Die Sozialpartnerschaft in Österreich. Welchen Mehrwert und welche Nachteile hat sie und wie sehen die Zukunftstendenzen aus?

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

1 Einleitung

2 Historie der Sozialpartnerschaft in Osterreichc
2.1 Ursprunge
2.2 Erste Republik
2.3 Austrofaschismus
2.4 Anfange
2.5 Goldenes Zeitalter
2.6 Turbulenzen und Wandel
2.7 Attacken und Revivals
2.8 Status Quo

3 Rahmenbedingungen
3.1 Funktionsweise
3.1.1 Organisationsprinzipien
3.1.2 Verfahrensprinzipien
3.1.3 Legitimationsprinzipien
3.2 Korporatismus & Konkordanzdemokratie
3.3 Akteure
3.3.1 Bundesarbeitskammer (BAK)
3.3.2 WirtschaftskammerOsterreich (WKO)
3.3.3 Landwirtschaftskammern (LK)
3.3.4 Osterreichischer Gewerkschaftsbund (OGB)
3.4 Tatigkeiten
3.4.1 Gesetzgebung
3.4.2 Lohnverhandlungen
3.4.3 Verwaltung
3.4.4 Gerichtsbarkeit
3.4.5 Sozialwesen
3.4.6 Duale Berufsausbildung
3.4.7 Forschung
3.5 Veranderungen & Zasuren
3.5.1 Strukturwandel der Wirtschaft
3.5.2 EU-Beitritt
3.5.3 Schwarz/Turkis-Blau II
3.6 Wandel der Verhandlungsdemokratie?

4 Befurworter & Mehrwerte
4.1 Argumente fur die Sozialpartnerschaft
4.2 Kollektivvertrage
4.3 Wirtschaftskrise
4.4 Pflichtmitgliedschaft

5 Gegner & Kritik
5.1 Gegenspieler
5.1.1 Politische Parteien
5.1.2 Medienvertreter
5.1.3 Teile der Bevolkerung
5.1.4 Industriellenvereinigung
5.2 Allfallige Mangel
5.2.1 Antithese zum Parlamentarismus
5.2.2 Ineffizienzen der Pflichtmitgliedschaft
5.2.3 Versagen bei Kollektivvertragen
5.2.4 Demokratiedefizite
5.2.5 Sozialpartnerschaft als Standortschadigung

6 Effekte der Sozialpartnerschaft aus okonomischer Sieht
6.1 Sozialpartner-lntensitat und Wirtschaftswachstum
6.2 Sozialpartnerschaft und makrookonomische Performance
6.3 Funktionen und Wirkungen der Sozialpartnerschaft in Osterreich

7 Perspektiven
7.1 Alternative: Freiwillige Verbande & Lobbying
7.2 Reformansatze
7.3 Zukunftsszenarien
7.3.1 Sozialpartnerschaft als reine Interessenvertretung
7.3.2 Katalysatoren der Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft

8 Fazit

Quellenverzeichnis

Vorwort

Bereits wahrend meines Bachelorstudiums entwickelte ich ein Faible fur die "Verhaberung der Streitkultur" (Hofer 2017). Meine erste wissenschaftliche Arbeit an der Universitat Innsbruck trug den Titel "Strukturen und Veranderungen der Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft".

Es freut mich sehr, diesem interessanten Lebensabschnitt durch vorliegende Ausarbeitung, einen thematisch naheliegenden Round-up geben zu konnen.

Durch beruflicheTatigkeiten fur die ArbeiterkammerTirol, sowie den NEOS Landtagsklub Tirol -welche entsprechend gegenlaufige Einstellungen zu dieser Thematik vertreten - konnte ich beide Argumentationen aus erster Hand erfahren. Durch die teils langjahrigen Loyalitaten gen beiden Institutionen, schreibe ich mir selbst einen recht pragmatischen Zugang und ebenso ein relatives MaR an Objektivitat bezuglich des Themas zu.

Das Aufgreifen der Sozialpartnerschaft als inhaltlicher Herausforderung der Masterarbeit, stellt jedenfalls Ausdruck definitiven Interesses dar und spiegelt meinen studentischen und beruflichen Werdegangwider.

Jenen Personen, die mich wahrend dieser Zeit begleiteten oder zur Erstellung dieser Arbeit beigetragen haben, sei an dieser Stelle mein Dank ausgesprochen. Meiner Familie und besonders meinen Eltern, Theresa, Eva, der wirtschaftspolitischen Abteilung der AK Tirol und den NEOS, sowie dem Team des Prometheus.

1 Einleitung

Die osterreichische Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft - in der Vergangenheit gefeiert und hoch gelobt, durchlebte sie Phasen in denen sie kurz vor dem Aus stand und wird heute als selbstverstandlich wahrgenommen. Doch ihre Zukunft scheint ungewiss.

Sozialpartnerschaft steht fur politische Vermittlung gesellschaftlicher Interessen, durch ein tripartistisches System der Zusammenarbeit der Interessenverbande, von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, untereinander und mit der Regierung (vgl. Eichinger 2015:2).

Der Gedanke dahinter ist, dass mittels koordiniertem Vorgehen und via Dialoges, die grundlegenden Ziele der Politik besser verfolgt werden konnen, als durch offen ausgetragenen Konflikt (Steigenberger 2014: 3).

Nicht wenige jedoch, widersprechen dem. Zumindest der Art und Weise, wie dieser Vorsatz in der Realitat versucht wird umzusetzen. Die Sozialpartnerschaft stand immer wieder in der Kritik. Bereits urn die Jahrtausendwende unter einer Regierung aus OVP und FPO wurden MaBnahmen ergriffen, den Einfluss der Sozialpartner weitestgehend auszuschalten. Zwei Jahrzehnte spater, sieht sich die Sozialpartnerschaft erneut einer Schwarz-Blauen Regierung gegenuber und wieder vor der Herausforderung, nicht an den Rand ihrer Existenz gedrangt zu werden.

Die Leistungen, welche die Sozialpartner uber ein halbes Jahrhundert lang dem osterreichischen System - der osterreichischen Gesellschaft - zukommen lieBen, scheinen stellenweise unerwunscht zu sein oder als selbstverstandlich wahrgenommen zu werden.

Ziel dieser Arbeit soil nun sein, das Fur und Wider der Sozialpartnerschaft abzuwagen. Im Folgenden soil also die Sozialpartnerschaft eine ausfuhrliche Reflexion erfahren.

Dabei stellt sich mir die Frage:

Hat sich die Sozialpartnerschaft in ihrer althergebrachten Form uberlebt?¹

Welchen Mehrwert oder negativen Aspekte weist sie auf, ist ihre Existenz noch zu rechtfertigen und welche Zukunft, sofern der Fall, hat sie noch vor sich?

Dass eine der Koryphaen auf diesem Gebiet, namlich Emmerich Talos, im Juni 2019 ein Werk veroffentlicht, das einer ahnlichen Zielsetzung folgt wie vorliegende Ausarbeitung, spricht fur die Notwendigkeit einer solchen.²

Ein aquivalentes Werk, liegt mit "Kammern auf dem Prufstand - Vergleichende Analysen institutioneller Funktionsbedingungen" von Pelinka und Smekal aus dem Jahr 1996, bereits deutlich zu lange zuruck.

Das Ziel beim Verfassen war eine aktuelle und moglichst umfassende, dabei aber ebenso kompakte, sprich ubersichtliche Ausarbeitung zu erstellen, die es dem geneigten Leser ermoglichen wurde, sich ein solides Grundwissen urn die Sozialpartnerschaft anzueignen und mithin kritisch uber deren Vor- und Nachteile reflektieren zu konnen.

Pollak sah in einem derartigen Unterfangen, im Jahr 1979 noch ein paradoxes Dilemma auf den bedachten Autor zukommen. Die Arbeiten wurden zwischen einer kritischen Wurdigung und einer wurdigen Kritik variieren, letztlich aber dem Duktus der allkompetenten Sozialpartnerschaft folgen. Daher musste die wirklich kritische Forschung uber die Sozialpartnerschaft, die Beziehungen zwischen historischen und soziologischen Ursachen dieser Institution aufgreifen. Sie sollte sich nicht auf inhaltliche Ergebnisse konzentrieren, sondern die Sozialpartnerschaft als spezielle Form der Entscheidungsfindung in den Mittelpunkt stellen. Uberdies sollte sie die Sozialpartner mit Widerspruchen konfrontieren, die nebst den fur eine kapitalistische Gesellschaftsordnung typischen Interessenkonflikte liegen und bei deren Losung sie moglicherweise versagt hatten.

Dies in Bedacht genommen und urn die Sozialpartnerschaft in ihrer Gesamtheit verstehen und letztlich bewerten zu konnen, mussen eine Vielzahl relevanter Faktoren und Aspekte berucksichtigt werden.

Die vorliegende Arbeit ist hierzu wie folgt aufgebaut:

Nachdem in Kapitel 1 die Problemlage erschlossen wurde, soil in Kapitel 2 die Historie der Sozialpartnerschaft aufgezeigt werden - von den Ursprungen, zur Nachkriegszeit und der darauffolgenden sogenannten Hochblutephase, bis zum heutigen Status Quo. Kapitel 3 stellt ausfuhrlich die Rahmenbedingungen der Sozialpartnerschaft dar. Primar werden hier die beteiligten Akteure und deren Tatigkeiten beschrieben, aber auch groBere systemische Veranderungen, wie der Beitritt Osterreichs zur Europaischen Union, flieBen in dieses Kapitel ein. Die Kapitel 4 und 5 sollen eine Gegenuberstellung aus Pro und Kontra, quasi eine Kosten- Nutzen-Rechnung, reprasentieren. Sowohl die Befurworter und etwaig positiven Aspekte der Sozialpartnerschaft, also auch deren Gegenspieler und allfallige Kritikpunkte sollen hier kritisch bewertet werden. In Kapitel 6 werden die Ergebnisse dreier aktueller Studien zum okonomischen, aber auch daruberhinausgehenden, Einfluss der Sozialpartnerschaft dargelegt. Dieser Punkt soil als moglichst objektive Variable in der Gesamtbetrachtung dienen. Das Kapitel 7 stellt die moglichen Alternativen zur Sozialpartnerschaft und deren Vor- und Nachteile dar, zeigt inwiefern die Sozialpartner Reformvorhaben entwickeln oder bereits umsetzen konnten, aber ebenso welche Zukunftsszenarien sich aktuell fur sie auftun. Das abschlieBende Kapitel 8 zeichnet einen Uberblick und eine wertende Gegenuberstellung der vorgetragenen Argumente nach, in welchem die anfangs aufgeworfene Forschungsfrage moglichst erschopfend beantwortet werden soil.

2 Historie der Sozialpartnerschaft in Osterreich

Nach Pelinka und Rosenberger (2003: 194; vgl. ebenso Plaschg 2008: 45) waren die gesellschaftlichen und kulturellen Hintergrunde, welche der Entstehung der Sozialpartnerschaft zutraglich waren, die folgenden:

1) Die Theorie der katholischen Soziallehre, wie sie in der Enzyklika "Rerum Novarum"³ des Jahres 1891 formuliert ist und die zur Zusammenarbeit der Klassen aufruft, urn den Kampf dieser zu uberwinden und die "berufsstandische Ordnung" propagierte, welche der Standestaat zwischen 1934 und 1938 umzusetzen beanspruchte.
2) Die sozialdemokratische Praxis, das "Machbare" uber das "Wunschenswerte" zu stellen - so im "Roten Wien" der Ersten Republik, so in der Rolle einer Regierungspartei nach 1945.
3) Die groRe Kompromissbereitschaft der Arbeitgeberverbande gegenuber dem Osterreichischen Gewerkschaftsbund nach 1945, aufgrund der relativen Schwache des Kapitals.
4) Die Dominanz der politischen Kultur der Konkordanzdemokratie ab 1945, die eine Zusammenarbeit der Sozialpartner als eine logische Erganzung zur Zusammenarbeit der beiden GroRparteien erscheinen lieR.

2.1 Ursprunge

Die Idee, samtliche Angehorigen einer Berufsgruppe in Kammern mit verpflichtender Mitgliedschaft zu vereinen, geht auf die Revolutionen des 19. Jahrhunderts zuruck (Tichy 2018: 220-221). So wurde die erste Handelskammer bereits 1848 in Wien gegrundet und war bereits damals mit obligatorischer Mitgliedschaft versehen (AK Zukunftsprogramm 2018: 6 & Karlhofer2017: 234).

Es folgten das 'erste definitive Handelskammergesetz' von 1868 und das Kurienwahlrecht von 1873, wodurch den Kammern ermoglicht wurde, ihre Vertreter in den Reichsrat zu entsenden und sie bereits damals, "ihre Finger in die Politik stecken" konnten (Tichy 2018: 221).

Kammern als Selbstverwaltungskorper und mit weiteren Privilegien sind also keineswegs eine Erfindung unserer Zeit (Tichy 2018: 220), sondern reichen historisch bis in die Monarchie zuruck und stellen "Instrumente gegen die Allmacht des Staates" dar (Engel 1994) - sind also letztlich als Ausdruck des Subsidiaritatsprinzips aus Liberalismus oder der katholischen Soziallehre zu werten.

2.2 Erste Republik

Die Sozialpartnerschaft entstand nicht uber Nacht. Ihre Herausbildung und die ihrer Akteure und Institutionen stellt einen langen Prozessdar, der bis in die Erste Republik - respektive noch weiter zuruckreicht (Zeiner 1989: 52).

Dauerhafte und auf Freiwilligkeit basierende Kooperationen zwischen Verbanden und dem Staat gab es jedoch erst ab 1933. Zuvor wiesen die Institutionen der Unternehmer- und Arbeitnehmerseite hohe organisatorische und inhaltliche Differenzen auf (Plaschg 2008: 44). Ein Verzeichnis der freien Interessensvertretungen von Industrie, Handel und Gewerbe aus dem Jahr 1914 etwa, listet rund 850 Organisationen auf (Faulhaber, zit. in Talos 1993:13).

Im Zuge der seitens der Nationalversammlung geforderten Neuordnung des Kammerwesens und des "modernen Kammergesetzes von 1920"⁴, wurde die Kammer fur Arbeiter und Angestellte von den osterreichischen Gewerkschaften als institutionelles Gegenstuck zu den ebenfalls neugegrundeten Einrichtungen der Unternehmer, den Kammern fur Handel, Gewerbe und Industrie, durchgesetzt (Engel 1994). Im Laufe der 1920er Jahre entstanden auch die Organisationen der Landwirtschaftskammern - wobei alle Akteure bereits damals mit einem Begutachtungsrecht fur Gesetze, einem Beratungs- und Anhorungsrecht sowie einem Auskunftsrecht versehen waren (Tichy 2018: 220-221).

Dennoch fuhrte die nach wie vor groBe Zersplitterung der Gewerkschaften und Zentralverbande zu konfliktreichen Arbeitsbeziehungen und "pressure politics als Muster der Beeinflussung politischer Entscheidungen" (Talos 1993:13).

Die Veranderungen der politischen Kultur durch die Sozialpartnerschaft sind an den verschiedentlichen Gesetzgebungsprozessen ersichtlich. In der Ersten Republik oblag der staatlichen Verwaltung groBer Einfluss auf die Gestaltung der Sozialpolitik, so basieren samtliche relevanten Gesetze dieser Zeit auf Vorlagen seitens der Regierung (Plaschg 2008: 48). Gesetze und Verordnungen wurden von Ministerialbeamten auf Anordnung des Staatssekretars haufig binnen weniger Stunden ausgearbeitet und sofern die Gewerkschaftskommission dem Entwurf zustimmte, in kaum veranderter Form ratifiziert (Talos/Fink2003: 15).

Um 1920 entsprachen die Voraussetzungen sozialpartnerschaftlicher Kooperation mit der Regierung also nur bedingt oder gar nicht dem zeitgenossischen Verstandnis, etwa dem Vorhandensein der Koalitionsfreiheit, des Kollektivvertragswesens, einer entwickelten Betriebsverfassung und dem Aufkommen paritatischer und von beiden Arbeitsmarktpartnern beschickter Institutionen (Mayer-Maly, zit. in PeterG. Fischer 1988).

Die ersten erwahnenswerten sozialpartnerschaftlichen Ansatze dieser Tage sind das 1918 geschaffene paritatische Industriekomitee zur Losung von wirtschafts- und sozialpolitischen Problemen der Ubergangswirtschaft nach dem Ende der Monarchie, sowie die beiden, auf Initiative des Staatskanzlers Karl Renner 1919 eingerichteten, paritatisch besetzten Industriekonferenzen. In Erster sollten die jeweils entsandten Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitnehmerorganisationen der Metallindustrie die Sicherung des "industriellen Friedens", fur die Wiederaufnahme der Produktion nach dem Ersten Weltkrieg sicherstellen. Die zweite Konferenz befasste sich mit allgemeinen wirtschaftspolitischen Fragen und sollte der Regierung als Beratungsorgan dienen. Eine dritte Industriekonferenz - auf Initiative der Wiener Arbeiterkammer einberufen - widmete sich der Bekampfung der Arbeitslosigkeit.

Der Hauptverband der Industrie, der bei dieser Gelegenheit den "kapitalfeindlichen Geist von Gesetzgebung und Verwaltung" kritisierte, sprach sich schlieBlich gegen die Abhaltung einer weiteren Industriekonferenz aus (vgl. Sozialpartner Osterreich, Chronologie und Aktivitaten der osterreichischen Sozialpartnerschaft seit 1945).

Zusammenfassend lasst sich fur die Erste Republik festhalten, dass der Grundkonsens, Eigeninteressen unter Berucksichtigung der gemeinsamen Zielsetzung der Wirtschafts- und Finanzpolitik zu verfolgen - sprich "das Gemeinsame uber das Trennende zu stellen" - fehlte und stattdessen Partikularinteressen dominierten.

2.3 Austrofaschismus

Ausnahme vorangegangener Aussage zu den Partikularinteressen bildet die autoritar organisierte Interessenpolitik des Standestaates ab 1933 bis 1938, in welchem alle demokratischen Einrichtungen mit Hilfe von Notverordnungen ausgeschaltet und durch staatlich bestellte Verwaltungsrate ersetzt wurden (vgl. Arbeiterkammer Osterreich, AK & OGB Geschichte).

Die schwierige Lage nach dem 1. Weltkrieg und dem Zusammenbruch der Monarchie forderte zwar zunachst die Entwicklung von ersten Elementen korporatistischer Demokratie, diese verloren sich aber im zunehmend politisch polarisierten und dadurch aufgeheizten Klima bereits ab 1927 wieder (Tichy 2018: 220-221).

Diese Konsolidierung der Interessengruppen, die wahrend der Ersten Republik nurschleppend vorankam, wurde durch die politischen Verhaltnisse des Austrofaschismus beschleunigt und die Vertretungsorganisationen durch die Grundung des Einheitsgewerkschaftsbundes und des Dachverbandes der Handelskammern zusammengefuhrt (Talos/Manoschek 2005 & Plaschg 2008: 44).

Der Austrofaschismus, der "Anschluss" und die NS-Herrschaft stellen eine gravierende Zasur der Entwicklung des Verbandewesens in Osterreich dar. Denn mit der Zerschlagung freier Gewerkschaften und Verbande sowie der Integrierung der per Notverordnung bestimmten Interessenorganisationen in das Deutsche Reich wurden samtlich bestehende Strukturen egalisiert (Talos/Kittel 1995: 2).

Die mit der Sozialpartnerschaft ab 1946 entstandene neue Qualitat des Dialogs und der Gesprachsbereitschaft beruht nicht zuletzt auf den schmerzhaften Erfahrungen, die in der Zwischenkriegszeit und vor allem wahrend des Zweiten Weltkriegs gemacht wurden. Letztlich konnten diese das Bewusstsein starken, dass Herausforderungen gemeinsam besser begegnet werden konne (Sozialpartner 2005: 4).

2.4 Anfange

Samtliche Akteure hatten aus den Antagonismen der Zwischenkriegszeit gelernt, was sich nach Ende des Zweiten Weltkriegs rasch zeigte. Bereits im September 1945 zur Grundung des "gemeinsamen Komitees zur Beratung dringlicher sozialpolitischer Probleme" durch die Wiener Handelskammer und die Arbeiterkammer Wiens kam (Talos/Kittel 1995: 9-10).

Ebenso zugig erfolgte eine groRe Zentralisierung, und so wurden binnen zwei Jahren die folgenden Dachverbande neu errichtet oder gegrundet: Dachverbande der Bundeswirtschaftskammer, Osterreichischer Arbeiterkammertag (Bundesarbeitskammer), Osterreichischer Gewerkschaftsbund und Prasidentenkonferenz der Landwirtschaftskammer (Engel 1994).

Durch die Prasidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern und ihre Integration in die Sozialpartnerschaft wurde auch das Prinzip der Paritat gewahrt, da nunmehr den beiden Arbeitnehmerorganisationen eine zweite Arbeitgebervertretung gegenuberstand.

Mit der Grundung einer "standigen gemeinsamen Wirtschaftskommission" 1947 war der erste Schritt zur Institutionalisierung erfolgt. Ziel dieser war die wirtschaftspolitische Beratung der Regierung, insbesondere aber die gemeinsame Ausarbeitung einer durchgreifenden Neuordnung der Lohn- und Preispolitik (Tichy 2018: 220-221).

Die erste Realisierung akkordierter Interessenpolitik in der Zweiten Republik, die ersten freiwilligen Vereinbarungen der Sozialpartner, stellten die funf Lohn- und Preisabkommen zwischen 1947 und 1951 dar. Das klassische Muster der Sozialpartnerschaft, Zusammenarbeit der Arbeitnehmer und -geber mit der Regierung und eine gemeinsame Zielsetzung von Stabilitat und wirtschaftlichen Wachstums, war bereits damals vorhanden (Talos 2005:188).

Bis in die 1950er Jahre hinein nach wie vor primar auf informeller Ebene, versuchten die Sozialpartner und die Regierung eine verstarkte und fest herausgebildete Zusammenarbeit (Talos 1993: 21). 1951 loste die Wirtschaftskommission per Gesetz ein "Wirtschaftsdirektorium" ab. Breits im Jahr darauf wurde dieses "besondere Kollegialorgan", mit einstimmiger Beschlussfassung, unter Vorsitz des Bundeskanzlers und der Teilnahme weiterer Regierungsmitglieder sowie des Prasidenten der Nationalbank, als verfassungswidrig deklariert und aufgehoben. Ersichtlich wird durch dieses kurze Kapitel der Sozialpartnerschaft, die Problematik der Verrechtlichung und Institutionalisierung der Zusammenarbeit zwischen Regierung und Interessenvertretern. Wenig verwunderlich also, dass es in der Folge einstweilen bei der informellen Art und Weise der Beziehungen blieb (Sozialpartner 2005: 7).

Die Akkordierung und das wesentliche Grundmuster der Zusammenarbeit im Kooperationssystem in der Zeit des Wiederaufbaus war die Antwort auf das in den 50er Jahren geforderte konkrete Krisenmanagement, urn die "galoppierende Lohn-Preis-Spirale" (Engel 1994) in den Griffzu bekommen (Talos 1993: 20).

Letztlich trug auch die Zeit der Besatzung durch auslandische Machte dazu bei, dass zwischen den Wirtschaftsverbanden sowie burgerlichen und sozialistischen Politikern eine neue Gesprachsbereitschaft entstand. Die vorig als Gegensatze in der arbeitsteiligen Volkswirtschaft und Gesellschaft allgemein angesehenen Unterschiede wurden nicht mehr als Anlass fur Klassenkampfe, sondern als Notwendigkeit verstanden. Diese neue "sozialrealistische" Grundhaltung sorgte fur pragmatische Entscheidungen und kompetentes Vorgehen, was die Durchfuhrung der gemeinsamen Wirtschaftspolitik erleichterte Sozialpartner 2005: 8-9).

Begunstigt wurde die Herausbildung der Sozialpartnerschaft in den ersten Jahrzehnten der Zweiten Republik wie Talos (1993: 18) festhalt, auch durch die Naheverhaltnisse zwischen Verbanden und Kammern und jeweils einer politischen Partei, sowie durch die ausgewogenen Machtverhaltnisse zwischen den zwei GroRparteien. Analog zum politischen System mit der groRen Koalition formierten und festigten sich daher auch die Wirtschaftsblocke (Engel 1994). Die gewerkschaftliche Konzentration im OGB, also Einheitsgewerkschaften mit dem Gewerkschaftsbund an der Spitze, sowie der Aufbau anhand des Industriegruppenprinzips erleichterten die Koordinierung der Lohnpolitik und ermoglichten erst die Abschlusse von gesamtosterreichischen Kollektivvertragen (vgl. Manz, Geschichte der Kollektivvertrage).

2.5 Goldenes Zeitalter

Die positive konjunkturelle Entwicklung Osterreichs in den Nachkriegsjahren forderte die Herausbildung der Sozialpartnerschaft, da wie Talos (1993: 19) es beschreibt, durch den "groReren Verteilungskuchen" Kompromisse leichter geschlossen werden konnten und weniger Konkurrenzdruck herrschte.

Als erfolgreiche Fortsetzung der sozialpartnerschaftlichen Idee und noch heute als Geburtsstunde der institutionalisierten Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft gilt die Errichtung der "Paritatischen Kommission fur Lohn- und Preisfragen" im Jahr 1957. Gegrundet auf Initiative hin des vormaligen Prasidenten der Bundeswirtschaftskammer und des damaligen Bundeskanzlers Julius Raab und des OGB-Prasidenten Johann Bohms (Zeiner 1989: 57).

Aufgabe dieser sollte sein, die Notwendigkeit von Preiserhohungen durch die Arbeitgeber vor ihrem Wirksamwerden und die Hohe und Dringlichkeit neuer Lohnforderungen seitens der Gewerkschaften, zu prufen - die Kommission entschied letztlich, ob die Kollektivvertragspartner in Verhandlungen einzutreten hatten (Butschek 2013: 313).

Die Paritatische Kommission, die aus einem kleinen und elitaren Personenkreis bestand, dem nebst den Vertretern der einzelnen Interessenverbande und Kammern, der President und erste Vizeprasident der osterreichischen Nationalbank, der Leiter des Wirtschaftsforschungsinstituts sowie Experten aus den Bundesministerien angehorten (in Summe rund 60 Personen), kennzeichnete strengste Paritat (Talos 2005:191).

Trotz anfanglicher Kritik beider Seiten und obwohl sie nur als zeitlich - auf ein Jahr - befristete Kooperation angedacht war, entwickelte sich die Paritatische Kommission zur dauerhaften und mitunter wichtigsten Institution, welche bestandig urn Kompetenzen und Arbeitsgebiete ausgeweitet wurde (Talos 1993: 21 & Pelinka/Rosenberger 2003:194).

So fanden etwa binnen kurzer Zeit ihre Sitzungen monatlich statt (Butschek 2013: 313). Obschon - oder gerade weil - die Paritatische Kommission als das "Herzstuck der Sozialpartnerschaft" angesehen werden kann, ist bemerkenswert, dass sie auf keinerlei gesetzlicher Grundlage fuBt, noch nicht einmal im Vereinsregister eingetragen wurde (Marin 1982: 15). Ihre Wirksamkeit, also auch die Gultigkeit des lediglich gesprochenen Wortes, war durch das gegenseitige Vertrauen der Protagonisten bestimmt (Pelinka/Sickinger 1998:17). Die Ausarbeitung von Strategien und MaBnahmen, sowie etwaige Konfliktlosungen, erfolgten in den bis zum Jahr 1963 entstehenden Unterausschussen. Der Ausschuss fur Kartellangelegenheiten (1958 gegrundet) wurde mit der Erstellung von Gutachten fur das Kartellgericht uber die volkswirtschaftliche Rechtfertigung eines Kartells beauftragt. Der "Preis-Unterausschuss" (ebenfalls 1958 gegr.) sollte die Kommission dabei unterstutzen, ein stabiles Preisgefuge zu gewahrleisten und konnte Preiserhohungsantrage genehmigen, reduzieren, zuruckstellen oder an die Paritatische Kommission weiterleiten (Tichy 2018: 220­221).

Die Arbeit der Kommission erfolgte dabei zuerst in den Unterausschussen und im Beirat, bevor entsprechende Ergebnisse auf Ebene der Prasidentenkonferenz erortert wurden (Marin 1982: 22). Diese stellte die oberste Entscheidungsebene innerhalb der Kommission dar, da ihre Teilnehmer jeweils das Fuhrungspersonal der beteiligten Akteure waren. Entscheidungen wurden informell getroffen und mussten anschlieBend in der Vollversammlung beschlossen werden. Marin vergleicht daher die Paritatische Kommission anhand ihres Aufbaus mit dem des Parlaments, wobei die Prasidentenkonferenz die Rolle der Koalitionsausschusse darstellt (ebd. 1982: 25).

Der Wirksamkeit von Entscheidungen der Kommission war zu schulden, dass einstimmig gefallte Beschlusse anzuerkennen waren und von den jeweiligen Mitgliedern befolgt werden mussten (Butschek 2013: 314). Voraussetzung hierfur war wiederum die Zentralisation und Konzentration der Verbande des osterreichischen "Kammerstaats", in dem die meisten Arbeitnehmer und Arbeitgeber den jeweiligen Dachorganisationen angehoren, und trotz der Untergliederung etwa nach Bundeslandern, diese verbindlich in Form von Vollmachten fur samtliche Mitglieder handeln (Pelinka/Sickinger 1998: 14). Letztlich garantierten

Konkordanzdemokratie und Einstimmigkeitsprinzip die Verbindlichkeit der getroffenen Beschlusse (Zeiner 1989: 64). Im Dezember 1961 wurde nach mehrmonatigen Verhandlungen auf informeller Ebene in einer Geheimsitzung der Prasidenten von Bundeswirtschaftskammer (Julius Raab) und des Gewerkschaftsbundes (Franz Olah) eine "Stabilisierungsubereinkunft", die bald den Namen Raab-Olah-Abkommen tragen sollte, beschlossen (Bergkirchner 2013: 49-51).

Vorausgegangen waren negative Entwicklungen der Jahre 1960/61, zu nennen vor allem der enorme Preis-Lohn-Auftrieb und Arbeitskraftemangel, mit dem sich die Paritatische Kommission auseinanderzusetzen hatte und welche vor allem die Gewerkschaftsseite beunruhigte. Hauptziel des Abkommens war es, dieser Entwicklung entgegenzuwirken, das Wachstum der osterreichischen Wirtschaft zu beschleunigen, das Volkseinkommen zu steigern sowie die Stabilisierung des Geldwertes und die Steigerung der Produktion (Bergkirchner, 2013: 50).

Ende der 50er Jahre entstand „eine neue wirtschaftspolitische Expertengeneration, die sich durch eine fundierte wirtschaftswissenschaftliche Ausbildung auszeichnete" (Butschek 2013: 329). Diese wanderte statt in die offentliche Verwaltung oder klassische Burokratie zu den Sozialpartnern, speziell zur Notenbank und vor allem den Kammern. Den Sozialpartnern gelang es durch diese „Verwissenschaftlichung", Einfluss auf die Regierung zu nehmen (Sandgruber 1996: 485).

Ausdruck dieser Entwicklung stellt 1963 die Grundung des Beirats fur Wirtschafts- und Sozialfragen als weiteren Unterausschuss der Paritatischen Kommission dar (Talos 2005:190). Dieser wurde geschaffen, urn eine breitere Basis fur eine Mitgestaltung der osterreichischen Wirtschaftspolitik zu erlauben. Die in diesem Ausschuss tatigen Experten der Interessenverbande wurden mit der Aufgabe betraut, wirtschafts- und sozialpolitische Fragen unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten zu betrachten und entsprechende Empfehlungen fur die Bundesregierung zu erarbeiten.

Die systematischen Parallelen - aufgrund des tendenziell koalitionaren Konflikt- regelungsmusters - zwischen Grower Koalition und Sozialpartnerschaft konnten dazu verleiten, mit dem Wechsel hin zu Alleinregierungen auch ein Abflauen des Einflusses der Sozialpartner zu vermuten. Doch unter Kanzler Josef Klaus und derersten OVP-Alleinregierung (von 1966-70) kam es vielmehr zu einem Bedeutungszuwachs (Pelinka/Sickinger 1998: 13). Vor allem der Abtretung des Stimmrechts in der Prasidentenkonferenz seitens der Regierung geschuldet, nahm die Autonomisierung der Interessenverbande zu (Marin 1982: 39).

Adaquat kamen auch erste Stimmen der Kritik auf, die den steigenden Einfluss der Interessenorganisationen mit dem Begriff "Nebenregierung" negativ konnotierten (Talos 1993: 23).

Auch der Wechsel hin zu Alleinregierungen der SPO unter Bruno Kreisky anderte kaum etwas. So erklarte dieser unmittelbar nach seinem Regierungsantritt die Bereitschaft zur Fortsetzung der Zusammenarbeit der Sozialpartner und dem "Klassenkampf am grunen Tisch" (Engel 1994). Der Einfluss der Sozialpartner auf die politische Entscheidungsfindung blieb also bis in die zweite Halfte der 1970erJahre unverandert hoch.

In diesen Zeitraum fallt die weitergehende Ausformung der sozialpartnerschaftlichen Institutionen in Form der "Wirtschaftspolitischen Aussprache" (1968 eingefuhrt) an der neben einzelnen Mitgliedern der Paritatischen Kommission auch der President und Vizeprasident der Nationalbank und der Leiter des WIFO teilnahmen, sowie die Grundung des "Verbandekomitees" (Zeiner 1989: 59). Letzteres sollte in beratender Funktion dem Finanzminister dienlich sein und sah Treffen zwischen diesem, den Sozialpartnern und Vertretern der Nationalbank vor (Talos 1993: 23).

Zeiner (1989: 59) stellt daher Bemuhungen urn eine verstarkte Zusammenarbeit der Sozialpartner fest, weswegen auch wahrend der wirtschaftlich schwieriger werdenden Jahre ab Mitte der 70er das System groRtenteils unberuhrt blieb (Bergkirchner 2013: 35).

Das Fuhrungsduo des Prasidenten der Bundeswirtschaftskammer Rudolf Sallinger und des OGB-Prasidenten Anton Benya und deren Wirken gilt jedoch als vorerst letzte Hochblute. Neben dem "Benya-Sallinger-Stabilisierungsabkommen", durch welches mittels Lohn- und PreismaRigung die negativen Inflationserwartungen gebrochen werden konnten, bereiteten diese den Weg zum Berufsausbildungs- und Arbeitszeitgesetz ('69), dem Kartellgesetz ('72), fur das Arbeitsverfassungsgesetz ('73) und ebenso dem Entgeltfortzahlungsgesetz ('74), dem Auslanderbeschaftigungsgesetz ('75) sowie der Arbeitsmarktforderungsgesetzesnovelle ('76) (Sozialpartner 2005: 5).

In eben beschriebener "Hochblutephase" der Sozialpartnerschaft waren mehr oder weniger samtliche Schlusselbereiche in sozialpartnerschaftlicher Hand. In alien wesentlichen wirtschaftspolitischen Bereichen wirkten die Akteure der Sozialpartnerschaft mitentscheidend oder wenigstens beratend: in der Budget- und Steuerkommission der Regierung, den Vorstanden der verstaatlichten Industrie sowie der Wahrungsbehorde. Der Austrokorporatismus ward mit Beginn der 60er Jahre auf breiter Basis etabliert und erlebte seinen Hohepunkt in den 70er und 80er Jahren, wo er mit der groBen Koalition aus SPO und OVP ein bestimmender Faktor der Politik wurde (Talos/Fink 2003:197).

2.6 Turbulenzen und Wandel

Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre verschob sich das Krafteverhaltnis zugunsten der Parteien und deren Einfluss auf den politischen Willensbildungsprozess, weswegen Akkordierungen wie die Gewerbeordnungsnovelle ('81) oder solche der Energie- und Umweltpolitik (politisch sensibler geworden durch Hainburg und Zwentendorf⁵ ) weniger oft zustande kamen (Sozialpartner 2005: 5).

Fur die abnehmend harmonische Zusammenarbeit, das Schwinden des Einflusses sowie einen Abwartstrend der sozialpartnerschaftlichen Kultur an sich, zeichnen sich soziale und okonomische Veranderungen verantwortlich. Die gesellschaftliche Individualisierung, die Lockerung respektive Auflosung traditioneller Bindungen zu Kirche oder Parteien schadete, in ihrer verringerten Wertschatzung gegenuber solchen Institutionen, auch den Sozialpartnern (Tanzer 2008). Zunehmend wurde der Bedarf nach Sozialpartnerschaft hinterfragt. Errungenschaften der Sozialpartner wurden als Selbstverstandlichkeit - die Art und Weise des Interessenausgleichs als nicht mehr zeitgemaB abgetan.

In diese Stimmungslage hinein forcierte die FPO Anfang der 90er die Debatte urn gesetzliche Interessenvertretung und deren Reprasentationsmonopole (Lazar 2015). Als "Schattenparlament" kritisiert wurde der vermeintlich demokratiefeindliche Elitenkonsens, die Verhandlungen hinter verschlossenen Turen und die traditionellen personellen Verflechtungen. Kritiker fanden sich nebst den sozialpartnerschaftlich ausgeschlossenen Oppositionsparteien FPO und Grunen aber auch bei der Industrie, welche die hohen Lohnnebenkosten auf die Sozialpartnerschaft zuruckfuhrte.

Talos und Fink (2003: 200f) stellen einen erheblichen Bedeutungsverlust in den 90er Jahren fest, primar ersichtlich daran, dass die Vollversammlung der Paritatischen Kommission, das formal hochste Gremium, seit Anfang der 1990er Jahre nicht mehr zusammentrat. Zugleich leiten Pelinka und Rosenberger (2003:196f) aus dieser Erkenntnis ab, dass nicht das Gremium an sich entscheidend war, sondern die jeweiligen Prasidenten der Verbande die Entscheidungsmacht innehatten.

Auch nimmt der Output seitens der Sozialpartner ab: 1987 wird an der Arbeitsgruppe fur europaische Integration teilgenommen, 1989 eine gemeinsame Stellungnahme "Osterreich und die europaische Integration" verfasst, 1990 auf Wunsch der Regierung ein gemeinsames Konzept zur Pensionsversicherungsreform entwickelt, 1991 noch die gemeinsame Stellungnahme "Osterreich und der Europaische Wirtschaftsraum" veroffentlicht.

1992 erfolgt die Reorganisation der Paritatischen Kommission durch das Abkommen "Sozialpartnerschaft Neu", wodurch deren Zielkatalog urn die Bereiche Umweltpolitik, europaische und internationale Integration und die Bemuhung urn verstarkte Internationalisierung erweitert wurde (Ofner 1992: 655). Der vormalige Preisunterausschuss widmete sich von nun an in seiner Funktion als Wettbewerbs- und Preisunterausschuss verstarkt Fragen, die internationale Wettbewerbssituation einzelner Wirtschaftszweige betreffen. Zusatzlich grundeten die Sozialpartner den "Unterausschuss fur internationale Fragen" dessen Aufgabe es war, die internationale Entwicklung in den fur die Sozialpartner relevanten Politikbereichen zu verfolgen und Entscheidungen der europaischen Interessenverbande und Institutionen zu koordinieren (vgl. Sozialpartner Osterreich, Abkommen vom 23.11.1992).

Die ersten konkreten Zasuren in der Zusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern und der Regierung gab es durch die Nichteinbindung der Sozialpartner in die Ausarbeitung des Sparpaketes und im Rahmen der Nationalratswahl 1994. Die FPO konnte sich hierbei mit ihrer Forderung durchsetzen und eine Urabstimmung betreffend den Fortbestand der Kammern festlegen. Zwar kann sich das Kammerwesen als solches in den 1995/'96 durchgefuhrten Befragungen ihrer Mitglieder als wesentlicher Bestandteil der osterreichischen Sozialpartnerschaft behaupten, doch wurden damit die ersten Bruchlinien deutlich (Sozialpartner 2005: 6).

An einer weiteren "Baustelle des politischen Terrainverlusts" arbeiteten die Sozialpartner seit 1984 selbst und nachhaltig, primar durch Meinungsbildung mit: dem EU-Beitritt (Sozialpartner 2005: 7). Den Sozialpartnern wurde im "Europa-Abkommen" seitens der Regierung die "Teilnahme und Einbindung in wichtige sie beruhrende Fachfragen" zugesichert. Durch den europaischen Sozialen Dialog wurde dem auch umfassend entsprochen (Karlhofer 2017: 242). Die zunehmende Offnung der osterreichischen Wirtschaft und die Verfestigung der hieran beteiligten Institutionen beendete dennoch die Periode der unmittelbaren Mitregierung - die Paritatische Kommission wurde 1998 "still beerdigt" (Tichy 2018: 220-221).

Durch die Globalisierung mit ihren internationalen Markten und den EU-Binnenmarkt wurde die vormalige Politik von Preisfestsetzungen per se zwar obsolet, der Wirtschaft und den Sozialpartnern gelang es aber sehr gut sich anzupassen, und so Osterreich, zu einem der reichsten Staaten zu werden (Domany 2001: 344).

Die institutionellen und "polit-systemischen" Veranderungen zeigen daher nicht nur einen Abwartstrend der Mitgestaltung seitens der Sozialpartnern. Karlhofer und Talos nennen hier vor allem das einflussreiche Mitwirken im Zuge der Grundung des Arbeitsmarktservice 1994 oder den positiven Aspekt des erweiterten Aktionsspielraums durch die osterreichische EU- Mitgliedschaft (Karlhofer/Talos 1996; in Talos 2002: 4).

2.7 Attacken und Revivals

Die sozialpartnerkritische "Wenderegierung" unter Bundeskanzler Wolfgang Schussel (OVP) und Karl-Heinz Grasser (FPO) und somit das Ende der GroBen Koalition kam mitunter nur wegen der ungewollten Zuarbeit der Sozialpartner selbst zustande. Nach den Nationalratswahlen 1999 scheiterten Verhandlungen zwischen SPO und OVP daran, dass der OGB eine Forderung der OVP nach einer Anhebung des Antrittsalters der Fruhpension nicht mittragen wollte (Sozialpartner 2005: 7-8).

Wahrend der Koalition von OVP und FPO wurden Reformen ohne Zutun der Sozialpartner getatigt - eine Vielzahl Gesetze wurde etwa via Initiativantragen in das Parlament eingebracht und ohne Begutachtung oder dergleichen beschlossen. Hervorzuheben hier besonders die Novellierung des Arbeiterkammer-Gesetzes des Jahres 2000: Erstmals seit uber 50 Jahren wurden die "Bestimmungen zum Privilegienabbau in den Arbeiterkammern" ohne Einbezug dieser selbst geandert (Karlhofer 2019: 2).

Ein weiteres Beispiel wie die Regierung die Sozialpartnerschaft untergrub und versuchte weiter zu entmachten, war die Beschrankung durch ein Gesetz im Jahr 2001, das den Verbanden untersagte, Fuhrungspersonalien im Dachverband der Sozialversicherungsinstitute autonom zu nominieren (Plaschg 2008: 44). 2006 wird von den Sozialpartnern der Bad Ischler Dialog ins Leben gerufen und die "Bad Ischler Deklaration" prasentiert. Zielsetzung der in diesem Rahmen stattfindenden kunftigen Zusammentreffen der Verbandevertreter soil es sein, auf zukunftsweisende Themen aufmerksam zu machen, gemeinsame Positionen der Sozialpartner zu erstellen und diese an die Spitzen der osterreichischen Bundesregierung zu kommunizieren und mit ihnen zu diskutieren (Tichy 2018: 220-221).

Unter den rot-schwarzen Bundesregierungen Gusenbauers und Faymanns (2007 - 2016) kehrte die Sozialpartnerschaft, wenn auch gedrungener, zuruck. Bedingt primar auch durch das freundschaftliche Gesprachsklima zwischen den Prasidenten der WKO und des OGB - Christoph Leitl und Fritz Verzetnitsch - was gar an das "legendar gute Verhaltnis" zwischen Benya und Sallinger heranreichen soil (ORF 2016: 3).

Bereits im Jahr 2008 gelingt den Sozialpartnern ein nachhaltiger Erfolg. Mit der Novellierung des Bundesverfassungsgesetzes und den Artikeln 120a bis 120c B-VG werden die Sozialpartner explizit in den Verfassungsrang gehoben und sind fortan dort verankert, und nur mehr mit einerZweidrittelmehrheit im Parlament in Frage zu stellen respektive kann dieser aufgehoben werden. Im Wortlaut:

"Die Republik anerkennt die Rolle der Sozialpartner. Sie achtet deren Autonomie und fordert den sozialpartnerschaftlichen Dialog durch die Einrichtung von Selbstverwaltungskorpern."5

Kritik demgegenuber lautet, dieser "maximale Bestandsschutz" den die GroRe Koalition den Kammern bietet stellt zugleich die Garantie einer "zementierten Zwangsmitgliedschaft" dar (Schellhorn/Aichinger 2007).

Die Sozialpartner werden wieder in den politischen Entscheidungsprozess eingebunden und Begrenzungen des Handlungsspielraums aus OVP-FPO-Zeiten groRtenteils aufgehoben. Wenn auch mit verringerter Reichweite als in den Jahren der Hochblutephase zeigt sich die Sozialpartnerschaft wieder als wichtiger Faktor des politischen Systems, was Karlhofer (2019: 14-15) an einer Vielzahl Reformbeispiele festmacht: Arbeitszeitflexibilisierung (2007), Ausbildungsgarantie fur Jugendliche ('07), Auftraggeberhaftung ('07), MaRnahmen gegen Schwarzarbeit und Sozialbetrug ('07), Jugendbeschaftigungspaket ('08), Bekampfung von Lohn- und Sozialdumping ('ll), Paket zur Vereinbarkeit von familiarer und beruflicher Arbeit ('15) oder die Ausbildungspflicht bis zum Alter von 18 Jahren ('16).

Wahrend der Finanz- und Wirtschaftskrise konnen sich die Sozialpartner beweisen und es findet gar ein "Come-back" statt, wie Wineroither (2013) es bezeichnet. Die intensivere sozialpartnerschaftliche Zusammenarbeit zeigt sich deutlich in den koordinierten MaBnahmen, die zur Krisenbekampfung getroffen werden mussten (Brandl-Leoni 2013). Zu nennen sind hierbei die stabilisierenden MaBnahmen zugunsten der Beschaftigung und zum Abfedern der Arbeitslosigkeit - unter anderem Kurzarbeit, erleichterter Zugang in die Bildungskarenz sowie die Ausweitung des Budgets fur aktivierende Arbeitsmarktpolitik (Wineroither 2013).

2.8 Status Quo

Bereits im Nationalratswahlkampf 2017 sparten gerade FPO und NEOS nicht mit Kritik an der Sozialpartnerschaft. Beide forderten und propagierten die Abschaffung der Pflichtmitgliedschaft - eines der tragenden Elemente des Kammersystems. Die FPO hatte dies sogar als bedingende Forderung an ihre Regierungsbeteiligung geknupft - wahrend seitens OVP wegen innerem Widerstandes gegen solcherlei Wunsche, eine dezidierte Meinung zur Kammermitgliedschaft ausblieb (Karlhofer/Talos 2019: 15). Diese "Kampfansagen" wie Karlhofer und Talos (2019: 7) sie benennen, machten dennoch, anstehende Zasuren bereits offenkundig, und das obwohl etwaige Einschrankungen der Sozialpartner, Umfragen zufolge, entgegen der Mehrheitsmeinung in der Bevolkerung waren.

Wenn es der FPO auch nicht gelang, ihre ursprungliche Forderung in das Regierungsprogramm aufzunehmen, so schaffte sie es doch, den Kammern ein Ultimatum (lieB dieses dann aber bis zur Regierungsauflosung mit Mai 2019 verstreichen) betreffend der Frage nach der Finanzierung zu stellen (Talos 2019).

"Die Bundesregierung wird an die gesetzlichen Interessensvertretungen herantreten und diese einladen, bis zum 30. Juni 2018 entsprechende Reformprogramme vorzulegen. Diese Programme sollen konkrete Effizienzsteigerungen und finanzielle Entlastungsmafnahmen fur die jeweiligen Mitglieder beinhalten. Erscheinen die vorgeschlagenen Mafinahmen zu wenig weitgehend bzw. nicht ausreichend zielorientiert, behalt sich die Bundesregierung vor, gesetzliche Mafinahmen dem Nationalrat zu Beschlussfassung vorzulegen" (Regierungsprogramm 2017-2022:128).⁶ Im Regierungsprogramm wurde den Sozialpartnern weiters nur sehr begrenzte Zusammenarbeit mit der Regierung eingeraumt. So lediglich in den Bereichen der Prufung und Beseitigung von Diskriminierungen von Frauen, in Kollektivvertragen, bei der Neukodifizierung des ASVG und bei der Ablose des Berufsschutzes durch den Einkommensschutz (Talos 2018). Talos (2019) sieht in der Turkis-Blauen-Regierung, die Sozialpartner "als politischen Mitgestaltungsfaktor ausgeschaltet und die Arbeitnehmerorganisationen aus der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindungausgegrenzt."

Die Eingriffe der Regierung Kurz-Strache, welche primar die Arbeitnehmerseite betrafen, hoben eben dadurch den paritatischen Gedanken - die paritatische Idee - auf (Karlhofer/Talos 2019: 19).

Vornehmlich zu nennen und groBter Einschnitt nebst der Arbeitszeitanderung: die ohne jegliche, sozialpartnerschaftliche Verhandlungen getroffene Sozialversicherungsreform. Hierbei wurden die zuvor 21 Sozialversicherungstrager auf nunmehr 5 reduziert und den 9 Gebietskrankenkassen eine singulare Institution ubergestulpt. Wobei "die politische Idee dahinter, die skrupellose turkis-blaue Umfarbung der Sozialversicherung und eine Machtverschiebung hin zur Wirtschaft war" (Teiber, zit. in Rogy 2019).

Weitere negative Veranderungen sehen Karlhofer und Talos (2019: 19) darin, dass der Bad Ischler Dialog kunftig nicht mehr wie in bisheriger Form stattfinden soil. Fortan werden nur mehr vierteljahrliche Treffen der Generalsekretare abgehalten, und damit aufgegeben, via ihrer gemeinsamen Webseite⁷ fur ein breites Publikum sichtbar, Expertisen und Verhandlungsergebnisse kundzutun.

3 Rahmenbedingungen

Das Wesen der Sozialpartnerschaft kann folgendermaBen charakterisiert werden:

"Sozialpartnerschaft besteht in der Kooperation und Interessensabstimmung zwischen Interessensorganisationen, sowie zwischen diesen und der Regierung/staatlichen Burokratie, auf Basis eines Netzwerkes von Interaktionen und eines - partikulare Interessen ubergreifenden - Konsenses uber gesamtwirtschaftliche Optionen." (Talos etal 1993:150)

Die Sozialpartnerschaft ist dabei nicht die bloBe Anzahl der interagierenden Institutionen, vielmehr ist sie laut Mikl-Horke (2000: 370) als "besondere Gesprachs- und Verhandlungskultur anzusehen, die fur spannungsfreie Arbeitsbeziehungen sorgte und sich durch bestandigen Informationsaustausch und Kommunikationsbereitschaftauszeichnet".

Die Sozialpartnerschaft ist durch Merkmale, wie die demokratische Legitimation, die Selbstverwaltung und die Freiwilligkeit gekennzeichnet:

Durch regelmaBige, freie und geheime Wahlen erfolgt die demokratische Legitimation der Organe der sozialpartnerschaftlichen Verbande. Mitgliedschaft, Aufgaben und Strukturen sowie die Finanzierung sind in den Kammern gesetzlich bestimmt. Als Trager beruflicher und wirtschaftlicher Selbstverwaltung ubertragt der Staat den Kammern bestimmte Aufgaben. Zwar unterliegen die Korper der Selbstverwaltung keinerlei Weisungsrecht, jedoch einem behordlichen Aufsichtsrecht. Die Kooperation der beteiligten Akteure beruht in Osterreich auf dem Grundsatz der Freiwilligkeit. Historisch gewachsen ist die Zusammenarbeit der Interessengruppen weitestgehend informell und nicht legislativ geregelt (vgl. Sozialpartner Osterreich, Die osterreichische Sozialpartnerschaft).

3.1 Funktionsweise

Das osterreichisch spezifische System der Interessenvertretung und die Gewahrleistung dessen Funktionalitat ruht primar auf der Vorherrschaft und Anerkennung von verschiedenen Prinzipien, welche die Organisation und Verfahren selbst, aber auch die Legitimation betreffen (Gerlich 1996: 122-124). Auch wurde Talos zufolge, die Etablierung der Sozialpartnerschaft durch ebendiese, folgenden Faktoren begunstigt (vgl.: ebd. 2006: 429f):

3.1.1 Organisationsprinzipien

Der strukturelle Konzentrations- und Zentralisationsgrad des osterreichischen Verbandesystems ist per se schon sehr hoch und uberdies wird den "seitens des Staates bevorzugten" Dachverbanden, den Kammern, durch ihre gesetzlich verankerte Pflichtmitgliedschaft, die Monopolvertretunggarantiert.

Die Akteure, sprich die jeweiligen Verbande, sind dergestalt strukturiert, dass sie gemeinsame, weil gesamtwirtschaftliche Ziele, vor partikularen Interessen verfolgen konnen. Die interne Homogenitat bezuglich der Interessenlagen, bedingt durch Zentralisation und Integration einheitlicher und doch diverser wirtschaftlicher Sektoren, wird noch durch die politische Integration verstarkt, da in alien Interessengruppen die jeweiligen verschiedenen politischen Fraktionen vertreten sind.

Die Interessenorganisationen sind weiters hierarchisch organisiert, sodass zentrale Stellen die inhaltliche Koordination durchfuhren und dabei aber ebenso uber die "notwendigen Machtmittel" verfugen (Gerlich 1996:122), wesentliche Entscheidungen treffen zu konnen.

Gerlich zufolge lasst sich speziell diese Qualitat des osterreichischen Systems etwa im Vergleich zu jahrzehntelangen und doch erfolglosen Verhandlungen in GroRbritannien gut erkennen. So lieRen die Gewerkschaften 1977 einen Sozialpakt platzen, ohne den "die Wirtschaft nicht gesunden und Premier Callaghan nicht uberleben konnte". Zwar verstandigte man sich auf oberster Ebene, die nachgeordneten Organisationen der Verbande waren aber nicht bereit ausgehandelte Kompromisse zu akzeptieren (vgl. Der Spiegel, Nr. 29/1977).

3.1.2 Verfahrensprinzipien

Die oftmals informell ausgehandelten Beschlusse stellen in einer politischen Kultur, die primar durch juristische Kategorien gepragt ist, einen hohen Grad an Flexibility sicher und man erreicht dadurch obendrein groRe Kompromissbereitschaft bei den Beteiligten.

Da die Verhandlungen in der Regel abseits der Offentlichkeit und der offiziellen Politikarenen stattfinden, ist einerseits hohe Intimitat gewahrleistet, die der Koordination von Interessen und dem SchlieRen von Kompromissen zutraglich ist. Demgegenuber steht allerdings die kritische Perspektive des demokratischen Offentlichkeitsgebots.

Die Introversion - als problematisches Prinzip - kann dabei soweit gehen, dass beim Agenda­Setting derart auf die Akzeptanz der Kompromisse und gegenseitigen Rucksichtnahme abgezielt wird, dass "unangenehme" Themen uberhaupt nicht behandelt werden. Auch scheint offenkundig, dass diese Vorgehensweise der Lernfahigkeit des Interessensystems und einhergehend dem gesamten politischen System potentiell beeintrachtigend gegenwirken kann. Dies, wenn mancherlei und fur fortschrittliche Entwicklungen notwendigerweise in Betracht zu ziehende Aspekte ignoriert werden.

3.1.3 Legitimationsprinzipien

Die Legitimation durch die Bevolkerung und die breite Akzeptanz der Sozialpartnerschaft innerhalb dieser, beruhen auf dem Erfolg des Systems selbst ebenso, wie sie durch politische Personalunionen stabilisiert werden.

Die positive Entwicklung der osterreichischen Konjunktur ist fur die allgemeine Offentlichkeit ein wesentlicher Faktor bei der Bewertung der Sozialpartnerschaft. Daher steht gerade in Krisenzeiten das System der Interessenvertreter in der Kritik. Nichtsdestotrotz konnte - wie spater noch gezeigt werden soil - durch den Einfluss der Sozialpartner, ein Klima der Stabilitat und Berechenbarkeit des politischen Systems geschaffen werden, das in der Folge wirtschaftliche Aktivitaten und Investitionen befordert. Durch eben jene Stabilitat konnen langfristige Kompromisse zwischen Akteuren aus der Wirtschaft ermoglicht, also auch mittel- und langfristige Kompensationen verkraftet werden, und Eingestandnisse nicht zwangslaufig unmittelbare gegenseitige Zugestandnisse darstellen.

Dass auf Ebene der Betriebe, also Betriebsraten und den Mitgliedern der Gewerkschaften die getroffenen sozialpartnerschaftlichen Entscheidungen akzeptiert werden, liegt wohl auch am "direkten Draht nach oben". Die politischen Personalunionen, also das Prinzip der personellen Verflechtungen der institutionalisierten Netzwerke und personellen Kontakte zwischen den Interessengruppen, erleichtert nicht nur die Kommunikation, sondern ist aus externer Betrachtung als "Ultrastabilitat" (Gerlich 1996: 124) zu sehen. Enge Kontakte und Uberschneidungen zwischen den Interessengruppen, politischen Parteien und den Vertretungen der Parteien im Parlament und der Regierung, sind traditionell etwa die, zwischen Gewerkschaftsbund, Arbeiterkammern und der SPO oder zwischen Wirtschaftskammer, Prasidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern und der OVP anzusiedeln.

3.2 Korporatismus & Konkordanzdemokratie

"Die Sozialpartnerschaft ist kein Plauderklub, sondern ein Muster der Entscheidungsfindung, das aufMitgestaltung undAusgleich derlnteressen basiert" (Talos in Hofer 2018).

In Osterreich besteht eine ausgepragte Form des (neo-)korporativen Tripartismus, dass also Staat (die Bundesregierung), Arbeitgeber (das Kapital) und Arbeitnehmer (der Faktor Arbeit) eng in alien Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik zusammenarbeiten (Pelinka 1996:12). Der Korporatismus ermoglicht hierbei, "die Reduktion des Konkurrenzelements, das dem (wirtschaftlichen) Markt auch mit Bezug auf die Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehung immanent ist" (Schmitter/Lehmbruch 1979: 51).

Korporatismus meint also, dass bei politischen Entscheidungen, privilegierte gesellschaftliche Interessen und deren Organisationen einbezogen werden und mit diesen verhandelt wird (Karlhofer/Talos 2005: 1), wodurch ein Zusammenhang zwischen Instrumentalisierung der Interessenorganisationen und staatlicher Steuerung hergestellt wird (Lehmbruch 1979: 51). Die Bedingungen des Korporatismus sind, wie Karlhofer (2017: 240) zusammenfasst (hierzu auch Talos/Kittel 1995: 3-8): (1) eine begrenzte Anzahl an Gewerkschaften und Arbeitgeberverbanden, die mit Vertretungsmonopol bzw. -Oligopol ausgestattet sind, (2) ein hoher Grad organisatorischer Konzentration und Zentralisation, (3) Verbandseliten die mit einem hohen MaB an Entscheidungsautonomie gegenuber der Verbandsbasis ausgestattet sind, (4) interorganisatorische Netzwerke der Interessenvertretungen urn stabile und kalkulierbare politische Tauschhandel zu gewahrleisten, (5) dass sowohl Gewerkschaften, Arbeitgeberverbande und der Staat in Belangen der makrookonomischen Steuerung kooperieren.

Die Sozialpartnerschaft und der Korporatismus haben zwar uberlappende Eigenheiten, sind aber nicht vollig kongruent (Pestitscheck 2008: 10). Laut Pelinka ist die Sozialpartnerschaft "Teil einer Art inoffiziellen Staatsideologie der Zweiten Republik" (Pelinka & Sickinger 1998: 13), also ein generelles Muster osterreichischer politischer Kultur, dass Konsens und Zusammenarbeit ein hoher Stellenwert zukommt.

Schmitter (zit. in Pestitschek 2008: 9) erkennt:

ein System der Interessensvermittlung, dessen wesentliche Bestandteile organisiert sind in einer begrenzten Anzahl singularer Zwangsverbande, die nicht miteinander in Wettbewerb stehen, uber eine hierarchische Struktur verfugen und nach funktionalen Aspekten voneinander abgegrenzt sind. Sie verfugen uber staatliche Anerkennung. Innerhalb der von ihnen vertretenen Bereiche wird ihnen ausdrucklich ein Reprasentationsmonopol zugestanden, wofur sie als Gegenleistung bestimmte Auflagen bei der Auswahl des Fuhrungspersonals und bei der Artikulation von Anspruchen oder Unterstutzung zu beachten haben".

Dem Grundprinzip funktionierender Sozialpartnerschaft - Konkordanz statt Konkurrenz - wird auch bei Entscheidungen in sozialpartnerschaftlichen Gremien gefolgt, wo nach dem Einstimmigkeitsprinzip entschieden wird, statt durch simple Anwendung des Mehrheitsprinzips. Zwar verteuert sich hierdurch die Entscheidungsfindung, denn jedem beteiligten Akteur obliegt die Vetomacht, demgegenuber steht jedoch die hohe Legitimation der jeweiligen Entscheidungen, da alle Beteiligten und "Betroffenen" an der Entstehung letztlich mitgewirkt haben (Pelinka 1996:15).

Osterreich folgt also, oder tat dies lange Zeit, einem politischen Stil der Konfliktregelung und Entscheidungsfindung durch Parteien und Regierung, auf dem Kompromissweg (Talos/Stromberger 2005: 79).

3.3 Akteure

Wer sind nun die "Protagonisten der Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft", wie Bergkirchner (2013: 30) sie nennt? "Verbandliche Tatigkeiten" werden in Osterreich, anhand ihrer Organisationsform, entweder in Korperschaften des offentlichen Rechts - also die Kammern - oder Korperschaften privaten Rechts - Vereine und Verbande - unterschieden.

Der Begriff "Verband" ist dabei, wie Karlhofer (2012: 524) feststellt, relativjung. Zwar bereits im Vereinsgesetz von 1951 bestimmt, wurde dieser erst mit einer Novelle 2002 naher definiert, als "freiwilliger, auf Dauer angelegter, auf Grund von Statuten organisierter Zusammenschluss mindestens zweier Personen zur Verfolgung eines bestimmten, gemeinsamen, ideellen Zwecks" (OVerG §1)⁸.

Verbande sind in klassischer Weise "organisierte Interessensgruppen" (Stammer/Hirsch- Weber 1965: 10) und auch Gewerkschaften, freie Unternehmerverbande etc. stellen sogenannte "associational interest groups" dar, durch welche in organisierter Form, gemeinsame Interessen verfolgt und durchgesetzt werden sollen (Allmond 2004: 62).

"Organisierte Interessen" wiederum, sind nach Alemann (1987: 30):

"freiwillig gebildete, soziale Einheiten mit bestimmten Zielen und arbeitsteiliger Gliederung (Organisationen), die individuelle, materielle und ideelle Interessen ihrer Mitglieder im Sinne von Bedurfnissen, Nutzen und Rechtfertigungen zu verwirklichen suchen. Sie tun dies innerhalb der sozialen Einheit (..) und/oder gegenuber anderen Gruppen, Organisationen und Institutionen"

Unter diese relativ umfassende Definition lassen sich jedoch, aufgrund des Spezifikums der verpflichtenden Mitgliedschaft, die osterreichischen Kammern nicht subsumieren.

Kammern werden vom Verfassungsgerichtshof als "gesetzliche berufliche Vertretung" (Karlhofer 2012: 525) und als "durch Gesetz im materiellen Sinne geschaffene organisatorische Einheiten, zur Wahrung der Interessen von Personengruppen, die durch eine gleichgerichtete und gleichartige Berufsausubung zusammengeschlossen sind" bestimmt (Pernthaler 1994: 22). Wie bereits angefuhrt sind Kammern Korperschaften des offentlichen Rechts, also "mitgliedschaftlich verfasste und unabhangig vom Wechsel der Mitglieder bestehende Organisationen, die ihre Rechtssubjektivitat nicht der Privatautonomie, sondern einem Hoheitsakt verdanken" (Verwaltungsakademie des Bundes 2016: 12). Nebst ihrem, durch die Verfassung legitimierten, Status erfullen Kammern auch staatliche Funktionen (Plaschg 2008: 39). Dieser ubertragene Wirkungsbereich meint, dass "in besonderen Fallen, die gesetzlich festgelegt sind, es einer Kammer obliegt, Aufgaben der staatlichen Verwaltung zu ubernehmen und im Namen des Staates zu handeln" (Verwaltungsakademie des Bundes 2016: 12).

In Osterreich besteht das wohl umfassendste System der beruflich funktionalen Selbstverwaltung von Institutionen, mit gleich gelagerten wirtschaftlichen und sozialen Interessen (Mulley 2017: 26). Selbstverwaltete Kammern haben Vorteile fur beide Seiten: Durch die abgetretenen Verwaltungsaufgaben wird der Staat entlastet, fur das jeweilige Klientel stellen diese ein autonomes Gestaltungsfeld der Interessenwahrnehmung und Durchsetzung dieser dar. Viele dieser Funktionen durfen seitens der Kammern jedoch nur durchgefuhrt werden, sofern dies im Namen der gesamten vertretenen Klientel geschieht (Karlhofer2017: 233).

Die Zweite Republik ist gekennzeichnet, als ein Verbandestaat, in dem groRe Wirtschaftsverbande in den politischen Prozess integriert und eng mit den politischen Parteien verflochten sind, dabei ist die uberwiegende Mehrheit der Osterreicher "in Form der Kammern in einer international singularen Form organisiert" (Ucakar 1982: 400). Neben den drei groBen auf Bundesebene organisierten Kammern der Wirtschaft, des Arbeitnehmertums und der Landwirtschaft, sind noch die Berufsstande der Architekten, Arzte, Apotheker, Hebammen, Ingenieurskonsulenten, Landarbeiter, Notare, Patentanwalte, Rechtsanwalte, Wirtschaftstreuhander sowie Zahnarzte in eigenen Kammern organisiert (Karlhofer 2017: 233).

3.3.1 Bundesarbeitskammer (BAK)

"Mein oberstes Ziel ist, dass die Beschaftigten die Wertschatzung und den Respekt erhalten, der ihnen gebuhrt", so die Prasidentin der Bundesarbeitskammer Renate Anderl (zit. in Wirtschaftsnachrichten 2018:11).

Ihrem Leitbild einer sozialen, solidarischen und leistungsfahigen Gesellschaft folgend, streben die Kammern fur Arbeiter und Angestellte gen einer gerechten Arbeitswelt, Wohlstandssteigerung durch Vollbeschaftigung, wirtschaftlicher Starke gekoppelt an kollektive Sicherungssysteme, sozialem Zusammenhalt, einer fairen Teilhabe an der Wohlstandssteigerung fur alle, Chancengleichheit der Geschlechter und einem hohen Bildungsniveau (vgl. Das Leitbild derAKOberosterreich).

Zur Vertretung der Interessen der rund 3 Millionen Arbeitnehmer und urn damit ihrem gesetzlich verankerten Arbeitsauftrag nachzukommen, ist sie gemaB § 1 des Arbeiterkammergesetzes berufen, "(..) die sozialen, wirtschaftlichen, beruflichen und kulturellen Interessen der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zu vertreten und zu fordern" (Arbeiterkammer2018b: 2).

Ihre Haupttatigkeiten sind die Interessenvertretung gegenuber staatlichen Institutionen, eine interessengeleitete Expertise, ein breites Serviceangebot fur Mitglieder, insbesondere die Rechtsberatung und der Rechtsschutz, die wissenschaftliche Aufbereitung arbeitnehmer- relevanter Themen sowie die Forschung zu wirtschafts- und sozialpolitischen Themen (Arbeiterkammer2018b: 2-3).

Hierdurch und in Zusammenarbeit mit dem Osterreichischen Gewerkschaftsbund werden die Arbeiterkammern ihrem zugewiesenen Aufgabenbereich gerecht (Mulley 2017: 9). Namlich "alle zur Interessenvertretung der Arbeitnehmer - einschlieflich der zuvor als Arbeitnehmer beschaftigten Arbeitslosen und Pensionisten - erforderlichen und zweckmafigen Mafnahmen zu treffen" (Mulley 2017: 8).

Den Arbeiterkammern obliegt hierzu das Recht, neben weiteren, Stellungnahmen zu Gesetzesentwurfen abzugeben und den gesetzgebenden Institutionen Vorschlage zu unterbreiten, bei alien MaBnahmen und Einrichtungen mitzuwirken, die das Arbeitsverhaltnis betreffen oder zur wirtschaftlichen und sozialen Lage der Arbeitnehmer und deren Familien positiv beitragen, in "Angelegenheiten der Bildung, der Kultur, des Umweltschutzes, des Konsumentenschutzes, der Freizeitgestaltung, des Schutzes und der Forderung der Gesundheit, der Wohnverhaltnisse und der Forderung der Vollbeschaftigung, Mafinahmen zu treffen und Einrichtungen zu schaffen, zu verwalten und zu unterstutzen" (Mulley 2017: 9).

Von alien Sozialpartnern ist die Arbeiterkammer die am mitgliederstarkste. Nach dem Arbeiterkammergesetz sind samtliche Beschaftigten, Lehrlinge, Arbeitslose, Personen in Karenz sowie Pensionisten - in Summe uber 3,8 Millionen Menschen vertreten (vgl. Tatigkeitsbericht der Bundesarbeitskammer 2018 & Arbeiterkammer 2018b: 4).

Die Organisation hierfur erfolgt auf Lander- wie auch auf Bundesebene. In jedem der Bundeslander gibt es eine Arbeiterkammer, die Aufgaben der Dachorganisation der regionalen Kammern, der Bundesarbeitskammer, ubernimmt die Wiener Arbeiterkammer - dabei sind allesamt Selbstverwaltungskorper des offentlichen Rechts (Verwaltungsakademie des Bundes 2016: 18).

An der Spitze der Landerkammern steht je ein President, der durch die Vollversammlung gewahlt wird und die Kammer in alien Belangen vertritt. In jedem Bundesland wird die Vollversammlung, das "Parlament der Arbeitnehmer" durch gleiche, direkte und geheime Wahlen fur einen Zeitraum von 5 Jahren gewahlt. Wahlberechtigt sind alle Mitglieder der jeweiligen Arbeiterkammer. Diese bestimmen uber den Kurs - die politische Positionierung - der Arbeiterkammer. Ahnlich dem Nationalrat, werden auch bei den Kammerwahlen zur Vollversammlung verschiedene "Listen" gewahlt. Deren jeweilige Starke, die Fraktionen haben entsprechend ihrer politischen Gesinnung differenzierte Einstellungen, bedingt letztlich die Haltung der Kammern zu Themen wie Bildungsfragen oder Umweltpolitik (vgl. Samel 2015).

[...]

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¹ In Anlehnung an den Vorwurf des Prasidenten der Industriellenvereinigung Kapsch aus dem Jahr 2016, die Sozialpartnerschaft "habe sich uberlebt".

² "Sozialpartnerschaft: Ein zentraler politischer Gestaltungsfaktor der Zweiten Republik am Ende?", erschienen im StudienVerlag, Innsbruck

³ Dokumentationsarchiv zur Katholischen Soziallehre: URL: http://www.iupax.at/fileadmin/documents/pdf_soziallehre/1891-leo-xiii-rerum-novarum.pdf

⁴ Osterreichische Nationalbibliothek URL: http://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?aid=sgb&datum=1920&page=242&size=45

⁵ Anmerkung des Autors: Durch eine Volksabstimmung wurde die Inbetriebnahme des Atomkraftwerks Zwentendorf 1978 - obschon fertiggestellt - verhindert. Ahnlich verhielt es sich mit einem geplanten und teils in Bau befindlichen Wasserkraftwerk im (spateren) Nationalpark Hamburger Au, welches ebenfalls durch ein 1985 abgehaltenes Volksbegehren eingestellt wurde; URL: https://www.mein-oesterreich.info/geschichte/zwentendorf-hainburg.htm

⁶ Regierungsprogramm "Zusammen. Fur unser Osterreich" online einsehbar unter: URL: https://www.bundeskanzleramt.gv.at/documents/131008/569203/Regierungsprogramm_2017-2022.pdf/b2fe3f65- 5a04-47b6-913d-2fe512ff4ce6

⁷ Gesetzestext online einsehbar unter: URL: https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20001917

⁸ Onlineauftritt der Sozialpartner URL: http://www.sozialpartner.at