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Die politische Rolle der Ethik-Kommission "Sichere Energieversorgung beim deutschen Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie"

Hausarbeit 2019 27 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Ausstieg aus dem Ausstieg aus dem Ausstieg

2. Expertenkommissionen

3. Siefkens Modell des politischen Prozesses

4. Expertenkommissionen im politischen Prozess
4.1 Modelle von Expertenkommissionen
4.2 Analyseschritte zur Untersuchung von Expertenkommissionen

5. Bewertung von Siefkens Modell

6. Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung
6.1 Ethik- oder Expertenkommission?
6.2 Agenda-Setting
6.3 Einrichtung und Besetzung (Input)
6.4 Kommissionsarbeit (Umwandlung)
6.5 Kommissionsergebnisse (Output)
6.6 Umsetzung
6.7 Rolle der Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung im politischen Prozess

7. Fazit: Die Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung als externalisiertes Verhandlungssystem

Literaturverzeichnis

1. Ausstieg aus dem Ausstieg aus dem Ausstieg

„Deshalb sage ich für mich: Ich habe eine neue Bewertung vorgenommen; denn das Restrisiko der Kernenergie kann nur der akzeptieren, der überzeugt ist, dass es nach menschlichem Ermessen nicht eintritt.“ (Bundesregierung 2011f)

Mit diesen Worten begründete Kanzlerin Angela Merkel während ihrer Regierungserklärung am 9. Juni 2011 die neuen Laufzeitbeschränkungen für die deutschen Kernkraftwerke. Dieser Schritt stellte eine komplette Kehrtwende der bisherigen Energiepolitik der schwarz-gelben Koalition unter Merkel dar, die noch im September 2010 eine deutliche Verlängerung der Laufzeiten, den sogenannten Ausstieg aus dem Ausstieg, auf den Weg gebracht hatte.1 (vgl. Illing 2012 241-243) Mit den Laufzeitbeschränkungen stellte die Kanzlerin auch das neue Energiekonzept der Bundesregierung vor, welches viele Inhalte der kurz nach der Reaktor-katastrophe in Fukushima von ihr eingesetzten Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung (EKSE) übernahm. (vgl. Bundesregierung 2011f) Dennoch wird diese in Beschreibungen des Ausstiegs meist nur randläufig erwähnt, während der Fokus stattdessen meist auf den rechtlichen Aspekten oder den Auswirkungen auf das deutsche und europäische Energienetz liegt.2 Deshalb soll in dieser Arbeit soll untersucht werden, welche Rolle die Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung beim deutschen Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie eingenommen hat.

Um die Rolle der EKSE zu bestimmen, soll ein Analysemodell von Siefken herangezogen werden, mit dem sich Expertenkommissionen (EK) einer von sechs verschiedenen Rollen im politischen Prozess zuordnen lassen. (vgl. Siefken 2007) Dazu soll im Vorfeld der Begriff der Expertenkommission definiert werden, um zu prüfen ob sich bei der EKSE um eine solche handelt. Anschließend wird Siefkens Modell des politischen Prozesses und dessen theoretische Herleitung beschrieben sowie dessen Vor und Nachteile herausgearbeitet und die sechs Modelle zur Einordnung vorgestellt. Mithilfe dieser Analysestruktur soll schließlich eine Einordnung der EKSE vorgenommen werden. Dazu schlägt Siefken die fünf Untersuchungsschwerpunkte, Agenda-Setting, Einrichtung und Besetzung, Kommissions-arbeit, Kommissionsergebnisse und Umsetzung vor. Abschließend erfolgt anhand der Ergebnisse und unter Zuhilfenahme von 13 Leitfragen eine Einordnung der Rolle der EKSE in den politischen Prozess des Ausstiegs aus der Kernenergie. Die Ergebnisse der Arbeit werden abschließend in einem Fazit zusammengefasst.

Für den Aufbau der Analyse und die Definition von EKen wird vor allem auf Siefkens Werk Expertenkommissionen im politischen Prozess zurückgegriffen, sowie sein Beitrag im Handbuch der Politikberatung. Die theoretische Herleitung des Modells wir durch die Werke anderer Autoren oder die Ursprungsliteratur ergänzt. Detaillierte Informationen zum Politikfeld der deutschen Energiepolitik und dessen Entwicklung bieten die Werke von Kleine, Illing und ein Sammelband von Reiche. Die Informationen zur Arbeit der EKSE finden sich vor allem in deren offiziellen Abschlussbericht, sowie auf den Internetseiten der Bundesregierung. Informationen zur Arbeit innerhalb der Kommission und zu deren Teilnehmern wurden sofern verfügbar aus Medienberichten und aus öffentlichen Interviews zusammengetragen.

2. Expertenkommissionen

Siefken definiert eine Kommission als „ein formal eingesetztes Gremium, dem vorübergehend Verantwortung für eine Aufgabe übertragen wird.“ (Siefken 2006: 215) Die Besonderheiten einer EK sind:

„(1) Sie wird mit dem Auftrag eingesetzt, zu einer mehr oder minder genau vorgegebenen Fragestellung beratend Stellung zu nehmen.
(2) Sie besteht aus Personen mit unterschiedlichen fachlichen Hintergründen, die verschiedenen gesellschaftlich-politischen Bereichen entstammen.“ (ebd.)

Damit unterscheiden sich EKen beispielsweise von einem Beirat, der dauerhaft eingesetzt wird oder einer Projektgruppe, die sich nur aus Mitgliedern einer Verwaltung zusammensetzt. (vgl. Siefken 2007: 64) In der politische Praxis wird sich bei der Benennung von Gremien allerdings selten an wissenschaftlichen Klassifizierungen orientiert, da hier symbolische und taktische Interessen eine größere Rolle spielen. So lässt sich aus dem Namen eines Gremiums in der Regel keine eindeutige Aussage über dessen Aufgaben und Arbeitsweise ableiten, sondern es muss die tatsächliche Arbeit des Gremiums analysiert werden.3 (vgl. Siefken 2006: 215 f.)

Die Mitglieder von EKn sind zumeist Personen mit einschlägigen Kenntnissen in dem betroffenen Gebiet, wofür sie aber nicht zwangsweise einen wissenschaftlichen Hintergrund haben müssen. Sie können beispielsweise auch aus der Wirtschaft, Politik oder Verwaltung kommen. (vgl. Färber 2005: 133) Da bei EKen Wissenschaftler im Verbund mit Sprechern von organisierten Interessen und anderen mit dem Gebiet verknüpften Vertretern als Experten verstanden werden, handelt es sich allerdings nicht mehr um wissenschaftliche Politik-beratung im engeren Sinne. (vgl. Kielmansegg 2016: 68 f.)

Aufgrund der Bezeichnung der EKSE soll an dieser Stelle ein kleiner Exkurs zu Ethik-kommissionen erfolgen. Klassische medizinische Ethikkommissionen beraten und kontrollieren Ärzte und Wissenschaftler bei der Forschung und der Behandlungen von Patienten, um einen Ausgleich zwischen der invasiven Natur der moderner Medizin und dem Heilungsanspruch zu schaffen. Sie können auf unterschiedlichen Ebenen, beispielsweise lokal an einer medizinischen Fakultäten gegründet werden. Daneben existieren auch politische Ethikkommissionen, die politische Gremien bei medizinpolitischer Gesetzgebung beraten. Gemeinsame Merkmale von Ethikkommissionen sind ihre in der Regel dauerhafte Einrichtung und der Fokus auf die medizinische Behandlung und Forschung. (vgl. Altner 1998: 686-688)

3. Siefkens Modell des politischen Prozesses

Um die Rolle einer EK bewerten zu können, entwickelt Siefken auf der Grundlage von Easton‘s Input-Konversion-Output-Modell und dem Policy-Cycle ein eigenes Modell des politischen Prozesses, welches er durch Bachrach‘s und Baratz‘ Hürdenmodell ergänzt.4 5 (vgl. Siefken 2007: 94) (vgl. Abb. 1 & 2)

Die Grundlage für Siefkens Prozessmodell ist Easton‘s Input-Konversion-Output-Modell. Es beschreibt das politische System als eine funktionale Ausdifferenzierung des gesellschaftlichen Systems, mit der primären Funktion Entscheidungen verbindlich herzustellen und durchzusetzen. Dafür erhält es aus seiner Systemumwelt Inputs, die in Entscheidungen also Outputs umgewandelt und per Rückkoppelung wieder als neue Inputs an das politische System weitergegeben werden. Diese Schleife stellt für Easton den politischen Prozess dar.6 (vgl. Easton 1965: 71 f.) (vgl. Westle 2007: 105 f.) Für sein Modell übernimmt Siefken vor allem den Grundgedanken der Policy-Generierung als zentrales Element des politischen Prozesses, dessen primäre Aufgabe in seinem Modell darin liegt, den gesellschaftlichen Input in politischen Output umzusetzen. Nicht in sein Modell übernimmt Siefken die Rückkoppelung, bei der Reaktionen auf den politischen Output wieder neuen Input erzeugen, da dieser Aspekt nicht mehr Teil der Analyse sein soll. (vgl. Siefken 2007: 107) (vgl. Abb. 1)

Ebenfalls anders als bei Easton ist das politische System bei Siefken keine Black Box, sondern der Ablauf des politischen Prozesses orientiert sich an der Struktur des Policy-Cycle. (vgl. Siefken 2007: 94) Der theoretische Ansatz des Policy-Cycle ist eine Heuristik zur Strukturierung der verschiedenen Phasen, die im politischen Prozess durchlaufen werden und an deren Ende die Produktion einer Policy stehen kann. (vgl. Böcher/Töller 2012: 181) Zur ersten Phase werden regelmäßig die Problemwahrnehmung und das Agenda-Setting zusammengefasst. So muss ein gesellschaftliches Problem zunächst wahrgenommen werden und anschließend relevant genug sein, um auf die politische Agenda zu gelangen. (vgl. Jann/ Wegrich 2014: 107) Die nächste Phase ist die Politikformulierung, bei der das Problem auf lösbare Aspekte reduziert wird, um anschließend mögliche Handlungsalternativen zu diskutieren. Am Ende stehen meist konkrete politisch-administrative Maßnahmen wie beispielsweise politische Steuerungsinstrumente. (vgl. Blum/Schubert 2011: 116 f.) (vgl. Jann/ Wegrich 2014: 110) Über die erarbeiteten Maßnahmen wird schließlich bei der Entscheidungs-findung entschieden. In der Regel hat sich hier aber bereits eine Option durchgesetzt und es stehen kaum echte Alternativen zur Verfügung. (vgl. Blum/Schubert 2011: 120) Die anschließende Implementation durch die zuständigen Akteure und Institutionen ist die entscheidendste Phase des Policy-Cycle, da administratives Handeln nicht final steuerbar ist und ein Beschluss, bei der Implementation beabsichtigt oder unbeabsichtigt stark verändert werden kann. (vgl. Jann/Wegrich 2014: 114 f.) Die beiden letzten Phasen sind die Evaluierung und gegebenenfalls Terminierung eines politischen Programms, wenn dies geeignet war die zugrundeliegenden Policy-Probleme zu lösen. In der Regel wird das Policy-Problem jedoch erneut aufgegriffen und als neuer Input wieder auf der Agenda gesetzt.7 (vgl. ebd.: 119 f.) Den Ablauf Policy-Cycles übernimmt Siefken auch für sein Modelle des politischen Prozesses. Er bezeichnet die einzelnen Phasen allerdings als Agenda-Setting, Input, Conversion, Output und Impact / Outcome. Da die Rückkopplung wie bereits beschrieben nicht Teil der Analyse sein soll, stehen die Phasen der Umsetzung und Erfolgsprüfung im Hintergrund. Damit übernimmt Siefken auch nicht die zirkuläre Struktur in sein Modell, welches gradlinig bleibt. (vgl. Siefken 2007: 94) (vgl. Abb. 1)

Diese Grundstruktur von Siefkens Prozessmodell wird durch Bachrach‘s und Baratz‘ Hürdenmodell ergänzt. Es beschreibt vier Barrieren, die eine öffentlichkeitswirksame Forderung nach politischer Veränderung überwinden muss, um zu einem Output des politischen Systems zu werden. Siefken fügt in seinem Modell noch die Agenda-Setting-Fähigkeit des einbringenden Akteurs als zusätzliche erste Hürde hinzu, da die Fähigkeit als wichtige Machtressource nicht jedem Akteur zur Verfügung steht. (vgl. Siefken 2007: 103) Alle Forderungen die erfolgreich auf die politische Agenda gebracht wurden, müssen gemäß dem Hürdenmodell zunächst die Zweite und Dritte Hürde überwinden, um Teil der Politik-formulierung zu werden. Die Zweite Hürde sind die grundsätzlichen Normen einer Gesellschaft. Forderungen, die mit diesen konfligieren finden entweder keine Beachtung oder führen zur Diskriminierung des Vorschlagenden. Es ist aber auch möglich, dass eigentlich legitime Vorschläge von einflussreichen Akteuren als illegitim gebrandmarkt werden. Die dritte Hürde sind Barrieren vor dem Eintritt in den politischen Entscheidungsprozess, wie beispielsweise Verfahrensregelungen und Normen. Sie dienen vor allem status-quo-orientierten Gruppen einen gesellschaftlichen Wandel zu verhindern oder gezielt zu lenken. (vgl. Bachrach/Baratz 1977: 88 & 93-95) Die vierte Hürde ist eine Niederlage im darauf-folgenden Entscheidungsprozess, in Form einer Nichtbehandlung oder Ablehnung, sowie eine starke Modifikation der Forderung. Die letzte Hürde ist die Interpretation durch die ausführenden Akteure. So kann durch eine beabsichtigte oder unbeabsichtigte Fehl-umsetzung das Ergebnis, stärk von der eigentlich beschlossenen Änderung abweichen.8 (vgl. ebd.: 88) Siefken übernimmt die Hürden-Metaphorik in sein Modell, „weil sie nicht nur bestimmte Phasen des Prozesses der Bearbeitung politischer Probleme schildert, sondern deutlich die Verbindung zum situativen Kontext (Hürde 1), zum institutionellen Kontext (Hürden 2 und 3) und zum Akteurshandeln (Hürden 4 und 5) darstellt.“ (Siefken 2007: 103). Außerdem bieten die fünf Hürden für sein Modell eine Zeitachse, entlang der die Analyse erfolgen kann. (vgl. ebd.: 107)

Siefken führt diese drei theoretischen Ansätze zu seinem vierschrittigen Modell des politischen Prozess zusammen. Am Beginn steht das Agenda-Setting bei der eine politische Forderung (Input) die erste Hürde überwinden muss. Passiert die Forderung auch die zweite und dritte Hürde wird sie Teil des politischen Verhandlungsprozesses. Dieser steht als Ort, an dem die Konversion von Input zu Output stattfindet im Zentrum des Modells. Eine EK stellt in Siefkens Modell eine „Arena der Diskussions- und Verhandlungsvorgänge zwischen den beteiligten Akteuren“ (ebd.: 109) dar, neben der noch weitere Arenen existieren und untersucht werden können. Hier soll jedoch der Fokus nur auf den EKen liegen. Nach Abschluss der Verhandlungen, erfolgt eine politische Entscheidung und deren abschließende Umsetzung. (vgl. Abb. 1)

4. Expertenkommissionen im politischen Prozess

4.1 Modelle von Expertenkommissionen

Ein häufig angerführtes Argument zur politischen Legitimation der Einsetzung einer EK, ist die Behauptung, dass es zur Lösung eines Problems aufgrund der zunehmenden Komplexität gesellschaftlicher Fragen, zusätzlichen externen Sachverstandes bedarf. Der Problem-lösungsanspruch allein stellt aus politikwissenschaftlicher Sicht jedoch keine ausreichende Erklärung dar, da politische Akteure meist noch weitere Ziele verfolgen. So spielen oft kurzfristige taktische Gründe eine wichtige Rolle. Beispielsweise kann versucht werden, die eigenen Position durch die erwarteten Kommissionsergebnisse zu legitimieren oder politische Handlungsfähigkeit zu inszenieren, da ein Themenfeld durch die Einsetzung einer EK vorerst von der Tagesordnung genommen wird oder die Einsetzung bereits als vorläufige Lösung dargestellt werden kann. Daneben kann eine EK aber auch neue Ideen entwickeln und damit für neue Bewegung in einem Politikfeld sorgen oder sie bietet den beteiligten Akteuren eine Arena für Vorverhandlungen, was den späteren politischen Prozess beschleunigt. In der Praxis ist festzustellen, dass sich die Funktionen von EKen meist überschneiden und bei der Einsetzung verschiedene Motive verfolgt werden. (Siefken 2006: 221 f.) Um die Funktion einer EK in seinem Modell des politischen Prozess einordnen zu können, hat Siefken sechs verschiedene Modelle entwickelt, die den EK jeweils unterschiedliche Rollen zuschreiben. (vgl. Siefken 2007: 109 f.) (vgl. Abb. 2)

Modell 1: Externalisiertes Verhandlungssystem / Technokratie

In diesen Modell nimmt die EK die eigentliche Verhandlung vorweg und die politische Zustimmung zum Ergebnis erfolgt im Anschluss nur noch als eine Formalität. Die Ergebnisse der EK werden anschließend schnell und vollständig umgesetzt und in der politischen Debatte sowie bei der Begründung von Gesetzen wird immer wieder auf diese verwiesen. Der Unterscheid zwischen beiden Fällen besteht darin, dass beim Verhandlungssystem auf den gefundenen Konsens und bei einer Technokratie auf das Fachwissen als Begründung verwiesen wird. (vgl. Siefken 2007: 111)

Modell 2: Vorverhandlungssystem:

Im zweiten Modell dienen EKen dazu, eine politische Debatte vor zu strukturieren, während die eigentliche Verhandlung im politisch-administrativen System stattfindet. So stoßen die Ergebnisse einer EK zwar die politische Debatte an, stellen im weiteren Verlauf aber nur eine von mehreren inhaltlichen Positionen dar. In der Folge ist von einer längeren Debatte auszugehen, die aber durch die Ergebnisse der EK inhaltlich strukturiert werden kann. (vgl. ebd.)

Modell 3: Symbolpolitik

Haben EKen nur einen symbolpolitischen Charakter, verliert ein zunächst viel beachtetes Thema nach der Einsetzung zunehmend an Bedeutung. Diese gewinnt das Thema auch nach der Veröffentlichung der Ergebnisse nicht wieder. Damit die Thematik im politischen Prozess erneut an Aufmerksamkeit gewinnt bedarf es stattdessen einen neuen Agenda-Setting-Prozess. Symbolpolitische EKn lassen sich laut Siefken beispielsweise daran erkennen, dass nach einer öffentlichkeitswirksamen Einsetzung, versucht wird keine weitere Aufmerksamkeit auf deren Arbeit und Ergebnisse zu lenken. (vgl. ebd.)

Modell 4: Handlungsvertagung

Hier erfüllt der Bericht der EK eine so starke Agenda-Setting-Funktion, dass er als neuer Input in das politisch-administrative System wirkt. Die Einsetzung der EK erfolgt so, dass möglichst kein öffentliches Interesse erweckt wird, während die Vorstellung der Ergebnisse dagegen stark öffentlichkeitswirksam ist. Es findet also eine Vertagung der Handlung statt. (vgl. ebd.: 112)

Modell 5: Selbststeuerung der Akteure

Bei diesem Sonderfall können die Entscheidungen einer EK unmittelbar Wirkung gegenüber Dritten entfalten, ohne dass eine besondere Zustimmung des Parlaments oder einer anderen Institution notwendig ist. (vgl. ebd.)

Modell 6: Eigenständiger Akteur

Beim letzten Modell wird die EK zu einem neuem selbstständigen kollektiven Akteur, der eigene Interessen im politischen Verhandlungsprozess vertritt. Dieser Fall tritt allerdings meist nur bei fest institutionalisierten Gremien ein. (vgl. ebd.)

4.2 Analyseschritte zur Untersuchung von Expertenkommissionen

Um eine EK einem der Modelle zuzuordnen hat Siefken 13 Leitfragen entwickelt, mit denen sich die unterschiedlichen Aspekte der Arbeit einer EK besser bewerten lassen. Da sich die Leitfragen 1-3 mit der inhaltlichen Policy-Perspektive auseinandersetzen werden sie hier nicht behandelt. Zur Beantwortung der Leitfragen schlägt Siefken eine Analyse mit den fünf Untersuchungsschwerpunkten Agenda-Setting, Einrichtung und Besetzung (Input), Kommissionsarbeit (Umwandlung), Kommissions-ergebnisse (Output) und Umsetzung vor. (vgl. ebd. 115) (vgl. Tab. 1)

Agenda-Setting

Der erste Untersuchungsschwerpunkt ist ein weit gefasstes Agenda-Setting, das die Problem-wahrnehmung, das eigentliche Agenda-Setting und den Input umfasst. Um dies zu erfassen müssen der politische, der institutionelle und der situative Kontext untersucht werden. Der politische Kontext umfasst dabei die „grundsätzlichen Probleme und Herausforderungen des Politikfeldes“ (ebd.: 113) und soll helfen den Handlungsdruck der verantwortlichen Akteure zu beschreiben. Der institutionelle Kontext stellt die „wesentlichen Rahmenbedingungen eines Politikfelds dar, zu denen auch die „etablierten relevanten Akteure und ihre Interaktions-traditionen gehören.“(ebd.) Er bietet die Grundlage, um die Leitfrage 11: Sind in Experten-gremien nur Inhaber gesellschaftlicher Vetopositionen vertreten? zu beantworten. Der situative Kontext beschreibt das eigentliche Agenda-Setting. Hierbei werden „zentrale Vorentscheidungen im Hinblick auf Selektion, Prioritätensetzung sowie Strukturierung des Policy-Problems hinsichtlich möglicher Handlungsstrategien“ (Jann/Wegrich 2014: 107) getroffen. Es wird nicht nur untersucht welche Probleme vorhanden sind, sondern auch wie diese identifiziert und definiert werden. Daneben soll auch betrachtet werden, wie Akteure versuchen, die Agenda und die Themen auf ihr zu beeinflussen. (vgl. ebd.) Mithilfe des situativen Kontextes lässt sich schließlich die Leitfrage 7: Werden Expertengremien in Reaktion auf externe Ereignisse eingesetzt? beantworten. (vgl. Siefken 2007: 112 f.)

Einrichtung und Besetzung (Input)

Als nächstes gilt es die Einrichtung einer EK zu untersuchen. Hierfür schlägt Siefken folgende Untersuchungsfragen vor. Wer wählte die Mitglieder nach welchen Kriterien aus? Wer konnte aus welchen Gründen nicht teilnehmen und gab es eine öffentliche Diskussion über die Zusammensetzung? (vgl. ebd.: 113). Anhand der Ergebnisse lässt sich die Leitfrage 8: Wie wird die Einsetzung von Expertengremien inszeniert und vermarktet? beantworten. Auch kann mithilfe der Ergebnisse zum institutionellen Kontext aus dem Agenda-Setting auf die Leitfrage 11: Sind in Expertengremien nur Inhaber gesellschaftlicher Vetopositionen vertreten? eine Antwort gegeben werden. Ebenfalls werden die Grundlagen zur Beantwortung von Leitfrage 4 gelegt. (vgl. ebd.: 113)

Kommissionsarbeit (Umwandlung)

Der dritte Untersuchungsschwerpunkt sind die internen Prozesse der Entscheidungsfindung, die mithilfe der Kategorien des akteurszentrierten Institutionalismus untersucht werden sollen. Dieser ist eine Forschungsheuristik von Mayntz und Scharpf, die bei der Untersuchung von Policy-Entscheidungen unterstützen soll, „indem [sie] das Augenmerk auf die Interaktion von politischen Akteuren unter bestimmten institutionellen Rahmenbedingungen richtet.“ (Treib 2015: 278) Zentrale Grundannahme des akteurszentrierten Institutionalismus ist, dass Politik nicht von einzelnen Akteuren autonom gestaltet werden kann, weshalb eine interaktions-orientierte Perspektive eingenommen werden muss, die Politik als das Resultat von interpendenten Entscheidungen sieht. Dabei bilden institutionelle Faktoren einen Handlungs-kontext für die Akteure.9 (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 39-43.) (vgl. Treib 2015: 277 f.) Die erste Untersuchungskategorie des akteurszentrierten Institutionalismus sind die Akteure. Hier soll untersucht werden welche grundsätzlichen Handlungsmöglichkeiten die relevanten Akteure innerhalb und außerhalb einer EK haben. Die zweite Kategorie sind die Konstellationen der Akteure untereinander. Hier sollen sowohl formale Variablen wie die interne Organisation, als auch informale Variablen beachtet werden. Die dritte Kategorie sind die Interaktionsmodi der Akteure untereinander. Hier kann unterscheiden werden zwischen einseitigem Handeln, Verhandlungen, Mehrheits- und hierarchische Entscheidungen. (vgl. Siefken 2007: 114) (vgl. Treib 2015: 287-291) Anhand der Ergebnisse kann dann schließlich die Leitfrage 4: Können Ergebnisse von Expertengremien durch deren personelle Besetzung (oder auf anderem Wege) gesteuert werden? und die Leitfrage 12: Wird in den Expertengremien verhandelt; werden also „Koppelgeschäfte“ getätigt? beantwortet werden (vgl. Siefken 2007: 114)

Der akteurszentrierte Institutionalismus betrachtet nicht Individuen, sondern einheitlich handelnde Personengruppen als Akteure, wobei er zwischen aggregierten, kollektiven und korporativen Akteuren unterscheidet. (vgl. Treib 2015: 279-281) Da es sich bei EKen jedoch meist um kleine Gremien handelt, kann es unter Umständen sein, dass keine kollektiven Akteure ausgemacht werden können. (vgl. bspw. Siefken 2007: 105) In diesem Fall müssen dann Einzelpersonen als Akteure untersucht werden. Dies gilt es zu Beginn der Analyse zu prüfen.

Kommissionsergebnisse (Output)

Ein weiterer Schwerpunkt sind die Ergebnisse der EK. Grundsätzlich kann bei politischen Ergebnissen zwischen der als Output bezeichneten unmittelbaren politischen Entscheidung und ihren politischen Folgewirkungen, den Outcomes, unterscheiden werden. (vgl. Blum/ Schubert 2011: 129). Bei EKen stellt der Kommissionsbericht den unmittelbaren Output dar, bei dem der Aufbau und seine Präsentation untersucht werden kann. Zum Outcome werden die politischen Reaktionen der anderen relevanten Akteure auf den Bericht gezählt. (vgl. Siefken 2006: 223) (vgl. Siefken 2007: 115) Allgemein besteht die Erwartung, dass EKen eine möglichst konsensfähige Entscheidungsoption entwickeln, die „rechtskonform, administrativ praktikabel und gesellschaftlich akzeptanzfähig“ ist. (Schneider 2017: 144) Oftmals ist es aber politisch nicht beabsichtigt, dass die Ergebnisse die breite Zustimmung aller Betroffenen erhalten, da die EK eingesetzt wurde, um bestimmte Positionen in kontroversen Entscheidungssituationen zu legitimieren. (vgl. Färber 2005: 132)

Umsetzung

Bei der abschließenden Prüfung der Umsetzung der Vorschläge der EK in politische Maßnahmen liegt der Schwerpunkt vor allem auf der Verwendung der Kommissions-ergebnisse im politischen Prozess und weniger auf den policy-bezogenen Inhalten. Hier kann aber dennoch untersucht werden, wie viele der Forderungen umgesetzt wurden und welche Gewichtung diese hatten. So hat eine komplette Übernahme von nachgeordneten Forderungen nur eine geringe Bedeutung, wenn zentrale Ergebnisse einer Kommission unbeachtet bleiben. Siefken gibt hier kein Untersuchungsschema vor, sondern schlägt eine fallabhängige Untersuchung vor. Mit den Erkenntnissen aus Kommissionsergebnissen und Umsetzung lassen sich die verbleibenden Leitfragen 5: Sichert der Einsatz von Experten-gremien die Akzeptanz in der Bevölkerung und bei betroffenen gesellschaftlichen Akteuren?; 6: Wie werden die Ergebnisse von Expertengremien im politischen Diskurs verwendet?; 9: Welchen Einfluss hat die Einsetzung eines Expertengremiums auf die politische Diskussion im jeweiligen Politikfeld? Welchen Einfluss hat die Berichtsvorlage? und 13: Werden die Ergebnisse von Expertengremien durch die beteiligten gesellschaftlichen Akteure akzeptiert oder gibt es eine erneute öffentliche Auseinandersetzung? beantworten. Außerdem die Leitfrage 10: Wie werden Ergebnisse von Expertengremien von der Politik aufgenommen? (vgl. Siefken 2006: 223) (vgl. Siefken 2007: 115)

5. Bewertung von Siefkens Modell

Laut Siefken eignet sich sein Modell zur strukturierten Untersuchung von politischen Prozessen, wobei es keine Vorhersagen liefert, aber die Komplexität vermindert und „die Aufmerksamkeit auf die wesentlichen Aspekte politischer Entscheidungsfindung [lenkt].“ (ebd.: 107). Als Vorzüge seines Modells nennt Sieken, dessen Praxisnähe, da es die Verhandlungs-phase zwischen den einzelnen Akteuren untersucht und seine Anschlussfähigkeit, da einzelne Aspekte beliebig tief analysiert werden können. Beachtet werden muss, dass die Rationalisierung des politischen Prozesses durch die Reduzierung auf seinen Problemlösungsaspekt eine hilfreiche Komplexitätsreduktion ist, in der Praxis das Handeln der politischen Akteure aber auch von anderen Motiven gleitet wird. (vgl. ebd.: 107-109)

Durch die Strukturierung seines Modells des politischen Prozesses anhand des Policy-Cycles, übernimmt Siefken auch dessen Schwäche, nur einen idealtypischen Ablauf darzustellen, der in der Praxis zumeist nicht gegeben ist. So können sich die einzelnen Phasen überschneiden oder parallel ablaufen. (vgl. Böcher/Töller 2012: 183) Dies kann laut Siefken „als hilfreicher Hinweis“ (Siefken 2007: 105) gesehen werden, der bei der Analyse berücksichtigt werden muss. Auch muss stets berücksichtigt werden, dass der im Modell als eine Verhandlung dargestellte Abschnitt des Prozesses, in der „politischen Wirklichkeit zerstückelt und in mehreren Arenen gleichzeitig ablaufen kann.“ (ebd.: 107)

Als weiterer Kritikpunkt kann aufgenommen werden, dass Siefken den Aspekt der Aufgaben-stellung an die Kommission durch den einsetzenden Akteur in seinem Analysemodell nicht ausrechend berücksichtigt. So kann dies potenziell einen großen Einfluss auf das Ergebnis einer EK hab, wird von Siefken aber nur randläufig behandelt.

6. Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung.

Mithilfe dieses Analysemodells soll nun die Rolle der EKSE im politischen Prozess beim deutschen Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie untersucht werden.

6.1 Ethik- oder Expertenkommission?

Zu Beginn soll zunächst bestimmt werden, ob es sich bei der EKSE um eine EK im Sinne von Siefkens Definition handelt. Dafür müsste sie wie im zweiten Kapitel beschrieben ein formal eingesetztes Gremium sein, das zu einer vorgegebenen Frage beratend Stellung bezieht und mit Personen aus verschiedenen Fachrichtungen besetzt ist. (vgl. Siefken 2006: 215) Alle drei Punkte Können in Bezug auf die EKSE als zutreffend bewertet werden. Ihre Mitglieder hatten unterschiedliche fachliche Hintergründe und entstammten verschiedenen gesellschaftlich-politischen Bereichen, wie beispielsweise der Wissenschaft, den Gewerkschaften oder der Wirtschaft. (vgl. Tab. 2) Die Kommission wurde von der Bundeskanzlerin für einen vorher festgelegten Zeitrahmen offiziell eingesetzt, um folgende, von der Bundeskanzlerin Angela Merkel beschriebene, Frage zu beantworten:

„Wie schaffen wir mit einer endlichen und möglichst kurzen Laufdauer der Kernkraftwerke eine Energiewende mit Augenmaß? Welche Zielkonflikte gibt es dabei? […] Das alles soll durch die Kommission diskutiert und auch bewertet und gewichtet werden.“ (Bundesregierung 2011b)

Bei der EKSE handelt es sich also um eine EK nach Siefkens Definition. In Bezug auf die Bezeichnung als Ethikkommission stellt Schneider fest, dass von Politikberatung neben der fachlichen häufig auch eine normative Orientierung erwartet wird. So werden Gremien wie die EKSE zunehmend als Ethikkommission bezeichnet, obwohl sie sich nicht nur mit moral-politischen Fragen auseinandersetzen, sondern auch in Felder eingreifen, die bisher durch technokratische Risiko-Diskurse geleitet waren. (vgl. Schneider 2017: 133) Von der Einrichtung einer Ethikkommissionen erwartet sich die Politik dabei vor allem Hilfe, mit polarisierten Wertekonflikten umzugehen. „Die »Ethik« hat einen guten Namen und soll verheißen, dass die Experten auch Werte, Normen und Gemeinwohl im Blick behalten.“ (ebd.: 144)

6.2 Agenda-Setting

Institutioneller Kontext: Der Dauerkonflikt um die Kernenergie

Zentrale Akteure der deutschen Energiepolitik sind die Bundesregierung und die im damaligen Bundestag vertretenen Parteien, von denen sich CDU/CSU und FDP mehrheitlich für und SPD, Bündnis 90/Die Grünen sowie DIE LINKE gegen Laufzeitverlängerungen aussprachen. Des Weiteren die vier großen Kernkraftwerksbetreiber E.ON, RWE, Vattenfall und EnBW und die Verbraucher, die vor allem an einer möglichst sicheren und günstigen, zunehmend aber auch an einer umweltfreundlichen, Versorgung interessiert sind. Außerdem eine Vielzahl an Interessensverbänden, die sich für verschiedenste Forderungen, wie beispielsweise den Umweltschutz, einsetzen. (vgl. Brand/Corbach 2005: 259-271) Der rechtliche Rahmen der deutschen Energiepolitik wird neben EU-Richtlinien von der Bundesgesetzgebung bestimmt. Hier spielen vor allem eine sicher Energieversorgung aber auch der Umweltschutz eine große Rolle. (vgl. Körner 2005: 220-223)

Seit den 1970er Jahre regte sich in der deutschen Bevölkerung zunehmend Protest gegen einen weiteren Ausbau der Kernenergie, der sich seit der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl zunehmend verstärkte und Protesten und Demonstrationen gegen Kernkraftwerke, Castor-Transporte oder Endlager Ausdruck fand. (vgl. Corbach 2005: 103-107) (vgl. Radkau/Hahn 2013: 302-305) Dennoch spielte die Kernenergie lange eine bedeutende Rolle in der deutschen Stromproduktion. So lag ihr Anteil bis zum Beginn der 2000er bei ungefähr 30 Prozent, fiel aber im Zuge des rot-grünen Ausstiegs auf 20 Prozent. (vgl. IAEA 2018: 18)

Politischer Kontext: Der Ausstieg aus dem Ausstieg

Dieser erste Ausstieg war eine Konsensvereinbarung der rot-grünen Bundesregierung mit den Kernkraftwerksbetreibern im Jahr 2002, die für jedes Kraftwerk eine Reststrommenge vorsah und nach deren Erfüllung die Anlage abgeschaltet werden sollte. Für die neueren Kraftwerke hätte dies eine Restlaufzeit von ca. 20 Jahren bedeutet. (vgl. Radkau/Hahn 2013: 353) Nach dem Antritt der schwarz-gelben Bundesregierung wurde von ihren Wählern und den Energie-versorgern ein politischer Kurswechsel gefordert, der im neuen Energieprogramm der Bundes-regierung Ausdruck fand. Die Kernenergie wurde wieder als wichtige Brückentechnologie angesehen und im Bundestag beschloss die Regierungskoalition im November 2010, die Laufzeiten der bestehenden Reaktoren um durchschnittlich zwölf Jahre zu verlängern. Hierfür bürgerte sich der Begriff vom Ausstieg aus dem Ausstieg ein. (vgl. Kleine 2018: 224)

Situativer Kontext: Die Reaktorkatastrophe von Fukushima und ihre Folgen

Wenige Monate später ereigneten sich am 11 März 2011 in der Folge eines schweren Erdbebens vor der japanischen Nordküste die Reaktorkatastrophe im Kernkraftwerk Fukushima Daiichi.10 (Bejdakic/et al. 2012: 20-23) Über die Ereignisse wurde in den internationalen und deutschen Medien intensiv berichtet und es kam zu großen öffentlichkeits-wirksamen Protestaktionen und Demonstrationszügen gegen eine weitere Nutzung der Kernenergie. Insbesondere auch in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. (vgl. Radkau/ Hahn 2013: 362) In diesen Bundes-ländern fanden am 27. März 2011 Landtagswahlen statt, bei denen insbesondere für die CDU große Stimmenverluste drohten. In Umfragen glaubte eine Mehrheit der Befragten nicht an eine echte Wende in der Energiepolitik unter Merkel und Baden-Württembergs Ministerpräsident Stefan Mappus (CDU) fürchtet um seine Wiederwahl. (vgl. Hessisch Niedersächsische Allgemeine 2011) (vgl. Kleine 2018: 227-229)

In der Folge war bei den Vertretern der Regierungsparteien ein schneller Wandel und ein Anknüpfen an den allgemeinen kernkraftkritischen Diskurs zu beobachten. (vgl. Weiß/ Markutzyk/Schwotzer 2014: 88) Bereits einen Tag nach der Reaktorkatastrophe verkündete die Bundesregierung eine Prüfung aller deutschen Kernkraftwerke durch die Reaktor-sicherheitskommission und am 14. März 2011 eine dreimonatiges Atom-Moratorium, während dessen die sieben ältesten Reaktoren und das Kraftwerk Krümmel vom Netz genommen werden sollten. Ergänzend dazu wurde am 22. März auch die EKSE einberufen, auf deren und der Ergebnisse der Reaktorsicherheitskommission die Bundesregierung ein neues Energie-konzept erarbeiten wollte. (vgl. Kleine 2018: 227-231) Die Einsetzung begründete der damalige Bundesumweltminister Norbert Rötten damit, dass die Koalition der Auffassung sei, „dass die japanischen Ereignisse für uns […] Anlass gibt – wirklich Anlass gibt –, die Frage der Sicherheit der Kernenergie sowie der Energieversorgung in Deutschland umfassend neu zu […] bewerten.“ (Bundesregierung 2011a)

6.3 Einrichtung und Besetzung (Input)

Die Kommission hatte insgesamt 17 Mitglieder (vgl. Tab. 2), deren Einladung der damaligen Kanzleramtsminister Roland Pofalla übernahm. (vgl. Hengst 2011) Es kann also davon ausgegangen werden, dass Merkel und das Bundeskanzleramt bei der Auswahl federführend waren. Die Vorsitzenden der Kommission waren der ehemalige langjährige deutsche Umwelt-minister und CDU Mitglied Klaus Töpfer, sowie der damalige Präsident der Deutschen Forschungsgemeinschaft Matthias Kleiner. Die übrigen 14 Mitglieder der EKSE repräsentierten ein breites Spektrum der Gesellschaft. So waren neben Kirchen- und Gewerkschaftsvertretern viele Mitglieder von Forschungseinrichtungen. Auffällig ist, dass mit Jürgen Hambrecht, dem damaligen Vorstandsvorsitzenden der BASF, nur ein Wirtschaftsvertreter eingeladen war und die Kernkraftwerksbetreiber keinen Teilnehmer stellten. (vgl. Tab. 2) Auf einer Pressekonferenz darauf angesprochen antwortete Merkel: „Dies ist ja keine Kommission der Energiewirtschaft. […] [Sie] ist in die Kooperation mit der Kommission für Reaktorsicherheit einbezogen, aber für die Bewertung gesellschaftlicher Risiken ist die Energiewirtschaft selbst nicht der Partner.“ (vgl. Bundesregierung 2011a) Ebenfalls waren die Umweltschutzverbände und die Fachpolitiker der Fraktion nicht vertreten.

6.4 Kommissionsarbeit (Umwandlung)

Akteure

Aufgrund der kleinen Zahl an Vertretern aus unterschiedlichsten gesellschaftlichen Bereichen fällt es schwer innerhalb der EKSE kollektive Akteure im Sinne des akteurszentrierten Institutionalismus auszumachen. Daher sollen hier die individuellen Akteure behandelt werden. Sofern Informationen dazu vorhanden sind, kann jedoch unterschieden werden, wie sich die einzelnen Mitglieder zur Nutzung der Kernenergie positionierten.

Die beiden Vorsitzenden der EKSE präferierten einen Ausstieg aus der Kernenergie. So bezeichnete Matthias Kleiner in einem Interview das Atom-Moratorium als richtig und stellte fest, dass „die Katastrophen in Japan [mich] als Ingenieurwissenschaftler sehr nachdenklich gemacht und Zweifel an der Kernenergie genährt [haben].“ (rp-online.de 2011). Auch Klaus Töpfer war schon vor der Reaktorkatastrophe von Fukushima von einem Ausstieg aus der Kernkraft überzeugt und seit 2010 außerdem Botschafter des Solarprojekts Desertec, das in Nordafrika Solarstrom für Europa gewinnen wollte. (vgl. Handelsblatt 2011) Töpfer erklärte in einem Interview, dass es aus seiner Sicht Aufgabe der EKSE sei, „darüber nachzudenken und Vorschläge zu machen, wie man noch viel schneller als bisher gedacht aus dieser Technologie aussteigen kann“. (Deutschladfunk 2011) Die in die Kommission berufenen Kirchenvertreter galten ebenfalls als bekannte Kritiker der Kernenergie und hatten sich in der Vergangenheit schon mehrfach gegen deren Nutzung ausgesprochen. Weniger kritisch war der Stuttgarter Risikoforscher Ortwin Renn, der sich für eine realistische Abschätzung der Risiken einsetzte. Er bewertete diese als eher gering und warnte vor unbegründeten Hysterien. Grundsätzlich begrüßte aber auch er einen Ausstieg aus der Atomkraft. (vgl. Wehaus 2011) Die einzigen bekannten Anhänger der Kernkraft waren der FDP Politiker Walter Hirche und der damalige Vorstandsvorsitzende der BASF Jürgen Hambrecht. Hambrecht gehörte zu den Unterzeichnern des Energiepolitischen Apells, in dem vierzig Wirtschaftsvertreter 2010 einen Ausbau der Kohle und Kernkraft gefordert hatten. (vgl. Hengst 2011) (vgl. Rossbach/Koch/ Knop 2010)

Aufgrund der offenen Bekenntnis der Vorsitzenden zum Ausstieg und der Vorgabe durch die Kanzlerin bei der Einsetzung Wege zur Energiewende mit möglichst kurzen Laufzeiten zu finden (vgl. Bundesregierung 2011b) ist es fraglich, ob die Anhänger der Kernkraft großen Einfluss auf die Arbeit des Gremiums nehmen konnten und ob hier eine alternative zum Ausstieg hätte verhandelt werden können. So hatte Jürgen Hambrecht in einem Interview angekündigt sich klar gegen einen Ausstieg zu positionieren (vgl. Freytag 2011), diese Position fand sich im Abschlussbericht jedoch nicht wieder (vgl. EKSE 2011) Die im vorherigen Abschnitt genannten nicht beteiligten Akteure, konnten ihre Positionen bei einer öffentlichen Anhörung am 28. April in Berlin einbringen, bei der insgesamt 28 Experten und Interessens-vertreter ihre Positionen vortrugen durften, darunter auch die Kraftwerksbetreiber und Umweltschutzorganisationen. (vgl. Bundesregierung 2011c) Die Fachpolitiker der Fraktionen wurden allerdings an der Arbeit der EKSE aber weiterhin nicht beteiligt.

[...]


1 Die Nutzung der Kernenergie, sowie der Ausstieg aus dieser sollen in dieser Arbeit nicht bewertet werden und werden daher neutral dargestellt.

2 Vgl. beispielsweise Illing 2012, Kleine 2018 oder Piepenbrink 2012.

3 Neben der politischen Praxis stellt Krick auch in der Wissenschaft mehrere uneinheitliche Definitionen der verschiedenen Gremien fest. (vgl. Krick 2010: 237) Da auf ihnen das Untersuchungsmodell beruht, sollen hier aber nur die Definitionen von Siefken Anwendung finden.

4 Die Analyse der Umwandlung von Input in Output erfolgt mithilfe der Kategorien des akteurszentrierten Institutionalismus. Vgl. hierzu den Abschnitt Kommissionsarbeit in Kapitel 4.2 S. 8.

5 Die zugrundeliegenden theoretischen Modelle sollen hier jeweils nur kurz zusammengefasst werden. Eine detaillierte Beschreibung kann der entsprechenden Literatur entnommen werden.

6 Für eine detaillierte Beschreibung von Easton‘s Modell vgl. Easton 1965 und Westle 2007.

7 Für eine detaillierte Beschreibung des Policy-Cycle vgl. Jann/Wegrich 2014.

8 Für eine detaillierte Beschreibung des Hürdenmodells vgl. Bachrach/Baratz 1977

9 Für eine detaillierte Beschreibung des akteurszentrierten Institutionalismus vgl. Mayntz/Scharpf 1995.

10 Auf den genauen Hergang soll hier nicht weiter eingegangen werden. Eine detaillierte Beschreibung bietet das Bundesamt für Strahlenschutz in seinem Bericht. (vgl. Bejdakic/et al. 2012)

Details

Seiten
27
Jahr
2019
ISBN (eBook)
9783346122568
ISBN (Buch)
9783346122575
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v535613
Institution / Hochschule
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
Note
1,7
Schlagworte
Atomausstieg Expertenkommission Energieversorgung Fukushima Kernenergie Atomkraft Ethik-Kommission
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Titel: Die politische Rolle der Ethik-Kommission "Sichere Energieversorgung beim deutschen Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie"