Privatisierung des Strafvollzugs nach amerikanischem Vorbild. Eine Perspektive für Deutschland?

Inhaltsverzeichnis

Seite Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen der Privatisierung und des Strafvollzugs
2.1. Begriffsabgrenzung: Strafvollzug
2.2. Begriffsabgrenzung: Privatisierung
2.3. Formen der Privatisierung
2.3.1. Formelle und Materielle Privatisierung
2.3.2. Vermögensprivatisierung und Funktionale Privatisierung
2.4. Argumente für eine Privatisierung im Strafvollzug
2.5. Argumente gegen eine Privatisierung im Strafvollzug

3. Strafvollzug in den USA
3.1. Gründe für die herausgehobene Rolle der USA bei Gefängnis­privatisierungen
3.2. Private Sicherheitsfirmen auf dem „Gefängnismarkt“ USA
3.3. Positive Effekte der Privatisierung des amerikanischen Straf­vollzugs
3.4. Negative Effekte der Privatisierung des amerikanischen Straf­vollzugs

4. Privatisierung im deutschen Strafvollzug
4.1. Grenzen für den Einsatz Privater im Strafvollzug
4.2. Ausgangslage und gegenwärtige Privatisierungstendenzen im Strafvollzug
4.3. Das hessische Modellprojekt der teilprivatisierten JVA Hünfeld
4.4. Haftalternative: Elektronisch überwachter Hausarrest

5. Handlungsempfehlung zur Beteiligung privater Unternehmen im Bereich des deutschen Strafvollzugs

6. Entwicklungsmöglichkeiten der Kriminalpolitik mit Auswirkungen auf den Strafvollzug

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Belegungsauslastung im europäischen Strafvollzug 2018

Abbildung 2: Übersicht der Privatisierungsformen

Abbildung 3: Gefangenenraten ausgewählter Länder

Abbildung 4: Gefängnisbevölkerung der USA in Staats- und Bundesgefängnissen (1956 - 2016)

Abbildung 5: Anzahl der erwachsenen Häftlinge in privaten Haftanstalten (1987 - 2001)

Abbildung 6: Aktienkurse der umsatzstärksten privaten Gefängnisbetreiber (2002 - 2012)

Abbildung 7: Kostenstruktur von Haftanstalten in den USA

Abbildung 8: Zusammenfassende Darstellung der Privatisierungs­grenzen und deren Auswirkung auf die Zulässigkeit von materieller/funktionaler Privatisierung

Abbildung 9: Gefangenenpopulation und Gefangenenrate in Deutschland (1980 - 2015)

Abbildung 10: Privatisierte und hoheitliche Tätigkeiten in der JVA Hünfeld

Abbildung 11: Darstellung der Überwachungstechnik

Abbildung 12: Beispielhafte Darstellung einer Balanced Scorecard bezogen auf eine Haftanstalt

Abbildung 13: Inhaftierte in den USA 2016 nach Straftaten

Abbildung 14: Inhaftierte in Deutschland 2018 nach Straftaten

Abbildung 15: Konsumnahe Delikte bei ausgewählten Drogen­arten

1. Einleitung

Auf der ganzen Welt ist ein regelrechter Privatisierungstrend zu beobachten, von Autobahnen über Verkehrsbetriebe bis hin zum Trinkwasser, über alles scheint ein offener Diskurs möglich. Viele Stimmen werden lauter, der Staat solle schlanker werden und sich auf seine Kernaufgaben beschränken. Aller­dings erweist es sich als große Herausforderung das richtige Maß an staatlicher Aufgabenerfüllung zu bestimmen. So ist es auch nicht verwunderlich, dass die­ser Trend nicht vor den letzten staatlichen Institutionen, wie dem Strafvollzug, Halt macht. Private Gefängnisse sind längst keine Fiktion mehr und gewinnen immer mehr an Popularität. Bereits jetzt werden private Dienstleister in den ver­schiedensten Ausprägungen in den Haftvollzug eingebunden, dies reicht von einzigen Hinzuziehungen bis hin zum Betrieb teilprivatisierter oder gar vollpriva­tisierter Vollzugsanstalten. Allein in den Vereinigten Staaten hat sich die Anzahl von Häftlingen in privaten Haftanstalten zwischen den Jahren 2000 und 2016 um 47% erhöht.¹ Weitere Länder, wie Großbritannien und Australien folgen dem Beispiel der USA und haben in der Vergangenheit zunehmend auch auf private Sicherheitsfirmen im Bereich des Justizvollzuges gesetzt.² In Anbetracht knapper öffentlicher Haushaltskassen verspricht man sich durch derartige Pri­vatisierungen eine billigere, bessere und schnellere Erfüllung der vormals staat­lichen Aufgabe und die Einbringung von betriebswirtschaftlichem Know-How durch den Privaten Dienstleister. Aber gerade Missstände im jeweiligen Voll­zugssystem erweisen sich als Hauptgrund, eine Privatisierung im Strafvollzug anzustreben. So hat der Großteil der europäischen Länder mit gravierender Überbelegung zu kämpfen (siehe Abb. 1), denn ein Gefängnis gilt in der Voll- zugspraxis schon ab einer Auslastung von 85% - 90% als voll belegt.³ Jedoch gilt es im Bereich des Strafvollzugs eine genaue Prüfung der Recht- und Zweckmäßigkeit solcher Privatisierungsprojekte durchzuführen, da der Inhaf­tierte, anders als bei der privatisierten Autobahninfrastruktur, keine Alternativ­möglichkeiten hat und dem privaten Dienstleister somit gänzlich ausgeliefert ist.⁴

Abb. 1: Belegungsauslastung im europäischen Strafvollzug 2019

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung, Vgl. World Prison Brief (Hrsg.) (Occupancy Level, 2019), Abruf: 15.01.2019

Dieser Art Trendentwicklungen kann sich auch Deutschland gegenüber nicht dauerhaft verschließen, vor allem dann nicht, wenn selbst der europäische Nachbar Frankreich bereits vermehrt auf Teilprivatisierungen im Bereich des Strafvollzugs setzt.⁵ In Bezug auf die aktuelle Privatisierungsdebatte gilt es, das Augenmerk vor allem auf die empirischen Erfahrungen der Vereinigten Staaten zu legen um zu ergründen, ob ein solches System für Deutschland überhaupt zweckmäßig ist. Weiterhin ist es in diesem Zusammenhang wichtig, dass auch die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Privatisierungen im deutschen Straf­vollzug genauer geprüft wird und die empirischen Erfahrungen erster Teilpriva­tisierungsprojekte im deutschen Strafvollzug Berücksichtigung finden. Allgemein soll untersucht werden, ob bzw. inwiefern es für Deutschland perspektivisch möglich ist, sich in dieser Thematik an dem Vorreiter USA zu orientieren und wie sich der deutsche Strafvollzug zukünftig verändern könnte.

Diese Arbeit konzentriert sich auf den eigentlichen Strafvollzug, also auf den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln, welche im Strafvollzugsgesetz geregelt sind. Anderen Formen von freiheitsentziehenden Sanktionen wie, Untersuchungs- Abschiebe- und Zivilhaft liegen andere Rechtsnormen zu Grunde und sind somit nicht Teil des Strafvollzugs im enge­ren Sinne. Auch beschränkt sich die Untersuchung neben Deutschland haupt­sächlich auf die Vereinigten Staaten. So haben zwar auch andere Länder er­folgreich Privatisierungen im Bereich des Strafvollzugs betrieben, allerdings lässt sich die USA, mit über 128.000 Inhaftierten in privaten Haftanstalten⁶ und über 35 Jahre Erfahrung in der Strafvollzugsprivatisierung, durchaus als Vorrei­ter in diesem Bereich bezeichnen.⁷

Im zweiten Kapitel sollen zunächst die unterschiedlichen Privatisierungsformen genauer analysiert werden. Weiterhin wird näher auf mögliche Vor- und Nach­teile von Privatisierungsprojekten im Strafvollzugsbereich eingegangen. Kapitel 3 richtet den Fokus auf den Strafvollzug der Vereinigten Staaten und ergründet deren herausgehobene Rolle bei Gefängnisprivatisierungen, sowie die markt­wirtschaftliche Situation der amerikanischen Gefängnisindustrie. Außerdem werden die unterschiedlichen Erfahrungen der USA im Bereich der Vollprivati­sierung des Strafvollzugs genauer beleuchtet. Gegenstand des vierten Kapitels bilden die aktuelle Ausgangslage und derzeitige Debatte in Deutschland in Be­zug auf die Strafvollzugsprivatisierung. Auch soll ergründet werden, ob Privati­sierungen von Haftanstalten im Stile der USA in Deutschland überhaupt recht­lich zulässig sind. Daneben werden auch die empirischen Erfahrungen der ers­ten teilprivatisierten Justizvollzugsanstalt Deutschlands hinzugezogen. Das fünfte Kapitel dreht sich thematisch um die Frage, inwiefern zukünftig private Sicherheitsunternehmen in den deutschen Strafvollzug eingebunden werden können. Abschließend wird auf zukünftige Entwicklungsmöglichkeiten der Kri­minalpolitik eingegangen, die die Situation des deutschen Strafvollzugs entlas­ten könnten.

2. Grundlagen der Privatisierung und des Strafvollzugs

2.1 Begriffsabgrenzung Strafvollzug

Unter dem Begriff des Strafvollzugs wird gemeinhin die Vollziehung der frei­heitsentziehenden Kriminalsanktionen verstanden. Dies umfasst die Art und Weise der Durchführung ebendieser, von der Aufnahme in die Haftanstalt bis zur Entlassung und der ggf. angeordneten Maßregeln zur Besserung und Si- cherung.⁸ Einige Autoren verstehen im Begriff des Strafvollzugs den Vollzug der Strafe im Allgemeinen, was demnach die Verwirklichung jeder richterlich ange­ordneten Kriminalsanktion mit einschließen würde. Dieses Begriffsverständnis gestaltet sich dann als problematisch, wenn, wie bei einer Geldstrafe, die for­male Verwirklichung der Strafe nicht von der inhaltlichen Realisierung unter­scheidbar ist⁹ Die Einleitung, Überwachung und Beitreibung des Geldbetrags sind in diesem Beispiel so stark miteinander verbunden, dass kaum von einem gesonderten Vollzug der Strafe zu sprechen ist.¹⁰ Aufgrund derartiger Schwie­rigkeiten mit dem weitgefassten Strafvollzugsbegriffs, hat die Mehrheit der Auto­ren ein engeres Verständnis des Strafvollzugs. So wird in der Freiheitsstrafe die einzige Strafart gesehen, die neben der Vollstreckung gesondert vollzogen wird.¹¹ Die Strafvollstreckung betrifft somit die einzuleitende und zu überwa­chende Realisierung der richterlich angeordneten Sanktion und ist somit vom Strafvollzug zu unterscheiden. Die Strafvollstreckung bezieht sich demnach auf das „Ob“ der Sanktionsverwirklichung, während sich der Strafvollzug auf das 12 „Wie“, also die praktische Durchführung der Sanktionsverwirklichung bezieht.¹²

In dieser Arbeit wird auf die enge Auffassung des Strafvollzugsbegriffs zurück­gegriffen, welcher nur den Vollzug der freiheitsentziehenden Kriminalsanktionen betrifft. Dieser schließt somit schon begrifflich Abschiebe-, Untersuchungs- und Zivilhaft, sowie die geschlossene Unterbringung psychisch Kranker aus. Der Strafvollzugsbegriff umfasst somit nur den Vollzug der Freiheitsstrafe, der Ju­gendstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln zur Besserung und Siche- rung.¹³ Innerhalb der Arbeit wird nicht zwischen diesen drei Haftarten unter­schieden, da die Art und Weise des Vollzugs ähnlich ist. So ist in allen drei Fäl­len die Unterbringung in einer Vollzugsanstalt vorgesehen, wodurch etwaige Privatisierungsvorhaben grundsätzlich denkbar sind.

2.2 Begriffsabgrenzung Privatisierung

Wie Eingangs angedeutet, hat sich der Staat bereits aus vielen Sektoren zu­rückgezogen und gewährleistet die Aufgabenerfüllung der vormals staatlichen Aufgabe mit Hilfe privater Partner. Erreicht wird dies, indem der Staat diese auf die gewissen öffentlichen Ziele verpflichtet.¹⁴ Allerdings stellt sich in vielen Fäl­len die Frage, ab wann überhaupt von einer Privatisierung gesprochen werden kann. Die vielfältige Verwendung des Begriffs beruht vor allem auch darauf, dass zu ihm keine Legaldefinition existiert. Allgemein kann man bei einer Priva­tisierung aber von einer Verlagerung, eines vormals durch staatliche Institutio­nen wahrgenommenen Aufgabenbereichs, auf den privatwirtschaftlichen Sektor sprechen¹⁵. Auch der Wechsel vom öffentlichen Sonderrecht zum Privatrecht spielt hierbei eine Rolle.¹⁶ Um diese sehr allgemein gehaltene Definition zu konkretisieren, gilt es zunächst den staatlichen und privaten Sektor voneinander abzugrenzen. Hauptsächlich unterscheidet sich der staatliche Sektor vom priva­ten Sektor dadurch, dass es ihm möglich ist, Zwangsgewalt auf den Bürger auszuüben. Diese kann sich in Form der Erhebung von Zwangsabgaben zur Selbstfinanzierung, bis hin zur Beraubung der Freiheit einzelner Straftäter zum Schutze des Gemeinwesens äußern. Der einzelne Bürger hat also, anders als bei Transaktionen im privaten Sektor, nur sehr bedingt die Möglichkeit sich ge­gen staatliche Leistungen zu entscheiden. Als Beispiele lassen sich hier die gesetzlichen Pflichtversicherungen oder den Rundfunkbeitrag nennen. Ein wei­terer strittiger Punkt ist, ab welchem Ausmaß der quantitativen Veränderung staatlicher Aufgaben, von einer Privatisierung zu sprechen ist. So wird oft erst von Privatisierung gesprochen, wenn der Staat, wie beim Rückzug aus der Te-lekommunikation, die Aufgabe gar nicht mehr ausführt.¹⁷

Diese Arbeit macht sich jedoch einen ausgedehnteren Privatisierungsbegriff zu Eigen. Somit wird immer dann von einer Privatisierung gesprochen, wenn der Staat Entscheidungskompetenzen an private Akteure übergibt und nicht nur, wenn einzelne staatliche Aufgabenbereiche vollständig zu privaten Dritten übergehen. Diese Betrachtungsweise ermöglicht es, gerade im Kontext der Strafvollzugsprivatisierung, die Konzentration nicht nur auf etwaige Vollprivati­sierungen zu legen, sondern auch andere Arten der Einbeziehung Privater Dienstleister im Rahmen der Aufgabenerfüllung zu untersuchen.

2.3 Formen der Privatisierung

2.3.1 Formelle und Materielle Privatisierung

Abb. 2: Übersicht der Privatisierungsformen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

Die Formelle Privatisierung oder auch Organisationsprivatisierung kennzeichnet sich im Wesentlichen durch den Übergang von einer öffentlich-rechtlichen Or­ganisationsform in eine privatrechtliche Gesellschaft (siehe Abb.2). Somit än­dert sich nur die Art und Weise der Organisationsabläufe bzw. der Verfahrens­gänge nicht aber der Sachentscheidungen, da diese weiterhin den Anforderun­gen des öffentlichen Rechts unterliegen. Aus diesem Grund wird in diesem Fall zuweilen von einer Scheinprivatisierung gesprochen.¹⁸ Somit entledigt sich der Staat bei dieser Art der Privatisierung nicht der Aufgabe selbst, sondern er ver­lagert sie nur in private Rechts- und Organisationsformen. Das bedeutet aller­dings, dass er nach wie vor die Erfüllungsverantwortung für die öffentliche Auf­gabe trägt, er bedient sich nur erweiterter Handlungs- und Gestaltungsspiel- räume durch die privatrechtliche Rechtsform.¹⁹ Kritisch ist bei dieser Form der Privatisierung jedoch, dass sie weder zu einer Entlastung des Staatshaushalts führt, noch ein innovationsfördernder Wettbewerb erwirkt wird. Dementspre­chend wird der formellen Privatisierung im Bereich des Strafvollzugs keine gro- ße Bedeutung zugemessen.²⁰ Zum Teil werden auch die Rechtsfiguren der Verwaltungshilfe und der Beleihung, entgegen der hier vertretenen Ansicht, der formellen Privatisierung zugeordnet. Diese Zuordnung erfolgt, da einige Autoren bisweilen nur zwischen der formellen und materiellen Privatisierung unterschei- den.²¹ Bei einem solchen Begriffsverständnis ist auch die formelle Privatisie­rung im Bereich des Strafvollzugs von Bedeutung.

Unter der materiellen Privatisierung oder Aufgabenprivatisierung versteht man den umfassenden Rückzug des Staates aus einem Aufgabenbereich zu Guns- ten des Privaten Sektors (siehe Abb. 2).²² Folglich fällt die Aufgabe nicht mehr in den Zuständigkeitsbereich des Staates und die Verantwortung für die Aufga­benerfüllung geht vollständig auf den privaten Dienstleister über. Der Staat hat in Bezug auf die Erfüllung der übertragenen Aufgabe somit keine Steuerungs- oder Weisungsbefugnisse mehr und wird allenfalls kontrollierend tätig.²³ Da der Staat hoheitlich auf eine gewisse öffentliche Aufgabe verzichtet und die Zustän­digkeit vollständig auf den privaten Sektor überträgt, spricht man bei der mate­riellen Privatisierung häufig von einer echten Privatisierung.²⁴ Weiterhin ist der Staat aber auch bei der materiellen Privatisierung in der Pflicht, eine funktionie­rende Gesellschaftsversorgung zu gewährleisten. So muss er im Falle, dass der private Dienstleister nicht in der Lage ist die Aufgabe zu bewältigen, die über­tragene Aufgabe wieder in den eigenen Pflichtbereich zurücknehmen und die Versorgung ordnungsgemäß selbst erfüllen.²⁵ Dieser Umstand ist gerade bei Privatisierungsüberlegungen im Bereich des Strafvollzugs von großer Bedeu­tung, da Schwierigkeiten mit privaten Dienstleistern hier durchaus denkbar sind. Im Strafvollzug stellt sich im Zusammenhang dieser Privatisierungsart aber vor allem die Frage, ob der Strafvollzug zu den notwenigen Staatsaufgaben zählt und somit eine Privatisierung rechtlich nicht zulässig ist, oder ob er zu den fa­kultativen Staatsaufgaben zählt und somit grundsätzlich an Private übertragen werden kann²⁶. Diese Fragestellung soll aber in Kapitel 4 gesondert Beachtung finden.

2.3.2 Vermögensprivatisierung und Funktionale Privatisierung

Unter der Vermögensprivatisierung wird gemeinhin die Übertragung staatlicher Vermögenswerten auf private Rechtssubjekte verstanden (siehe Abb. 2).²⁷ Hierbei handelt es sich vornehmlich um staatliche Liegenschaften, Beteiligun- gen an Unternehmen und sonstigen vermögensrechtlichen Gütern.²⁸ Zur Ver­mögensprivatisierung zählen aber auch private, vom Staat angemietete oder gepachtete Liegenschaften, die kraft Widmungsakt der Erfüllung einer öffentli­chen Aufgabe zugeordnet werden. Diese Privatisierungsart ist gerade im Be­reich des Strafvollzugs interessant, da die Finanzierung und der Bau von Haft- anstalten, dadurch an den privaten Sektor abgegeben werden könnte.²⁹ Die Vermögensprivatisierung ist in beiden Fällen verfassungsrechtlich unbedenk­lich, da die Aufgabenwahrnehmung vollständig in staatlicher Hand verbleibt und eine Veräußerung an Private, bzw. das Mieten/Pachten von privaten Wirt- schaftssubjekten bedenkenlos zulässig ist.³⁰

Bei der funktionalen bzw. funktionellen Privatisierung wird eine bestimmte Auf­gabe durch ein privates Rechtssubjekt ausgeführt, wobei die letztliche Verant­wortung auf staatlicher Seite bleibt (siehe Abb. 2).³¹ Somit behält die Aufgabe ihren öffentlich rechtlichen Charakter und es kommt nur zu einer Veränderung des Ausführenden, also vom staatlichen zum privaten Akteur. Die Funktionale Privatisierung kann als Zwischenform von formeller und materieller Privatisie­rung bezeichnet werden, da der Staat die Aufgabenerfüllung weder vollständig behält, noch vollständig abgibt.³² Deswegen wird sie von einigen Autoren nicht als eigenständige Form angesehen.³³ Weiterhin kennzeichnet sich die funktio­nale Privatisierung dadurch, dass der Staat lediglich eine Gewährleistungsver­antwortung hat, also nur dafür Sorge tragen muss, dass die öffentliche Aufgabe erfüllt wird, nicht aber diese Erfüllung selbst vornehmen muss. Bei der prakti­schen Umsetzung bedient man sich zuweilen den Rechtsfiguren, der Verwal­tungshilfe und der Beleihung. Entscheidender Unterschied liegt hierbei im Grad der Selbstständigkeit, indem der private Dienstleister in der Praxis handeln soll.³⁴

So werden bei einer Beleihung dem privatrechtlichen Wirtschaftssubjekt hoheit­liche Befugnisse verliehen, die es ihm ermöglichen in einem begrenzten Be­reich Verwaltungsaufgaben, unter Inanspruchnahme staatlicher Handlungsin­strumente, als Bestandteil der mittelbaren Staatsverwaltung zu erfüllen. Der Beliehene behält somit den Status als Privatrechtssubjekt, agiert bei der Aufga­benerfüllung aber gleichzeitig als Verwaltungsträger und Behörde im Sinne des §1 Abs. 4 VwVfG.³⁵ Im Kontext der Strafvollzugsprivatisierung wird der Belei­hung große Bedeutung beigemessen, jedoch ist zu beachten, dass ein Amts­haftungsanspruch begründet ist, der sich gegen den beleihenden Verwaltungs­träger richtet, sollte ein Dritter durch den Beliehenen Schaden erleiden. ( § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG)³⁶

Der Verwaltungshelfer wird, ähnlich wie der Beliehene zur Erfüllung von Verwal­tungsaufgaben hinzugezogen. Die beiden Rechtsfiguren unterscheiden sich aber hauptsächlich darin, dass der Verwaltungshelfer im Gegensatz zum Belie- henen keine eigene Verantwortung trägt und auch nicht im eigenen Namen handeln kann. Somit obliegt es ihm nur, die Behörde bei dem Vollzug von Ver­waltungsaufgaben zu unterstützen. Die jeweilige Behörde ist dem Verwaltungs- helfer gegenüber weisungsbefugt und haftet für dessen Handeln.³⁷

Eine Sonderform der Privatisierung stellen Public Private Partnerships dar, im Strafvollzugskontext auch Penitentiary Private Partnerships oder Penal Private Partnership genannt.³⁸ Eine einheitliche Begriffsdefinition ist schwierig und von Autor zu Autor unterschiedlich, jedoch besteht ein gewisser Konsens darüber, dass es sich bei PPPs grundsätzlich um eine Kooperation zwischen privaten Unternehmen und dem Staat handelt. Bei PPPs findet also ebenso eine Einbe­ziehung des privaten Sektors zur Aufgabenerfüllung statt, wobei die Verantwor­tung auf staatlicher Seite verbleibt. Da bei der formellen Privatisierung keine echten privaten Akteure beteiligt sind und bei der materiellen Privatisierung die Erfüllungsverantwortung vollständig in private Hände gegeben wird, sind PPPs demnach der funktionalen Privatisierung zuzuordnen.³⁹ Wegen des uneinheitli­chen Begriffsverständnisses sind vielfältige Ausgestaltungen von Kooperatio­nen denkbar, was PPPs somit auch für den Strafvollzug, als Möglichkeit der Teilprivatisierung, interessant machen.

2.4 Argumente für eine Privatisierung im Strafvollzug

Am Anfang von Privatisierungsbestrebungen steht in der Regel ein dringender Handlungsbedarf entweder aufgrund von mangelhafter staatlicher Aufgabener­füllung oder aufgrund des Kostenfaktors. Im Bereich des Strafvollzugs stellen hauptsächlich die immensen Kosten den Staat vor eine Herausforderung.⁴⁰ So belaufen sich bspw. in Deutschland die jährlichen Kosten des Strafvollzugs auf ca. drei Milliarden Euro.⁴¹

Privatisierungsbefürworter weisen vor allem auf Einsparungspotenziale beim Bau von Vollzugsanstalten durch private Dienstleister hin. So wurde in den ver­schiedensten Ländern die Erfahrung gemacht das Private in der Lage sind, Haftanstalten deutlich schneller zu errichten als die öffentliche Hand, was sich auch positiv auf die Kosten auswirkt. Grund hierfür ist, dass private Unterneh­mer in ihrem Handeln weniger an bürokratische Prozesse gebunden sind und bereits das Bauland schneller erwerben können als der Staat⁴² So wurden teil­weise Kosteneinsparungen von bis zu 50% im Vergleich zu staatlich errichteten Haftanstalten dokumentiert. Die JVA Waldeck wurde bspw. innerhalb von 2 Jahren geplant und gebaut und das Budget um 100.000 Euro unterschritten. Dem Gegenüber dauert der Bau einer vergleichbaren Haftanstalt durch den Staat, wegen des öffentlich-rechtlichen Bau-und Planungsverfahren mindestens sechs bis acht Jahre.⁴³ Neben der zeitlichen Komponente spielt auch der Faktor Risiko eine große Rolle. So ist es gerade im Bereich von PPP-Projekten mög­lich eine umfassende Risikoabwälzung auf den privaten Partner zu realisieren. Risiken, die im Falle des staatlichen Eigenbaus vollständig selbst getragen werden müssten. Beispielhaft lassen sich hier vor allem Planungs -, Baumän­gel- und Baustellenabsicherungsrisiken nennen.⁴⁴

Weiterhin wird von den Privatisierungsbefürwortern angeführt, dass vor allem auch beim Betrieb von Haftanstalten durch den Einsatz von privaten Dienstleis­tern Kosteneinsparungen möglich sind, da der Strafvollzugsbereich sehr ar- beits- und lohnkostenintensiv ist.⁴⁵ Man rechnet von einem Personalkostenan­teil an den Gesamtkosten von durchschnittlich 70%.⁴⁶ Hierbei können die Kos­ten durch den Einsatz privater Dienstleister aufgrund fehlender Pensionsan­sprüche, niedrigeren Urlaubsansprüchen und größeren Leistungsanreize, die im privaten Sektor möglich sind, gesenkt werden.⁴⁷ Darüber hinaus können Koste­neinsparungen durch Innovation und moderne Technik erreicht werden, denk­bar ist hier eine gewisse Gefängnisarchitektur, die weniger Überwachung nötig macht, oder den Einsatz von moderner Überwachungstechnik, um den Perso­naleinsatz zu senken.

Des Weiteren wird auch mit erheblichen Kosteneinsparungen gerechnet, da private Dienstleister Wettbewerb in den Bereich des Strafvollzugs bringen wür­den. So geht man davon aus, dass ebendieser die privaten Unternehmen dazu bringt, die betreuten Haftanstalten qualitativ hochwertig zu betreiben, da bei Versagen die Gefahr besteht, dass der Staat den Betreiber wechselt und der gescheiterte Dienstleister zukünftig keine weiteren Aufträge erhält. Privatisie­rungsbefürworter gehen davon aus, dass dieser Druck den Dienstleister dazu bringt, einwandfreie Leistung anzubieten, wobei er gleichzeitig angehalten ist, effizient zu arbeiten, um wettbewerbsfähig zu bleiben.⁴⁸ Auch erhofft man sich ein konstruktives Konkurrenzverhältnis zwischen den privaten Beteiligten und dem Staat, wodurch sowohl der Private Partner, als auch der Staat von den verschiedenen Methoden und des Know-Hows, des jeweils anderen profitieren könnte.⁴⁹ Dieser These der Wettbewerbssteigerung wird häufig entgegengehal­ten, dass der Markt ohnehin nur von wenigen finanzstarken Unternehmen, wie CoreCivic und GEO Group dominiert wird und somit kein echter Wettbewerb bestünde.⁵⁰ Jedoch kann hier nicht von einer Verdrängung des Wettbewerbs die Rede sein, da zum einen die vorgenannten Unternehmen auf gewisse geo­graphische Bereiche beschränkt sind und sich zum anderen zuweilen auch kleinere Unternehmen wie bspw. die Management & Training Cooperation in der Vergangenheit bei der Vertragsvergabe durchgesetzt haben.⁵¹

Allgemein kann auch die prinzipielle Entlastung des Staates von der Aufgabe des Strafvollzugs als Argument für die Privatisierung genannt werden, jedoch ist dieser Aspekt grundsätzlich davon abhängig in welcher Beziehung der jeweilige Autor zur freien Marktwirtschaft steht, so werden Befürworter eines schlanken Staats die bloße Entledigung einer bestimmten Aufgabe seitens des Staates schon als Erfolg ansehen. Die Privatisierungsdebatte wird somit auch in gewis­ser Weise von politischen Ideologien bestimmt.

2.5 Argumente gegen eine Privatisierung im Strafvollzug

Privatisierungsgegner hegen vor allem Bedenken, dass bei etwaigen Privatisie­rungsprojekten hauptsächlich Einsparungen im Personalbereich vorgenommen würden, da der Strafvollzug, wie bereits angeführt, sehr arbeits- und lohnkos­tenintensiv ist.⁵² Gerade schlechter bezahltes bzw. ausgebildetes Personal und Unterbesetzung kann in Haftanstalten zu großen Sicherheitsrisiken führen. Des Weiteren hat sich in der Vergangenheit gezeigt, dass vor allem Häftlinge in un­terbesetzen privaten Haftanstalten mit mangelhaft ausgebildetem Personal häu­figer Opfer von körperlicher Gewalt und der Verletzung ihrer Rechte werden. Jedoch sind derartige Vorkommnisse ebenso in Staatsgefängnissen zu be- obachten.⁵³ Dass eine hohe Qualifikation des Vollzugspersonals von hoher Be­deutung ist, um einen reibungslosen Vollzug zu gewährleisten, zeigt unter an­derem auch das Experiment des Sozialpsychologen Phillip Zimbardo. Er unter­suchte die Beziehung zwischen Wärtern und Gefangenen, indem Studierende in die jeweiligen Rollen schlüpften und der Gefängnisalltag unter Laborbedin­gungen sechs Tage lang simuliert wurde.⁵⁴ Es wird somit deutlich, dass das Personal im Bereich des Strafvollzugs ein wichtiger Faktor ist, der auch bei der Einbindung des privaten Sektors spezielle Berücksichtigung finden muss. So darf eine Privatisierung keine negativen Auswirkungen für die Inhaftierten ha­ben. Um das zu gewährleisten ist das Festlegen von verbindlichen Standards in Bezug auf Ausbildung und Personalbesetzung unerlässlich.⁵⁵

Weiterhin ergeben sich etwaige Bedenken aus dem sogenannten Corner Cut­ting. Es beschreibt Kostenreduzierungen zwecks Gewinnmaximierung zu Un­gunsten der Qualität der Haftbedingungen. So wird beispielweise befürchtet, dass der Resozialisierungsanspruch durch Gewinnstreben abgelöst wird und somit beispielweise kostenintensive Resozialisierungs- und Bildungsmaßnah­men durch günstigere, aber weniger effektive Programme ersetzt werden oder gar völlig auf derlei verzichtet wird und eine Rückkehr zum Verwahrvollzug stattfindet.⁵⁶ Bedenken dieser Art sind nicht unbegründet, da der Unternehmer nur Gewinn erzielen kann, indem die Haftanstalten ausgelastet sind und die Kosten niedrig gehalten werden. Zudem ist es für den Privaten vergleichsweise leicht minderwertige Qualität zu liefern, da sich die Insassen in einer sehr schwachen Position befinden und sich nur begrenzt wehren können.⁵⁷ Aller­dings gilt es auch in diesem Bereich zwischen Voll- und Teilprivatisierungen zu unterscheiden, so treffen etwaige Bedenken nur bedingt bei einer Teilprivatisie­rung zu, da der Staat im Gegensatz zu einer vollständigen Privatisierung wei­terhin ein hohes Maß an Kontrolle ausüben kann.

Privatisierungsgegner weisen vor allem auf etwaige Sicherheitsrisiken durch Insolvenzen der privaten Unternehmer hin. Die Auswirkungen variieren hierbei je nachdem welche Privatisierungsform gewählt wurde. Bei einer Teilprivatisie­rung sind diese eher überschaubar, da nur einzelne Teilbereiche wegfallen würden, die der Staat mit Hilfe von Vollzugspersonal anderer Anstalten oder neuer privater Dienstleister abdecken müsste.⁵⁸ Im Konkursfall einer vollprivati­sierten Haftanstalt ergeben sich hingegen weitreichende Konsequenzen, da das gesamte Personal ausgetauscht werden müsste und nicht auf, mit den Abläufen vertrautes, Stammpersonal zurückgegriffen werden kann.⁵⁹ Außerdem kann es zu Schwierigkeiten kommen, wenn der private Unternehmer zudem der Eigen­tümer der Haftanstalt ist, dann könnte der Staat im Zweifel nicht einmal die be­nötigten Gebäude nutzen.⁶⁰ Es wird deutlich, dass es unabdingbar ist, für den Konkursfall vorzusorgen, indem vertragliche Vereinbarungen in Bezug auf die Kooperation sowie die übergangsweise Bewachung der Insassen getroffen werden.⁶¹

Einige Kritiker sehen auch die Möglichkeit, dass sich die privaten Unternehmer im Rahmen von Teilprivatisierung nur am Betrieb von Haftanstalten mit geringer Sicherheitsstufe beteiligen bzw. im Falle einer Vollprivatisierung gefährliche In­sassen in Staatsgefängnisse verlegen lassen, um etwaigen Schwierigkeiten aus dem Weg zu gehen, als problematisch.⁶² Derartigem Verhalten kann der Staat allerdings ebenso durch entsprechende Zielvorgaben und vertragliche Verein­barungen begegnen.

Ein weiteres Gegenargument stellt die Ausbeutung der Arbeitskraft der Gefan­genen durch den privaten Unternehmer dar. Es wird davon ausgegangen, dass die privaten Dienstleister die Arbeit der Gefangenen wirtschaftlich ertragreicher gestalten werden, ohne die Bedürfnisse der Gefangenen zu berücksichtigen.⁶³ So wurden historisch betrachtet Gefangene häufig Opfer von Ausbeutung. Ty­pische Einsatzfelder waren damals die Arbeit in Bergwerken, der Straßen- und Städtebau sowie die Tätigkeit als Ruderer auf Galeeren.⁶⁴ Derartigen Befürch­tungen wird allerdings wenig Beachtung beigemessen, da der Großteil der Län­der, so auch Deutschland derartige Ausbeutung gesetzlich untersagt und die Resozialisierung in den Vordergrund stellt.⁶⁵

3. Strafvollzug in den USA

3.1 Gründe für die herausgehobene Rolle der USA bei Gefäng­nisprivatisierungen

Die Vereinigten Staaten nehmen im Bereich der Gefängnisprivatisierungen zweifelsohne eine herausgehobene Rolle ein. Dabei heben sich die USA, allein durch die schiere Menge an Inhaftierten, von allen anderen Ländern ab. So hat die USA die höchste Gefangenenrate (=Inhaftierte pro 100.000 Einwohner) weltweit (siehe Abb. 3) und ein Viertel aller Gefangenen der Welt sind in den USA inhaftiert.⁶⁶ Die anhaltende Privatisierungswelle von Haftanstalten hat Mit­te der 80er Jahre begonnen. Grund hierfür waren die immensen Kosten des staatlichen Vollzugssystems und die teilweise dramatische Überbelegung der Staatsgefängnisse. Der Bundesstaat Kalifornien hatte im Jahre 1985 bspw. eine Überbelegung von 191% zu verzeichnen, aber eine derartige Belegungssituati­on konnte auch in anderen Staaten beobachtet werden.⁶⁷ Daneben wurde die­ser Trend aber auch von anderen Faktoren verstärkt. Zum einen die konservati­ve Wirtschaftspolitik unter Präsident Reagan, der eine zunehmende Entstaatli­chung vorantrieb, zum anderen die Zusammenarbeit zwischen privaten Dienst­leistern und dem Staat im Bereich der sozialen Kontrolle und letztlich das zu­nehmende Interesse der Wirtschaft sich am Bereich des Strafvollzugs zu betei- ligen, welches durch intensive Lobbyarbeit durchgesetzt wurde.⁶⁸

[...]

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¹ Vgl. Bureau of Justice Statistics (Hrsg.); Beck, Allen; Harrison, Paige (Prisoners, 2001), S. 1; Vgl. Bureau of Justice Statistics (Hrsg.); Carson, Elisabeth (Prisoners, 2018), S.1

² Vgl. The Sentencing Project (Hrsg.); Mason, Cody (Prison Privatization Trends, 2013), S. 4-7

³ Vgl. Dünkel, Frieder; Geng, Bernd (Überbelegung im Strafvollzug, 2003), S. 146

⁴ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 19

⁵ Vgl. Wadle, Nina (Privatisierung im Strafvollzug, 2013), S. 86-88

⁶ Vgl. Bureau of Justice Statistics (Hrsg.); Carson, Elisabeth (Prisoners, 2018), S.1

⁷ Vgl. Giefers-Wieland, Natalie (Private Strafvollzugsanstalten, 2002), S.57

⁸ Vgl. Laubenthal, Klaus (Strafvollzug, 2007), S. 10; Vgl. Calliess, Rolf-Peter (Strafvoll- qzugsrecht, 1992), S. 9

⁹ Vgl. Roxin, Claus; (Strafverfahrensrecht, 1998), S. 470

¹⁰ Vgl. Hamann, Helmut; Wetterich, Paul (Strafvollstreckung, 1994), S 1f.

¹¹ Vgl. Kaiser, Günther; Schöch, Heinz (Strafvollzug, 2002), S. 3

¹² Vgl. Laubenthal, Klaus (Strafvollzug, 2007), S. 10

¹³ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 20

¹⁴ Vgl. Hetzel, Hedda; Früchtl, Bernd (Öffentliche Hand und Privatwirtschaft, 2006), S. 649

¹⁵ Vgl. Mackeben, Andreas (Grenzen der Privatisierung, 2004), S. 18f

¹⁶ Vgl. Di Fabio, Udo (Privatisierung und Staatsvorbehalt, 1999), S. 585

¹⁷ Vgl. Meyer Larsen, Ingolf (Privatisierung von Strafvollzug 2007), S. 32; Vgl. Kulas, Axel (Ver- -..waltungsaprivatisierung, 2001), S. 19

¹⁸ Vgl. Budäus, Dieter (Privatisierung öffentlicher Aufgaben, 1998), S. 15

¹⁹ Vgl. Müther, Detlef (Haftvollzugsprivatisierung, 2005), S.14

²⁰ Vgl. Mösinger, Thomas (Strafvollzugsprivatisierung, 2007), S. 417f.

²¹ Siehe auch: Giefers-Wieland, Natalie (Private Strafvollzugsanstalten, 2002), S.15f.

²² Vgl. Mösinger, Thomas (Strafvollzugsprivatisierung, 2007), S. 417f.

²³ Vgl. Wallerath, Maximilian (Verwaltungsrecht, 2009), S. 213

²⁴ Vgl. Di Fabio, Udo (Privatisierung und Staatsvorbehalt, 1999), S. 585

²⁵ Vgl. Wadle, Nina (Privatisierung im Strafvollzug, 2013), S. 15

²⁶ Vgl. Bonk, Heinz Joachim (Rahmenbedingungen einer Privatisierung, 2000), S.437

²⁷ Vgl. Augenreich, Inga (Folgen der Privatisierung, 2006), S. 11; Vgl. Müther, Detlef (Haftvoll­ zugsprivatisierung, 2005) S.14

²⁸ Vgl. Di Fabio, Udo (Privatisierung und Staatsvorbehalt, 1999), S. 585

²⁹ Vgl. Bonk, Heinz Joachim (Rahmenbedingungen einer Privatisierung, 2000), S.436

³⁰ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 21f.

³¹ Vgl.Hunze, Lars (Privatisierung hoheitlicher Staatsaufgaben, 2017), S. 14

³² Vgl. Mösinger, Thomas (Strafvollzugsprivatisierung, 2007), S. 417; Vgl. Tettinger, Peter (Pu- --.blic Private Partnership, 2005), S. 1f

³³ Siehe: Giefers-Wieland, Natalie (Private Strafvollzugsanstalten, 2002), S.57

³⁴ Vgl. Mösinger, Thomas (Strafvollzugsprivatisierung, 2007), S. 417

³⁵ Vgl. Burgi, Martin (Beleihung, 2001), S.45f

³⁶ Vgl. Wadle, Nina (Privatisierung im Strafvollzug, 2013), S. 18

³⁷ Vgl. Bonk, Heinz Joachim (Rahmenbedingungen einer Privatisierung, 2000), S.436ff.

³⁸ Vgl. Stober, Rolf (Penal Private Partnership, 2001), S. 2

³⁹ Vgl. Tettinger, Peter (Public Private Partnership, 2005), S. 1f

⁴⁰ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 191

⁴¹ Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.) (Rechnungsergebnisse, 2014), S. 50

⁴² Vgl. Cikins, Warren (Partial Privatization of Prisons, 1993), S. 15

⁴³ Vgl. Burmeister,Uwe (JVA Waldeck, 1997), S.11

⁴⁴ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 194

⁴⁵ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 202

⁴⁶ Vgl. Preusker, Harald (Kriminalpolitische Dimension, 2005), S.97

⁴⁷ Vgl. Mullen, Joan (Response to Overcrowding, 1987), S. 94

⁴⁸ Vgl. Logan, Charles (Private Prisons, 1990), S.120

⁴⁹ Vgl. Kulas, Axel (Verwaltungsprivatisierung; 2001), S. 36

⁵⁰ Vgl. Price, Byron (Merchandizing Prisoners, 2006), S. 55

⁵¹ Vgl. Giefers-Wieland, Natalie (Private Strafvollzugsanstalten, 2002), S.58

⁵² Vgl. Merk, Beate (Privatisierung staatlicher Kernaufgaben, 2007), S. 198

⁵³ Vgl. Dunham, Douglas (Inmate's Rights, 1986) S. 1497

⁵⁴ Vgl. Zimbardo, Phillip et al.(Psychologie der Gefangenschaft, 2002), S. 69-76

⁵⁵ Vgl. Magliana, Melissa (Strafvollzugsprivatisierung in den USA, 2005), S. 92

⁵⁶ Vgl. Magliana, Melissa (Strafvollzugsprivatisierung in den USA, 2005), S. 87

⁵⁷ Vgl. Meyer Larsen, Ingolf (Privatisierung von Strafvollzug 2007), S. 234

⁵⁸ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 253

⁵⁹ Vgl. Logan, Charles (Private Prisons, 1990), S.230

⁶⁰ Vgl. Giefers-Wieland, Natalie (Private Strafvollzugsanstalten, 2002), S.89f.

⁶¹ Vgl. Logan, Charles (Private Prisons, 1990), S.230f.

⁶² Vgl. Dunham, Douglas (Inmate's Rights, 1986) S. 1492f.

⁶³ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 208

⁶⁴ Vgl. Krause, Thomas (Geschichte des Strafvollzugs, 1999), S. 44

⁶⁵ Vgl. Barisch, Susann (Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010), S. 209

⁶⁶ Vgl. World Prison Brief (Hrsg.) (Prison Population, 2019), Abruf: 15.01.2019

⁶⁷ Vgl. Smartt, Ursula (Privatisierung des Justizvollzugs, 2001), S. 68

⁶⁸ Vgl. Giefers-Wieland, Natalie (Private Strafvollzugsanstalten, 2002), S. 40