Parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland - Beweger der Politik zwischen Wettbewerb und Verhandlung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffe
2.1 Parlamentarische Opposition
2.2 Kooperative und kompetitive Opposition

3. Parlamentarische Opposition in der BRD
3.1 Systembedingungen
3.2 Instrumente und Strategien
3.2.1 Parlamentarische Kontrolle
3.2.2 Mitwirkungs- und Vetorechte

4. Einstellungen und Politische Kultur

5. Fazit

6. Literatur

1. Einleitung

Die Opposition nimmt im parlamentarischen Regierungssystem einer liberalen Demokratie neben vielen anderen Faktoren und Bedingungen einen zentralen Stellenwert ein – eine in der Politikwissenschaft unbestrittene Tatsache. Da diese politischen Systeme von und mit den pluralistischen Interessen ihrer Gesellschaft und deren Gruppierungen leben, gehören Konflikt- und Verhandlungsmuster vor allem in politischen, sozialen und kulturellen Bereichen zu ihren natürlichen Grundbestandteilen. Deshalb stellen liberale Demokratien auch kein statisches Gebilde dar. Vielmehr entfalten sie ihren Charakter durch eine ihnen eigene Dynamik, welche durch die fortwährende Auseinandersetzung der vielfältigen Meinungen und Interessen im Rahmen der institutionellen Handlungsbedingungen sowie eines politischen und gesellschaftlichen Grundkonsenses geprägt ist.^[1]

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der mittlerweile selbstverständlichen Einrichtung der parlamentarischen Opposition im deutschen Regierungssystem. Es soll der Frage nachgegangen werden, ob es sich in der Bundesrepublik um eine kompetitive oder kooperative Opposition im Bundestag handelt. Hierfür ist es notwendig, in einem einführenden Teil die Begriffe parlamentarische Opposition, kooperative und kompetitive Opposition zu erläutern und eine Verständnisgrundlage zu schaffen. Im Hauptabschnitt dieser Ausarbeitung werden die spezifischen Funktionen und Instrumente der Opposition unter den Bedingungen des deutschen Parlamentarismus zu erklären sein, die in den jeweiligen Regierungsperioden je nach Strategie und Zielen der Opposition(sfraktionen) unterschiedlich angewandt wurden. In welche Richtung tendiert aber das deutsche Regierungssystem insgesamt? Letztlich ist es erforderlich nach den Bedingungen der politischen Kultur und den Einstellungen der Bürger zur Opposition und somit deren öffentlicher Wahrnehmung zu fragen, da diese neben anderen Faktoren entscheidend für die Akzeptanz des politischen Systems sowie des darin eingebetteten Demokratieprinzips sind. Politikwissenschaftlich mag die parlamentarische Opposition der BRD zwar insgesamt eine positiven Beurteilung und Wertschätzung erhalten. Die Einschätzung der Bürger und der öffentlichen Meinung kann aber ein ganz anderes Bild abgeben, nach dem Opposition in der BRD eher geduldet als ermöglicht wird.^[2]

2. Begriffe

2.1 Parlamentarische Opposition

Der Begriff Opposition, der ein Gegenübers oder Gegensatzes (lat. oppositio – das Entgegengesetzte, gegenüberliegend, widersprechend) bezeichnet, ist nicht ohne politische Tradition. Schon im 16. Jahrhundert wurde er zur Charakterisierung einer Institution, die einer anderen zum Zwecke der Machtkontrolle entgegengesetzt ist, verwandt. Das moderne Verständnis von politischer Opposition bildete sich allerdings erst zwei Jahrhunderte später in England aus, wo der Begriff zur Bezeichnung einer parlamentarisch organisierten Oppositionspartei diente. In der Folge setzte er sich im Sinne einer institutionalisierten, parlamentarischen Opposition durch, welche als ständig legitimer Kraft innerhalb des politischen Systems und als wesentliche Einrichtung in der modernen Demokratie betrachtet wurde.^[3] Hier ist auf den britischen Abgeordneten Lord Bolingbroke zu verweisen, der 1794 den Begriff theoretisch fundierte, indem er die parlamentarische Opposition als kontrollierende Gegenmacht und zugleich als Alternative zur Regierung kennzeichnete.^[4] Auch in Deutschland gewann er in Folge an politischer Bedeutung. Im Hintergrund dieser Ideen der parlamentarischen Opposition steht der Versuch, „die gleichsam kreatürlichen Mängel des Menschen zu überwinden und dem Gemeinwesen gleichzeitig Tat und Kritik, Handeln und Wägen zu verschaffen.“^[5] Grundsätzlich soll verhindert werden, dass sich die Regierungspartei mit dem Staat identifiziert, zur Staatspartei wird und eine absolute und allgemeingültige Interpretation des Allgemeinwohls liefert.^[6]

In modernen demokratischen Systemen ist das Wechselspiel zwischen Regierungspolitik, parlamentarischer Mehrheit und Opposition mit den bereits genannten Prämissen zur Selbstverständlichkeit geworden. Bei dem Typus der Opposition in den westlichen Verfassungsstaaten handelt es sich um eine „loyale Opposition“, welche auf dem Boden der rechtsstaatlichen Verfassung steht, somit institutionell verankert ist und nicht die Abschaffung des existierenden politischen Systems zum Ziel hat. Ihr wird die Funktionstrias „Kritik, Kontrolle, Alternative“ zugeschrieben, zu welcher noch nähere Erläuterungen folgen.^[7] Die Hauptakteure im Parlament dieser politischen Systeme sind die Regierung und die Mehrheitsfraktion auf der einen Seite und die Oppositionsfraktion(en) auf der anderen Seite.^[8] Somit hat es also eine Veränderung der klassischen Gewaltenteilungskonzeption gegeben, nach welcher die Regierung und das Parlament in einem Verhältnis der wechselseitigen Kontrolle standen. Es existierte also ein politischer Dualismus, der von dem organschaftlichen Verhältnis beider Institutionen geprägt wurde. In der neuen Gewaltenteilung begründen die Parlamentsmehrheit und das Regierungspersonal die Verfassungsinstitution Regierungsmehrheit, denen die Opposition gegenübersteht. Hier handelt es sich demnach um einen institutionell geprägten Dualismus, der den alten nicht ganz aufhebt, sondern überlagert bzw. verändert und erweitert.^[9]

Das parlamentarische Regierungssystem weist der Mehrheit bzw. der Opposition im Parlament klare Rollen zu. Hierbei hat letztere den Anspruch, die bereits erwähnten Funktionen der Kritik, Kontrolle und Alternative zu erfüllen, um ihrem eigentlichem Ziel, dem Machtwechsel näher zu kommen. Deshalb gilt für alle drei Funktionen, dass diese sich im Großen und Ganzen an die Öffentlichkeit richten, um dort die Wählermeinungen zu den eigenen Gunsten zu verändern. Die Kritikfunktion hat hierbei die Aufgabe, die Entscheidungen der Regierung und der sie tragenden Regierungsmehrheit insofern öffentlich zu machen bzw. öffentlich zu debattieren, dass diese verteidigt und begründet werden müssen. Dazu bedient sich die Opposition einerseits parlamentarischer Instrumentarien, andererseits aber auch verschiedener anderer öffentlichkeitswirksamer Foren (Medien, Parteiveranstaltungen u.a.). Zwar ist die Kritik der Opposition an der Regierungsarbeit eine besonders wichtige Aufgabe, um Entscheidungen transparent zu machen, vermeintliche Fehler aufzudecken und sich selbst zu profilieren, allerdings darf dies nicht zu einer reinen Ablehnung der Regierungspolitik führen, da die Opposition als sachkundig und glaubwürdig erscheinen soll.^[10] Die Erwartungen an die Rolle der Opposition durch die Bürger, als Bestandteil der politischen Kultur, aber auch der ihr eigene Opportunismus können ihr Kritikpotential deutlich einschränken.

Die Kontrolle der Regierung(smehrheit) durch die Opposition als parlamentarische Minderheit stellt die zweite wichtige Funktion dar. Der zugrunde liegende Kontrollbegriff versteht diese nicht einfach im klassischen Sinne als nachträgliche Aufsicht über fremde Amtsführung und die Sichtbarmachung von Mängeln und Fehlern in der Regierungsführung. Kontrolle beinhaltet die Beeinflussung und Mitgestaltung von Entscheidungsprozessen aus Oppositionspositionen (z.B. in Kompromissen), die Herstellung eines Meinungsklimas, das die Mehrheit zur Reaktion zwingt und längerfristig die Veränderung von Wählermehrheiten. Somit ist die Opposition „vor allem antreibende, bremsende, korrigierende, bestätigende Mit-Regierung.“^[11] Durch eine fleißige Nutzung parlamentarischer Kontrollrechte, die nicht unbedingt ausdrückliche Oppositionsrechte, sondern auch parlamentarische Minderheitenrechte sind, wird die Opposition öffentlichkeitswirksam tätig.

Die Alternativfunktion wird mehr oder weniger von den beiden vorangestellten Funktionen schon berührt. Durch aktive Kontrolle und Kritik stellt sich die Opposition insgesamt als eine Alternative zur momentanen Regierung dar. Es geht darum, den Wählern die sachlichen und personellen Alternativen der Oppositionspartei vor Augen zu führen. Möglich sind alternative politische Konzepte und Programme, die von der Linie der Regierungspartei abweichen und deshalb andere Kräfte integrieren und auch neue Themen aufgreifen können. Außerdem besteht für die Opposition die Möglichkeit der Mitgestaltung, indem sie durch die verfügbaren Mittel der Regierung ihren positiven Gestaltungswillen aufzwingt. Somit kann sie als eine Partei wahrgenommen werden, welche andere Kräfte und Interessen mit einbezieht, generell aber den Weg der Mehrheit beschreitet. Dabei hat sie den Anspruch, inhaltlich und personell besser ausgestattet zu sein und demonstriert dadurch potentielle Regierungsfähigkeit.^[12]

Die Rolle und das Wesen der parlamentarischen Opposition kann insgesamt wie folgt zusammengefasst werden:

1. Nichtbeteiligung an der Regierung
2. ständige oder zeitweise politische Auseinandersetzung mit der Regierung innerhalb und außerhalb des Parlaments (Kontrolle)
3. alternative politische Konzeption zur Regierung (sachliche Alternativen)
4. potentielle Fähigkeit zur Regierungsübernahme (personelle Alternativen)
5. Willen zur Regierungsübernahme
6. Achtung gewisser parlamentarischer Grundregeln
7. meist straffe Organisation und Disziplinierung der Abgeordneten
8. kritischer Mahner zur Wahrung von Freiheit und Minderheitenschutz sowie Recht und Ordnung
9. Integration von Minderheitsgruppen in den politischen Prozess
10. durch Mobilisierung der Öffentlichkeit als „Beweger der Politik“ wirksam werden.^[13]

2.2. Kooperative und kompetitive Opposition

In seiner Arbeit zum Vergleich politischer Opposition westlicher Demokratien hat Robert A. Dahl die Unterscheidung zwischen kooperativer und kompetitiver Opposition eingeführt, durch welche oppositionelle Verhaltensweisen und Strategien charakterisiert werden können. Diese Unterscheidung dient noch immer als Grundlage bei der Einordnung politischer Opposition und soll hier kurz zusammengefasst werden.

Kooperative Opposition wird durch bestimmte Systembedingungen begünstigt. Diese sind:

1. effektives Mehrparteiensystem
2. asymmetrisches Parteiensystem (keine realistische Chance der alleinigen Machtübernahme in kommenden Wahlen)
3. proportionale Repräsentation
4. Verfassungsinstitutionen und –konventionen, die politische Einflussnahme der Parteien auf verschiedenen Ebenen fördern bzw. ermöglichen
5. Bereitschaft der Regierungspartei(en) zur Zusammenarbeit mit der Opposition
6. politische Kultur, die Kooperation bevorzugt.

Daraus ergibt sich eine Oppositionsstrategie, die auf folgende Punkte abzielt:

1. Gewinn zusätzlicher Wählerstimmen, mit dem Wissen nicht Mehrheit werden zu können
2. Eintritt in eine Koalition in Betracht ziehen, darauf hinarbeiten
3. durch Zusammenarbeit mit verschiedenen gesellschaftlichen und politischen Gruppen zumindest einige Ziele durchsetzen
4. Konzentration auf Gesetzgebung im Parlament
5. konstruktive Mitwirkung an Regierungsgeschäften, wenige grundsätzliche Konfliktlagen
6. eingeschränkte öffentliche Kritik, dafür intensive Nutzung der parlamentarischen Kontrollinstrumente.

Die kompetitive Opposition wird hingegen durch diese Systembedingungen gefördert:

1. Zweiparteien-/Zweiparteiengruppensystem
2. relativ symmetrisches Parteiensystem (realistische Chance auf Mehrheitsgewinn)
3. relatives Mehrheitswahlrecht, Einerwahlkreis o. bei Proportionalwahlbedingungen eine politisch-parlamentarische Situation, in der beide Lager relativ gleichauf liegen
4. Verfassungsinstitutionen, die der Regierung relativ starken Einfluss auf Parlamentsarbeit ermöglichen
5. politische Kultur, die hohe Polarisierung zwischen konkurrierenden Parteien verkraftet.

Im Vergleich zur kooperativen Opposition ergibt sich hieraus eine kompetitive Oppositionsstrategie mit folgenden Zielen:

1. maximaler Stimmengewinn in der nächsten Wahl, Regierungsübernahme
2. öffentlichkeitswirksame Selbstdarstellung in Konkurrenz zur Regierung mit Plenum als Schwerpunkt
3. öffentlichkeitswirksame Kontrolle der Regierung, Zusammenarbeit nur bei fundamentalen politischen Fragen
4. andere Institutionen als Operationsbasen für Selbstdarstellung gewinnen.^[14],^[15]

An dieser Stelle ist zu erwähnen, dass die vorgestellte Unterscheidung nur ein grobes Raster darstellt, um zwei grundsätzliche Arten der politischen Opposition voneinander abzusetzen. Allerdings ist nicht gegeben, dass in jedem politischen System eine klare Zuordnung gefunden werden kann, da durch die Freiheit, die die Opposition hat, ihr auch unterschiedliche Verhaltensweisen ermöglicht werden, welche sich schon in den jeweiligen Regierungsperioden verändern können.

[...]

^[1] Das liberale Denken von John Stuart Mill hat die Sinnhaftigkeit dieser politischen Ordnung erklärt. Er war der Ansicht, dass eine politische Ordnung, die die freie Entfaltung der sozialen Kräfte der Bevölkerung zulässt, dadurch das materielle, geistige und sittliche Gedeihen des Gemeinwesens und seiner Bürger am meisten fördert. (Vgl. Euchner. Einleitung. In: Euchner, Walter (Hrsg.). Politische Opposition in Deutschland und im internationalen Vergleich. Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht, 1993, S. 16.)

^[2] Vgl. Oberreuter, Heinrich. Parlamentarische Opposition der Bundesrepublik Deutschland. In: Euchner, 1993, S. 73.

^[3] Vgl. Thränhardt, Dietrich. Opposition. In: Andersen, Uwe/Woyke, Wichard (Hrsg.). Handbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 2000, S. 435.

^[4] Vgl. Euchner, In: Euchner, 1993, S. 10.

^[5] Besson, Waldemar. Das Leitbild der modernen Demokratie. Bausteine einer freiheitlichen Staatsordnung. Bonn: Dietz. 1991, S. 90.

^[6] Vgl. ebd., S. 89.

^[7] Vgl. Euchner. In: Euchner, 1993, S. 13.

^[8] Vgl. Helms, Ludger. Politische Opposition. Theorie und Praxis in westlichen Regierungssystemen. Opladen: Leske + Budrich, 2000, S. 13.

^[9] Steffani, Winfried (Hrsg.). Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG. Opladen: Leske + Budrich, 1991, S. 31-33.

^[10] Vgl. Stüwe, Klaus. Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht. Das verfassungsgerichtliche Verfahren als Kontrollinstrument der parlamentarischen Minderheit. Baden-Baden: Nomos, 1996, S. 32.

^[11] Werner, Camilla. Das Dilemma parlamentarischer Opposition. In: Herzog, Dietrich/Rebenstorf, Hilke/Weßels, Bernhard (Hrsg.). Parlament und Gesellschaft. Eine Funktionsanalyse der repräsentativen Demokratie. Opladen: Westdeutscher Verlag, 1993, S. 197.

^[12] Vgl. Stüwe, 1996, S. 32-33.

^[13] Vgl. ebd., S. 30.

Außerdem Zusammenfassung mehrerer Quellen: Schindler, Peter. Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999. Band II. Baden-Baden: Nomos, 1999, S. 2757.

^[14] Vgl. Veen, Hans-Joachim. Opposition im Bundestag. Ihre Funktionen, institutionellen Handlungsbedingungen und das Verhalten der CDU/CSU-Fraktion in der 6. Wahlperiode 1969-1972. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1976, S. 13-17.

^[15] Eine neuere Zusammenfassung zu den kooperativen und kompetitiven Strategien liefert Camilla Werner: „Demnach zielt ein kooperatives Verhaltensmuster der parlamentarischen Opposition darauf ab, die konstruktive Mitarbeit an der Regierungsarbeit zu betonen, Konflikte auf wenige grundsätzliche Themen zu beschränken, kontroverse Debatten in die Ausschüsse zu verlagern, sich auf die konkrete Gesetzgebungstätigkeit des Parlaments zu konzentrieren, dabei die Berücksichtigung eigener Vorstellungen in den Vorlagen der Regierungen zu erreichen, ggf. auf den Eintritt in eine Koalition mit (einer) der Regierungspartei(en) hinzuarbeiten und insgesamt zu versuchen, der Regierung den eigenen Willen aufzuzwingen.

Eine kompetitive Oppositionsstrategie dagegen versucht das Parlament als öffentliche Tribüne zu nutzen, um die allgemeine Aufmerksamkeit auf das eigene Programm zu lenken und es als die bessere Alternative im Vergleich zur Regierungspolitik zu propagieren. Konsequenterweise liegt der Schwerpunkt der Oppositionsarbeit im Plenum, in dem mittels Großer Anfragen, Fragestunden, Aktueller Stunden, Debatten zu Regierungserklärungen und eigener Anträge die Regierung herausgefordert wird. Schwächen und Mängel werden transparent gemacht. Mit der Regierung zusammenzuarbeiten wird grundsätzlich abgelehnt, Ausnahmen von diesem Prinzip werden nur in Fragen von fundamentaler politischer Bedeutung akzeptiert.“ Werner. In: Herzog/Rebenstorf/Weßels, 1993, S. 204.