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Die amerikanische Außenpolitik nach 9/11. Eine Verschiebung der Machtbalance im Checks and Balances-System

Bachelorarbeit 2019 48 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: USA

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 EINLEITUNG

2 THEORETISCHER RAHMEN
2.1 DIE BÜROKRATIETHEORIE IN DER AUßENPOLITIKANALYS
2.2 IMPERIAL PRESIDENCY – ARTHUR M. SCHLESINGER (1973)

3 METHODIK
3.1 FALLSTUDIE UND KONGRUENZANALYSE
3.2 ZIEL DER METHODIK

4 THE UNITED STATES CONSTITUTION 1787, CHECKS AND BALANCES- SYSTEM UND DIE AMERIKANISCHE AUßENPOLITIK

5 DIE AUßENPOLITIK DER BUSH-REGIERUNG: 09/01 – 05/03
5.1 UMSTRITTENE WAHL & DEFENSIVE AUßENPOLITIK
5.2 PHASE 1: WAR ON TERRORISM: OPERATION ENDURING FREEDOM
5.2.1 Überblick
5.2.2 Anwendung des theoretischen Rahmens
5.2.3 Entwicklung der Machtbalance
5.3 PHASE 2: AXIS OF EVIL, BUSH-DOCTRINE & IRAQ-RESOLUTION
5.3.1 Überblick
5.3.2 Anwendung des theoretischen Rahmens
5.3.3 Entwicklung der Machtbalance
5.4 PHASE 3: OPERATION IRAQI FREEDOM – MISSION ACCOMPLISHED (?)
5.4.1 Überblick
5.4.2 Anwendung des theoretischen Rahmens
5.4.3 Entwicklung der Machtbalance

6 FAZIT – EINE VERSCHOBENE MACHTBALANCE?

III LITERATURVERZEICHNIS

DOKUMENTENVERZEICHNIS

1 Einleitung

Im Vorfeld der amerikanischen Präsidentschaftswahlen 2000 versprach der republikanische Kandidat George Walker Bush der wahlberechtigten Bevölkerung, dass er das Amt des Präsidenten sowie die damit verbundene exekutive Macht und Autorität stärken und ausbauen wird (Schreyer 2003: 4). Erklärtes Ziel Bushs ist es, “to restore honor and dignity to the White House“ (Rudalevige 2003: 137), Ehre und Würde im wichtigsten Standort für die amerikanische Exekutive, dem Amts- und Regierungssitz des Präsidenten, wiederherzustellen. Der geführte Wahlkampf lässt durch ein Zitat von Condoleezza Rice einen Vorgeschmack auf die geplante Außenpolitik unter der Führung eines Präsidenten Bushs erahnen: „America can exercise power without arrogance and pursue its interests without hectoring and bluster. When it does so in concert with those who share its core values, the world becomes more prosperous, democratic, and peaceful. That has been America’s special role in the past, and it should be again as we enter the next century.” (Ehrenberg et al. 2010: 51). Die Ereignisse innerhalb der ersten zwei Jahre seiner Regentschaft sind turbulent: die Anschläge auf das World Trade Center in New York, der Einmarsch amerikanischer Truppen in Afghanistan, die Suche nach Osama bin Laden und der Sturz des irakischen Diktators Saddam Hussein. Bis heute gilt die Bush-Administration als eine der umstrittensten und undurchsichtigsten (Jäger 2017: 14)., besonders hinsichtlich ihrer außenpolitischen Entscheidungen (Bierling 2007: 7). Allgemein gilt das außenpolitische System der Vereinigten Staaten als sehr komplex und verfügt über eine hohe Anzahl individueller und institutioneller Einflusskanäle (Kremp/Wilzewski 2003: 69). Grundlage dieses Systems, einer der ältesten bestehenden Demokratien, ist die 1787 verabschiedete Verfassung (Bierling 2007: 25). In dieser werden die außenpolitischen Aufgaben den drei Gewalten zugewiesen, sodass durch das verzweigte System eine Dependenz zwischen Exekutive, Legislative und Judikative im außenpolitischen Prozess entsteht, in der sowohl die ausführende als auch die gesetzgebende Gewalt sich von Beginn an um die Vormacht in der Außenpolitik duellieren (Jäger 2017: 13). Durch diesen Konflikt ist eine Machtbalance zwischen der Exekutive um den Präsidenten und der Legislative um Senat und Repräsentantenhaus entstanden. Dieses Machtverhältnis verschiebt sich in den folgenden Jahrhunderten regelmäßig, aufgrund außenpolitischer Umstände, der Persönlichkeit des amtierenden Präsidenten sowie durch die wechselnden Repräsentationen und Wahlperioden des Senats und Repräsentantenhauses. Dies führte zu einer Vielzahl an Verfassungsstreitigkeiten zwischen Präsident und Abgeordneten des Kongresses (Rockman/Waltenburg 2007: 373). Im Fokus der vorliegenden Arbeit steht die Veränderung der Machtbalance im außenpolitischen System zwischen Exekutive und Legislative. Die Judikative ist in dieser Balance zweitrangig, da sie im gewählten Zeitraum und Thema keine nennenswerten Beteiligungen an außenpolitischen Entscheidungen vorzuweisen hat und generell weniger in den Konflikt um die Prärogative in der Außenpolitik involviert ist. Der gewählte Zeitraum beginnt mit den Terroranschlägen am 11. September 2001, dem oft betitelten Wendepunkt in der Bush-Ära und erstreckt sich bis zum offiziellen „Ende“ der Kriegshandlungen im Irak, erklärt durch Präsident Bush am 01. Mai 2003, da in diesen knapp eineinhalb Jahren einige der umstrittensten Entscheidungen der Bush-Administration gefällt wurden. Innerhalb dieses Zeitraum bezieht sich die in der Folge untersuchte Außenpolitik speziell auf die im War on Terrorism getroffenen Entscheidungen, spezifischer die Afghanistan- und Irak-Resolution, um die Spannweite des Themas einzuschränken. Der Zeitraum umrahmt die erste Hälfte der Bush-Präsidentschaft. Die Regentschaft eines Präsidenten, der das erklärte Ziel hatte, das Amt des Präsidenten in seinen Kompetenzen zu stärken und zu erweitern, was als ein konkretes Indiz für eine zu erwartende Veränderung der Machtbalance gilt. In den Zusammenhang eingeordnet, folgt der Zeitraum einer der umstrittensten Präsidentschaftswahlen mit Gewinner Bush und der kurz darauf auftretenden, in dieser Form neuen, internationalen Bedrohung durch das Terrornetzwerk al-Qaida. Amerika als Global Player und alleinige Supermacht nach Ende des kalten Krieges sieht sich einer neuen Gefahr ausgesetzt und steht den ersten Angriffen durch fremde Milizen auf amerikanischem Festland gegenüber Bierling 2007: 11). Allgemein findet man mittlerweile eine große Bandbreite an Veröffentlichungen bezüglich der Bush-Regierung, die Ausweitung der Präsidentschaft, das Phänomen des Groupthink nach Janis innerhalb der Exekutive oder die Vize-Präsidentschaft Cheneys. Die Machtbalance sowie das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative im Krieg gegen den Terror wird häufig nur angeschnitten oder erwähnt und steht oftmals nicht im Fokus der Fachliteratur und empirischen Untersuchungen. Die aufgrund der Forderungen Bushs nach stärkerer Autorität anzunehmende Veränderung der Machtbalance soll in dieser Arbeit mit den außen- und sicherheitspolitischen Maßnahmen verknüpft werden, sodass sich folgende Forschungsfrage stellt: Wie hat sich die außenpolitische Machtbalance zwischen Exekutive und Legislative im Checks and Balances-System durch die Ereignisse des 11. September 2001 verändert? Der Veränderungsprozess der Machtbalance soll durch die in Abschnitt 2.1 erläuterte Bürokratietheorie erklärt werden, welche die Verhandlungsprozesse zwischen Politikern, Ministerien und Institutionen analysiert. Das in Abschnitt 2.2 vorgestellte Konzept der Imperial Presidency von Schlesinger soll nach definierten Kriterien untersuchen, ob Bush sein Wahlkampfziel, die Ausweitung der präsidentiellen Autorität, erreicht hat, was ebenfalls eine veränderte Machtbalance zur Folge hätte. Im Anschluss wird das Vorgehen dieser Arbeit anhand einer Definition der Methode der Kongruenzanalyse erläutert und weshalb sich diese für die vorliegende Fallstudie eignet. Um die in der Verfassung festgelegten außenpolitischen Kompetenzen zu erläutern, werden diese in Abschnitt 4 vorgestellt. Des Weiteren wird unter diesem Punkt das System der Checks and Balances definiert und die daraus resultierenden Folgen für die amerikanische Außenpolitik. Dies dient als Basis, um in der anschließenden Erhebung nachvollziehbar zu machen, ob und wie die Exekutive oder Legislative ihre Kompetenzen genutzt oder überschritten und nicht im Rahmen der Constitution agiert hat. Verstöße oder Ausweitungen der konstitutionell zugewiesenen Autorität haben ebenfalls einen starken Einfluss auf die Verschiebung der außenpolitischen Machtbalance. Nachdem in 5.1 die Ausgangssituation, in der sich das Regierungssystem zu Beginn des Erhebungszeitraumes befindet, vorgestellt wurde, erfolgt in den Abschnitten 5.2 bis 5.4 die Analyse. Dazu wurde der Erhebungszeitraum in drei Phasen unterteilt. Jede Phase wird im ersten Unterpunkt kurz vorgestellt, um im zweiten die durch die Verfassung festgelegten Kompetenzen, das Konzept der Bürokratietheorie und der imperialen Präsidentschaft auf die außenpolitischen Entwicklungen anzuwenden. In den Unterpunkten 5.2.3, 5.3.3 und 5.4.3 wird basierend auf den vorherigen Erklärungsergebnissen die Veränderung der Machtbalance dargestellt. Die Ergebnisse und generelle Veränderung des Machtverhältnisses werden im Fazit in Abschnitt 6 zusammengefasst, um eine Beantwortung der in Abschnitt 2.4 aufgestellten Hypothesen sowie der eingangs gestellten Forschungsfrage durchführen zu können.

2 theoretischer Rahmen

In den folgenden Abschnitten 2.1 und 2.2 wird der theoretische Rahmen dieser Abschlussarbeit gesetzt. In 2.1 wird die Bürokratietheorie in der Außenpolitikanalyse definiert und begründet, weshalb sich diese für die Analyse der politischen Realität eignet. Das Konzept und die Kriterien der Imperial Presidency von Arthur M. Schlesinger werden in 2.2 definiert und vorgestellt. Hier erfolgt ebenfalls eine kurze Begründung, weshalb dieses Konzept gewählt wurde.

2.1 Die Bürokratietheorie in der Außenpolitikanalyse

Der in den 1970er Jahren maßgeblich durch den amerikanischen Politikwissenschaftler Graham T. Allison geprägte Erklärungsansatz der Bürokratietheorie (Brummer/Oppermann 2013: 143) kombiniert drei politikwissenschaftliche Ansätze. Die Annahme der rationalen Politik, bei der Entscheidungen der Politiker im Hinblick auf bestimmte Zwecke gefällt werden, wird verknüpft mit dem Modell organisatorischer Prozesse, unter denen Allison alle von einer Regierung getroffenen politischen Entscheidungen versteht, die durch politische Routinen und Programme festgelegt sind. Der Fokus der Untersuchung legt sich somit auf den politischen Output. Die dritte Determinante ist das bürokratische Modell, welches die intrapolitischen Verhandlungsprozesse hinzufügt. Zusammengesetzt ergibt sich das Bürokratie-Politik-Modell, welches als Erklärungsansatz dient, weshalb eine bestimmte Gruppe in einer bestimmenden Position die Unterstützung für eine letztlich durchgeführte politische Entscheidung erhalten hat (Lehmkuhl 1996: 140). Der bürokratietheoretische Erklärungsansatz versteht Außen- und Sicherheitspolitik als das Ergebnis diverser Verhandlungen zwischen den Vertretern der unterschiedlichen bürokratischen Einheiten innerhalb einer Regierung. Diese Repräsentanten sind rational handelnde Akteure mit dem Ziel, den Nutzen der Organisation, der sie zugehörig sind, zu maximieren. Die in den Verhandlungsprozessen relevanten politischen Akteure sind in ihren außenpolitischen Strategien und Entscheidungen durch ihre bürokratische Position innerhalb des Regierungssystems geprägt. Der außenpolitische Einfluss selbiger ist eine Verbindung der ihnen in ihrer bürokratischen Position zugänglichen Kompetenzen und Mittel (Brummer/Oppermann 2013: 143). Zu diesen lassen sich unter anderem eigene (politische) Erfahrung zählen (Lehmkuhl 1996: 140), als auch das bürokratische Machtverhältnis, die Durchsetzungsfähigkeit des jeweiligen Akteurs oder individuelles Verhandlungsgeschick (Gu 2000: 247). All diese Fähigkeiten und ihren Einfluss auf die außenpolitische Einstellung sowie das Verhalten in Entscheidungsprozessen lässt sich mit der für die Bürokratietheorie treffenden Aussage Allisons „ Where you stand depends on where you sit“ charakterisieren (Allison/Zelikow 1999: 307). Die Bürokratietheorie unterscheidet nicht zwischen low politics 1 und high politics 2 und verwischt so die Grenzen zwischen den diversen Politikfeldern, insbesondere Innen- und Außenpolitik betreffend (Brummer/Oppermann 2013: 145). Um mit Hilfe der Bürokratietheorie die Außenpolitik eines Staates zu analysieren, sind drei nun folgende Schritte notwendig. Als erstes müssen die an den Verhandlungen einer außenpolitischen Maßnahme teilhabenden Akteure identifiziert werden. Im zweiten Schritt ist es notwendig, die außenpolitischen Präferenzen der Akteure herauszustellen, um im dritten Schritt den relativen Einfluss der jeweiligen Akteure auf die bargaining- Prozesse3 bezüglich einer die Außenpolitik betreffenden Entscheidung zu bestimmen (Brummer/Oppermann 2013: 147). Das wichtigste Ziel für eine Regierung ist die Stärkung der eigenen Position innerhalb der ausführenden Gewalt sowie die eigene Existenzsicherung, sodass die autonom handelnden Akteure nach einer erfolgreichen Erfüllung der ihnen aufgetragenen außenpolitischen Aufgaben streben. Durch politische Erfolge ist es leichter, dass notwendige Ressourcen für zukünftige politische Entscheidungen bereitgestellt werden und die außenpolitischen Aufgaben im eigenen Zuständigkeitsbereich verortet bleiben. Möglichst verhindert werden sollen Ergebnisse der Verhandlungsprozesse, die die eigene Zuständigkeit einschränken können. Außenpolitische Positionen der handelnden Akteure und Organisationen richten sich ebenfalls an den zukünftigen Auswirkungen auf das eigene Budget aus, sodass sich im bürokratietheoretischen Modell die Präferenzen der handelnden Akteure mit den außenpolitischen Interessen der Organisation, der sie selber angehören, decken (Brummer/Oppermann 2013: 153). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Außenpolitik, aus einer bürokratietheoretischen Sichtweise betrachtet, das Ergebnis der Verhandlungen zwischen den an der Außenpolitik beteiligten Akteure darstellt (Jäger/Oppermann 2014: 119). Diese Akteure handeln nach der Idee des homo bureaucraticus, rational und nutzenmaximierend für die Organisation, der sie angehören (Jäger/Oppermann 2014: 120) und nach einem Eigeninteresse, welches an beruflichen Aufstieg, Existenzsicherheit, Erhöhung des Einkommens sowie weitere persönliche Vorteile und Erfolge geknüpft ist (Jäger/Oppermann 2014: 121). Die Bürokratietheorie wurde in den vergangenen Jahrzehnten politikwissenschaftlicher Analysen häufig auf die US- amerikanische Außenpolitik angewandt (Brummer/Oppermann 2013: 144), weshalb sich dieser Erklärungsansatz für diese Abschlussarbeit im Hinblick auf die Außenpolitik der Bush-Administration im War On Terrorism anbietet.

2.2 Imperial Presidency – Arthur M. Schlesinger (1973)

Der Begriff der Imperial Presidency wurde maßgeblich durch den US-Historiker Arthur M. Schlesinger geprägt. Der Begriff fällt häufig im Zusammenhang mit den Präsidentschaften des Demokraten Lyndon B. Johnson und des Republikaners Richard Nixon, jedoch in aktuellerer Literatur zunehmend mit der Präsidentschaft von George W. Bush. Donald R. McCoy fasst Schlesingers Werk wie folgt zusammen. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts hat ein Prozess angefangen, in dem die Exekutive und der ihr vorstehende Präsident zunehmend ihre Macht besonders in außenpolitischen wie militärischen Angelegenheiten ausgebaut haben. Mit dem Befehl des amerikanischen Präsidenten Harry S. Truman 1950 amerikanische Truppen ohne Zustimmung des Kongresses in Südkorea und dem anschließenden Koreakrieg einzusetzen, ist für Schlesinger der Transformationsprozess von konstitutioneller zu imperialer Präsidentschaft abgeschlossen (McCoy 1976: 383). Die Gründe für diesen Prozess lassen sich nach Schlesinger in der Außenpolitik verorten. Durch eine Kombination von individuellen politischen Ansichten und Emotionen bezüglich der außenpolitischen Agenda sowie daraus resultierenden Doktrinen der Präsidenten, hat sich die Entscheidung, Krieg zu führen oder Frieden zu schaffen, allein auf das Amt des Präsidenten verortet und lässt somit die exekutiven Ministerien sowie den Kongress außen vor (Schlesinger 1973: 208). Mit der Einführung des Amtes eines persönlichen, vom Kongress unabhängigen nationalen Sicherheitsberaters durch Präsident Truman im Jahr 1947 wurden Ministerien der Exekutive zurückgedrängt. Dieser Posten des Beraters wird seitdem von der einflussreichsten und engsten Vertrauensperson im Bereich der Außenpolitik des amtsinnehabenden Präsidenten besetzt (Schwabe 2006: 13). Die widerrechtliche Inbesitznahme von Verfassungskompetenzen, eine verstärkte Geheimhaltung von Daten und Informationen durch die Exekutive, um parlamentarische Kontrolle zu umgehen sowie die illegale Nutzung staatlicher Macht gegen die politische Opposition (Schreyer 2003: 19) führen nach Schlesinger dazu, dass die konstitutionelle Machtbalance im Checks and Balances- System der USA sich in Richtung des Präsidenten verschiebt und die politische Verantwortlichkeit für Entscheidungen des Präsidenten eingeschränkt wird (Jäger 2017: 13). Da das Konzept der Imperial Presidency immer häufiger auf die Präsidentschaft Bush Juniors' angewandt wird sowie sich das Konstrukt mit der Verschiebung der Machtbalance zwischen Exekutive und Legislative mit der Fragestellung dieser Abschlussarbeit gleicht, ist es ein sinnvoller Analysepunkt.

3 Methodik

In diesem Kapitel wird in Abschnitt 3.1 die Kongruenzanalyse allgemein erläutert und vorgestellt, um anschließend in Abschnitt 3.2 das allgemeine Ziel der vorgestellten Methodik und dieser Arbeit inklusive der relevanten Hypothesen vorzustellen.

3.1 Fallstudie und Kongruenzanalyse

Der Vergleich der außenpolitischen Realität der Bush-Regierung und der konstitutionellen Vorgabe erfolgt anhand einer Fallstudie mit Kongruenzanalyse. Fallstudien erleichtern es, theoretische Konzepte auf ein neues Gebiet anzuwenden (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 169) und beziehen sich auf vergangene bzw. aktuelle, reale Zustände, sodass weniger Kontrolle über äußere Einflüsse vorliegt als in Experimenten. Diese Einzelfallstudien lassen sich somit von statistischen Analysen abgrenzen (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 174).

Die Nutzung einer Fallstudie hat den Vorteil, dass politische Prozesse detailliert und breitgefächert dargestellt (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 184) und eine deskriptiv- vergleichende Analyse durchgeführt werden kann (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 177). Durch eine Kongruenzanalyse ist es möglich, Vergleiche zwischen theoretischen Konzepten und empirischer Beobachtung durchzuführen (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 180), sodass Theorie und Empirie miteinander verknüpft werden. Im Zentrum steht der systematische Vergleich, der die empirische Realität mit den aus der Theorie abgeleiteten Erwartungen verknüpft (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 276). Die Daten werden gemäß einer within-case analysis 4 innerhalb der ausgewählten Fälle untersucht (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 182), um das wichtigste Ziel der Kongruenzanalyse zu erreichen: ein besseres Verständnis der untersuchten politischen Realität zu schaffen und durch den Rückbezug auf grundlegende Theorien dieses Verständnis zu unterstützen (Blatter/Langer/Wagemann 2018: 267). Die Fallstudie bezieht sich wie in der Einleitung bereits erläutert auf die Außenpolitik der Bush-Regierung im Krieg gegen den Terrorismus von September 2001 bis Mai 2003. Als theoretischer Rahmen gelten die in Abschnitt 2.1 definierte Bürokratietheorie, das in Abschnitt 2.2 erläuterte Konzept der Imperial Presidency nach Schlesinger sowie als Vergleichsbasis die in Abschnitt 4 genannten Artikel mit Bezug auf die jeweiligen außenpolitischen Kompetenzen der Regierungsinstitutionen der Ursprungsverfassung der Vereinigten Staaten von 1787.

3.2 Ziel der Methodik

Die in 2.1 und 2.2 erläuterten theoretischen Konzepte und Erklärungsansätze sollen die Beantwortung der Forschungsfrage unterstützen. Mit Hilfe der in 3.1 dargestellten Kongruenzanalyse ist es möglich, die Theorien aus 2.1 und 2.2 mit der empirischen Realität der Bush-Regierung sowie der konstitutionellen Realität zu vergleichen und zu verbinden. Die Bürokratietheorie gibt Indizien dafür, dass sich die Machtbalance in der Außenpolitik vor allem durch unterschiedliche Interessen und Verhandlungsprozesse zwischen den Akteuren innerhalb der Exekutive sowie zwischen der Exekutive und der Legislative verändert hat. Durch einen starken Einfluss persönlicher Interessen ist das Konzept der imperialen Präsidentschaft geprägt, wodurch sich die Machtbalance zugunsten des Präsidenten und der Exekutive verändert hat. In Verbindung mit der in Abschnitt 4 vorgestellten, außenpolitisch relevanten Artikel der amerikanischen Verfassung sollen folgende Hypothesen bearbeitet werden. Durch die im Wahlkampf von Bush und Cheney angekündigte Ausweitung der präsidentiellen Macht, wird häufig der Vorwurf der Imperial Presidency geäußert. Um es in den Worten des Historikers Michael Beschloss in Bezug auf Bushs Amtszeit zu verdeutlichen: „ The imperial presidency is back. We just saw it.“ (Schreyer 2003: 4). Dies verstärkt die Relevanz für das Konzept der imperialen Präsidentschaft in dieser Arbeit. Je stärker der Präsident seine (konstitutionellen) Machtbefugnisse aushöhlt und erweitert, desto eher verschiebt er die Machtbalance zwischen Exekutive und Legislative zu seinen Gunsten und handelt nach den Prinzipien der Imperial Presidency. Des Weiteren lässt sich vorab festhalten, dass in Zeiten der nationalen Bedrohung die „Stunde der Exekutive“ (Schreyer 2003: 4) schlägt und somit Machtbefugnisse dem Präsidenten zugeschrieben werden beziehungsweise die Exekutive die Verfassung zu ihrem Nutzen interpretiert. Je stärker die Exekutive durch eine nationale Bedrohung im Fokus steht, desto eher muss die Legislative und ihre Vertreter sich aufgrund ihrer bürokratietheoretischen Eigeninteressen der Exekutive fügen, was folglich eine Veränderung der Machtbalance mit sich bringt. Eine dritte Hypothese bezieht sich auf die Homogenität innerhalb der Exekutive. Je homogener eine Regierung in ihren Interessen, Meinungen und Entscheidungen ist, desto stärker kann sie ihre Überlegenheit und Vorteile gegenüber dem Kongress nutzen, um die Machtbalance in Richtung der Exekutive zu verschieben.

4 The United States Constitution 1787, Checks and Balances-System und die amerikanische Außenpolitik

Die 1787 verabschiedete Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika, unterteilt in Präambel und sieben Artikel, gilt als eine der ältesten republikanischen Verfassungen, die mit Ausnahme weniger Änderungen bis heute identisch ist (Bierling 2007: 25). Diese Ursprungsverfassung, genauer die für die amerikanische Außenpolitik relevanten Artikel und Abschnitte bilden die Basis für den im Anschluss erfolgenden Vergleich mit der konstitutionellen Realität in der Bush-Ära. Artikel 1 bis Artikel 3 fokussieren sich auf die drei Gewalten des politischen Systems; Legislative, Exekutive und Judikative und beinhalten in diversen Abschnitten die außenpolitischen Kompetenzen. Artikel 1, Abschnitt 1 weist die gesetzgebende Gewalt dem Kongress der Vereinigten Staaten zu, welcher aus Repräsentantenhaus und Senat besteht (U.S. Const. Art. I, § 1). Gesetzesvorlagen, die im Zusammenhang mit der Bewilligung von Haushaltsmitteln stehen, werden in Abschnitt 7 dem Repräsentantenhaus zugesprochen, mit dem Zusatz, dass der Senat wie bei allen Gesetzesvorlagen Vorschläge zur Ergänzung und Abänderung etwaiger Beschlüsse und Gesetze einbringen kann (U.S. Const. Art. I, § 7). Der außenpolitisch relevanteste Abschnitt des ersten Artikels ist Abschnitt 8, welcher dem Kongress das Recht gibt, den Handel mit fremden Ländern zu regeln und insbesondere Kriege zu erklären und Armeen aufzustellen sowie Invasionen von außerhalb abzuwehren (U.S. Const. Art. I, § 8). Artikel 2 definiert die konstitutionellen Rechte der Exekutive. Abschnitt 1 bestimmt den Präsidenten als vollziehende Gewalt der USA (U.S. Const. Art. II, § 1), um ihn im 2. Abschnitt zum Commander-in-Chief of the United States Armed Forces 5 zu erklären. Das Recht internationale Verträge abzuschließen kommt ebenfalls dem Präsidenten zu, jedoch benötigt er für den erfolgreichen Abschluss eines solchen eine Zweidrittelmehrheit im Senat. Auf Anraten und Zustimmung des Senats hat der Präsident das Recht, Botschafter und Konsuln sowie die Richter des Supreme Court 6 zu ernennen (U.S. Const. Art. II, § 2). Der dritte Abschnitt gibt dem Präsidenten das Recht, dem Kongress in einer jährlichen Rede zur Lage der Nation Bericht zu erstatten und beratende Anreize zu geben. Des Weiteren empfängt der Präsident ausländische Botschafter und Gesandte (U.S. Const. Art. II, § 3). Die Judikative wird in Artikel 3 behandelt. Abschnitt 1 weist die absolute richterliche Gewalt dem Obersten Bundesgericht zu sowie weiteren, dem Supreme Court unterstehenden Gerichten (U.S. Const. Art. III, § 1). Durch die festgeschriebenen Kompetenzen der Verfassung an die Staatsgewalten soll Machtmissbrauch in Form von drei Ebenen der Machtkontrolle verhindert werden. Die temporale Machtkontrolle begrenzt die Macht dadurch, dass Abgeordnete stets auf Zeit durch die wahlberechtigen Bürger gewählt werden. Durch die föderale Struktur der Vereinigten Staaten wird vertikale Machtkontrolle dadurch erreicht, dass die Interessen und Machtkompetenzen des Gesamtstaates mit denen der Bundesstaaten übereinstimmen müssen. Die stärkste Kontrolle erfolgt durch die horizontale Machtkontrolle (Braml 2013: 8). Das sogenannte Check and Balances-System wurde von den Gründervätern als wirksame demokratische Überwachung der Außenpolitik eingeführt. Die wechselseitige Überwachung der drei Gewalten und die damit einhergehende Kompetenzüberschneidung führten zu einer Selbstkontrolle des Regierungssystems (Schwabe 2006: 10). Die formale institutionelle Trennung, jedoch funktionale Verflechtung der Staatsgewalten gewährleistete nach Meinung der Gründerväter die effizienteste Verteidigung gegen demokratiefeindliche Staatsformen und gleichzeitig die Sicherstellung der Freiheit Amerikas (Meiers 2010: 250). Allgemein lässt sich die amerikanische Außenpolitik durch die konstitutionellen Machtverhältnisse der Gewalten als demokratisch-pluralistisch charakterisieren. Sie ist geprägt durch eine Vielzahl von Institutionen und Einzelpersonen, auf die außenpolitische Verantwortung verteilt ist. Eine Aufgabe der amerikanischen Regierung ist es, ihre außenpolitische Agenda der Öffentlichkeit zu erklären, sodass die Bevölkerung die Policy, die politischen Inhalte der Exekutive, nachvollziehen kann (Schwabe 2006: 3). Durch das bereits genannte Checks and Balances-System ist seit Inkrafttreten der amerikanischen Verfassung ein Konflikt über die Machtbalance und Vormachtstellung zwischen Exekutive in Form des Präsidenten und seiner Regierung sowie der Legislative in Form des Kongresses entstanden (Bierling 2007: 45). Trotz seiner wichtigen außenpolitischen Aufgaben wie den Oberbefehl über die Streitkräfte und das Amt des Regierungs- und Staatschefs mischt sich der Kongress regelmäßig in die außenpolitische Agenda der Regierung ein (Bierling 2007: 32), da seine Mitglieder für die Verteilung der Haushaltsgelder, Kriegserklärungen und die Aufstellung der Armee verantwortlich sind. Die durchaus ungenaue Ausformulierung der Artikel (Jäger 2017: 13) und damit verbunden der außenpolitischen Abschnitte, welche sehr allgemein gehalten sind (Bierling 2007: 45), führt dazu, dass das geschriebene Verfassungsrecht stets einhergeht mit der realen Umsetzung der Kompetenzen (Schwabe 2006: 11). Wie die Verfassung „wirklich“ zu verstehen ist, zeigt sich in der politischen Praxis (Bierling 2007: 46). Generell liegt die Initiative in der Außenpolitik bei der Exekutive, um genauer zu sein im Aufgabenspektrum des Präsidenten, da innerhalb der Exekutive die Persönlichkeit des Präsidenten zunehmend an Gewicht gewinnen konnte. Seit der Regentschaft Woodrow Wilsons‘ Anfang des 20. Jahrhunderts streben amerikanische Präsidenten verstärkt nach Unabhängigkeit vom Außenministerium. Wichtige Instrumente und Hilfsmittel zur Zielerreichung sind executive agents 7 sowie executive agreements 8 . Der größte außenpolitische Machtzuwachs lässt sich 1947 mit der Gründung des Pentagon 9 und der Gründung des National Security Council 10 feststellen. Mitglieder des NSC sind neben dem Präsidenten Vertreter der Geheimdienste, des Verteidigungs- und Außenministeriums. Die exekutiven Institutionen sind direkt dem Präsidenten unterstellt und gelten durch eine begrenzte Mitarbeiteranzahl als effizientes außenpolitisches Beratungsinstrument des Präsidenten (Schwabe 2006: 12). Der Präsident verfügt zudem über enge und einflussreiche außenpolitische Sicherheitsberater, welche unabhängig vom Kongress arbeiten. Durch Informationsvorsprünge und „konzentriertere Handlungsfähigkeit“ (Jäger 2017: 13) ist es der Exekutive gelungen, die außenpolitische Vormachtstellung zu ihren Gunsten zu verändern und die Machtbalance weg von der Legislative in die eigene Richtung zu lenken. Dennoch macht der Senat von seinem Recht Gebrauch, internationale Verträge zu überprüfen, bevor diese vom Präsidenten unterschrieben werden (Schwabe 2006: 13). Durch eine zunehmend kostspieligere Außenpolitik wird das Repräsentantenhaus regelmäßig durch die Bewilligung finanzieller Ressourcen in den außenpolitischen Handlungsprozess eingebunden (Schwabe 2006: 14), sodass die Machtbalanceentwicklung zugunsten der Exekutive erschwert beziehungsweise behindert wird. Allgemein gilt die verfassungsmäßige Kompetenzverteilung in der Außenpolitik zwischen Kongress und Präsident als politische Grauzone, sodass ein Interessenkonflikt um die Prärogative unvermeidbar gewesen ist. Vor allem die Präsidenten der vergangenen Jahrzehnte beriefen sich auf Artikel 2 und insbesondere die commander-in-chief- Klausel, um ihre Machtbefugnisse und die Balance zu ihren Gunsten zu beeinflussen (Meiers 2010: 252). Die Kernaufgabe des Präsidenten sollte die Kommunikation mit anderen Staaten und deren Regierungen darstellen, jedoch hat sich diese Rolle durch seine starke exekutive Vormacht und die ihm unterstehenden Geheimdienste drastisch verändert (Meiers 2010: 253). Des Weiteren sieht sich der Kongress im Inneren dem Problem der Dezentralisierung und der Fragmentierung ausgesetzt, da im außenpolitischen Entscheidungsprozess mehrere Hundert Politiker einen Konsens finden müssen, was durch parteipolitische, wie individuelle Interessen und Präferenzen erschwert wird. Der institutionelle Bikameralismus und die damit verbundene Aufteilung des Kongresses in Repräsentantenhaus und Senat erschwert das für Außenpolitik schnelle und effiziente Handeln und Entscheiden immens (Meiers 2010: 254).

5 Die Außenpolitik der Bush-Regierung: 09/01 – 05/03

In diesem Kapitel wird sowohl die außenpolitische Ausgangssituation in Abschnitt 5.1 beschrieben, als auch die drei Teilphasen des War on Terrorism innerhalb des relevanten Erhebungszeitraumes von September 2001 bis Mai 2003.

5.1 umstrittene Wahl & defensive Außenpolitik

Der Wahlkampf im Vorfeld der 54. Präsidentschaftswahl in den USA zwischen dem republikanischen Spitzenkandidaten George W. Bush und seinem Kontrahenten, dem Demokraten Al Gore war von Seiten des Wahlkampfteams um Bush durch konservative Forderungen geprägt. Wiederholt ging Bush in diversen Wahlkampfauftritten auf den Rückgang der Autorität des Präsidentenamtes in den vergangenen Jahren ein. Als ein Wahlversprechen galt, dass die zukünftige Regierung mit dem Präsidenten Bush, das alte Machtgefüge wiederherstellen wird, mit einem starken Präsidenten an dessen Spitze, wohinter sich das eigentliche Ziel verbarg, die Präsidentschaft auszuweiten und die Machtbalance zu Gunsten der Exekutive zu verändern (Rudalevige 2005: 136). Nach den umstrittenen Wahlen von 2000 zog Bush als einer der Präsidenten mit der geringsten Erfahrung in Außenpolitik in das Weiße Haus (Bierling 2007: 43). Außenpolitische Inhalte nahmen keine wichtige Rolle in Bushs Agenda ein (Bierling 2007: 237). Seine Policy wurde von innenpolitischen Themen bestimmt, in denen Bush Erfahrung vorweisen konnte, wie zum Beispiel Bildungsreformen oder Steuersenkungen (Warshaw 2009: 205). Außenpolitisch folgte Bush seinem Wahlkampfversprechen und übte eine zurückhaltende Rolle aus. Politische Maßnahmen wie die Ablehnung des Klimaschutz-Abkommens Kyoto- Protokoll, die Planung eines nationalen Raketenabwehrsystems und eine ablehnende Position gegenüber der Schaffung eines internationalen Strafgerichtshof unterstrichen die außenpolitische Gesinnung (Bierling 2007: 238). Im Zeitraum von Bushs Vereidigung am 20. Januar 2001 bis zu den Terroranschlägen am 11. September 2001 wohnte Bush nur einem Treffen des National Security Council bei, was die (Un-)Wichtigkeit von Außen- und Sicherheitspolitik für Bush verdeutlicht (Murray/Brown/Smith 2018: 3). Dennoch war sich der Präsident der internationalen Bedrohung durch Terrorismus durchaus bewusst (Moens 2004: 123). In seiner Inaugural Address 11 vom 20. Januar 2001 machte Bush die Position der USA im Weltgeschehen klar und spricht eine Drohung gegen alle „Feinde der Freiheit“ aus. Er verdeutlichte, dass Amerika weiterhin global engagiert sein werde, da es durch seine Historie keine andere Möglichkeit habe und weiterhin amerikanische Werte in die Welt gebracht werden müssen ( White House 2001a ). Zu Beginn seiner Präsidentschaft konnte die republikanische Regierung um Präsident Bush auf eine Mehrheit im Kongress bauen. Das ausgeglichene Stimmenverhältnis zwischen Republikanern und Demokraten wurde zugunsten der Republikaner entschieden, da die entscheidende Stimme aufgrund der konstitutionellen Zuweisung Bushs Vize-Kanzler Cheney galt. Im Juni desselben Jahres trat der republikanische Senator Jim Jeffords aus seiner Partei aus und schloss sich den Demokraten an, was das Machtverhältnis innerhalb des 107. Kongresses veränderte und fortan die demokratische Partei über die Mehrheit im Senat verfügte (Horst 2005: 682). Innerhalb weniger Monate verlor Bush das Oberhaus des Kongresses an die Opposition. Das erklärte Ziel der Neuausrichtung der Machtbalance zwischen Kongress und Präsident wurde durch diese gravierende Änderung gestört (Horst 2005: 693). Aufgrund der erwähnten außenpolitischen Unerfahrenheit war Bush in diesem policy-Bereich mehr als in allen anderen von seinen Beratern und Ministern und deren außenpolitischer Beratung abhängig (Warshaw 2009: 206). Die Auswahl seines Kabinetts und Beraterstabes war geprägt von hoher Expertise der Personen, besonders die internationalen Beziehungen betreffend (Bierling 2007: 236). Vizekanzler Richard Cheney und Verteidigungsminister Donald Rumsfeld bekleideten in vorherigen Administrationen bereits einmal das Amt des Verteidigungsministers (Jäger/Oppermann 2014: 130) und gelten als realistisch-nationale Machtpolitiker (Schwabe 2006: 467). Die neo-konservativ eingestellten Rumsfeld und Cheney arbeiteten seit den 1970er Jahren in diversen Positionen zusammen (Warshaw 2009: 208) und pflegten seit gemeinsamen Tagen in der Regierung unter Präsident Ford eine enge Beziehung zueinander (Warshaw 2009: 210). Rumsfeld und Cheney hatten wie Bush (Kelly 2003: 221) eine unilaterale Einstellung zur Außenpolitik. Die konservativ-unilaterale Agenda ist geprägt durch eine aktive weltpolitische Position Amerikas und der damit einhergehenden Durchsetzung der eigenen Interessen. Politische Ziele werden auch ohne internationale Partner durchgesetzt (Kelly 2003: 223). Diese Haltung verdeutlich sich in der ablehnenden Einstellung dem Multilateralismus gegenüber. Für Unilateralisten ist internationales Engagement nur eine Option, sofern ein eigener Vorteil dadurch erwirkt werden kann (Bierling 2007: 62). Außenminister Colin Powell hat ebenfalls eine Vergangenheit in vorherigen Regierungen (Jäger/Oppermann 2014: 130) und galt im Gegensatz zu den genannten Unilateralisten als multilateral und international orientierter (Schwabe 2006: 468). Sowohl Powell, als auch Cheney und Rumsfeld gelten als politische Schwergewichte mit jeweils eigenen Ambitionen im Hinblick auf beruflichen, persönlichen Erfolg und eine etwaige eigene Präsidentschaft (Murray/Brown/Smith 2018: 4). Weitere wichtige Berater und Einflusskanäle waren unter anderem Vizeaußenminister Richard Armitage und der stellvertretende Verteidigungsminister Paul Wolfowitz, als wichtigste Beratungsinstanz galt jedoch Bushs Nationale Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice. Rice fungierte als zentrale Ratgeberin in außen- wie sicherheitspolitischen Fragen und als Maklerin zwischen den verschiedenen Institutionen (Bierling 2007: 43). Sie hatte das volle Vertrauen des Präsidenten (Murray/Brown/Smith 2018: 4) und gründete bereits 1998 eine Expertengruppe zur außen- und sicherheitspolitischen Beratung im Hinblick auf eine mögliche Präsidentschaft Bushs. Zu dieser gehörten unter anderem die bereits erwähnten Politiker Armitage und Wolfowitz an sowie Richard Perle, unter Bush Vorsitzender des Beratungsausschuss des Verteidigungsministeriums oder Peter Hadley, später von Bush zum stellvertretenden Vorsitzenden des Nationalen Sicherheitsrates ernannt (Murray/Brown/Smith 2018: 3). Durch die Auswahl seines Kabinetts verfügte Bush über eine große Bandbreite an erfahrenen Spitzenpolitikern, welche unter anderem individuelle, aber auch in Kleingruppen formulierte Ziele verfolgten. Cheney, einer der einflussreichsten Vizekanzler der US-Historie, verfolgte vehement das Ziel, die Präsidentschaft zu stärken und die mit dem Amt verbundenen Machtkompetenzen auszubauen. Er versuchte die Legislative um Senat und Repräsentantenhaus strikt vom Präsidenten zu trennen, was er als konstitutionell legitimiert sah (Warshaw 2009: 182). Für Cheney und damit verbunden auch Bush hatte der Kongress die einfache Aufgabe der bloßen Beratung und Zustimmung, in allem was der Präsident durchzusetzen vermochte (Warshaw 2009: 205). Verteidigungsminister Rumsfeld verfolgte mit einer arroganten und ignoranten Amtsausführung ebenfalls eine Schwächung der Legislative (Herspring 2010: 80). Durch seine verfassungsmäßig gegebenen Kompetenzen und dem Präsidenten als Oberbefehlshaber der Streitkräfte an seiner Seite, ignorierte Rumsfeld die militärischen Ratgeber der Marine und der Armee weitestgehend und stärkte so die exekutive Gewalt. Er übernahm teils Strategie und Operationsführung (Herspring 2010: 77) und galt allgemein als unkooperativ gegenüber dem Militär (Herspring 2010: 79). Dies führte unter anderem zu Spannungen in der Machtbalance zwischen Exekutive und Legislative, da sich die Führungsriege der Armee an einflussreiche Verbündete im Kongress wandte (Herspring 2010: 81). Die einflussreiche Gruppe an Beratern um Bush verfolgte schon vor den Terroranschlägen auf das World Trade Center eigene Interessen, was sich im Verlauf der nächsten Monate zeigte. Für Cheney, Rumsfeld und Wolfowitz wurde das Thema Irak mit Eintritt in die Regierung zunehmend relevanter. Sie verfolgten das gemeinsame Ziel des Sturzes Saddam Husseins und begannen bereits im ersten National Security Council- Treffen 2001 mit der Planung möglicher Operationen (Warshaw 2009: 213). Unterstützer fanden sie im Kabinett auch in Armitage und Perle (Kremp/Wilzewski 2003: 119). Als ein Motiv für einen Regimesturz gilt unter anderem der Zugang zu irakischen Öl-Ressourcen (Warshaw 2009: 210). In der Ausgangssituation sind durchaus Züge des bürokratietheoretischen Ansatzes zu erkennen. Zum einen die Maximierung des persönlichen Nutzens und das Durchsetzen eigener Interessen sowie das Streben nach beruflichem Aufstieg durch diverse Minister, als auch erste Verhandlungsprozesse außenpolitischer Entscheidungen. Erste Maßnahmen hin zur Imperial Presidency unternimmt Cheney, indem er dem Kongress wichtige Informationen vorenthält, was er durch das Geheimhaltungsrecht des Präsidenten legitimiert (Horst 2005: 693). Unter diesen Vorzeichen beginnt im Folgenden der relevante Erhebungszeitraum dieser Arbeit. Die vorangegangene Vorstellung der Ausgangslage zeigt, dass die Machtbalance durch die außenpolitische Inaktivität nicht nachhaltig beeinflusst ist. Die starke Position der Exekutive, hervorgerufen durch eine konzentrierte Expertise aufgrund der hocherfahrenen Regierungsmitglieder und die Stimmenmehrheit im Kongress der republikanischen Partei, deuten eigentlich auf eine der Exekutive zugewandten Machtbalance hin. Mit dem Parteiwechsel Jeffords‘ sollte man im Anschluss demgegenüber annehmen, dass durch die nun gewonnene Mehrheit der demokratischen Opposition das Regieren Bushs‘ erschwert wird. Allerdings rechnete zu diesem Zeitpunkt niemand mit einem Terroranschlag in der Größenordnung wie der, der am 11. September stattfand.

[...]


1 Politische Entscheidungen, die den Wohlstand einer Nation betreffen (Olsen 2017: 637)

2 Politische Entscheidungen, die grundlegend für das Überleben einer Nation sind (Olsen 2017: 637)

3 Prozess der intra-gouvernementalen Aushandlung (Brummer/Oppermann 2013: 125)

4 Analyse der Daten innerhalb der Fälle (Blatter 2018: 182)

5 Oberbefehlshaber der Streitkräfte (Jäger 2017: 11)

6 Oberster Gerichtshof

7 Vom Präsidenten allein ernannte, von Kongress und Außenministerium unabhängige Vertrauenspersonen (Schwabe 2006: 12)

8 Verwaltungsabkommen (Schwabe 2006: 12)

9 Department of Defense = Verteidigungsministerium (Ruhnke 2017: 55)

10 Nationaler Sicherheitsrat (NSC) (Ruhnke 2017: 62)

11 Amtseinführungsrede des Präsidenten (White House 2001a)

Details

Seiten
48
Jahr
2019
ISBN (eBook)
9783346106209
ISBN (Buch)
9783346106216
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v514348
Institution / Hochschule
Universität zu Köln – Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät
Note
1,3
Schlagworte
USA Bush 9/11 11. September Iran Irak Afghanistan 2001 Cheney Axis of Evil Irak-Resolution Bush-Doktrin Operation Iraqi Freedom Machtbalance Schlesinger Bürokratietheorie Außenpolitikanalyse Imperial Presidency

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Titel: Die amerikanische Außenpolitik nach 9/11. Eine Verschiebung der Machtbalance im Checks and Balances-System