Das Problem Feinstaub - Die Entwicklung einer absehbaren Krise

Inhaltsverzeichnis

Themenaufriss und Fragestellung

1. Theoretische Grundlagen
1.1 Agenda-Setting
1.2 Ursachen für Implementationsprobleme
1.3 Implementationsprobleme führen zu Agenda-Setting

2. Die Implementationsstruktur des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
2.1 Die Implementationsprobleme des BImSchG

3. Folgen des Politikdefizits: Die aktuelle Feinstaub-Debatte
3.1 Auswirkungen auf den Politikprozess

4. Schlussfolgerungen

Literaturverzeichnis

Themenaufriss und Fragestellung

Im Frühjahr dieses Jahres herrschte in Deutschland eine angeregte Debatte zur Problematik des Feinstaubs. Grundlage hierfür ist die seit dem 1. Januar 2005 geltende EU-Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte von Schadstoffen (darunter Feinstaub) in der Luft. Diese dürfen nun nur noch an maximal 35 Tagen im Jahr überschritten werden. Viele deutsche Städte übertraten jedoch bereits im ersten Jahresviertel diese Grenze und machten so auf ein wesentliches Politikdefizit aufmerksam. Auf allen politischen und gesellschaftlichen Ebenen wurden daraufhin in den vergangenen Monaten verschiedenste Maßnahmen diskutiert, wie man dem Problem am effektivsten begegnen kann. Folgen bestehen unter anderem darin, dass Bürger ihre Städte (zum Beispiel Berlin und Stuttgart) mit Unterstützung des BUND¹und der Deutschen Umwelthilfe wegen der Nichteinhaltung der Grenzwerte verklagen und Politiker Fahrverbote sowie andere Sofortmaßnahmen fordern.

Das besondere an dieser plötzlich aufgeflammten Diskussion ist, dass es sich hierbei nicht um ein aktuelles Problem handelt. Auf politischer und verwaltungstechnischer Ebene ist das Thema Feinstaub bereits seit mehreren Jahren Bestandteil der Agenda. Es drängt sich daher die Frage auf, warum ein Umweltthema plötzlich solch ein hohes Maß an Aufmerksamkeit erhält, obwohl dessen Bedeutung in der Fachwelt und auf politischer Ebene seit Jahren bekannt ist. Die Ursachen für das plötzliche Interesse an der Feinstaub-Problematik sowie die Charakteristik der Debatte sollen im Verlauf der Arbeit untersucht werden.

Den Ausgangspunkt dieser Fallstudie bildet die Annahme, dass es einen Zusammenhang zwischen der Implementationsstruktur bzw. den daraus resultierenden Problemen und des Agenda-Setting gibt. Exakter formuliert: Die Implementationsprobleme bei der Reduzierung der Feinstaub-Belastung der Luft führten zu einer zeitlichen Problemverschiebung, welche den Weg zu einem neuen Agenda-Setting-Prozess ebnete. Das Forschungsinteresse dieser Arbeit besteht demnach darin, die Auswirkungen von Implementationsprozessen auf zukünftige bzw. nachfolgende Agenda-Setting-Prozesse zu untersuchen.

Um diesen Zusammenhang anschaulich zu verdeutlichen ist die Arbeit folgendermaßen aufgebaut: Im ersten Kapitel wird ein theoretischer Überblick zu Agenda-Setting- und Implementationsprozessen im Rahmen der Policy-Analyse gegeben. Darauf aufbauend wird der Zusammenhang zwischen Implementationsproblemen einer Policy und dem Agenda-Setting innerhalb des Policy Cycle² herausgearbeitet. Das Bundes- Immissionsschutzgesetz, welches entsprechende Instrumente zur Reduzierung der Feinstaub-Belastung bereithält, wird im zweiten Kapitel thematisiert. Hierbei wird auf die Implementationsstruktur und die Implementationsprobleme eingegangen. Die aktuelle öffentliche Diskussion wird im dritten Kapitel als Folge der Implementationsdefizite behandelt. Im letzten Kapitel erfolgen eine kurze Zusammenfassung des Prozesses sowie eine wertende Stellungnahme.

1. Theoretische Grundlagen

Der Policy Cycle bildet den theoretischen Hintergrund dieser Arbeit. Bei diesem Modell wird davon ausgegangen, dass der Policy-Making-Prozess folgende Phasen durchläuft:

(1) Die Problemdefinition, bei der auf das Bestehen eines Problems aufmerksam gemacht wird. (2) Das Agenda-Setting, bei dem das Problem (oder ‚Issue’) auf die Tagesordnung der Politik gesetzt wird. (3) Die Politikformulierung, bei der eine spezifische Policy als Antwort auf das zuvor identifizierte Problem ausgestaltet und beschlossen wird. (4) Die Implementation, bei der die Policy praktisch umgesetzt wird und (5) die Politikneuformulierung, wenn nach einer Evaluation die Notwendigkeit dazu festgestellt wird (vgl. Howlett/Ramesh 1995: 11)³. Im Folgenden konzentriere ich mich auf die Phase des Agenda-Setting und der Implementation.

1.1 Agenda-Setting

Unter dem Begriff des Agenda-Setting versteht man allgemein die „Auswahl und Festlegung derjenigen sozialen Phänomene, die vom politischen System als zu bearbeitende ‚Probleme’ betrachtet werden“ (Jann/Wegrich 2003: 95). Es geht also um die Frage, ob und wann ein Problem wahrgenommen oder unter welchen Bedingungen es Gegenstand politischen Handelns wird.

Es wird zwischen verschiedenen Agenda-Typen differenziert. Ich beschränke mich in dieser Arbeit auf die Unterscheidung zwischen der öffentlichen Agenda (zum Beispiel Massenmedien und Fachöffentlichkeiten) und der politischen bzw. formalen Agenda, welche sich innerhalb des politisch-administrativen Systems befindet⁴. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Agenden liegt darin, dass die öffentliche Agenda für die Problemdiskussion und die formale Agenda für politisches Handeln steht (vgl. Howlett/Ramesh 2003: 133). Agenda-Setting-Prozesse können auf verschiedene Weise verlaufen. Das Problem „wandert“ von der öffentlichen auf die politische Agenda oder umgekehrt. Cobb, Ross und Ross (1976) haben drei Agenda-Setting Modelle identifiziert und jeweils die „Verlaufsrichtung“ des Issue herausgearbeitet: Das Outside Initiation Modell, Mobilization Modell und das Inside Initiation Modell (Cobb/Ross/Ross 1976: 127). Für diese Fallstudie ist das erste Modell von besonderer Bedeutung, weshalb hier auf eine Erläuterung der beiden anderen verzichtet wird.

Nach dem Outside Initiation Modell wird ein Issue von außen an das politischadministrative System herangetragen. Gesellschaftliche Akteure stellen in solch einem Agenda-Setting-Prozess die Schlüsselfiguren dar. Der Zugang zur politischen oder formalen Agenda erfolgt hierbei über das Erwecken von öffentlichem Interesse. Cobb, Ross und Ross (1976) beschreiben den Vorgang wie folgt:

The outside initiative model applies to the situation in which a group outside the government structure 1) articulates a grievance, 2) tries to expand interest in the issue to enough other groups in the population to gain a place on the public agenda, in order to 3) create sufficient pressure on decision makers to force the issue onto the formal agenda for their serious consideration. (ebd., 132)

Ein wesentliches Element des Agenda-Setting ist das von Schattschneider (1960) entworfene Konzept der Konfliktexpansion. Die Unterlegenen in einer Policy-Debatte (zum Beispiel Umweltverbände) streben danach die Liste der an der Diskussion Beteiligten zu vergrößern, um so Unterstützung für ihre Ziele zu erhalten. Auf diesem Wege werden „Allianzen“ mit Außenstehenden eines Subsystems⁵geschlossen, um zu erreichen, dass das Issue an möglichst vielen Orten (Institutionen) unter verschiedenen Gesichtspunkten betrachtet wird und so der dominante Standpunkt an politischem Gewicht verliert (vgl. Baumgartner/Jones 1991: 1047).

Letztendlich ist die Nutzung von so genannten Policy-Fenstern (bzw. ‚policy windows’ oder ‚windows of opportunity’)⁶von entscheidender Bedeutung. Diese öffnen sich kurzzeitig und bieten so einer Policy Zugang zur politischen Agenda. Kingdon (1995) definiert das Policy-Fenster als eine “[…] opportunity for advocates of proposals to push their pet solutions or to push attention to their special problems” (ebd., 165). Er identifizierte drei Streams, die innerhalb des Policy-Making Systems unabhängig voneinander existieren: Den Problem Stream (ein Problem wird als öffentliches Problem wahrgenommen), den Policy Stream (Experten diskutieren Alternativen und Lösungsvorschläge) und den Political Stream (die vorherrschende öffentliche Stimmung). Ein Policy-Fenster öffnet sich zum Beispiel auf Grund eines Ereignisses innerhalb des Problem- oder Political Streams. Dann kommt es darauf an, dass Policy Entrepreneurs in der Lage sind die drei Ströme zusammenzuführen, um so das offene Zeitfenster für eine Policy zu nutzen (vgl. Kingdon 1995: 179).

1.2 Ursachen für Implementationsprobleme

Unter Implementation ist die Durchführung oder Umsetzung einer Policy mit Hilfe des staatlichen administrativen Systems zu verstehen. In der Implementationsforschung wird unter anderem der Frage nachgegangen, warum politische Programme scheitern. Die Organisationsstruktur der ausführenden Verwaltung hat konkrete Auswirkungen auf den Policy-Erfolg. Allgemein lässt sich die Hypothese aufstellen, dass die Implementation umso schwieriger ist, je mehr Ebenen und Akteure am Implementationsprozess beteiligt sind. Wohingegen eine erfolgreiche Implementation umso wahrscheinlicher ist, je kleiner die Zahl und je geringer die Intensität der erforderlichen Verhaltensänderungen der Programmadressaten ist (vgl. Grunow 1983: 144 f.). Die deutsche Umweltpolitik ist strikt in das föderalistische System der Bundesrepublik eingegliedert, das heißt die Kompetenzen sind auf Bund, Länder und Kommunen verteilt. Es besteht also ein ausdifferenziertes „Mehrebenensystem“. Die wichtigsten Programminitiativen gehen von der Bundesregierung aus, welche dann auf Landesebene administrativ ausgestaltet werden müssen. Auf der Kommunalebene wird dann schließlich über den Einsatz von konkreten Maßnahmen entschieden, welche für die Durchsetzung eines Programms relevant sind.

Umweltpolitik ist in Deutschland zum großen Teil regulative Politik, welche häufig mit Widerständen auf Seiten der Adressaten und Kontrolldefiziten seitens der Programminitiatoren einhergeht. Solche Umstände führen zu gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen den zuständigen Behörden und den jeweiligen Adressaten. Der Verwaltung fehlt es an speziellem Fachwissen. Die Adressaten einer Umwelt- Policy, zum Beispiel Industriebetriebe, hingegen verfügen über diese und auch andere Ressourcen (finanzielle und rechtliche Mittel etc.), was ihnen ermöglicht mit den Behörden informale Verhandlungsbeziehungen einzugehen, um diese zu Zugeständnissen bewegen zu können. Hiermit lässt sich zum Teil erklären, dass Behörden, selbst wenn sie hoheitliche Anweisungen erteilen können, darauf verzichten. Statt der vorgesehenen Ge- bzw. Verbote werden Handlungsanreize gesetzt (vgl. Windhoff-Héritier 1987: 101). Einen weiteren Aspekt stellt die Komponente der Behörden-Motivation dar. Die Aufgabenerfüllung einer administrativen Organisation steht in Konkurrenz mit deren Selbsterhaltungsdrang. Hierzu gehört unter anderem, dass die Behörde sich nicht dauerhaften Konflikten mit Adressaten aussetzen kann (vgl. Mayntz 1983: 63).

1.3 Implementationsprobleme führen zu Agenda-Setting

Agenda-Setting- und Implementationsprozesse bilden zwei wichtige Bestandteile des Policy Cycle. In der komplexen, vielschichtigen Realität findet sich jedoch häufig nicht der vollständige Zyklus und die einzelnen Phasen verlaufen auch nicht immer in der beschriebenen Reihenfolge (siehe Punkt 1).

[...]

¹Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland.

²Der Policy Cycle stellt ein Phasenmodell des ‚Policy-Making-System’ (Jann 1981: 18) dar. Vgl. zum Beispiel Jann/Wegrich (2003: 71 ff.).

³In der Literatur finden sich unterschiedliche Phaseneinteilungen des Policy Cycle, die jedoch inhaltlich eine ähnliche Struktur aufweisen (vgl. zum Beispiel Windhoff-Héritier, 1987: 64 ff.; Schubert, 1991: 70).

⁴Zusätzlich wird zwischen der informalen und formalen Agenda auf politischer Ebene unterschieden (vgl. Jann/Wegrich 2003: 83). Eine exakte Differenzierung und Definition der einzelnen Agenden liefert Kingdon (1995: 166).

⁵Dieser Begriff umschreibt die „Interaktionen von Akteuren verschiedener Institutionen, die an einem Policy-Bereich interessiert sind“. (Sabatier 1993: 120).

⁶Diese Thematik wird von John Kingdon ausführlich behandelt (1995 1984: 165ff).