Föderalismusreform 2006 - Ziele erreicht?

Inhaltsverzeichnis

1. Zögern und Zaudern - Der lange Weg zur Reform der bundesstaatlichen Ordnung 2006

2. Die aktuelle grundgesetzliche Lage sowie die Ziele der Föderalismusreform

3. Die Einigung im Koalitionsvertrag bzw. der eingebrachte Gesetzentwurf - eine Bewertung im Hinblick auf die gewonnen Freiräume der Bundesregierung
3.1. Herstellen von Europatauglichkeit?
3.2. Überarbeitung der Gemeinschaftsaufgaben
3.3. Abschaffung der Rahmengesetzgebung
3.4. Die materielle Abweichungsgesetzgebung
3.5. Erweiterungen im Kompetenzkatalog der beiden Ebenen sowie Konkretisierungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung
3.6. Die formelle Abweichungsgesetzgebung
3.7. Entfallen der Erfordernisklausel
3.8. Neues Zustimmungskriterium: Kostenfolge für die Länder

4. Schwächen der Reform und deren Gründe

5. Kommt die Reform tatsächlich? Das Herumnörgeln am Kompromiss durch Politiker aus Bund und Ländern

Literaturverzeichnis
im Text zitierte Literatur:
weitere berücksichtigte Literatur:

1. Zögern und Zaudern - Der lange Weg zur Reform der bundesstaatlichen Ordnung 2006

Der ersten Lesung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes über die Re- form des Föderalismus am 10. März 2006 (BT-Drs. 16/813) im Bundestag ging ein langer Vorlauf von etwa 20 Jahren voraus. Eine Diskussion, die den deutschen Bundesstaat von seiner, zur Zeit der ersten Großen Koalition auf Bundesebene eingeführten, kooperativen Prägung, hin zu einer mehr wettbewerblich ausgestalteten Variante entwickeln will, lässt sich schon seit den 1980er Jahren ausmachen und verstärkte sich seit der Erweiterung der Bundesrepublik um fünf Bundesländer im Zuge der Wiedervereinigung 1990 (vgl. Fischer/Große Hüttmann 2001: 128):

Bereits 1984 beschäftigte sich die Martin-Kommission mit der Materie, ihr folgte 1990 die Van Nes Ziegler-Kommission. Weitere Diskussionsbeiträge lieferte eine Kon- ferenz der Pr Äsidentinnen und Pr Äsidenten der Landesparlamente 1991 sowie diverse Enquete-Kommissionen und Beschlüsse in Landtagen (vgl. Münch/Zinterer 2000: 659f aber auch Thaysen 2003: 17f). Auch von wissenschaftlicher Seite wurden zahlreiche Beiträge geliefert, so die wohl bekannteste Analyse zum Komplex Föderalismus in Deutschland von Heidrun Abromeit aus dem Jahr 1992 mit dem Titel „ Der verkappte Einheitsstaat “. Im Jahr 1994 kam es schließlich zu einer, aus Anlass der Wiederverei- nigung enthusiastisch begonnenen, jedoch wenig weitreichenden Reform des Födera- lismus, deren Hauptergebnis darin bestand, aus der Bedürfnisklausel des Artikel 72 Abs. 2 GG eine Erfordernisklausel zu machen. Diese hat den Zugriff des Bundes auf die Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung allerdings kaum beeinträchtigt (vgl. Laufer/Münch 1997: 245f). Zum Ende der 1990er Jahre überschlug sich die Diskussion schließlich im Zuge der Klage Bayerns und Baden-Württembergs, später auch Hessens, vor dem Bundesverfassungsgericht gegen das bestehende System des horizontalen Fi- nanzausgleichs 1998. Diese führte zu einer Inflation weiterer Vorschläge, angeführt von Otto Graf Lambsdorffs „Plädoyer für einen echten Föderalismus“ 1997 (vgl. Fi- scher/Große Hüttmann 2001: 132ff), bis hin zum Vortrag von Hans-Jürgen Papier im September 2003 mit dem Titel „Föderalismus auf dem Prüfstand“ (vgl. Papier 2003). Dieser und viele weitere Vorschläge sowie die immer offener zu Tage tretenden Prob- leme der rot-grünen Bundesregierung eine Mehrheit im Bundesrat zu finden, führten schließlich zur einvernehmlichen Einsetzung der „Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ (KOMBO) am 16./17. Oktober 2003 durch Bundestag und Bundesrat bzw. die dort agierenden Parteivertreter (vgl. BT-Drs. 15/1685 bzw. BR-Drs. 750/03).

Die KOMBO¹ nahm ihre Arbeit am 7. November 2003 mit der ersten von elf Sit- zungen auf. Die Beratungen, die die Bereiche Länderneugliederung und Finanzverfas- sung aussparten, verliefen weitgehend konstruktiv, wenn auch erst zum geplanten Ende im Dezember 2004 hin erste Ergebnisse vernehmbar waren. Daher wurde allgemein für die letzte Sitzung am 17. Dezember 2004 ein Ergebnis erwartet, das so in den Gesetz- gebungsprozess Eingang finden würde. Jedoch wurden diese Erwartungen, zur Überra- schung aller Beteiligten und der Öffentlichkeit, enttäuscht und die Kommission ging ohne Ergebnis auseinander. Gescheitert waren die Verhandlungen schließlich an der vollständigen Übertragung der Bildungspolitik auf die Länder, die der Bund nicht gänz- lich aus der Hand geben, die Länder diesem aber - offensichtlich - unter keinen Um- ständen auch nur einen Hauch davon belassen wollten (vgl. Schubert 2005: 131f).

Die Arbeit der KOMBO, die ja weitgehend Einigkeit innerhalb des begrenzten Aufgabenfeldes hergestellt hatte, sollte im Jahr 2005 zunächst keine Fortsetzung finden. Mit zwei anstehenden Landtagswahlen, darunter in NRW, und nur ein Jahr vor der nächsten, geplanten Bundestagswahl waren die äußeren Umstände schwierig. Die NRW-Wahl im Mai brachte dann den großen 'Knall' in der bundesdeutschen Politik: Die Ankündigung von vorgezogenen Bundestagswahlen, die noch im Herbst durchge- führt werden sollten, vertagte endgültig alle Bestrebungen die Reform des Föderalismus bald wieder aufzunehmen.

Nach zähem Ringen um eine Koalition erarbeiteten schließlich die Vertreter von SPD und Union im Koalitionsvertrag für die zweite Große Koalition auf Bundesebene einen von beiden Seiten getragenen Vorschlag für eine Föderalismusreform, der auf den Ergebnissen der KOMBO aufbaute. Am 10. März diesen Jahres hat dieser Vorschlag aus dem Koalitionsvertrag nun auch den Eingang in den parlamentarischen Beratungs- prozess gefunden.

Das Anliegen der folgenden Arbeit besteht nun darin, ausgehend von der Darstel- lung der aktuell gültigen grundgesetzlichen Lage und den zu benennenden Zielen bei der Einsetzung der KOMBO, die Vorschläge aus dem Koalitionsvertrag bzw. den vor- liegenden Gesetzentwurf in Hinblick auf die Ziele der Bundesregierung bzw. der dama- ligen rot-grünen Regierungsfraktion zu bewerten. Zum Abschluss der Arbeit wird dann noch die Arbeit der KOMBO, bzw. vielmehr deren durch Nicht-Behandlung von Teil- aspekten eingeschränktes Aufgabenfeld, kritisch beleuchtet und eine Prognose zur Um- setzung des Gesetzesentwurfs gewagt.

2. Die aktuelle grundgesetzliche Lage sowie die Ziele der Föderalismusreform

Das Grundgesetz weist grundsätzlich den Ländern die Kompetenz über alle Ge- setzesmaterien zu (Allzuständigkeitsvermutung), es sei denn, das Grundgesetz schreibt sie ausdrücklich (Enumerationsprinzip) dem Bund zu (Art. 70 GG). Diese Zuweisung unterscheidet weiterhin eine ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 GG), die konkurrierende Gesetzgebung (Art. 74 und 74a GG) sowie die Rahmengesetzge- bung (Art. 75 GG). Daneben existiert auch noch der Bereich der Gemeinschaftsaufga- ben (Art. 91a und 91b GG) sowie die Finanzgesetzgebung (Art. 104a, 105 und 106 GG). Der Bund kann im Bereich der konkurrierenden und Rahmengesetzgebung aller- dings nur tätig werden, wenn es erforderlich ist (Art. 72 GG). Grundsätzlich gilt das Prinzip, dass einmal beschlossenes Bundesrecht vorhandenes Landesrecht (bspw. im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung) bricht (Art. 31 GG). An aller Gesetzge- bung des Bundes wirken die Länder aber über das Bundesorgan Bundesrat mit (Art. 50 GG), dabei werden zwei Verfahren unterschieden: Zum einen das Erfordernis der Zu- stimmung des Bundesrates zu Gesetzen, die den Bundestag bereits passiert haben. So- wie zum anderen die Möglichkeit für den Bundesrat einen Einspruch, mit der Wirkung eines suspensiven Vetos, gegen Gesetze einzulegen. Dieser kann allerdings vom Bun- destag mit mindestens gleicher Mehrheit zurückgewiesen werden (Art. 78 GG).

Aus Sicht der Bundesregierung bzw. der sie tragenden Mehrheit im Bundestag ist die Gesetzgebung im Einspruchsverfahren als unproblematisch zu charakterisieren, da Gesetze dennoch - wenn auch mit Verzögerung, aber ohne Aushandeln oder der Notwendigkeit die Gesetze im Sinne der Bundesratsmehrheit zu verändern - durch die Zurückweisung des Einspruchs im Bundestag in Kraft gesetzt werden können. Das Zustimmungsverfahren ermöglicht hingegen die Blockade eines Gesetzes.

Um das Gesetz in einem solchen Fall zu 'retten' sieht das Grundgesetz den Ver- mittlungsausschuss vor (Art. 77 GG). Bundestags- und Bundesratsvertreter handeln dort einen Kompromiss aus, der dann erneut zur Abstimmung in beiden beteiligten Organen gestellt wird und natürlich eine Mehrheit finden muss. Ob das Gesetz dann zustande kommt und ob die Inhalte noch mit jenen des urprünglichen übereinstimmen, hängt e- ben vom Vermittlungsverfahren und der Durchsetzungsfähigkeit der Beteiligten ab.

Welche Gesetze nun in welchem Verfahren zu behandeln sind, legt das Grundge- setz ebenfalls fest. Dies hängt aber nicht von der im Grundgesetz getroffenen Unter- scheidung zwischen ausschließlicher, konkurrierender bzw. Rahmengestzgebung ab, sondern davon, ob Länderbelange tangiert sind. Diese sind immer dann tangiert, wenn in ihre, vom Grundgesetz auferlegte Kompetenz der Ausführung von Gesetzen (Art. 83 GG), durch den Bundesgesetzgeber eingegriffen wird, wenn also ein Gesetz bspw. fest- legt, welche Landesbehörde dieses auszuführen hat oder auch wenn die Gebührenhöhe für eine staatliche Dienstleistung festgeschrieben wird. Der Bundesgesetzgeber muss es sich demnach gefallen lassen, dass die Länder über den Bundesrat beim Eingriff in ihre Regelungskompetenz ein Wörtchen mitreden, mithin die Zustimmung erteilen. Umge- kehrt kann der Bund bislang, bei glaubhafter Versicherung, dass ein Erfordernis für ei- ne bundeseinheitliche Gesetzgebung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 72 GG besteht, ohne der Zustimmung der Länder zu bedürfen, dort gesetzge- berisch tätig werden. Die Länder erhalten nur dann ein Mitspracherecht, wenn oben ge- schilderte Bedingung erfüllt ist. Dann ist aber das ganze Gesetz und nicht nur dessen formalrechtlicher Teil zustimmungspflichtig (vgl. König 1999: 27). Außerdem existie- ren Gesetzgebungsbereiche, bei denen das Grundgesetz die Zustimmung des Bundesra- tes unabhängig vom Eingriff des Bundes in die Vollzugsverantwortung der Länder ver- langt, so im Bereich der Finanzgesetzgebung (maßgeblich aufgrund des im Zuge der Verfassungsreform 1969 eingeführten Verbundsystems bei den Steuern) sowie bei den Gemeinschaftsaufgaben und weiteren wichtigen, aber weniger alltäglichen Bereiche, wie z.B. Grundgesetzänderungen (hier sogar mit 2/3-Mehrheit).

Derzeit werden etwa zwei Drittel aller Gesetze im Zustimmungsverfahren be- schlossen (vgl. Brenner 2006: 205), und damit ist aus Sicht der Bundesregierung ein erhebliches Blockadepotential verbunden. Dieses tritt insbesondere immer dann zu Ta- ge, wenn die Mehrheit der Stimmen im Bundesrat von Landesregierungen gestellt wird, die der Koalition im Bund entgegensteht. Der Parteienzwist bestimmt die Landesinte- ressen, nach denen sich (idealiter) die Entscheidung der Stimmführer im Bundesrat richten. Auch wenn sich bei Betrachtung der Gesetzegebungsstatistik dieser Befund nicht belegen lässt (vgl. König 1999: 24ff), kann doch konstatiert werden, dass Inhalte von Gesetzen spätestens im Vermittlungsausschuss eine Veränderung erfahren. Wenn auch keine Blockade, so kann doch ein gehöriger Einfluss der Bundesratsmitglieder (al- so der Ministerpräsidenten, die ihr Parteibuch am Eingang nicht abgeben) festgestellt werden. Nicht zuletzt geht damit auch ein Verlust an Transparenz für den Wähler ein- her, der nun schwer bestimmen kann, wer für welche Regelung verantwortlich ist. Je- doch könnte sich die Bundesregierung bzw. der Bundestag als Gesetzgeber dieser Ein- flussmöglichkeit des Bundesrates aufgrund Art. 84 GG entziehen. Das Bundesverfas- sungsgericht hat die im Fall des Lebenspartnerschaftsgesetzes angewandte Aufspaltung in einen materiellen und einen formalrechtlichen Teil für grundgesetzkonform erklärt (BVerfG, 1 BvF 1/01, 1 BvF 2/01, vom 17.07.2002). Der Bundesrat hat bei einem der- artigen Vorgehen des Bundestages zwei Gesetze zu behandeln. Jenes mit den materiel- len Inhalten im Einspruchs- und jenes mit den formalrechtlichen Inhalten im Zustim- mungsverfahren. Damit entgeht das Gesetz in seinen Grundzügen der Blockademög- lichkeit, lediglich die für den Vollzug vorgesehenen bundeseinheitlichen Regelungen sind dieser ausgesetzt, da dies originäre Aufgabe der Länder ist.

Von dieser Lage ausgehend haben Bundestag und Bundesrat die KOMBO mit folgendem Arbeitsauftrag ausgestattet:

„Die Kommission erarbeitet Vorschläge zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ord- nung in der Bundesrepublik Deutschland mit dem Ziel, die Handlungs- und Entscheidungs- fähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deut- licher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu stei- gern, und legt diese den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes vor. Die Kommission soll insbesondere

-die Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten auf Bund und Länder,
-die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder in der Bundesgesetzge- bung und
-die Finanzbeziehungen (insbesondere Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzie- rungen) zwischen Bund und Ländern

überprüfen.

Sie soll die Fragen zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung auch vor dem Hin- tergrund der Weiterentwicklung der Europäischen Union und der Situation der Kommunen beleuchten. Sofern die Kommission Änderungen des Grundgesetzes für erforderlich hält, legt sie den gesetzgebenden Körperschaften Formulierungsvorschläge vor.“ (BT-Drs. 15/1685)

Somit umfasste der Arbeitsauftrag zum einen die Entflechtung zwischen Bund und Ländern, was eine Herausnahme von Kompetenztitel aus dem Bereich der konkur- rierenden Gesetzgebung und eine Zuschreibung zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes bzw. der Länder bedeutet, und zum anderen eine Änderung der Verfahren im Bundesrat. Aus Sicht des Bundes ebenfalls von großer Bedeutung war die Reform des Europaartikels 23 im Grundgesetz sowie die Festschreibung der Haftung bei Strafzah- lungen, die von der EU gegen die Bundesrepublik verhängt werden. Nach aktuell gülti- ger Gesetzeslage haftet in diesem Fall der Bund voll, während die Länder außen vor bleiben. Ausgeklammert wurden hingegen weitgehend der Finanzföderalismus sowie Überlegungen bezüglich einer Länderneugliederung (Schultze 2005: 1f).

Da mehr als die Hälfte aller im Zustimmungsverfahren behandelten Gesetze auf- grund der Bestimmungen in Art. 84 GG, also wegen des Eingriffs des Bundesgestzge- bers in die Verwaltungshoheit der Länder, ihre Zustimmungspflicht erfahren, hat sich die Arbeit der KOMBO vornehmlich auf die Reform dieser Vorschrift konzentriert,

[...]

¹ Die 16 Ministerpräsidenten plus Stellvertreter sowie 16 Bundestagsabgeordnete plus Stellvertreter (diese 32 waren stimmberechtigt). Hinzu kamen vier Vertreter der Bundesregierung, sechs Vertreter der Landtage sowie 3 Vertreter der kommunalen Spitzenverbände jeweils plus Stellvertreter (diese 13 hatten Rede- und Antrags jedoch kein Stimmrecht). Die KOMBO wurde von 12 Wissenschaftlern mit Rederecht komplettiert (vgl. Schubert 2005: 129)