Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland

Gliederung

I Einleitendes Vorwort

II Darstellung
2.1 Allgemeiner Teil: Parlamentarische Kontrolle
2.1.1 Definition: Was ist (parlamentarische) Kontrolle (checks vs. control)?
2.1.2 Wer kontrolliert wen?
2.1.2.1 Regierung und innere Opposition
2.1.2.2 Regierung und Opposition
2.2 (Gemeinsame) Institutionelle Mittel der parlamentarischen Kontrolle
2.2.1 Zentrale Kontrollmittel
a) Kleine Anfrage
b) Große Anfrage
c) Aktuelle Stunde
2.2.2 Weitere Kontrollmittel
a) Herbeirufung der Bundesregierung
b) Befragung der Bundesregierung
c) Budgetrecht und Finanzkontrolle (auch: Rechnungshöfe)
d) Untersuchungsausschuss und Enquete-Kommission

III Abschlussbemerkung

IV Literaturverzeichnis

I. Einleitendes Vorwort

„Der moderne demokratische Staat leitet seine Machtausübung vom Volk ab. Jede Übertragung und Ausübung staatlicher Macht muss deshalb von ihrem Inhaber verantwortet werden. Diese Verantwortung wird im Wege der Kontrolle geltend gemacht“.^[1]

So schreibt Busch und führt ferner aus, inwieweit dieses Kontrollprinzip ein Strukturelement des Rechtstaates sei, der im Falle der Bundesrepublik qua Grundgesetz (GG) darauf zielt, mittels Machtverteilung (= „Machthemmung“^[2] ) einen Machtmiss- brauch zu verhindern.

Dass dabei der Bezug zum grundlegenden Aspekt der Machtver- schränkung - nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung - als tragende Säule der bundesrepublikanischen Verfassung ange- sprochen wird, ist offensichtlich.

Für die vorliegende Ausarbeitung bildet dieser Aspekt nun lediglich den Hintergrund, vor dem untersucht werden soll, wie sich eine (verfassungs-)praktische Umsetzung parlamentarischer Kontrolle in Form einer Nutzung institutioneller Kontrollmittel wie etwa „Kleinen und Großen Anfragen“ oder „Aktuellen Stunden“ darstellt. Weniger von Belang ist hier also die Betrachtung direkter plebiszitärer Kontrolle, die von Seiten des Bürgers z.B. durch Wahlen auf die Exekutive wirkt.

Vielmehr steht die Kontrolle der Bundesregierung durch die repräsentative Volks vertretung, den Bundestag, im Zentrum des Interesses.^[3]

Dies wirft zwei zentrale Fragen auf, die es im weiteren zu beantworten gilt.

Erstens: Was ist überhaupt unter Kontrolle zu verstehen? Und zweitens: Was ist parlamentarische Kontrolle?

Diese Arbeit wird ihre Argumentation vor der bedeutsamen Aussage entwickeln, nach der bei einer parlamentarischen Kontrolle nicht davon zu sprechen ist, dass „das“ Parlament, als einheitliches/ homogenes Kontrollorgan, der Regierung in ebendieser Funktion entgegentritt. Und zwar kann es diese Kontrollfunktion deshalb nicht als regulierender, ganzheitlicher „Antipode“ übernehmen, weil mit der Wahl des Bundeskanzlers das Parlament in eine parlamentarische Regierungsmehrheit auf der einen Seite und eine Opposition auf der anderen Seite zerfällt.

Welchen kontrollierenden Einfluss „das“ Parlament auf die Regierung unter der Berücksichtigung dieser Prämisse tat- sächlich hat, oder ob eine parlamentarische Kontrolle nicht nur von Seiten der Opposition zu erwarten ist, ist ebenfalls Gegenstand dieser Arbeit.

II. Darstellung

2.1 Allgemeiner Teil: Parlamentarische Kontrolle

Es ist bereits oben angeklungen, dass es ein entscheidender Punkt ist, wie Kontrolle zu verstehen ist. Ebenso wichtig erscheint die Frage, wer im parlamentarischen System wen kontrolliert. Das Parlament ist dasjenige Bundesorgan, dem es exklusiv obliegt die Bundesgesetze zu beschließen (Art. 77, Abs. 1 GG).

Die Mitglieder des Bundestages sind Vertreter des ganzen Volkes und haben das sog. freie Mandat inne (vgl. Art. 38 GG).

Damit entsprechen sie formal der verfassungsgemäßen Forderung des Art. 20, Abs. 2 GG, wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Für die Vollziehung dieser Gesetze zeichnet die Bundesregierung verantwortlich, die (indirekt) via Kanzlerwahl ebenfalls vom Bundestag gewählt wird (Art.63,Abs.1 GG). Soweit die Ideen des Parlamentarischen Rates, die sich in einzelne Artikel gegossen, im GG niedergeschrieben finden. Dabei liegt es nahe, dass es eine formale Aufgabe des Bundestages sein muss, das Handeln der Bundesregierung zu prüfen, d.h. zu kontrollieren.^[4]

Zu diesem Zweck wurden dem Parlament Kontrollmittel geschaffen, die es ihm erlauben sollen dieser Aufgabe nachzukommen.

2.1.1 Definition: Was ist [parlamentarische] Kontrolle (checks vs. control)?

Wie aber gestaltet sich nun eine Kontrolle der Bundesregierung?

Bevor diese Frage untersucht wird, muss man sich damit auseinandersetzen von

welcher Definition des Kontrollbegriffes man ausgeht.

Es lassen sich zwei Bedeutungskategorien ausmachen, bei denen die eine wiederum in zwei Unterkategorien unterteilbar ist:

Vom mittellat. „contrarolus“ aus, auf das das frz. „contre-rôle“ rekurriert, hat das Wort Kontrolle Eingang in die deutsche Sprache gefunden.

Seine ursprüngliche Bedeutung für „Gegen- oder Doppelregister“^[5] bezog sich auf die Gegenzeichnung einer Rechnungsprüfung durch eine zweite Instanz und gibt somit Aufschluss über die eine Bedeutungsvariante als einer nachträglichen Überprüfung.

Auf den (Über-)Prüfungsaspekt bezieht sich auch Ismayr, wenn er konstatiert, dass „Parlamentarische Kontrolle (...) von der nachträglichen Überprüfung exekutiven Handelns (...) bis hin zur frühzeitigen Einwirkung auf Programmentwicklungen und Initiativen der Regierung [reicht]“.^[6]

Damit ist nicht nur die zweite Seite einer Kontrolle als Überprüfung angesprochen, die nämlich nicht nur den Aspekt der Nachträglichkeit, sondern auch den der Gleichzeitigkeit in sich vereint, sondern es ist auch die Brücke geschlagen zu einem Kontrollbegriff im parlamentarischen System.^[7]

Ein weiterer interessanter Punkt eröffnet - durch Zuhilfenahme der englischen Sprache - die Sichtweise auf die zweite Bedeutungskategorie der Kontrolle, wie sie z.B. Schuett-Wetschky anspricht, wenn er die oben schon erwähnte Bedeutung eines „begleitende[n] oder nachträgliche[n] Überprüfen[s] („checks“)“ ergänzt um die Kategorie des „Beherrschen[s] („control“)“.^[8]

Für diese Ausarbeitung kann aus Platzgründen nur die Kategorie des Kontrollierens als ständiges, gleichzeitiges Prüfen zentral sein. Auf die Frage der dominierenden Stellung von Exekutive und Regierungsmehrheit, verstanden als „ ein (...) Entscheidungsträger“^[9], der die klare Trennung von Regierung und Parlament hinsichtlich einer Kontrolle der ersteren durch die Volksvertretung aufhebt und sogar umkehrt^[10], kann nicht ausdiskutiert werden.

Dieser Aspekt muss aber mit Bezug auf die Wirksamkeit und die Nutzung der institutionellen Kontrollmittel und auch bei der Darstellung von Kontrollproblemen immer mitgedacht werden.

2.1.2 Wer kontrolliert wen?

Die vorherigen Punkte haben schon verraten, welche Akteure im Prozess des Kontrollierens und Kontrolliert-Werdens wirken.

Die Betrachtung des Parlaments als eben nicht ganzheitlich zu sehender Gegenspieler der Regierung mit Bezug auf seine Kontrolltätigkeit, forciert den Blick auf die Zusammensetzung der Kammer.

Dabei erscheint es wenig fruchtbar, wenn man davon spricht, dass „ das Parlament“ in einer doppelten Kontrollwirkung (gemeint ist einerseits Billigung bzw. Beanstandung eines Sachverhaltes und andererseits die Präsentation von Gegenentwürfen) „sein[en] Führungsanspruch“ geltend macht, wie dies Eckart Busch sieht.^[11]

Als gesetzgebendes Organ hat der Bundestag sicherlich einen politischen Führungsanspruch, wenig zweckmäßig ist es aber zu verschweigen, dass die Kontrollwirkung nicht von einem Organ ausgeht, sondern von zwei rivalisierenden „Fraktionsblöcken“, der Regierungsmehrheit auf der einen, wie der Opposition auf der anderen Seite. Sowohl die Art, als auch die Wahl der Mittel, mit der jeder dieser „Blöcke“^[12] Kontrolle ausübt, unterscheidet sich stark.

2.1.2.1 Regierung und innere Opposition

Mit dem Wort der „inneren Opposition“^[13] ist gemeint, dass unter Umständen eine Kontrolle der Regierung schon dadurch gewähr-

leistet ist, dass die Mitglieder der Regierung zugleich Mitglieder in einer Partei sein können, wie dies mehrheitlich der Fall ist.

Norbert Gehrig weist darauf hin, dass eine Verhärtung des Dualismus’ von Regierungsmehrheit (+ Regierung) und Opposition – statt des Dualismus’ von Parlament und Regierung – dadurch aufgeweicht würde, dass „die Regierungsmitglieder an ihre Partei gebunden sind“.^[14] Bei dieser Art von Kontrolle handelt es sich freilich um informale Kontrolle, um die es in dieser Arbeit nur bedingt gehen soll.

Dennoch erscheint sie nicht nur bedeutend im Verständnis für die Nicht-Nutzung der institutionellen Mittel durch die Fraktion(en) der Regierungsmehrheit^[15], sondern auch im Rahmen der Frage nach gouvernementaler Parlamentskontrolle:

Schuett-Wetschky verneint gerade diese Art der Parlamentskontrolle durch die Regierung damit, dass er unterstreicht, wie diffizil sich das Verhältnis von Parteiführung zu Parteibasis und zur Fraktion(sführung) verhält. Er steht Gehrigs Annahme entgegen, nach der der Einfluss der Regierung auf die Partei wohl größer sei als umgekehrt.^[16] Gerade im Zwang zum „Kompromissmanagement“^[17], zum Aufbau einer gemeinsamen, geschlossenen Position von Regierung und Partei bzw. Fraktion, sieht Schuett-Wetschky einen Kontrollmechanismus, dessen Grundpfeiler die Vielstimmigkeit und damit verbunden die demokratische Führung dieser vielen Stimmen ist, ohne diesen expressis verbis als Grundpfeiler zu benennen.

Aber gerade in dieser Kontrolltätigkeit, realisiert z.B. in der Bindung des Bundeskanzlers an seine Partei, zeigt sich die mögliche Kontrolle der Regierungsmehrheit, als ein Teil des Parlaments, in Richtung Regierung. Eine gouvernementale Parlamentskontrolle erscheint aus diesem Grunde, besonders auch für Schuett-Wetschky, als sehr fraglich, wenn man nicht das Zusammenspiel von Partei/ Fraktion und Regierung in den Blickpunkt rückt, sondern nur auf das wechselseitige Verhältnis der Verfassungsorgane Regierung und Parlament schaut.

2.1.2.2 Regierung und Opposition

Gänzlich andere Mittel nutzt die Opposition. Wenngleich das Zusammenwirken von Regierungsfraktionen und Bundesregierung und deren wechselseitige Beeinflussung auf ein gemeinsames Ziel für das parlamentarische Regierungssystem charakteristisch ist, so ebenfalls die Tatsache, dass auch eine oppositionelle Kontrolle auf der Grundlage der Kompromissbildung mit der Regierung basiert. Dies geschieht meist informal^[18], aber auch formal z.B. in Vermittlungsausschüssen.

Kontrolle im Verständnis eines begleitenden Überprüfens seitens der Opposition zeigt sich u. a. schon dadurch, dass die Regierung in Zugzwang gerät, wenn sie zu einer öffent- lich geäußerten Kritik aus dem anderen politischen Lager Stellung beziehen muss.

Diese Stellungnahmen zu erzwingen, ist unter anderem die Aufgabe institutioneller, mit Ismayr gesprochen „formelle[r] Kontrollinstrumente“^[19], wie sie im folgenden vorgestellt werden.

2.2 (Gemeinsame) Institutionelle Mittel der parlamentarischen Kontrolle

Neben einem kurzen Blick auf eine Auswahl von Rechten des Bundestages, die es vornehmlich bewirken sollen, den bereits oben genannten politischen Führungsanspruch des Parlaments hinsichtlich einer ihm gebührenden Rechenschaftspflicht durchzusetzen (2.2.2), soll an dieser Stelle das Augenmerk den klassischen, zentralen Kontrollmitteln der Anfragen, sowie der Aktuellen Stunden gelten.

2.2.1 Zentrale Kontrollmittel

Die nachstehende Darstellung der Kontrollmittel erfolgt nach einem bestimmten Muster, nach dem zu erst die jeweiligen Rechtsquellen genannt werden, aus denen die Mittel ihre Legitimation schöpfen. Zum zweiten wird sich eine Begriffsbestimmung anschließen, die sich auf die GOBT, sowie auch auf Forschungsliteratur bezieht.

Als drittes soll die Nennung der quantitativen Mittelnutzung überleiten zu dem vierten und letzen Punkt: Der Gegenüberstellung von eigentlicher Intention und tatsächlicher Bedeutung.

[...]

^[1] Eckart Busch: Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung. Heidelberg, Hamburg, 1983, S. 9

^[2] a.a.O.

^[3] vgl. Buschs o.g. Aussage von der Bedeutung einer Regierungsverantwortlichkeit gegenüber dem Volk, d.h. hier seiner (Volks-) Vertretung

^[4] So auch Busch: „Wie die Aufgaben der Herrschaftsbestellung durch die Wahl des Re- gierungschefs,der Gesetzgebung sowie der Interessenartikulation und –repräsentation gehört auch die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung zu den ureigenen Aufgaben des Parlaments.“ Busch 1983, S. 10

^[5] Busch 1983, S. 11

^[6] Wolfgang Ismayr: Der Deutsche Bundestag. Funktionen, Willensbildung, Reformansätze, Opladen 1992, S. 333

^[7] ausführlicher Eckart Busch: „zeitlich wird zwischen vorgängiger, gleichzeitiger und nachträglicher Kontrolle, funktional zwischen informierender und korrigierender und inhaltlich zwischen politischer Richtungskontrolle und sachlicher Leistungskontrolle unterschieden.“ Busch 1983, S. 15

^[8] Eberhard Schuett-Wetschky: Gouvernementale Parlamentskontrolle? Politische Führung, Regierungsmehrheiten und das Verhältnis von Parlament und Regierung. In: Patzelt, Werner/ Holtmann, Everhard (Hrsg.): Parlamentarische Regierungskontrolle – Gouvernementale Parlamentskontrolle. Theorie und Fallbeispiele, Opladen 2004 (i.E.), S. 1 – Die Seitenangaben beziehen sich auf das Typoskript zum HS im SS 2004

^[9] Schuett-Wetschky 2004, S. 3 Hervorhebung von mir, S.E.

^[10] „gemeint ist, dass die Regierung das Parlament beherrscht“, Schuett-Wetschky 2004, S. 1

^[11] Busch 1983, S. 12, Hervorhebung von mir, S.E.

^[12] dieser Begriff ist streng genommen irreführend, weil der Eindruck entstehen könnte, die Opposition, oder die Regierungsfraktion(en) würde(n) immer in sich geschlossen auftreten. Für die Aufspaltung des Parlamentes in zwei Teile erscheint er aber praktikabel

^[13] Maurice Duverger: Die politischen Parteien, Tübingen 1959, S. 421

^[14] Norbert Gehrig: Parlament – Regierung – Opposition. Dualismus als Voraussetzung für eine parlamentarische Kontrolle der Regierung, München 1969, S. 129

^[15] Kontrolle wird eben von dieser Seite her auf andere Weise ausgeübt.

^[16] Begründet damit, dass Regierungsmitglieder oft hohe Positionen in der Partei innehätten. Vgl. Gehrig, 1969, S. 130

^[17] Schuett-Wetschky 2004, S. 4

^[18] „Die Parteien der Mehrheit und die Parteien der Minderheit informieren sich gegenseitig über ihre politischen Ansichten, die einzelnen Fachminister sprechen mit den (…) Experten der Opposition und zur Klärung schwieriger Fragen, vor wichtigen politischen Entscheidungen, trifft sich der Regierungschef mit dem Oppositionsführer“, Gehrig 1969, S. 135

^[19] Ismayr 1992, S. 335