenso das 'übliche Arbeitsentgelt' gezahlt werden. Die Regelung zielte darauf ab, einer Arbeitsentwöhnung vorzubeugen und nahm eine „Ersatzfunktion bei Arbeitsplatzmangel auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt“^[36] ein.

§20 BSHG.Alt zielte auf alle ab, welche „die Bereitschaft oder Fähigkeit zur Aufnahme regulärer Arbeit nicht (mehr) haben.“^[37]. Neben zahlreichen Gründen der Arbeitsentwöhnung, wie z.B. Wohnungslosigkeit, Strafentlassung oder krankhafter Alkoholismus, kam nun eine Arbeitsverweigerung oder mangelnde Arbeitsbereitschaft ins Spiel. Die Verquickung dieser konträren Umstände im gleichen Absatz des Gesetzes ist „[…] gesetzgeberisch missglückt, verwischt sie doch deren völlig verschiedenen Funktionen.“^[38]

Es gab demnach schon im BSHG.Alt die Variante der Arbeit gegen Mehraufwandsentschädigung. Doch im Gegensatz zur aktuellen Situation, in der der massive Einsatz dieser Variante vonseiten des Arbeitsministeriums gefordert wird, war der Einsatz dieses Instrumentes in Zeiten des BSHG.Alt eher in sehr beschränktem Umfang erfolgt. Spindler vermutet, dass die kommunal finanzierte Sozialhilfe die Perspektivlosigkeit erkannt hatte. Dies aber nicht im Sinne der Betroffenen, sondern aus dem Blickwinkel der Gemeindekassen, denn die Leute belasteten ja bei fehlendem Eingliederungserfolg die Kommunalfinanzen weiterhin^[39].

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^[1] Brase, Jörg; Hano, Johannes: Arbeitslose ohne Chancen. Online im Internet unter: http://www.zdf.de/ZDFde/inhalt/28/0,1872,2149404,00.html, Datum der Recherche: 24.1.2006

^[2] Vgl. Zimmermann, Klaus F.: Eine Zeitenwende am Arbeitsmarkt; Essay. In: APuZ, 16. Jg. 2005, S.3 (Im Folgenden zitiert als: Zimmermann 2005, S.3)

^[3] Vgl. Presse und Informationsamt der Bundesregierung: „Sozialpolitische Umschau“. Nr.115, Berlin 2002, S.2

^[4] Spellbrink, Wolfgang: Die Vorschläge der Hartz-Kommission; 3 Jahre danach. In: info also, 2005, H. 5, S.196

^[5] Jann, Werner (Hrsg.); Schmid, Günther (Hrsg.): Eins zu Eins?; Eine Zwischenbilanz der Hartz-Reformen am Arbeitsmarkt. Hans-Böckler-Stiftung, Berlin 2004, S.10 (Im Folgenden zitiert als: Jann/Schmid 2004, S.10)

^[6] Schröder, Gerhard: Gerechtigkeit im Zeitalter der Globalisierung schaffen; Für eine Partnerschaft in Verantwortung, Regierungserklärung vom 29.Oktober, Berlin 2002, S.10

^[7] Vgl. Kaufmann, Franz Xaver: Der deutsche Sozialstaat als Standortbelastung ?; Vergleichende Perspektiven. In: Leibfried,Stephan (Hg.); Wagschal, Uwe (Hg.): Der deutsche Sozialstaat, Campus 2000, Frankfurt/ New York, S.180

^[8] Butterwegge, Christoph: Der denunzierte Sozialstaat. In: taz 8.11.2005, S.4

^[9] Nodes, Wilfried: Nie war die Soziale Arbeit so bedroht wie heute… . In: Forum SOZIAL, 2005, H.3, S.10 (Im Folgenden zitiert als: Nodes 2005, S.10)

^[10] Vgl. BT-Drs. 15/273: Entwurf eines Gesetzes zum optimalen Fördern und Fordern

in Vermittlungsagenturen (OFFENSIV-Gesetz). Berlin 2002

^[11] Vgl. Geschäftsführender Bundesvorstand des DGB: Mut zum Umsteuern; Für Wachstum, Beschäftigung und soziale Gerechtigkeit. Online im Internet unter: http://www.attac.de/wuerzburg/sozialabbau/umsteuern.pdf. Datum der Recherche: 24.1.2006

^[12] Trube, Achim: Aktivierender Sozialstaat – Programmatik, Praxis und Probleme. In: NDV, 2003, H.8, S.340

^[13] Münder, Johannes (Hrsg.): Sozialgesetzbuch II; Grundsicherung für Arbeitssuchende; Lehr- und Praxiskommentar (LPK-SGB II);Vorwort. 1. Auflg., Nomos, Baden-Baden 2005, S.5 (Im Folgenden zitiert als: LPK-SGB II 2005, S. 5)

^[14] Vgl. BMWA (Hrsg.): Hartz IV; Menschen in Arbeit bringen. Broschüre des BMWA, Berlin 2005, S.6 (Im Folgenden zitiert als: BMWA Hartz IV-Broschüre 2005, S.6)

^[15] Vgl. LPK-SGB II. 2005, S.17

^[16] Vgl.. ebd. S.18

^[17] Vgl. ebd.

^[18] Nodes 2005, S.10

^[19] ebd., S.10

^[20] ebd.

^[21] Möller, Ralf: Die Eingliederung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch; Neuregelung der Sozial- und Arbeitslosenhilfe durch das SGB XII und SGB II. In ZFSH/SGB, 2005, H.1, S.12 (Im Folgenden zitiert als: Möller 2005, S.12)

^[22] ebd. S.14

^[23] SGB II Abs.1 Satz 3

^[24] Koch, Susanne; Walwei, Ulrich: Hartz VI : Neue Perspektiven für Langzeitarbeitslose ?. In: APuZ, 2005, H.16, S.13f

^[25] §16 Abs.1-2 SGB II

^[26] Vgl. Geiger, Udo; AG-TuWas (Hrsg.): Leitfaden zum Arbeitslosengeld II; Der Rechtsratgeber zum SGB II. Fachholschulverlag, Frankfurt a.M. 2005, S.244 (im Folgenden zitiert als: Geiger 2005, S.244)

^[27] Vgl. Geiger 2005, S. 300

^[28] Vgl. Zimmermann 2005, S.3

^[29] Rixen, Stephan; Pananis, Panos: Hartz VI: Welcher Ein-Euro-Job ist „zusätzlich“?; Sozial- und strafrechtliche Grenzen. In: Neue Juristische Wochenschrift (NJW), 2005, H.31, S.2177 (Im Folgenden zitiert als: Rixen/Pananis 2005, S. 2177)

^[30] Rixen/Pananis 2005, S.2177

^[31] Berlit, Uwe: Sind 1-Euro-Jobs mit der Verfassung vereinbar ?; Arbeitsgelegenheiten in der verfassungsrechtlichen Bewertung. In: verd.i-Bundesverwaltung (Hrsg.): 1-Euro-Jobs- Fluch oder Segen ?; Broschüre zur Fachtagung vom 11.4.2005 in Essen, Berlin 2005, S.9 (Im Folgenden zitiert als: Berlit 2005, S.9)

^[32] Vgl. § 91 Abs. 1 des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG), Berlin 1927

^[33] Vgl. Bieritz-Harder, Renate: Die Arbeitsgelegenheiten des § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II. In:ZFSH/SGB, 2005, H.5, S.259 (Im Folgenden zitiert als: Bieritz-Harder 2005, S.259)

^[34] BT-Drs. 15/1556. 2004, S.54

^[35] Bundessozialhilfegesetz: Lehr- und Praxiskommentar; (LPK-BSHG). 6. Aufl., Nomos, Baden-Baden 2003, S.307 (im Folgenden zitiert als: LPK-BSHG 2003, S. 307)

^[36] LPK-BSHG 2003, S. 306

^[37] ebd., S. 320

^[38] ebd.

^[39] Vgl. Spindler, Helga: Ein-Euro-Jobs und Arbeitsmarktreform; Teil 1. In: Forum Sozial, 2005, H.2, S.11 (Im Folgenden Zitiert als: Spindler: Ein-Euro-Jobs - Teil 1, S.11)