Der Einfluß der Interessenverbände im politischen System der USA

Inhalt

1 Einleitung

2 Verfassungsrechtliche Grundlagen

3 Politikwissenschaftliche Einschätzung des Verbandseinflusses

4 Klassifizierung der Verbände der USA
4.1 Verbände im Bereich der Arbeit und des Kapitals
4.1.1 Wirtschaftverbände
4.1.2 Gewerkschaften
4.1.3 Standes- und Berufsverbände
4.2 Verbände außerhalb des Bereichs der Arbeit und des Kapitals (Voluntary Interest Groups)
4.2.1 Public Interest Groups
4.2.2 Single Issue Groups

5 Wege des Lobbying
5.1 Adressaten der Lobbyarbeit
5.2 Methoden der Lobbyarbeit
5.3 Allgemeine Ziele

6 Effektivität des Lobbying

7 Normative Aspekte

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Das Verbändesystem der USA ist schillernd und facettenreich. Es gibt kaum einen gesellschaftlichen Bereich, in dem nicht mindestens ein, meist aber mehrere Verbände versuchen, ihre Interessen durchzusetzen. Dies können Vertreter kleiner Minderheiten sein, aber auch Organisationen, die den Anspruch erheben, für mehrere Millionen Menschen zu sprechen. Das politische System der USA ist ohne Interessenverbände kaum denkbar, und so wird diesen oftmals ein überdurchschnittliches Maß an Bedeutung und Einfluß zugesprochen.

Diese Arbeit soll erläutern, wie groß der Einfluß der Interessenverbände in den USA tatsächlich ist. Zu diesem Zweck wird zunächst darauf eingegangen, welche Voraussetzungen die Verfassung der Vereinigten Staaten für die Interessengruppen schafft. Danach wird grob dargelegt, wie die Politikwissenschaft den Verbandseinfluß einschätzt, und wie sich diese Einschätzung im Laufe der Zeit veränderte, um dann zu einer systematischen Klassifizierung der amerikanischen Verbände zu kommen und die wichtigsten Gruppen zu nennen. Im Anschluß soll beschrieben werden, welche Wege die Lobbyarbeit in den USA beschreitet, an wen sich Interessengruppen wenden, welche Methoden sie dabei benützen und welche Ziele sie verfolgen, bevor eine Beurteilung der Effektivität dieser Bemühungen die tatsächliche Bedeutung des Verbandseinflusses in den USA bemessen soll. Das letzte Kapitel geht auf einige normative Aspekte des Themas ein, wobei dieses weit in die Staatstheorie reichende Gebiet allerdings nur gestreift werden kann.

2 Verfassungsrechtliche Grundlagen

In der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika ist im Gegensatz zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland das Recht zur freien Bildung von Vereinigungen nicht ausdrücklich verankert. Der in diesem Zusammenhang bedeutendste Abschnitt der amerikanischen Verfassung ist sicherlich das erste Amendment:

„Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.“

Mit der Meinungs- und Pressefreiheit, der Versammlungsfreiheit und dem Petitionsrecht ist hier die Basis für die Vereinigungsfreiheit geschaffen, und mit dem Recht zur freien Religionsausübung klingt dieses weitergehende Freiheitsrecht bereits deutlich an. Trotzdem wird die Vereinigungsfreiheit nicht explizit genannt.

Es scheint nun kaum vorstellbar, daß die Väter der amerikanischen Verfassung vor dieser Konsequenz bewußt zurückgeschreckt sein sollen, nachdem sie zuvor so weitgehende Freiheiten geschaffen hatten, wie es sie in der Geschichte noch nie gegeben hatte.

Die folgende Hypothese¹ ist wohl plausibler: Als das erste Amendment 1791 ratifiziert wurde, gab es weder in den USA noch sonst in der Welt ein Verbändesystem, wie wir es heute kennen. Es schien daher auch nicht nötig, die Existenz von Vereinigungen in der Verfassung abzusichern, da alle bekannten Formen der Partizipation der Bürger durch das erste Amendment bereits abgedeckt waren. Eine Ausnahme hiervon bilden bezeichnenderweise die religiösen Vereinigungen, die auch damals schon bekannt waren, und deren Schutz in der Verfassung ausdrücklich erwähnt wird. Erst mit der Herausbildung eines immer komplexeren Verbändesystems wurden auch die Freiheitsrechte der Verfassung immer weitergehender interpretiert, bis aus ihnen schließlich die Vereinigungsfreiheit abgeleitet wurde.

Diese Hypothese wird untermauert von der Rechtsprechung des Supreme Court, in der sich die geschilderte Entwicklung zeigt¹: In einer Reihe von Fällen wurden die Rechte, die im ersten Amendment verankert sind, immer mehr ausgebaut und mit Hilfe des vierzehnten Amendments auch in den Einzelstaaten zu immer größerer Reichweite gebracht. Dies gipfelte in der Entscheidung des Supreme Court im Fall National Association for the Advancement of Coloured People vs. Alabama (1958), wo zum ersten Mal in einem rechtskräftigen Urteil des obersten Gerichts die Vereinigungsfreiheit erwähnt wurde:

„It is beyond debate that freedom to engage in association for the advancement of believes and ideas is an inseparable aspect of the ‚liberty‘ assured by the due process clause of the Fourteenth Amendment, which embraces freedom of speech. (...)“²

Es kann also davon ausgegangen werden, daß die Vereinigungsfreiheit aus dem ersten Amendment ableitbar ist und durch das vierzehnte Amendment auf die Einzelstaaten übertragen wird. WOOTTON (1985) nennt eine ganze Reihe späterer Urteile des Supreme Court, die diese Auffassung bestätigen.

Die Verbändelandschaft der USA ist, wie noch zu schildern sein wird, außergewöhnlich vielfältig. Dies kann zum Teil auf die günstigen Bedingungen, die die amerikanische Verfassung für die Entstehung und den Fortbestand eines solchen Verbändesystems vorgibt, zurückgeführt werden: Dabei ist die vielzitierte Fragmentierung von Gesellschaft und Staat in Amerika³, die in der Verfassung einen ihrer Ursprünge hat, von Bedeutung. Zwei Aspekte dieser Fragmentierung sind hier ausschlaggebend: Die Schwäche der staatlichen Institutionen und die relative Bedeutungslosigkeit der Parteien.

Die staatlichen Institutionen der USA sind in der Verfassung nach den Prinzipien der Gewaltenteilung organisiert. Gleichzeitig sind sie aber auch durch verschiedenste Mechanismen der Checks and Balances miteinander verstrickt und teilweise sogar konkurrierend angelegt, mit der Möglichkeit, sich gegenseitig zu blockieren. Durch diese Konstruktion des Staates bietet sich für die Interessenverbände eine Vielzahl von Ansatzpunkten für ihre Arbeit. Sie können sich prinzipiell die Adressaten ihrer Beeinflussungsversuche im Gewirr der Institutionen frei aussuchen. Im Falle des Nichterfolges können sie sich ohne größeren Schaden zurückziehen, um dann an anderer Stelle wieder anzusetzen.

Den Parteien Amerikas wiederum ist es aufgrund des ausgeprägten Lokalismus und Regionalismus, ebenso wie wegen des Wahlsystems, das die einzelnen Wahlkreise zu alles entscheidenden Faktoren macht, kaum möglich, auf nationaler Ebene zu nennenswerter Stärke zu gelangen. Programmatisch orientierte Volksparteien oder gar thematisch gebundene Interessenparteien wie in Europa, die den Verbänden bei der konkreten Vertretung von Einzelinteressen Konkurrenz machen können, haben in den USA nur äußerst geringe Bedeutung. Dies trägt zur Blüte des amerikanischen Verbandswesens bei.

3 Politikwissenschaftliche Einschätzung des Verbandseinflusses

Politikwissenschaftliche Betrachter des amerikanischen Verbändesystems¹ wurden in ihrer Einschätzung des Verbandseinflusses lange Zeit von eben dieser Schwäche der staatlichen Institutionen und der Parteien beeinflußt. Zusammen mit anderen Faktoren - wie zum Beispiel der scheinbar überdurchschnittlichen Bereitschaft der Amerikaner zur Aktivität in Interessengruppen oder der angeblichen Ideologiefreiheit der amerikanischen Bevölkerung - führte dies zu einer weitgehend übereinstimmenden Einschätzung: Die Verbände der USA seien mit sehr großer Macht und überdurchschnittlich hohem Einfluß ausgestattet.

Erst in den Sechzigerjahren änderte sich diese Meinung, beeinflußt durch eine ganze Reihe empirischer Studien, die in dieser Zeit durchgeführt wurden². Hier zeigte es sich, daß viele der Annahmen, die bis dahin ohne weiteres für korrekt und bedeutsam gehalten worden waren, entweder kaum Signifikanz für die Einschätzung des Einflusses der Verbände aufwiesen oder aber schlicht nicht zutrafen.

So präsentierten sich viele Interessengruppen in diesem Lichte als Organisationen, die sowohl mit finanziellen als auch mit personellen Ressourcen extrem schlecht ausgestattet waren, denen es an grundlegendem Fachwissen mangelte und die daher kaum in der Lage waren, die Interessen ihrer Klientel zu vertreten. Die einzige Chance für Lobbyisten, überhaupt ein geringes Maß an Einfluß ausüben zu können, bestand darin, politisch befreundeten Abgeordneten so weit wie möglich zuzuarbeiten und so quasi als unbezahlte Mitarbeiter und Informanten von Politikern tätig zu sein. Nur so konnten sie wenigstens gelegentlich auf die Gunst und damit das Gehör der Entscheidungsträger hoffen. Das Bild des druckvoll auftretenden und mit Sanktionen seines Verbandes drohenden Lobbyisten schien weitgehend eine Illusion zu sein.

Als einer der wichtigsten Gründe für die Schwäche der Verbände wurde die Fähigkeit des Kongresses, Druck zu absorbieren und zu reflektieren, angesehen. Diese war bis dahin weit unterschätzt worden. Zunächst machten es die damals üblichen geschlossenen Sitzungen und geheimen Abstimmungen den Verbänden unmöglich, das Verhalten einzelner Abgeordneter wirksam zu kontrollieren oder gar zu sanktionieren. Darüber hinaus wurden die entscheidenden Positionen im Kongreß nach dem Senioritätsprinzip besetzt, wodurch die Abgeordneten aus den sichersten Wahlkreisen die Tagesordnungen weitgehend bestimmten. Die anderen Abgeordneten konnten dadurch Druck auf diese relativ unempfindlichen Positionen ableiten, so daß sie für die Verbände kaum greifbar waren. Es zeigte sich also, daß die Interessengruppen im Gesetzgebungsprozess kaum Ansatzpunkte fanden, an denen ihre Beeinflussungsversuche wirksam hätten werden können.

Der Einfluß der Interessengruppen in den USA wurde von der Politikwissenschaft ab den Sechzigerjahren sehr gering eingestuft, denn auch im internationalen Vergleich boten die amerikanischen Verbände ein wenig beeindruckendes Bild. Als Beispiel sei nur ihr oftmals niedriger Organisationsgrad genannt. Während skandinavische Gewerkschaften circa achtzig Prozent ihrer potentiellen Mitglieder rekrutieren konnten, kamen amerikanische Gewerkschaften nur auf rund zwanzig Prozent¹.

Diese Beurteilung des Einflusses der Interessenverbände in den USA hielt sich bis in die frühen Achtzigerjahre hinein. Dann mußte jedoch den veränderten Bedingungen Rechnung getragen werden, was wiederum zu einer Neueinschätzung führte. So machten sogenannte „Sunshine Laws“ die Gesetzgebungsprozeduren im Kongreß sehr viel transparenter: öffentliche Sitzungen (auch der Ausschüsse) und namentliche Abstimmungen wurden üblich. Dadurch eröffneten sich für die Verbänden effektive Möglichkeiten, um die Abgeordneten zu kontrollieren.

Entscheidend für die Neubewertung des Verbandseinflusses waren aber die Auswirkungen des Campaign Finance Act von 1974. Dieses Gesetz erlaubt es den Verbänden, Wahlkampforganisationen, sogenannte Political Action Comitees (PACs), zu unterhalten und durch diese Wahlkampfspenden zu tätigen. Die Bedeutung dieser Möglichkeit muß in Zeiten immer teurer werdender Wahlkämpfe sehr hoch eingeschätzt werden².

Und so führten diese gesetzlichen Veränderungen, verbunden mit den hohen Mitgliederzahlen, die manche Gemeinwohlorganisationen³ erreichen konnten, dazu, daß der Verbandseinfluss in den USA seit den Achtzigerjahren wieder deutlich höher eingeschätzt wird. Autoren wie BERRY (1984) sprechen von einer „Interest Group Society“.

4 Klassifizierung der Verbände der USA

4.1 Verbände im Bereich der Arbeit und des Kapitals

4.1.1 Wirtschaftsverbände

Die größten Dachverbände der Wirtschaft in den USA sind die National Association of Manufacturers (NAM) und die U.S. Chamber of Commerce⁴. Die Chamber of Commerce stellt einen Zusammenschluß vieler Einzelunternehmen, aber auch lokaler und regionaler Unternehmensverbände und Trade Associations dar, während die Mitgliedschaft der NAM hauptsächlich aus kleinen und mittleren Unternehmen besteht. Daraus ergibt sich eine relativ homogene Mitgliederstruktur für die NAM, während die Chamber of Commerce ein breites Spektrum an Interessen vertritt. Trotzdem ist die NAM nicht der erfolgreichere der beiden Verbände, denn die extrem konservativen und teilweise offen gewerkschaftsfeindlichen Positionen, die sie vertritt, lassen sie vielfach unglaubhaft und wenig vertrauenswürdig erscheinen. Auch die U.S. Chamber of Commerce tritt oftmals übertrieben ideologisch auf, obwohl sie sich in neuerer Zeit pragmatischer präsentiert und mit einigem Erfolg moderne Techniken des Lobbying nutzt, die von der Partizipation der Mitglieder geprägt sind. Aufgrund ihrer heterogenen Verbandsstruktur ist die Camber of Commerce jedoch häufig gezwungen, sich bei der Darstellung ihrer Ansichten zurückzuhalten und sich darauf zu beschränken, ihren Mitgliedern als Dienstleistungsunternehmen zur Verfügung zu stehen, beispielsweise durch die Beratung in betriebswirtschaftlichen Fragen.

[...]

¹ nach WOOTTON (1985:45)

¹ vgl. WOOTTON (1985:45-50)

² WOOTTON (1985:49)

³ z.B. LÖSCHE (1989); WOOTON (1985:50)

¹ Dieses Kapitel orientiert sich an WILSON (1990:39-50).

² WILSON (1981:110;1990:44) nennt vor allem BAUER et al . (1963).

¹ WILSON (1990:45)

² Die Spendenpraxis durch PACs wird in Kapitel 5.2 näher erläutert.

³ vgl. Kap. 4.2.1

⁴ Der Name der Chamber of Commerce kann irreführend sein. Es handelt sich nicht um eine öffentlich-rechtliche Handelskammer, wie wir sie in Deutschland kennen, sondern um einen privaten Verband.