Polizei und Staatsanwaltschaft in der Strafverfolgung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Funktionale Vorüberlegungen
2.1 Zur Abgrenzung von Strafrecht und Strafprozessrecht
2.2 Grundsätze des Strafprozessrechts
2.3 Gliederung des Strafprozesses

3. Geschichtlicher Abriss – zur Entstehung von Polizei und Staatsanwaltschaft
3.1 Die Entwicklung der Polizei
3.2 Die Entstehung der Staatsanwaltschaft – Historie und Motive
3.3 Exkurs - Zur Unterscheidung von Polizei und Staatsanwaltschaft

4. Zum Verhältnis der Institutionen Polizei und Staatsanwaltschaft
4.1 Rechtsgrundlagen
4.2 Die Polizei von der Gehilfin zur heimlichen Herrin des Strafverfahrens – Das Verhältnis der Institutionen Polizei und StA in der Praxis
4.3 Ein Blick in die Zukunft – wieder mehr Kontrolle für die StA?

5. Schluss

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Thema „Zuständigkeiten von Polizei und Staatsanwaltschaft (StA) in der Strafverfolgung“ ist zwar mit Sicherheit nicht neu, aber trotzdem aktuell. Die Expansion polizeilicher Aufgabenbereiche war in der Vergangenheit und ist in der Gegenwart immer wieder Thema verfassungsrechtlicher und kriminalpolitischer Diskussionen. Im Kern dieser Debatten geht es um das Ermittlungsverfahren, dessen Herrin die StA sein sollte, es aber in der Praxis anscheinend nicht immer ist.

In dieser Arbeit werden die Hintergründe dieser Streitgespräche näher beleuchtet. Dazu erfolgt zunächst eine Einführung in das Themenfeld. Die Abgrenzung von Straf- und Strafprozessrecht sowie die Darstellung der Grundsätze und der Gliederung des Strafprozesses legen die Fundamente für das weitere Vorgehen. Das dritte Kapitel wird einen Überblick über die Geschichte der beiden Institutionen Polizei und StA geben und insbesondere die Motive für die Schaffung der StA herauskristallisieren. Ergänzend werde ich die Aufgaben von Polizei und StA aus der geschichtlichen Entwicklung ableiten. Den Schwerpunkt bildet das vierte Kapitel, in dem das Verhältnis beider Institutionen zunächst aus rechtlicher (normativer) Sicht und im Folgenden aus faktischer Sicht beleuchtet wird. Das Kapitel endet mit einem Ausblick, der mögliche Veränderungen zur Verbesserung des beschriebenen Verhältnisses aufzeigen soll. Ich habe den Schwerpunkt auf das gegenseitige Verhältnis von Polizei und StA gelegt, da sich hier entscheidende, aktuell diskutierte, Fragestellungen auftaten. Die zentrale Frage, ob es in der Praxis tatsächlich eine Machtverschiebung zugunsten der Polizei gab und wie man dieser gegebenenfalls entgegenwirken kann, werde ich im Schlussteil der Arbeit beantworten.

Die Literaturlage zu diesem Themenkomplex ist mit Beginn der 1970er Jahre sehr gut. Seitdem finden sich immer wieder Diskussionen, Aufsätze und Reformvorschläge in kriminalpolitischen und juristischen Zeitschriften wieder. Das soll nicht heißen, dass nicht schon vorher Diskussionsbedarf vorhanden war. Doch im Zuge der Modernisierung des „Systems der Inneren Sicherheit“ waren ein deutlicher Wandel und die Verschärfung der Gesamtsituation wahrnehmbar. Die Argumentationen sind dabei durchaus kontrovers, vor allem wenn es um Ursachen und Lösungen des Konfliktes geht.

Meine Arbeit soll eine Zusammenschau des derzeitigen Kenntnisstandes bieten, auch wenn es unmöglich ist, auf alle Ansätze vollständig einzugehen. Die Gesamtproblematik ist komplexer, als dies von mir zunächst vermutet wurde. Zentrale Begriffe, die innerhalb der Arbeit Verwendung finden, werde ich im Zusammenhang erläutern. Bei einigen Begriffen habe ich auf eine Definition meinerseits verzichtet. Dabei handelt es sich um juristische Begriffe (z.B.: „Gefahr“), mit deren Definition ganzen gefüllt werden könnten. Stattdessen habe ich auf Quellen verwiesen, denen man eine detaillierte juristische Definition entnehmen kann.

2. Funktionale Vorüberlegungen

Dieses Kapitel wird zunächst einige grundlegende Vorüberlegungen anstellen, die für das Verständnis der weiteren Arbeit von essentieller Bedeutung sind. Zum einen ist es dazu notwendig, eine allgemeine Abgrenzung zwischen dem Strafrecht und dem Strafprozessrecht vorzunehmen. Zum anderen werde ich einige grundlegende Prinzipien des Strafprozessrechts und die Gliederung des Strafprozesses selbst vorstellen.

2.1 Zur Abgrenzung von Strafrecht und Strafprozessrecht

Eine kurze Abgrenzung der beiden Begrifflichkeiten halte ich für sinnvoll, da immer wieder Verwechslungen auftreten. Besonders im allgemeinen Sprachgebrauch treten gemischte Verwendungen der beiden Begriffe auf.

Die Hauptaufgabe des Strafrechts ist die Aufrechterhaltung der allgemeinen Friedensordnung. Mit Sanktionen versucht es, bestimmte Rechtsgüter des Einzelnen oder auch der Allgemeinheit zu schützen. Der Strafprozess ist dahingehend das Verfahren zur Ermittlung und Aburteilung strafbarer Handlungen. Fundament des Strafprozessrechts ist eine veränderte Form der Strafprozessordnung (StPO) aus dem Jahre 1877. Weitere Regelungen finden sich im Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) und im Jugendgerichtsgesetz (JGG) wieder.

Die StPO wird in dieser Arbeit noch häufiger Erwähnung finden, da sie die grundlegenden Regelungen über das Zusammenspiel von Polizei und StA enthält.

2.2 Grundsätze des Strafprozessrechts

Um einen ersten Einblick in das Strafprozessrecht zu geben, werde ich hier einige
Verfahrensgrundsätze, die zumeist eigens für das Strafprozessrecht Anwendung finden, darstellen.

Die Literatur nennt insbesondere vier Prinzipien, die das Strafprozessrecht kennzeichnen. Zwar sind durchaus weitere zu finden, diese sind jedoch vergleichsweise unbedeutend.

Das Akkusationsprinzip besagt, dass ermittelnde und richterliche Tätigkeiten voneinander getrennt sind. So wird das Gericht erst dann zur Urteilsfindung berufen, wenn eine gesonderte Behörde, die StA, Klage erhoben hat. Die Strafverfolgung selbst wird im Gegensatz zum Zivilprozess von Amts wegen eingeleitet. Dieses Offizialprinzip findet seine Ergänzung durch das Legalitätsprinzip, welches die StA zur Verfolgung aller ihr bekannt gewordenen Straftaten^[1] verpflichtet. In Ausnahmefällen, insbesondere bei Bagetelldelikten, weicht dieses Prinzip jedoch dem Opportunitätsprinzip. Mit Zustimmung des Gerichts könnte dann von der Strafverfolgung abgesehen werden.^[2]

2.3 Gliederung des Strafprozesses

Nachdem nun deutlich geworden sein sollte, auf welcher Basis das Strafprozessrecht Anwendung findet, müssen noch die einzelnen Abschnitte des Strafprozesses eine Erwähnung finden, um zu verstehen, wo die Schwerpunkte der Arbeit von Polizei und StA liegen bzw. liegen sollten.

Das Vorverfahren (Ermittlungsverfahren)^[3] liegt in der Hand der StA. Diese greift bei dieser Tätigkeit insbesondere auf die Kriminalpolizei, als ihre Hilfsbeamten, zurück. Zwangsmaßnamen dürfen nur auf Anordnung eines unabhängigen Richters (außer bei Gefahr^[4] im Verzug) erfolgen. Insbesondere gilt dies für den Haftbefehl, durch den die Untersuchungshaft angeordnet wird. StA und Polizei sind bei Gefahr im Verzug zur vorläufigen Festnahme befugt. Das Ermittlungsverfahren wird Grundlage meiner weiteren Ausführungen sein, da besonders hier eine Zusammenarbeit von Polizei und StA gefordert ist. Nach den Ermittlungen entscheidet die StA, das Verfahren einzustellen oder Anklage zu erheben. Mit der Anklageerhebung beginnt das Zwischenverfahren. Das zuständige Gericht prüft, ob der Beschuldigte^[5] nach den bisherigen Ermittlungsergebnissen hinreichend verdächtig ist. Der Eröffnungsbeschluss markiert den Startpunkt des Hauptverfahrens. Im Mittelpunkt dieses Verfahrens steht die Hauptverhandlung, an dessen Ende der Freispruch oder die Verurteilung stehen.^[6]

Schünemann leitet aus der Aufteilung des Strafverfahrens in verschiedene Stufen die vier Basisfunktionen staatlicher Tätigkeit im Strafverfahren ab. Nach dem Auftreten eines Verdachtsmomentes müssen zunächst Vorermittlungen geführt werden, die den Verdacht erhärten oder eben nicht. Danach müsse die Entscheidung darüber gefällt werden, ob der Beschuldigte anzuklagen oder freizusprechen ist. Die Begründetheit der Anklage werde dann im Hauptverfahren durch konzentrierte Beweiserhebung überprüft. Abschließend müsse nur noch die Entscheidung getroffen werden, die zum Freispruch oder zur Verurteilung führt.^[7] Diese Verteilung der Funktionen habe sich im Laufe der Zeit bewährt. Insbesondere habe es sich wegen der engen Verzahnung von polizei-präventiver und Strafverfolgungstätigkeit auch als richtig erwiesen, dass keine eigenen Ermittlungsbehörden im Rahmen der StA etabliert worden sind.^[8]

Diese Worte erwecken schnell den Eindruck, dass das Vorverfahren nur einen kleinen Teil des gesamten Strafprozesses ausmacht. Außerdem entsteht der Anschein, dass die Polizei, als Hilfsbeamte der StA, nur eine geringe Bedeutung besitzt. Schließlich agiert sie nur während der Vorbereitung des Hauptprozesses und das auch nur als rechte Hand der StA. Wie sich dieses Verhältnis in der Praxis darstellt und ob eventuell Diskrepanzen zwischen diesem normativen Soll-Zustand und dem praktischen Ist-Zustand bestehen, wird im späteren Verlauf thematisiert werden.

3. Geschichtlicher Abriss – zur Entstehung von Polizei und Staatsanwaltschaft

Dieses Kapitel gibt einen sehr kurzen Einblick in die Entstehungsgeschichte von Polizei und StA. Für die weitere Arbeit ist vor allem der Gedanke entscheidend, welcher Zweck hinter der Einführung der Institution der StA stand und welche Aufgabe sie bis in die Gegenwart zu erfüllen hat.

3.1 Die Entwicklung der Polizei

Im 16. und 17. Jahrhundert wurde die Tätigkeit, mit der der Fürst das Gemeinwesen in Ordnung brachte bzw. in Ordnung hielt, als gute policey bezeichnet. Im 18. Jahrhundert erstarkten die Fürsten und damit auch das Recht, die Ordnung und das Gemeinwesen zu definieren. In dieser Zeit der absoluten Herrschaft sprach man vom Polizeistaat, ein Staat ohne Gewaltenteilung und gerichtlichen Rechtsschutz. Die Aufklärung forderte entgegen dieser Vorstellungen den Rückzug der Polizei auf die Gefahrenabwehr.^[9] Einen endgültigen Abschied vom Polizeistaat gab es erst nach der Revolution von 1848, wobei die preußische Polizeiorganisation des Kaiserreichs und der Weimarer Republik noch lange als Mischsystem^[10] existierte. Im Verlauf setzte eine Art Disziplinierung der Polizei ein. Zunächst wurden ihre Zuständigkeiten eingeschränkt. Aufgabe sollte es nun nicht mehr sein, alles zu tun, was mit der Wohlfahrt des Staates einherging, sondern einzig und allein die Gefahrenabwehr. In einem zweiten Schritt ging es um die Disziplinierung der Aufgabenerfüllung. So sollte die Polizei nur noch die Mittel einsetzten dürfen, die auch tatsächlich erforderlich waren. Beide Disziplinierungsansätze finden sich im Kreuzberg-Urteil^[11] von 1882 wieder.

Im weiteren Verlauf wurde der Zusammenhang von Aufgabe und Befugnis immer weiter verrechtlicht, so dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entstand. Ein weiterer wichtiger Meilenstein ist das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz von 1931, welches in § 14 eine Generalklausel enthielt, die Vorbild für alle späteren Generalklauseln geworden ist. Mit dem Ersten Weltkrieg fiel dann der Polizeibegriff, wie er noch 1931 Verwendung fand, in den formellen und den materiellen Polizeibegriff^[12] auseinander.^[13]

Nach dem Zweiten Weltkrieg setzte die so genannte Entpolizeilichung der deutschen Verwaltung ein. Damit ist eine Reduzierung der Bedeutung der Polizei in der Verwaltung gemeint, die die Polizeibehörden auf bloße Exekutiv- oder Vollzugsmaßnahmen beschränkte. Es wurden also schrittweise Kompetenzen von der Polizei an die Verwaltung übertragen. Das Ziel, das sich damit verband, war die Demokratisierung Deutschlands durch die westlichen Alliierten. Pieroth/ Schlink/ Kniesel kennzeichnen zusätzlich noch eine Vielzahl von Wandlungstendenzen bis hin zum modernen Polizeistaat, wie wir ihn heute kennen.^[14] Auf deren Darstellung werde ich hier verzichten. Interessanter und wichtiger für diese Arbeit ist ohnehin die Entwicklung der StA.

[...]

^[1] Zum Begriff der Straftat vgl. Benfer, Jost: Rechtseingriffe von Polizei und StA. Voraussetzungen und Grenzen, 3. Auflage, München 2005, S. 18f.

^[2] Vgl. Avenarius, Hermann: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, 3., neu bearbeitete Auflage, Bonn 2002, S. 172f.

Zum Legalitäts- und Opportuniätsprinzip vgl. Erb, Volker: Legalitäts- und Opportunitätsprinzip als normative Prinzipien. In: Geisler, Claudius (Hrsg.): Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der StAen, S. 27ff.

^[3] „Ermittlungsverfahren“ und „Vorverfahren“ werden als synonyme Begriffe weiter verwendet.

^[4] Zum Begriff der Gefahr vgl. Benfer, Jost: Rechtseingriffe von Polizei und StA. Voraussetzungen und Grenzen, 3. Auflage, München 2005, S. 8ff.

^[5] Zum Begriff des Beschuldigten vgl. Benfer, Jost: Rechtseingriffe von Polizei und StA. Voraussetzungen und Grenzen, 3. Auflage, München 2005, S. 23f.

^[6] Vgl. Avenarius, Hermann: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, 3., neu bearbeitete Auflage, Bonn 2002, S. 173ff.

^[7] Vgl. Schünemann, Bernd: Polizei und StA - Teil 1. Die deutsche Polizei als Gehilfe der StA : Struktur, Organisation und Tätigkeiten. In: Kriminalistik, Heft 2 (1999), S. 76.

^[8] Vgl. Schünemann, Bernd: Polizei und StA - Teil 2. Die deutsche Polizei als Gehilfe der StA : Struktur, Organisation und Tätigkeiten. In: Kriminalistik, Heft 3 (1999), S. 146.

^[9] Vgl. Pieroth, Bodo; Schlink, Bernhard, Kniesel, Michael: Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Auflage, München 2004, S. 1ff.

^[10] Polizeivollzugliche und verwaltungspolizeiliche Aufgaben sind zusammengefasst. Die Polizei ist im Prinzip zuständig für alle Aufgaben der Gefahrenabwehr zum Schutz der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Vgl. Lange, Hans-Jürgen: Sicherheitskooperationen und Sicherheitsnetzwerke in der eingreifenden Verwaltung – Zum Verhältnis von Polizei und Ordnungsverwaltung. In: Lenk, Klaus; Prätorius, Rainer (Hrsg.): Eingriffsstaat und öffentliche Sicherheit. Beiträge zur Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung, Baden-Baden 1998, S. 82.

^[11] Vgl. PrOVG 9, 353 und Reinke, Herbert: „Das Amt der Polizei“ . Eine Einführung. In: Reinke, Herbert (Hrsg.): „…nur für die Sicherheit da…?“Zur Geschichte der Polizei im 19. und 20. Jahrhundert, S. 18f.

^[12] Der materielle Polizeibegriff setzt Gefahrenabwehr und Polizei gleich, wohingegen der formelle den Inbegriff der Zuständigkeiten der als Polizeibehörden bezeichneten Verwaltungsbehörden umfasst.

^[13] Vgl. Pieroth, Bodo; Schlink, Bernhard, Kniesel, Michael: Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Auflage, München 2004, S. 5ff.

^[14] Vgl. Pieroth, Bodo; Schlink, Bernhard, Kniesel, Michael: Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Auflage, München 2004, S. 13ff.