Das Wirtschaftswunder in Irland. Eine Analyse seiner Einflussfaktoren

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Irlands wirtschaftliche Probleme von den 50er bis 80er Jahren

3 Unternommene Maßnahmen zur Überwindung der Wirtschaftskrise
3.1 Fiskal- und Geldpolitik
3.2 Arbeitsmarktpolitik
3.3 Irlands Social Partnership
3.4 Standortpolitik
3.5 Bildungspolitik

4 Begünstigende Effekte und externe Faktoren
4.1 Transferzahlungen der Europäischen Union
4.2 Schaffung des gemeinsamen europäischen Marktes
4.3 Einführung des Euros

5 Ergebnisse des Aufschwungs

6 Zusammenfassung & Ausblick

Abbildungsverzeichnis

2.1 Irisches Pro-Kopf Einkommen im europäischen Vergleich

3.1 Beschäftigungsrate in %

3.2 Anteil von Bildungsabschlüssen in der irischen Bevölkerung unter 65

4.1 Transferleistungen der EU, Anteil am irischen BIP

4.2 Inflation in Irland; Inflationsrate & nominaler Wechselkursindex

1 Einleitung

Die wirtschaftliche Entwicklung Irlands repräsentiert den bemerkenswerten Aufholpro- zess eines Landes, welches noch bis in die 70er Jahre von mangelnden Perspektiven und starken Abwanderungstendenzen gezeichnet war. Vergleicht man die damalige Situati- on Irlands mit dem Bild des dynamischen und jetzt wohlhabenden “keltischen Tiger” von heute stellt sich automatisch die Frage, wie sich die Bewohner eines kleinen und ehemalig armen Landes in der europäischen Peripherie in die Bezieher eines der höchs- ten Pro-Kopf Einkommen in Europa konvertieren konnten.¹ Es ist die Hoffnung anderer Volkswirtschaften, kleiner sowohl wie großer, das irische Wachstumsmodell imitieren zu können. Dadurch erhält die Suche nach den Auslösern für Irlands nun zehnjährigem be- ständigen Wachstum zusätzliche Bedeutung. Allerdings deutet im vorliegenden Fall, wie später präsentiert wird, vieles darauf hin, dass es vor allem ambitionierte Wirtschafts- politik war, die auf wirtschaftlich günstige Rahmenbedingungen traf und so das irische Wirtschaftswunder ermöglichte.² Diese Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, welche Faktoren und Maßnahmen Irlands Aufholjagd ermöglichten. Dabei erfolgt eine Tren- nung zwischen den von der irischen Regierung durchgeführten Maßnahmen und exter- nen Effekten, wie zum Beispiel der Einführung der gemeinsamen europäischen Währung. Zur besseren Veranschaulichung werden außerdem die Kernprobleme der irischen Wirt- schaft bis in die 80er Jahre aufgezeigt, um einen besseren Eindruck von der Tragweite der unternommenen Maßnahmen zu vermitteln. Abschließend erfolgt eine Darstellung der Ergebnisse des Wirtschaftsbooms und ein kurzer Ausblick auf eventuell zukünftig auftauchende Probleme.

2 Irlands wirtschaftliche Probleme von den 50er bis 80er Jahren

Schon 1920, dem Jahr in dem Irland seine Unabhängigkeit erlangte, deutete sich der Beginn einer eher instabilen wirtschaftlichen Entwicklung an. Der irische Lebensstan- dard, heute einer der höchsten der Welt,¹ betrug lediglich 50% des englischen Niveaus (McCarthy 2001, S. 6). In den 50er und 60er Jahren versäumte Irland sich in Europa vollziehende Entwicklungen. So beendete das Land erst später als seine Nachbarn die protektionistische Politik der Importsubstitution durch Industrialisierung. Während der 50er Jahre betrug der Anteil der Exporte am BIP lediglich 32%, drei Viertel der Exporte gingen nach England (Powell 2003, S. 432). Zudem verpasste Irland den in Europa ein- setzenden Nachkriegsboom. Die irische Wirtschaft verlor mit einem Wirtschaftswachs- tum von lediglich 2% den Anschluss an Westeuropa, wo Raten von durchschnittlich 6% gemessen wurden (Walsh 2003a, S. 2).

In den 60er Jahren erfolgte schließlich eine Revidierung des Protektionismus, zum Beispiel in Form eines Freihandelsabkommens mit England. Die durchgeführte Liberali- sierung führte, auf Grund des verstärkten Engagements von ausländischen Unternehmen in Irland, zu Beschäftigungswachstum und Produktionszuwächsen. Walsh (2003a, S. 3) verdeutlicht allerdings, dass in Irland beheimatete Unternehmen von diesem Boom nicht profitierten - unter anderem, weil sie sich nun gegenüber den ausländischen Unterneh- men durchsetzen mussten, die ihnen ihren Anteil am irischen Markt streitig machten. Der Abbau von Arbeitsplätzen in einigen vorher stark geschützten industriellen Sektoren um bis zu 25% gehörte daher ebenso zu den Folgen der Liberalisierung (Honohan und Walsh 2002, S. 7). Generell gab die irische Wirtschaft in diesem Zeitraum aber durchaus auch Anlass zu Optimismus. Die Fiskalpolitik orientierte sich an der “goldenen Regel” lediglich öffentliche Investitionen über Schulden zu finanzieren und eine moderate Steuerpolitik zu unterhalten. Einhergehend mit einem verhältnismäßig geringen Zahlungsbilanzdefi- zit erschien ein nachträgliches Aufholen der Entwicklung in England und Europa nicht abwegig.

Auch wenn die 60er Jahre von vielen Iren als Zeit des Booms empfunden wurde, fand keine wirkliche Konvergenz an englischen Standards statt. Als Irland 1973 der EU beitrat, galt das Land vor allem als arm mit einem unvorteilhaft stark ausgeprägten pri- mären Sektor. Zusätzlich kam es im Zuge der ersten Ölkrise zu einer massiven Zunahme der Erwerbslosigkeit.² Englands Arbeitsmarkt - lange Jahre eine Ausweichmöglichkeit für irische Arbeitnehmer in Zeiten der Krise, litt unter dem selben Phänomen. Die 70er Jahre erwiesen sich als extrem schwierig für die irische Volkswirtschaft: Walsh (2003a) präsentiert neben dem Ende der vorteilhaften wirtschaftlichen Entwicklung in Europa auch eine verfehlte Wirtschaftspolitik als Grund für die schwierigen 70er Jahre Irlands. Vor dem Hintergrund des ersten globalen Ölschocks kam es auch zu einer starken Aus- weitung der Staatsausgaben um eine Wiederbelebung der wirtschaftlichen Aktivität zu erreichen. In Folge dessen hatte sich bis 1977 die Staatsschuld soweit ausgeweitet, dass nur noch massive Steuererhöhungen den wachsenden Schulden Einhalt gebieten konnten. Zusammen mit einer leichten Redynamisierung der Wirtschaft erlaubte diese Maßnah- me bis 1977 eine Halbierung des Budgetdefizit (Walsh 2003a, S. 5), wobei der Anteil der Staatsschuld am BIP trotzdem weiter stieg (Powell 2003, S. 434). Durch Wahlen im selben Jahr wurde jegliche Anstrengung von Konsolidierung allerdings wieder aufge- geben. Nach umfangreichen Wahlversprechen basierte die irische Wirtschaftspolitik in der darauffolgenden Zeit erneut primär auf keynesianischer Ausgabenpolitik mit dem Ziel die Wirtschaft zu stimulieren. Das Ergebnis dieser Politik von „Missmanagement der öffentlichen Ausgaben“ und „fiskalem Exzess“ war gemäß The Economist (1997) ei- ne erdrückende Schuldenlast bei gleichzeitigem Ausbleiben von wirtschaftlichen Erfolg.³ Zusätzlich negativ wirkte sich der allgemeine Zinsanstieg auf den hoch verschuldeten Staat aus. So kam es in den 80er Jahren nicht nur zu einem weltweiten Zinsanstieg; Kreditgeber schlugen zusätzlich auch eine Risikoprämie für die Schulden des irischen Staates auf die Zinsen auf (Honohan und Walsh 2002, S. 7). Die in England grassieren- de Arbeitslosigkeit verringerte gleichzeitig die Möglichkeiten Beschäftigungsprobleme in Irland durch Ausweichen auf den englischen Arbeitsmarkt zu umgehen.

Das Jahr 1987 wird von verschiedenen Quellen als Geburtsstunde der irischen Wirt- schaftsreformen angesehen. Trotz starker Abwanderungsbewegungen hatte die Arbeits-

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2.1: Irisches Pro-Kopf Einkommen im europäischen Vergleich

Quelle: The Economist 1997

losigkeit Werte von 17% erreicht. Steigende Ausgaben für Sozialleistungen und eine Ver- teuerung der Schulden durch hohe Zinssätze belasteten den Staatshaushalt. Die irische Wirtschaftspolitik galt als gescheitert; die heutige Musterökonomie der europäischen Pe- ripherie war ärmer als Spanien und nur wenig reicher als Portugal und Griechenland (The Economist 1997). Dabei bleibt zu erwähnen, dass die drastischen Sparprogramme der Fianna Fail Regierung keineswegs Teil einer politischen Agenda waren. Powell (2003, S. 4 ff) betont, dass dieselbe Partei vor den Wahlen ein populistisches Wahlmanifest gegen Ausgabenkürzungen propagierte und sich erst durch die erdrückenden Probleme der irischen Wirtschaft zu den Einschnitten gezwungen sah. Das ambitionierte Reformprogramm erwuchs somit aus einer Notsituation.

3 Unternommene Maßnahmen zur Überwindung der Wirtschaftskrise

Die Auswahl der in diesem Abschnitt dargestellten Maßnahmen orientiert sich an den von einschlägiger Literatur identifizierten Einflussfaktoren. Erwähnenswert sei die Tat- sache, dass im Bezug auf das irische Wirtschaftswunder die unterschiedlichsten Erklä- rungsansätze existieren. Viele Autoren machen, wie diese Arbeit, wirtschaftspolitische Maßnahmen für den Erfolg Irlands mit verantwortlich. Gleichzeitig existiert aber auch die Theorie, Irlands Boom wäre nicht mehr als eine verspätete Konvergenz zum Rest Europas.

3.1 Fiskal- und Geldpolitik

In der irischen Fiskalpolitik kristallisieren sich über den Zeitraum von 1960-1987 drei Ansätze heraus, von denen lediglich der letzte einen langfristigen Erfolg verbuchen konn- te. Während in den 60er Jahren, begünstigt durch die positive wirtschaftliche Lage, noch eine gewissen Zurückhaltung bei den Ausgaben herrschte, kam es 1977, motiviert durch hohe Arbeitslosigkeit und niedrige Zinssätze, zu einer erfolglosen¹ expansiven Ausgaben- politik. Diese hatte eine starke Lohninflation und damit verbunden Produktivitätsein- bußen sowie ein galoppierendes Budgetdefizit zur Folge. Viele in dieser Zeit geschaffene Arbeitsplätze hingen direkt von der Aktivität des Staates ab - eine Tatsache, die der Volkswirtschaft im Zuge der Ausgabenreduzierung eine umso härtere Landung bescherte.

Im Kontext eines Zwillingsdefizits (negative Zahlungsbilanz gepaart mit einem staat- lichen Budgetdefizit) erfolgte im Zeitraum von 1981-87 eine tax-and-spend Politik (Ho- nohan und Walsh 2002). Die Staatsausgaben sollten durch Steuererhöhungen ausgeglichen und das Budgetdefizit somit begrenzt werden. Gemäß Barry und Fitz Gerald (2001, S. 2) wuchs zu dieser Zeit das Verhältnis Steuern zu BIP in keinem OECD-Land so stark wie in Irland.

Eine wirkliche Kehrtwende wurde allerdings erst, wie bereits erwähnt, im Jahr 1987 mit der Machtübernahme der Fianna Fail Partei unter Charles Haughey vollzogen. Das Reformprogramm sah eine umfassende Reduzierung der Staatsausgaben vor. Ihr Anteil am BIP fiel als Konsequenz von 49% auf 39% (Fortin 2002, S. 23). Die durchgeführten Maßnahmen sind gemäß Honohan und Walsh (2002, S. 9) eher orthodox und umfassen eine Ausgabenreduzierung im Gesundheitsbereich (-6%), im Bildungsbereich (-7%), im Agrarsektor (-18%), für die Infrastruktur (-11%) sowie eine Beschneidung des Militär- budgets um 7%. Außerdem erfolgte ein Einstellungsstopp, der zu einer Reduzierung der im öffentlichen Sektor Beschäftigten führte; die Löhne im öffentlichen Dienst wurden ein- gefroren. Negative Langzeitfolgen durch die Kürzungen im Infrastrukturbereich konnten durch die einsetzenden Zahlungen im Rahmen der EU-Strukturfonds verhindert werden (Barry und Fitz Gerald 2001, S. 3).

Die irische Fiskalpolitik erzeugt in diesem Zeitraum einen interessanten Effekt: So kommt es trotz einer bedeutenden Reduktion der Staatsausgaben langfristig zu einer wirtschaftlichen Expansion - ein Vorgang, welcher sich offensichtlicht nicht mit dem key- nesianischen Modell des Staatsausgabenmultiplikators vereinbaren läßt.² Afonso (2001) und Jönsson (2004) beschreiben diesen Vorgang als eine nicht-keynesianische Reaktion auf Fiskalpolitik. Demnach wirkt eine restriktive Fiskalpolitik nicht zwangsweise kontrak- tiv über den direkten Weg der Gesamtnachfragereduktion oder den indirekten des Kon- sumrückgangs auf Grund der Einkommensreduktion. Beides wären theoretische Effekte einer restriktiven Fiskalpolitik bei keynesianischer Betrachtungsweise. Die gegenläufige neoklassische Theorie basiert auf der permanenten Einkommenshypothese. Sie unter- stellt den Wirtschaftssubjekten, dass sie auf Grund der Staatsausgabensenkung eine Steuersenkung für die nächste Periode antizipieren und dementsprechend optimistische Erwartungen hegen. Des weiteren kommt es, gegeben der Abbau der Staatschuld gilt als glaubhaft, zu einer Senkung des Realzinses, da die Konsolidierung Vertrauen erzeugt und somit die im Zinssatz enthaltene Risikoprämie vermindert. Hierdurch kommt zu einem crowding-in von privaten Investitionen und einer Erhöhung der Gesamtnachfrage (Fortin 2002, S. 15). Im Falle der irischen Volkswirtschaft erscheint es möglich, dass besagter Effekt eingetreten ist.³ So wuchs der private Konsum in Irland schon während der Konsolidierungsphase um 3,6% (Jönsson 2004, S. 7).

Neben der Sanierung der Staatsfinanzen richtete das Land seine Politik auch auf eine Erhöhung seiner internationalen Wettbewerbsfähigkeit aus. Schon 1979 wird die Bindung an die britische Währung beendet, um das irische Pfund an das europäische Währungs- system anzuschließen. Gemäß Honohan und Walsh (2002, S. 9) handelte es sich hierbei primär um eine politische Entscheidung, bei der wirtschaftliche Gesichtspunkte nur am Rande eine Rolle spielten. Zu erwähnen bleibt aber, dass die irische Währung innerhalb der ersten zehn Jahre ihrer Zugehörigkeit zum europäischen Währungssystem mehrere Male abgewertet wurde - eine Entwicklung, die vor allem die Wettbewerbsfähigkeit der irischen Löhne erhöhte. Das Land profitierte gleichzeitig von der wirtschaftlich positiven Entwicklung in England, dessen Währung sich im Vergleich zum irischen Pfund deutlich verteuert hatte.

3.2 Arbeitsmarktpolitik

Eine der herausragenden Eigenschaften des irischen Wirtschaftsbooms war, dass er es ermöglichte einen großen Teil der arbeitslosen Bevölkerung zurück in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Wie im restlichen Europa war der irische Arbeitsmarkt geprägt von einer erdrückend hohen Zahl von Erwerbslosen. Die Auswirkungen von zwei Ölschocks in den 70er Jahren, das Abfallens des Produktivitätswachstums, sowie der rasche Anstieg von Realzinssätzen in den 80er Jahren hatten die irische Volkswirtschaft schwer getroffen und die Arbeitslosigkeit bis 1987 auf 17,5% anwachsen lassen (Tille und Yi 2001, S. 2). Bei Walsh (2003b, S. 19) wird außerdem die mangelnde Schaffung von Anreizen für die Aufnahme einer Beschäftigung durch das soziale Sicherungssystem in Irland kritisiert und für das Problem mit verantwortlich gemacht. Arbeitslosigkeit war auch in Irland vor allem ein Problem der bildungsferneren Schichten. Gradus und Julsing (S. 8) veran- schaulichen, dass die Beschäftigungsrate in diesem Teil der Gesellschaft signifikant von Gruppen mit höherer Qualifikation nach unten abwich.

Fester Bestandteil von jeglicher Anstrengung die Arbeitslosigkeit zu senken musste es daher sein, gruppenspezifische Anreize und Möglichkeiten für eine Wiederaufnahme einer Beschäftigung zu schaffen. Der irische Ansatz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zielt insbesondere auf die am stärksten betroffene Gruppe der Arbeitslosen ab und be- steht aus vier Programmen: Bei der back to work allowance (BWA) handelt es sich um ein Anreizmodell, das es vormals Arbeitslosen ermöglicht über einen eingeschränkten Zeitraum, obwohl sie bereits wieder einer Beschäftigung nachgehen, einen Teil ihrer Ar- beitslosenhilfe zu beziehen. Dabei ist Voraussetzung, dass sie eine mindestens einjährige Beschäftigung aufnehmen.⁴ Ochel (2001, S. 11) sieht in dem BWA-Programm eine starke Anreizschaffung für Arbeitnehmer, die unter normalen Umständen keine Beschäftigung aufgenommen hätten. Hierfür bezieht er sich auf eine Untersuchung, welche darstellt, dass BWA-Gelder in der Tat vor allem an solche Arbeitnehmer gezahlt wurden, die ohne das Programm auch keine Arbeit gefunden oder aufgenommen hätten. Die Zah- lungen ermöglichen es den Arbeitgebern außerdem Löhne zu senken, da der Staat mit den BWA-Transfers einen Teil des Arbeitslohnes mitfinanziert. Ochel verdeutlicht, dass 47% der BWA-Empfänger einen Lohn erhalten, der sich unterhalb des Durchschnitts in ihrem Beschäftigungssektor bewegt.

Bei dem zweiten Modell handelt es sich um das Family Income Supplement (FIS). Es ist speziell darauf ausgerichtet, durch Transferzahlungen die Einkünfte von Familien mit Kindern zu verbessern. Dabei muss sich mindestens einer der Elternteile für drei Monate in einem festen Arbeitsverhältnis befinden. Die Höhe der Zahlung richtet sich primär nach der Größe der Familie. Seine Hauptfunktion besteht darin, das Familieneinkommen soweit zu erhöhen, dass mehr Anreize bestehen einer geregelten Tätigkeit nachzugehen, als lediglich Arbeitslosengeld zu beziehen.⁵

Neben den erwähnten zwei Programmen existiert noch ein weiteres System zur Unter- stützung von Familien mit Kindern (Continued Child Payment ) um Arbeitnehmern den Wechsel aus der Langzeitarbeitslosigkeit zu erleichtern. Voraussetzung ist auch hier die Aufnahme einer festen Beschäftigung für mehr als vier Wochen; die Zahlung orientiert sich am empfangenen Kindergeld während der Arbeitslosigkeit und ist auf 13 Wochen beschränkt. Außerdem besteht für Arbeitslose die Möglichkeit im Rahmen der Part-time Job Incentive statt Arbeitslosenhilfe Transferzahlungen zu erhalten. Voraussetzung für die Teilnahme an diesem Programm ist das Nachgehen einer Teilzeitbeschäftigung.

Der Erfolg der oben genannten Programme wird im Zusammenhang mit ähnlichen Ansätzen in anderen OECD Ländern durchaus kontrovers diskutiert. Martin und Grubb (2001, S. 23) nehmen Bezug auf Studien, welche die Wirksamkeit der aktiven Beschäf- tigungsstrategien in Frage stellen. Walsh (2004, S. 17) und Walsh (2003b, S. 21) hebt hingegen hervor, dass insbesondere die back to work allowance einen entscheidenden An- teil an der Reduzierung der Arbeitslosenzahlen hatte. Auch dem FIS-Programm schreibt Walsh die Eigenschaft zu, Hemmnisse für die Aufnahme von Beschäftigung abzubauen.

Die Untersuchung der Auswirkungen von aktiver Arbeitsmarktpolitik bedient sich in der Regel komplexeren ökonometrischen Modellen.⁶ Einen zugänglicheren Ansatz bietet das Konzept des Replacement Ratios: Dieser basiert auf dem Quotienten[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] welcher den Anteil von Arbeitslosengeld am potentiellen Beschäftigungslohn bei Auf- nahme einer Arbeit darstellt. Hierbei ist die Aufnahme einer Beschäftigung um so un- wahrscheinlicher, je höher der Wert des Quotienten ist. In so einem Fall würden sich dem Arbeitnehmer nur unzureichende Anreize bieten, in ein Beschäftigungsverhältnis einzutreten. Die Opportunitätskosten der Arbeitsaufnahme sind die entgangenen Trans- ferleistungen im Fall von Arbeitslosigkeit. Die oben aufgeführten Programme dienen der Schaffung von Anreizen zur Aufnahme einer Beschäftigung und nicht der Unterstützung des Lebensunterhalts und hängen somit von einem Arbeitsplatz ab. Bei (Ochel 2001, S. 3) wird deutlich, dass sie im vorliegenden Fall den Replacement Ratio verringern würden, also die potentielle Motivation eine Arbeit aufzunehmen erhöhen und die persönlichen Kosten einer Arbeitsaufnahme verringern.

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¹ Das irische Pro-Kopf Einkommen lag 2004 bei etwa $31.140 und nimmt damit in einem europäischen Ranking bereits den fünften, weltweit betrachtet den neunten Platz ein (Pocket World in Figures 2005, S. 28)

² Der irische Premierminister Bertie Ahern warnt in einer Rede am 17. März 2003, vor Mitgliedern der Weltbank, von der Existenz eines irischen Modells mit allgemeiner Gültigkeit auszugehen (Ahern 2003)

¹ 2004 erreicht Irland den 11. Platz in einem Lebensstandard-Ranking basierend auf dem Human Development Index (Pocket World in Figures 2005, S. 30)

² Zwischen 1979 und 1986 stieg sie von 7% auf erdrückende 17%. Zwei Drittel der Arbeitssuchenden waren Langzeitarbeitslose (Walsh 2003b, S. 3)

³ Die Verschuldung stieg bis 1987 von 65% auf 120% in Relation zum Bruttoinlandsprodukt. Gleichzeitig betrug das irische Pro-Kopf Einkommen lediglich 63% des britischen.

¹ Die Gründe hierfür sind laut Honohan und Walsh (2002, S. 46) der temporäre Charakter der niedrigen Zinsen, eine fehlgeschlagene buy-home Strategie zur Verringerung des Zahlungsbilanzdefizits und die geringe Arbeitsnachfrageelastizität der expansiven Fiskalpolitik

² demnach gilt eigentlich[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] und [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]

³ Eine Besprechung dieses Phänomens befindet sich auch bei Lougheed (2001, S. 11 ff.)

⁴ die minimale Wochenarbeitszeit beträgt 20 Stunden, Leistungen im ersten Jahr: 75% des Arbeitslosengeldes, 50% im zweiten, 25% im dritten

⁵ Bei Ochel (2001, S. 14) wird z.B. gezeigt, dass eine beispielhafte Familie ohne das FIS zwischen IR£6744 Lohn oder IR£6990 Arbeitslosengeld zu wählen hätte. Mit FIS Zahlungen erhöht sich ihr Einkommen auf IR£9364

⁶ Eine ausführliche ökonometrische Analyse befindet sich in Layte und Callan (2001).