Die Begründung des Subsidiaritätsprinzips in Verordnungen. Richtlinien zum Umweltschutz der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Umweltpolitik der EU
2.1 Begriffsklärung
2.2 Umweltrecht
2.3 Institutionen

3. Der Grundsatz der Subsidiarität

4. Begründung des Subsidiaritätsprinzips in Gesetzestexten der EU
4.1 Richtlinie über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt
4.1.1 Inhalt
4.1.2 Analyse der Argumentationsstrategie
4.2 Verordnung zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/1011 in Bezug auf Referenzwerte für CO2- arme Investitionen und Referenzwerte für Investitionen mit günstiger CO2-Bilanz
4.2.1 Inhalt
4.2.2 Analyse der Argumentationsstrategie
4.3 Verordnung zur Änderung der Verordnung (EU) 2015/757 zwecks angemessener Berücksichtigung des globalen Datenerhebungssystems für den Kraftstoffverbrauch von Schiffe
4.3.1 Inhalt
4.3.1 Analyse der Argumentationsstrategie

5. Diskussion und Fazit

6. Literatur

1. Einleitung

Die vorliegende Hausarbeit setzt sich mit der Umweltpolitik der Europäischen Union auseinander. Dabei steht das Subsidiaritätsprinzip und dessen Begründung im Vordergrund.

Hauptziel dieser Arbeit ist es, die Begründung der Subsidiarität in Gesetzestexten der Umweltpolitik herauszuarbeiten. Außerdem soll der handlungspolitische Hintergrund der Union in Bezug auf Umweltschutz veranschaulicht und erläutert werden.

Zunächst wird in Kapitel 2 der grundlegende Begriff „Umwelt“ näher erläutert und es wird in die Thematik der Umweltpolitik der EU eingeführt. Die Kernpunkte des Umweltrechts werden herausgearbeitet und diejenigen Institutionen genauer beleuchtet, welche eine tragende Rolle in den zu analysierenden Gesetzestexten aus Kapitel 4 spielen. Kapital 3 befasst sich mit dem Grundprinzip der Subsidiarität, damit auf dieser Basis die inhaltliche Erfassung und Analyse (der Begründung der Subsidiarität) von Vorschlägen zu Gesetzesentwürfen der Europäischen Kommission zum Umweltschutz in Kapitel 4 erfolgen kann. Abschließend werden die Ergebnisse in Kapitel 5 diskutiert. Die Arbeit endet mit einem Fazit.

2. Umweltpolitik der EU

2.1 Begriffsklärung

Um sich weitgehend mit dem Thema Umweltpolitik auseinanderzusetzen ist eine Definition des Umwelt-Begriffes erforderlich. Jeder kann sich was darunter vorstellen und es fallen einem viele aktuell diskutierte Thematiken, wie z.B. die Meeresverschmutzung, Luftverschmutzung, Plastikmüll ein. Im Vertrag der Europäischen Union (EUV) und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) wird auf die Begriffe Umwelt, Umweltschutz und Umweltqualität zurückgegriffen, jedoch werden diese nicht definiert (Vgl. Art 3 Abs. 3 EUV, Art. 4 Abs. 2lit e), 11, 114 Abs. 3ff., 191ff. AEUV). Die beiden Vertragswerke bilden zusammen die rechtliche Grundlage der Europäischen Union. Die Bestimmung ist von Bedeutung, da der Begriff so verstanden sein muss, dass die EU-Umweltpolitik die gefassten Ziele verwirklichen kann. Die Formulierungen in Bezug auf die Ziele und Aufgaben der EU-Umweltpolitik sind sehr allgemein gehalten und sprechen für einen weiten Umweltbegriff (vgl. Epiney 2019. S.35). Es erscheint sinnvoll, den Begriff im ersten Schritt auf die „natürliche“ Umwelt zu beschränken, unter Miteinbezug der „Arbeitsumwelt“ und der „sozialen“ Umwelt würde der Begriff in völliger Konturlosigkeit versinken. Es sollte von einem weiten „natürlichen“ Umweltsbegriff ausgegangen werden, da die vom Menschen geschaffene (gestaltete und gebaute) Umgebung eine wichtige Rolle in der Umweltpolitik spielt. Nur so ist ein Schutz gegen potenzielle Bedrohungen der Umwelt und der Gesundheit möglich.

2.2 Umweltrecht

Um die Grundprinzipien des Umweltrechts in der Europäischen Union zu verstehen ist es notwendig, sich über die inhaltlichen Vorgaben, Ziele und Aufgaben, sowie die Handlungsprinzipien im Klaren zu sein.

Die EU-Umweltpolitik muss sich inhaltlich an gewisse Ziele und Grundsätze orientieren. Diese werden in Art.191 Abs. 1-3 des AEUV beschrieben. Die Bekämpfung des Klimawandels ist nach Artikel 191 ein erklärtes Ziel der EU-Umweltpolitik. Nachhaltige Entwicklung gehört zu den übergeordneten Zielen der EU. Daher hat sich die EU dem Ziel verschrieben, „ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ zu gewährleisten (Artikel 3 AEUV). Die Breite der inhaltlichen Themen des Umweltrechts reicht von allgemeinen Aspekten, wie die Erhaltung und dem Schutz der Umwelt und der Verbesserung ihrer Qualität über den Gesundheitsschutz bis zu Maßnahmen auf internationaler Ebene, wie die Bekämpfung des Klimawandels. Die EU soll durch ihre Umweltpolitik zur Erreichung dieser Ziele „beitragen“, durch diese Ausdrucksweise wird der „Beitragscharakter“ betont. Es bringt zum Ausdruck, dass diese Zielsetzungen auch in anderen Politikbereichen verfolgt werden (Epiney 2019, S. 151).

Inhaltlich knapp zusammen gefasst sind die am meisten verfolgten, und demnach die mit der höchsten Priorität, Ziele der EU-Umweltpolitik:

- Schutz, Erhaltung und Verbesserung des Naturkapitals der EU
- Übergang zu einer ressourceneffizienten, umweltschonenden und wettbewerbsfähigen Co2-armen Wirtschaft
- Schutz der europäischen Bürgerinnen und Bürger vor umweltbedingten Belastungen, Gesundheitsrisiken und Beeinträchtigungen ihrer Lebensqualität

Die Umweltpolitischen Handlungsprinzipien sind im AEUV rechtlich festgelegt und umfassen sechs eigenständige Prinzipien.

1. Hohes Schutzniveau (Art. 114 Abs. 3, 191 Abs. 2) Hier wird allgemein festgehalten, dass die Umweltpolitik der Union den individuellen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen gerecht werden muss, um ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten. Es ist explizit nicht das „höchste Schutzniveau“ verwendet worden, um wirtschaftliche und politische Aspekte berücksichtigen zu können (Epiney 2019, S. 154).
2. Vorsorgeprinzip (Art. 191 Abs. 2 AEUV) Grundlegend bei diesem Prinzip ist die Feststellung, dass Umweltbelastungen in erster Linie präventiv begegnet werden sollte. Es gilt Umweltschäden im Vorhinein zu verhindern.
3. Ursprungsprinzip (Art. 191 Abs. 2 AEUV) Dies beinhaltet den Grundsatz die Umweltbelastungen dort zu bekämpfen wo sie entstehen. Zeitlich möglichst früh und geographisch so nah wie möglich an der Quelle.
4. Verursacherprinzip (Art. 191 Abs. 2 AEUV) Hier steht die Kostentragung bei der Beseitigung der Umweltschäden im Vordergrund. Denn grundsätzlich soll der Verursacher für die entstandenen Schäden verantwortlich gemacht werden und die Kosten für Vermeidung, Verringerung oder Beseitigung tragen. Das Prinzip findet auf „legale“ und „illegale“ Schäden Anwendung (Epiney 2019, S.167).
5. Zum Grundsatz der Nachhaltigen Entwicklung (Art. 3 Abs. 3, Art. 3 Abs. 5 EUV) Kernaussage dieses Grundsatzes ist es, dass die Umweltpolitik die Perspektiven zukünftiger Generationen miteinbeziehen soll. Die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen steht im Zentrum.
6. Querschnittsklausel (Art. 11 AEUV) Diese weist auf den Querschnittscharakter der Umweltpolitik hin und fordert, dass alle Unionstätigkeiten umweltpolitische Belange miteinbeziehen. Sie besagt nicht, dass umweltpolitische Belange in allen Politiken oberste Priorität hat, besteht aber auf ein „Nebeneinander“. So darf keine EU-Aktivität komplett abgekoppelt vom Umweltrecht vollzogen werden.

Das Zusammenspiel von Unionrecht und nationalem Recht spielen eine entscheidende Rolle für die Reichweite und Durchsetzung des EU-Umweltrechts. Darauf wird unter Punkt 3 „der Grundsatz der Subsidiarität“ genauer eingegangen.

Abschließend eine zusammenfassende, knappe Definition des Umweltrechts von Astrid Epiney: „Damit kann zusammenfassend festgehalten werden, dass „Umweltrecht“ diejenigen rechtlichen Steuerungsinstrumente umfasst, die den Schutz der Umwelt vor Gefährdungen durch die Beeinträchtigung, Modifizierung und/ oder Gefährdung der natürlichen Lebensgrundlagen zum Gegenstand haben. Beispielhaft genannt seien hier folgende Bereiche: Luftreinhaltung, Gewässerschutz, Abfallwirtschaft, Naturschutz i.e.S. (Schutz von Flora und Fauna), Lärmschutz, Schutz vor gefährlichen Substanzen.“ (Epiney 2019 S. 41 Z.24ff.).

2.3 Institutionen

Der Kern dieser Hausarbeit besteht aus der Analyse von Vorschlägen der europäischen Kommission an das europäische Parlament und den europäischen Rat (4. Begründung des Subsidiaritätsprinzips in Gesetztestexten). Die europäische Kommission fordert neue Richtlinien oder Verordnungen, welche zum Umweltschutz innerhalb der EU beitragen sollen. Um die Ausgangssituation besser zu verstehen ist es notwendig einen Überblick über die Institutionen der europäischen Union zu haben. In Abb. 1 sind diese schematisch dargestellt. Alle Institutionen haben ihre Berechtigung und tragen in irgendeiner Art und Weise, sei es direkt oder indirekt, zur Umweltpolitik bei (Querschnittsklausel unter 2.2. „So darf keine EU-Aktivität komplett abgekoppelt vom Umweltrecht vollzogen werden“). Für diese Thematik stehen jedoch die eben genannten Institutionen im Fokus und bedürfen einer genaueren Auseinandersetzung.

Abb. 1: Institutionen der europäischen Union aus: http://www.bpb.de/internationales/europa/europaeische-union/42961/grafik-institutionen, Bundeszentrale für politische Bildung (2010).

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Die Europäische Kommission besteht aus 28 Mitgliedern (ein Mitglied je EU-Land), welche dieses Amt für 5 Jahre ausüben. Die Amtszeit der aktuellen Kommission endet am 31. Oktober 2019. Außerdem gibt es einen Präsidenten, dieses Amt besetzt derzeit Jean-Claude Juncker. Die Kommission wurde 1958 gegründet und hat ihren Sitz in Brüssel. Die Tätigkeiten der Kommission lauten: 1. Vorschläge für neue Rechtsvorschriften 2. Durchführung der EU-Strategien und Vergabe von Finanzmitteln 2. Durchsetzung des EU-Rechts 4. Vertretung der EU auf internationaler Ebene. Der erste Punkt ist für diese Arbeit von Bedeutung, da es genau um diese Vorschläge geht. Die Europäische Kommission ist die politische exekutive der EU und allein für die Erarbeitung von Vorschlägen für neue europäische Rechtsvorschriften zuständig. Diese Gesetzesvorschläge werden dem Parlament und dem Rat zur Abstimmung vorgelegt. Diese Rechtsvorschriften schützen die Interessen der EU und ihrer Bürgerinnen und Bürger in Angelegenheiten, die auf nationaler Ebene nicht effizient behandelt werden können, sind aufgrund der Konsultation von Experten und der breiten Öffentlichkeit fachlich ausgereift. Im Bereich der Umweltpolitik spielt die Kommission eine äußerst wichtige Rolle, welche sich in Befugnissen/Tätigkeiten vier unterschiedlicher Teilbereiche aufsplitten lässt:

1. Das Initiativmonopol, im Bereich der Rechtsetzung der EU. Ein Vorschlag der Kommission ist notwendig, damit ein Sekundärrechtsakt erlassen werden kann. Da die Umweltpolitik der EU im Wesentlichen durch diese Rechtsakte geprägt ist, hat dieses Initiativmonopol eine große Bedeutung.
2. Delegierte Rechtssetzung und Durchführungsbefugnisse. Eine Überarbeitung bereits verabschiedeter Rechtsakte ist notwendig, um sie an aktuelle Entwicklungen anzupassen oder ihre wirksame Umsetzung sicherzustellen. Parlament und Rat können der Kommission zu diesem Zweck die Befugnis übertragen, einen delegierten oder einen Durchführungsrechtsakt zu erlassen (Epiney 2019, S.80).
3. Verwaltungsaufgaben, die sich im Umweltrecht der EU auf entsprechende Bestimmungen des Sekundärrechts stützen (z.B.: Datenaustausch über den Zustand bestimmter Umweltmedien; Zusammenstellung der Gesetzgebung der Mitgliedsstaaten, die in Ausführung der Richtlinien ergangen sind).
4. Kontrollbefugnisse, „insbesondere in Bezug auf die Kontrolle der Anwendung unionsrechtlicher Vorgaben durch die Mitgliedsstaaten“ (Epiney 2019, S. 81 Z.1f.). Dazu gehört die Kontrolle der Einhaltung einer vertraglichen Verpflichtung durch die Mitgliedsstaaten z.B. durch die Einholung von Auskünften. Daraufhin kann ein Beschwerdeverfahren eingeleitet werden, worauf eine nähere Kontrolle des Einzelfalles folgt. Wenn die Angelegenheit nicht im Anschluss der Konsultationen mit dem jeweiligen Mitgliedsstaat beigelegt werden kann, kommt es zum Vertragsverletzungsverfahren.

Das Europäische Parlament besteht aus 751 Mitgliedern der Vertragsstaaten, die Anzahl der Abgeordneten pro Land richtet sich ungefähr nach der Bevölkerungszahl. Der derzeitige Präsident ist David-Maria Sassoli. Die Amtszeit der Abgeordneten und des Präsidenten beträgt 5 Jahre, 2024 finden die nächsten Wahlen statt. Das Europäische Parlament wurde 1952 gegründet und hat seinen Sitz in Straßburg, Brüssel und Luxemburg. Es ist das Gesetzgebungsorgan der EU und seine drei Hauptaufgaben sind die Gesetzgebung, die Aufsicht und der Haushalt. Als Hauptakteur in der Gesetzgebung liegt hier die Rolle des Parlaments in Bezug auf das Umweltrecht (Epiney 2019, S.82). Auf Grund der generalisierten Heranziehung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens hat das Parlament weitläufige Einflussmöglichkeiten auf das Umweltrecht. Das Parlament ist grundsätzlich „umweltfreundlich“ eingestellt. Es gibt zwei Verfahren zu der Umweltrechtssetzung. Zum einen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, welches für den Erlass umweltpolitischer Aktionsprogramme, umweltrechtlichen Vorschriften zur Verwirklichung des Binnenmarktes und bei Maßnahmen, welche auf Art. 192 Abs. 2 AEUV gestützt sind, Anwendung findet. Und die, dass der Europäische Rat, nach Anhörung des Parlaments (und des Wirtschafts- und Sozialausschusses, sowie Ausschüsse der Regionen) einstimmig beschließt. Dies ist nur bei so genannten „sensiblen“ Bereichen der Fall.

Die Mitglieder des Europäischen Rates sind die Staats- und Regierungschefs der EU-Länder, der Präsident des Europäischen Rates und der Präsident der Europäischen Kommission. Der derzeitige Vorsitz ist Donald Tusk. Seit 2009 ist der Rat offizielles EU-Organ und hat seinen Sitz in Brüssel. Als höchste Ebene der politischen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsländern legt er die politische Agenda der EU fest. Weitere Aufgaben des Rates sind die Festlegung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, sowie die Ernennung bzw. Bestimmung wichtiger Positionen auf EU-Ebene. Außerdem befasst er sich mit Themen, welche komplex der sensibel sind und nicht auf niedrigeren Ebenen geklärt werden konnten. Beim Erlass umweltrechtlicher Vorschriften muss dieses Organ den jeweiligen Rechtsakt verabschieden. Hier prallen die verschiedenen Interessen der Mitgliedsstaaten aufeinander. Vor allem in der Umweltpolitik können Meinungsverschiedenheiten unter den Mitgliedsstaaten verschiedene Rückwirkungen haben (Epiney 2019, S.84). Die Grundentscheidung für oder gegen eine Unionsmaßnahme ist je nach nationaler Situation unterschiedlich geprägt. So sind beispielsweise wirtschaftlich weitentwickelte Staaten eher an Festlegungen von Mindeststandards interessiert als wirtschaftsschwache Staaten. Auch bei der Festlegung eines Konzeptes sind die Bedürfnisse, je nach umweltpolitischen Problemen oder sonstigen Gegebenheiten, unterschiedlich ausgeprägt. Vor allem bei Schutzstandard zum jeweiligen Rechtsakt kommt es regelmäßig zu Unstimmigkeiten. Mitgliedsstaaten, welche bereits über einen hohen Standard verfügen, wollen diesen oft auf die ganze Union ausweiten. Zeitgleich fühlen sich andere Staaten durch zu strenge Auflagen in ihrem Wirtschaftswachstum bedroht. Wenn einzelne Mitgliedsstaaten nicht ihre Interessen durchsetzen können versuchen sie häufig eine mögliche Abweichung vom unionsrechtlichen Schutzstandard auszuhandeln. Wirtschaftlich schwächere Staaten können so durch eine Ausnahmeklausel entlastet oder finanziell unterstützt werden (Epiney 2019, S. 85). Die teilweise weit auseinandergehenden Interessen der Mitgliedsstaaten können dazu führen, dass von der Kommission vorgeschlagene Richtlinien oder Verordnungen zunächst nicht weiterverfolgt werden.

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