NGOs und Legitimität

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Legitimität wofür?
1.1 Die Theorie
Legitimität von Regulierungsleistungen – C. v. Haldenwang
Legitimation von Autorität: John Boli
Jürgen Habermas: Legitimierung der Diskursposition
1.2 Die Praxis

2. Legitimität wodurch?
2.1 Theorie
Christian von Haldenwang – Legitimierungsstrategien
John Boli: Types of Authority
Habermas: Legitimität durch Diskurs
2.2 Die Praxis

Schlussbemerkungen

Literaturverzeichnis

Einleitung

Nichtregierungsorganisationen (NGOs)^[1] haben Hochkonjunktur. Kaum eine Konferenz, bei der sie nicht anwesend sind, kaum ein Problem, sei es global oder lokal, zu dem nicht ihre Meinung eingeholt wird. Die Aktionsformen von NGOs sind dabei sehr vielfältig. Sie reichen vom klassischen Lobbying bei Parteien, Organisationen und Konferenzen bis zu großangelegten Kampagnen, von Protestbriefen hin zu zivilem Ungehorsam. Inzwischen sind immer öfter Stimmen zu hören, die vor einem zu großen Einfluss der Organisationen warnen. In jüngster Vergangenheit wirkten vor allem zwei Ereignisse als Auslöser für solche Kritik: Die erfolgreiche Kampagne von Greenpeace gegen die Versenkung der Ölplattform Brent Spar (1995) durch den Öl-Multi Shell sowie die (z.T. gewalttätigen) Proteste von Globalisierungskritikern auf Tagungen von WTO, IWF und Weltbank, EU oder G7/G8. Tenor der meisten dieser Artikel war die Behauptung, NGOs besäßen keine demokratische Legitimität. Otto Graf Lambsdorff bezeichnet ihren Einfluss als „eine Form des Imperialismus in kleinen Schritten“ (Lambsdorff 2000). Im Rahmen der Brent Spar Affäre finden sich zahlreiche Artikel mit diesem Tenor in FAZ (z.B. 23.6.1995, 19.10.1995) und Zeit (z.B. 28.7.1995, 22.9.1995).

In der politikwissenschaftlichen Debatte hat sich Legitimität als schwieriger Begriff erwiesen. In Deutschland gab es zu Beginn der 70ger Jahre eine rege Diskussion, die geprägt war von den großen Denkschulen normativ-ontologisch, kritisch-dialektisch und empirisch-analytisch. Auslöser dieser Debatte war Jürgen Habermas Text über Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus gewesen. Mit der strengen Abgrenzung der Denkschulen gegeneinander ist auch die Diskussion um Legitimität weitgehend von der Agenda verschwunden. Nur zögerlich finden sich daher auch Beiträge zur Legitimität von NGOs in Politikwissenschaftlichen Publikationen, nicht nur in Deutschland, sondern auch international. Diese Arbeit soll der stattfindenden essayistisch-journalistischen Debatte eine theoretisch fundierte politikwissenschaftliche Analyse gegenüber- bzw. zur Seite stellen. Zwei Versuchen die Legitimität von NGOs zu diskutieren wird eine auf Jürgen Habermas’ Diskursethik gründende neue Betrachtungsweise gegenübergestellt. Christian von Haldenwang (1999) führt zur Bestimmung von Legitimationsnotwendigkeit den Begriff der „Regulierungsleistungen“ ein, der kollektiv bindende Entscheidungen als Legitimationsgegenstand ersetzen soll. Darauf baut er ein neues Legitimitätskonzept auf, das den gewandelten Anforderungen der Politik entsprechen soll. Boli (1999) lehnt sich in seinen Betrachtungen stark an Max Weber an, erweitert aber dessen Kategorien zur Begründung von Autorität (traditionell, charismatisch, rational-bürokratisch) um „rational-voluntaristic “. Jürgen Habermas Konzept ist im Vergleich dazu stärker normativ geprägt und begründet Legitimität durch einen gesellschaftlichen Diskurs. (Habermas 1998).

Um die Anwendbarkeit und Plausibilität der drei Konzepte zu überprüfen werden vier große NGOs als Fallbeispiele ausgewählt und ihre Legitimität und ihr Legitimitätsanspruch anhand ihres Wirkens und ihrer Selbstdarstellung untersucht. Bei der Auswahl wurde nach einem „Most Different Systems Design“ nach Przeworski/Teunet (1970) vorgegangen um ein möglichst breites Spektrum abzudecken. Untersucht werden Friends of the Earth (FoE), Attac, Oxfam und Human Rights Watch (HRW), die sich in Alter, Betätigungsfeld und Organisationsform grundlegend unterscheiden. Es werden entsprechend dem Umfang und Anspruch dieser Arbeit keine ausführlichen Fallstudien durchgeführt, sondern lediglich für das Thema relevanten Aspekte beleuchtet.

Die Arbeit hat zwei große Teile, die den zwei entscheidenden Fragen der Untersuchung entsprechen. Das erste Kapitel behandelt die Frage „Legitimität wofür?“, das zweite Kapitel die Frage „Legitimität wodurch?“. Die im ersten Kapitel gestellte Frage nach den Handlungen, die einer Legitimierung bedürfen wird im journalistischen Bereich oft unterschlagen. Die meisten politikwissenschaftlichen Abhandlungen beschäftigen sich mit der Legitimität politischer Systeme (Lipset), oder Handlungen. Da es keiner Legitimierung für öffentliche Meinungsäußerungen und Proteste Bedarf, ist eine genaue Abgrenzung gerade für die Frage der Legitimität von NGOs von großer Wichtigkeit. Zunächst werden die Aussagen der drei behandelten Theorien vorgestellt. Den Forderungen der verschiedenen NGOs selbst sowie ihren Legitimierungsversuchen wird im Rahmen der Fallstudien besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Das zweite Kapitel geht in ähnlicher Weise vor. In einem ersten Schritt werden die Legitimitätskonzepte skizziert und dann auf die vier untersuchten Fälle übertragen. Auf diese Weise sollen die Konzepte möglichst analytisch verglichen werden. Eine empirische Überprüfung anhand aufzustellender Hypothesen ist jedoch aufgrund der Komplexität des Begriffes nicht möglich: Jede der vorgestellten Theorien verbindet sich auch mit einer unterschiedlichen Definition von Legitimität (aus diesem Grund findet sich auch keine Arbeitsdefinition in dieser Einleitung). Es fehlt so an einer einheitlichen Messlatte. Stattdessen wird versucht, die Erklärungsmöglichkeiten der Theorien im Bezug auf die Legitimierungsstrategien der INGOs und die Gründe für die Anerkennung von Legitimität durch andere Akteure zu vergleichen.

1. Legitimität wofür?

1.1 Die Theorie

Legitimität von Regulierungsleistungen – C. v. Haldenwang

Christian v. Haldenwang definiert die Legitimität einer politischen Ordnung als „Annerkennung der gesellschaftlichen Funktionalität ihrer Regulierungsleistungen“ (v. Haldenwang 1996: 302). Frühere Theorien, die Legitimität auf die Annerkennung von kollektiv bindenden Entscheidungen bezogen (etwa Kielmansegg 1971) greifen zu kurz. Der Begriff der politischen Regulierungsleistung geht darüber hinaus. Haldenwang definiert ihn als „ regelbezogene Einflussnahme auf das Handeln eines angebbaren Kreises von Akteuren “, der dadurch politisch wird und einer Legitimierung bedarf, dass die Regulierungsleistungen „gegenüber den Betroffenen explizit oder implizit einen Bezug auf Gesellschaft herstellen und damit den Anspruch auf Angemessenheit bzw. Funktionalität verknüpfen“ (v. Haldenwang 1999: 369). Damit gestaltet sich der Begriff flexibler als die „kollektiv bindenden Entscheidungen“, er beinhaltete vor allem auch nicht direkt kollektiv verbindliche Handlungen und eignet sich damit besser für die Analyse nicht-staatlicher Akteure. Institutionen als solche (und dazu gehören auch INGOs) haben keine Legitimation, sondern müssen ihre Regulierungsleistungen legitimieren. Diese können aber nicht nur materielle Outputs, sondern auch immaterielle Leistungen wie z.B. Integration oder Inklusion beinhalten. Die politischen Funktionen von NGOs bestehen in der a) Artikulation von Interessen, der Teilnahme an der b) Planung und c) Durchführung von staatlichen Regulierungsleistungen. In seltenen Fällen können NGOs auch selbst politische Ordnung begründen (oft wird hier das Beispiel der nationalen, bzw. des internationalen olympischen Komitees zitiert). Letzteres stellt jedoch eine vernachlässigbare Ausnahme dar.^[2] V. Haldenwang stellt fest, dass NGOs „[a]uf den ersten drei Ebenen (...) nicht als eigenständige Produzenten von Regulierungsleistungen mit Verbindlichkeitsanspruch in Erscheinung“ treten (ebd. 384). Daher bedürfen die in dieser Arbeit untersuchten NGOs keiner Legitimierung. Komplizierter stellt sich die Situation dar, wenn die Kooperation zwischen privaten Akteuren (also z.B. NGOs) und staatlichen Institutionen untersucht wird. Der Autor benennt vier legitimatorische Probleme die aus einer solchen, netzwerkartigen Kooperation entstehen können, wobei zu beachten ist, dass an hier von verschiedenen privaten, insbesondere auch wirtschaftlichen Akteuren ausgegangen wird:

1. Die Abwägung zwischen möglichst breiter Inklusion und effektivitätssteigernder Beschränkung der Partizipation
2. Die Konsensabhängigkeit einer solchen Netzwerkssteuerung und die damit verbundene Gefahr von Blockaden. Dadurch kann die Funktionalität von Regulierungsleistungen untergraben werden.
3. Es kann dadurch schwierig werden, „öffentliche Interessen dauerhaft geltend zu machen“. Der politische Prozess kann so leicht von einigen gesellschaftlichen Gruppen dominiert werden.
4. Zwar ist die Netzwerksteuerung flexibler, gleichzeitig erhöht sich aber durch einen niedrigen Institutionalisierungsgrad die Komplexität des politischen Prozesses. Die Transparenz der Vorgänge ist jedoch eine entscheidende Bedingung für die Legitimität oder zumindest die Legitimitätsvermutung. (Vgl. v. Haldenwang 1999: 386).

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Legitimierungsbedarf für NGOs bei v. Haldenwang erst dort auftritt, wo sie in Politiknetzwerken mit staatlichen Institutionen kooperieren und so direkt an der Generierung von Regulierungsleistungen beteiligt werden.

Legitimation von Autorität: John Boli

John Boli lehnt sich an Max Webers Legitimitätsbegriff an. Ist es bei Weber Herrschaft die legitimiert werden muss, (Weber 1976: 122f.) benutzt John Boli den Begriff authority.^[3] Diese leichte Begriffsveränderung (vgl. FN 2) erlaubt eine Ausweitung von Webers Legitimitätstheorie auf INGOs. Boli bestreitet, dass INGOs keine authority ausüben und ihre Rolle lediglich in der Beeinflussung staatlicher Politik besteht. Solche Behauptungen zeugen von „an inadequate analysis of the nature of authority in the contemporary world, especially the authority that is exercised by interest groups” (Boli 1999: 267). INGOs üben nach Boli drei Formen von authority aus: „autonomous, collateral, and penetrative forms of authority“ (ebd. 268). Das interessanteste Beispiel für autonomous authority sind die internationalen Standardisierungsorganisationen. Organisationen wie ISO (International Standardization Organization) oder IEC (International Engineers Council) treffen Entscheidungen autonom von staatlichem Einfluss. Allerdings stellen sie die Ausnahme dar und können sind auch nur im Rahmen einer weitreichenden Definition als INGOs zu bezeichnen, die anfangs verwendete Definition schließt sie aus (FN 1). Collateral authority ist die Form von authority die aus normaler Lobbyarbeit auf internationaler Ebene resultiert. In Internationalen Organisationen (IGOs) und Konferenzen ist es INGOs wiederholt gelungen, eigene Vorstellungen gegen die Interessen von Staaten durchzusetzen: „[T]he ICRC succesfully established the groundwork for the Geneva Convetions despite the fact that rational state interests diectated rejection of these humanitarian practices“ (ebd. 270). Zu dieser Form von authority zählt Boli auch die wachsende Rolle von Entwicklungs-NGOs in der Planung und Implementierung von Hilfsprogrammen, die es ihnen erlaubt die Art der Hilfsprojekte maßgeblich zu beeinflussen. Penetrative authority bezeichent „succesful INGO penetration of the boundary-maintenance mechanisms shielding national and local polities from outside influence” (ebd. 271). Sie ähnelt collateral authority, findet jedoch ohne IGOs oder internationale Konferenzen statt. In vielen Fällen tritt sie auch zusammen mit collateral authority auf. Sowohl Umwelt- als auch Frauenrechtsorganisation ist es gelungen, ihre Anliegen auf die Agenda nahezu aller Staaten der Welt zu setzten, zum Teil gegen erheblichen Widerstand, zum Teil in Staaten wo solche Aktivitäten bis dahin völlig unbekannt waren. Bedauerlicherweise verzichtet Boli auf eine präzise Definition von Legitimität. Es lässt sich nur erahnen, dass er Legitimität als Begründung für authority betrachtet. Es wird also zu untersuchen sein, wie INGOs die oben beschriebenen Arten von ausgeübter authority begründen.

Jürgen Habermas: Legitimierung der Diskursposition

Bei Jürgen Habermas gestaltet sich die Frage nach dem „wofür“ komplizierter. Zunächst heißt es sehr einschränkend, „daß nur die juridischen Gesetze legitime Geltung beanspruchen dürfen, die in einem ihrerseits rechtlich verfaßten diskursiven Rechtsetzungsprozeß die Zustimmung aller Rechtsgenossen finden können“ (Habermas 1998: 141, meine Hervorhebung, S.K.). An späterer Stelle wird dann für die verschiedensten Institutionen und Handlungen eine Legitimierungsnotwendigkeit behauptet: Politik (ebd. 415), Verhandlungssysteme (ebd. 424) und interessanterweise auch für den Einfluss „den öffentliche Meinungen auf das politische System ausüben“ (ebd. 439). Problematisch gestaltet sich die Suche nach dem „wofür“ bei Habermas vor allem deshalb, weil seine Betrachtungen sich auf die Ebene des Verfassungsstaates beschränken. Durch diese Fixierung schränkt Habermas die Reichweite seiner Theorie unnötig ein. Er benötigt das „ Prinzip der Volkssouveränität“ und dessen diskurstheoretische Implikationen („daß sich alle politische Macht aus der kommunikativen Macht der Staatsbürger herleitet“) um darauf seinen Legitimitätsbegriff aufzubauen (ebd. 209). An dieser Stelle muss Habermas’ Theorie modifiziert werden um sie für den Bereich von INGOs anwendbar zu machen. Eine Ausweitung des Begriffs des „politischen Systems“ auf internationale Ebene erscheint unproblematisch, wenn dieses als „auf kollektiv bindende Entscheidungen spezialisiertes Teilsystem“ ( ebd. 364) definiert wird. In zahlreichen Arbeiten finden sich Beispiele dafür, dass auf internationale Ebene vermehrt solche, auch für den einzelnen Bürger wichtigen Entscheidungen getroffen werden (vgl. z.B. hierzu kritisch Wolf 2000: 62-64). Kritisch ist hingegen die Übertragung des Gesellschaftsbegriffes von staatlicher auf internationale Ebene. In dieser Gesellschaft muss sich eine „öffentliche Meinung“ bilden können, Habermas verlangt „institutionalisierte Verfahren der demokratischen Meinungs- und Willensbildung“ und „administrative Macht und Solidarität“ (Habermas 1998: 363). Dies alles, daran besteht kaum ein Zweifel, ist international nicht vorhanden, die Entwicklung einer Weltgesellschaft ist genauso unwahrscheinlich wie die eines Weltstaates. (vgl. Zürn 1998: 361f.) Trotzdem soll im folgenden ein solcher Versuch unternommen werden. Habermas’ Diskurstheorie basiert auf dem „Bild einer dezentrierten Gesellschaft, die allerdings mit der politischen Öffentlichkeit eine Arena für die Wahrnehmung, Identifizierung und Behandlung gesamtgesellschaftlicher Probleme ausdifferenziert.“ (Habermas 1998: 365) Dabei muss nicht jeder einzelne Bürger am politischen Prozess teilnehmen: „Die Diskurstheorie macht das Gedeihen deliberativer Politik nicht von einer kollektiv handlungsfähigen Bürgerschaft abhängig, sondern von der Institutionalisierung entsprechender Verfahren und Kommunikationsvoraussetzungen, sowie vom Zusammenspiel der institutionalisierten Beratungen mit informell gebildeten öffentlichen Meinungen“ (ebd. 362). Diese gegenüber einem republikanischen Gesellschaftsbild zurückgeschraubten Ansprüche machen eine (wenn auch behutsame) Übertragung des deliberativen Demokratiekonzeptes auf die internationale Ebene möglich. Die Möglichkeit einer solchen Übertragung unterstützt auch Thomas Risse, der die Existenz einer „gemeinsamen Lebenswelt“^[4] (common lifeworld) in den internationalen Beziehungen bejaht (vgl. Risse 2000: 14-16). Obwohl durch diese Modifizierung Habermas’ Verständnis von Legitimität über die Ebene des Nationalstaates hinaus anwendbar wird, bleibt die zugrunde liegende Frage nur unbefriedigend beantwortet: Es sind „kollektiv bindende Entscheidungen“ die einer Legitimierung bedürfen. Mit dieser nur implizit vorgenommenen Definition bleibt Habermas nicht nur hinter den neueren theoretischen Debatten, sondern auch hinter seinen eigenen Ansprüchen zurück. Die von ihm geforderte Legitimität für den Einfluss öffentlicher Meinungen auf das politische System (s.o.) wäre nach dieser Festlegung nicht notwendig. Daraus lässt sich erkennen, dass noch eine genauere Definition des Legitimationsgegenstandes nötig ist. Gerade in den internationalen Beziehungen finden Diskurse fast ausschließlich unter Stellvertretern statt. In einem vom Umfang und Zeitaufwand begrenzten praktischen Diskurs müssen diese Stellvertreter ihre Position legitimieren. Im Fall von INGOs heißt das konkret, dass sie begründen müssen Repräsentanten einer „informell gebildeten öffentlichen Meinungen“ (s.o.) zu sein. Denn: „Die ‚Qualität’ einer öffentlichen Meinung ist, soweit sie sich an prozeduralen Eigenschaften ihres Erzeugungsprozesses bemißt, eine empirische Größe. Normativ betrachtet begründet sie ein Maß für die Legitimität des Einflusses, den öffentliche Meinungen auf das System ausüben“ (Habermas 1998: 438f.). Der Anspruch, Vertreter einer öffentlichen Meinung zu sein (und diesen Anspruch haben INGOs nach Habermas beinahe notwendig) stellt daher neben dem Treffen kollektiv bindender Entscheidungen einen weiteren Legitimationsgegenstand dar.

[...]

^[1] Unter NGOs sollen „nichtstaatliche, nicht gewinnorientierte Gruppen, die eine bestimmte, im öffentlichen Interesse liegende Zielsetzung verfolgen“ verstanden werden. (Schmidt/Take 1997: FN 2). Im folgenden wird oft von NGOs und INGOs, internationalen NGOs die Rede sein. Wo immer eine Aussage sowohl auf nationale als auch auf internationale Organisationen zutrifft, wird der erste Begriff verwendet, wo der internationale Charakter einer NGO von Bedeutung ist der zweite.

^[2] Die Darstellung folgt Haldenwang 1999: 384.

^[3] Boli übersetzt „Herrschaft“ bei Weber mit authority. Im folgenden wird weiter der Begriff authority verwendet, um begriffliche Unschärfen zu vermeiden.

^[4] Die „gemeinsame Lebenswelt“ ist ein Konzept, das vor allem in Habermas’ früheren Werken, etwa der Theorie des Kommunikativen Handelns, als Diskursvoraussetzung Verwendung findet. In Faktizität und Geltung, so bemerkt auch Risse, verschwindet die frühere Trennung zwischen „Systemwelt“ und „gemeinsamer Lebenswelt“.