Die Auswirkungen der Hartz-Reformen auf die Verbreitung atypischer Beschäftigungsverhältnisse

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die Lage vor den Arbeitsmarktreformen

2. Einführung der Hartz-Reformen
2.1 Hartz I
2.2 Hartz II
2.2 Hartz III
2.4 Hartz IV

3. Die Lage nach den Arbeitsmarktreformen
3.1 Bekämpfung der (Langzeit-)Arbeitslosigkeit
3.2 Kennzeichen und Ausweitung atypischer Beschäftigungsformen
3.2.1 Abgrenzung atypischer Beschäftigungsformen gegenüber Normalarbeitsverhältnissen
3.2.2 Mini- und Midijobs
3.2.3 Teilzeitarbeit
3.2.4 Leiharbeit/Zeitarbeit
3.2.5 Solo-Selbstständige
3.3 Verschärfung sozialer Ungleichheit

4. Mögliche Ursachen der unerfüllten Erwartungen im Rahmen der Arbeitsmarktreformen

5. Alternative Lösungsansätze

Resümee und Ausblick

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Lage für Arbeitslose vor den Hartz-Reformen

Abbildung 2: Die Lage für Arbeitslose nach den Hartz-Reformen

Einleitung

Seit den Einführungen der Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt kam es in der Öffentlichkeit immer wieder zu heftigen Debatten, welche die negativen Auswirkungen für Erwerbslose betonten. Zwar zeigte sich mit der Einführung der Ar­beitsmarktreformen eine Trendumkehr bei der Arbeitslosenquote, die in den darauf­folgenden Jahren graduell abnahm (vgl. Knuth 2014, S. 7), jedoch bildete die Kürzung der früheren Lohnersatzleistungen den Dreh- und Angelpunkt der Arbeitsmarktrefor­men zur Bekämpfung der (Langzeit-)Arbeitslosigkeit, welche die finanzielle Situation zahlreicher Arbeitssuchenden zusätzlich verschlechterte (vgl. Launov und Wälde 2014, S. 112).

Ein Nebeneffekt, der mit diesen Reformen einherging, war die Ausweitung atypischer Beschäftigungsverhältnisse, die durch verschiedene Regelungen gefördert wurden. In diesem Kontext besteht die Befürchtung, dass durch die Zunahme atypischer Beschäf­tigungsverhältnisse das traditionelle Normalarbeitsverhältnis verdrängt werden könnte (vgl. Paul Stephan und Ludwig-Mayerhofer 2014, S. 385). Einer der Befürworter die­ses Verdrängungsprozesses war der weltweit renommierte Soziologe ULRICH BECK, der dieser Entwicklung skeptisch gegenüberstand und die These der Brasilianisierung formulierte:

„Bösartig gesagt erleben wir eine Brasilianisierung der Wohlfahrtsgesellschaften: Die bunten, fragilen Beschäftigungsformen, die in der sogenannten Dritten Welt Normalität sind, ersetzen zunehmend auch in den Ländern des Zentrums die sichere Berufsarbeit“ (Beck 2016, S. 17).

Das bis dahin sichere Normalarbeitsverhältnis würde allmählich durch das unsichere atypische Beschäftigungsverhältnis abgelöst, welches die soziale Unsicherheit für den Großteil der Beschäftigten weiter zuspitzen würde. Schließlich führen die fehlenden arbeitsrechtlichen Bestimmungen, das geringe Einkommen sowie die Befristung des Arbeitsverhältnisses dazu, dass die individuelle Zukunftsplanung infolge der Zunahme von Unsicherheiten erschwert werde, was unter dem Begriff der Risikogesellschaft einzuordnen wäre (vgl. Baron und Hill 2018b, S. 12-13).

Diese Arbeit knüpft thematisch an die Brasilianisierungsthese von BECK an und über­prüft, ob seit der Einführung der Arbeitsmarktreformen von einer Brasilianisierung des deutschen Wohlfahrtsstaates gesprochen werden kann, in dessen Zuge das Normalar­beitsverhältnis immer mehr durch atypische Beschäftigungen verdrängt wird.

Um diese Frage beantworten zu können, wird zu Beginn der Arbeit die Lage für Ar­beitslose vor der Einführung der Hartz-Reformen beschrieben. Konträr dazu wird im nachfolgenden Kapitel die Lage nach der Einführung der Arbeitsmarktreformen ge­genübergestellt. Hier werden die wichtigsten Ziele und Auswirkungen der vier Hartz­Reformen dargestellt, um sowohl die Konsequenzen für die Arbeitslosen, als auch die Regelungen, die zu einer Ausweitung der atypischen Beschäftigungen geführt haben, zu verdeutlichen. Ebenfalls wird der Frage nachgegangen, ob das primäre Ziel der Hartz-Reformen erfüllt werden konnte und welche Gründe für die begrenzte Reich­weite der politischen Maßnahmen genannt werden können. Im Anschluss daran wer­den alternative Lösungsansätze vorgestellt, welche dem Verdrängungsprozess entge­genwirken könnten.

Zum Schluss werden noch einmal die wichtigsten Ergebnisse dieser Arbeit hinsicht­lich der Auswirkungen der Arbeitsmarktreformen für die Brasilianisierungsthese dar­gestellt, damit abschließend die zentrale Fragestellung eindeutig beantwortet werden kann.

1. Die Lage vor den Arbeitsmarktreformen

Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Deutschland als Instrument der Arbeitsmarkt­politik existierte schon lange vor den vier Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, die historisch betrachtet bis zur Weimarer Republik zurückreichen. Mit dem Inkrafttreten der Gesetze über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversiche­rung wurde bereits 1927 der Auftakt zur sozialen Sicherung in Deutschland eingeleitet, der in den darauffolgenden Jahren weiter ausgebaut wurde (vgl. Lahusen und Baum­garten 2010, S. 40-41). Damit sollte der deutsche Wohlfahrtsstaat die Sicherheit seiner Staatsbürger im Falle der Erwerbslosigkeit aufrechterhalten, indem der individuelle Erwerbsausfall seither durch Lohnersatzleistungen ausgeglichen wurde.

Obwohl die Arbeitslosenquote in den 1960er Jahren zeitweise unter einem Prozent lag, stand die deutsche Arbeitsmarktpolitik spätestens seit der Ölkrise in den 1970er Jahren und die damit einhergehende Zunahme der Arbeitslosigkeit vor neuen Herausforde- rungen (vgl. Müller 2009, S. 46-48). Insbesondere die Bekämpfung der Langzeitar­beitslosigkeit stellte in den 1980er Jahren ein ernstzunehmendes Problem dar. Bis zu den Anfängen der vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt bestand die soziale Sicherung aus einem dreigliedrigen System, das sich in die Arbeitslosen- und Sozialhilfe sowie in das Arbeitslosengeld differenzieren ließ (vgl. Yollu-Tok 2010, S. 22).

Hieraus ergaben sich für die soziale Sicherung des deutschen Wohlfahrtsstaates fol­gende drei Absicherungen im Falle der Erwerbslosigkeit:

Arbeitslose, die zuvor mindestens zwölf Monate in einem sozialversicherten Beschäf­tigungsverhältnis standen, erhielten eine einkommensbezogene Lohnersatzleistung für maximal 36 Monate, die sich zwischen 60% ohne Kinder und 67% mit Kindern belief. Durch die lange Bezugsdauer und die Höhe der Lohnersatzleistung konnte die soziale Sicherung ausreichend lange aufrechterhalten werden, bis entweder eine erneute sozi­alversicherte Beschäftigung aufgenommen wurde oder nach der Bezugsdauer auf die Arbeitslosenhilfe gewechselt werden musste. Letztere wies eine um 10 Prozent nied­rige Lohnersatzleistung im Vergleich zum Arbeitslosgengeld für die Bezieher mit bzw. ohne Kinder auf.

Dahingegen konnte die Lohnersatzleistung der Arbeitslosenhilfe beliebig lange in An­spruch genommen werden, wodurch die Betroffenen nicht die Befürchtung haben mussten, trotz ausbleibender Erwerbstätigkeit in eine schlechtere finanzielle Lage ab­zurutschen. Ausschließlich die Sozialhilfe, die für hilfebedürftige Personen bestimmt war, orientierte sich an den entsprechenden Regelsätzen des Bundessozialhilfegeset­zes, um eine Existenzsicherung zu gewährleisten.

Die Lage vor den Arbeitsmarktreformen zeichnete sich in Deutschland insgesamt durch eine gute Aufrechterhaltung der sozialen Sicherheit für Arbeitslose aus (vgl. Bothfeld 2007, S. 26). In der nachfolgenden Abbildung werden die wichtigsten Merk­male und Voraussetzungen der drei Absicherungen (Arbeitslosengeld als auch Ar­beitslosen- und Sozialhilfe) skizziert:

Abbildung 1: Die Lage für Arbeitslose vor den Hartz-Reformen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung (in Anlehnung an Yollu-Tok 2010; Knuth 2014; Stephan und Ludwig-Mayerhofer 2014)

2. Einführung der Hartz-Reformen

Die schlechte wirtschaftliche Lage nach der Jahrhundertwende sowie der Vermitt- lungsskandal¹ der damaligen Bundesanstalt für Arbeit initiierten den Paradigmen- wechsel der deutschen Arbeitsmarktpolitik, in denen im Rahmen der Agenda 2010 unter der damaligen rot-grünen Regierung die Ergebnisse der Hartz-Kommission durch die Bezeichnung Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt in vier Phasen (Hartz I - IV) im Zeitraum von 2002 bis 2005 vollzogen wurden. (vgl. Knuth 2014, S. 17-18). Diese sollten den deutschen Arbeitsmarkt als Reaktion auf die konti­nuierlich gestiegenen Arbeitslosenzahlen bei der Bekämpfung der Arbeitslosen unter- stützen. Das Ziel der neuen Arbeitspolitik bestand darin, dass „die neuen Aktivierungs­strategien zu einem Abbau der Arbeitslosigkeit um die Hälfte führen“ (vgl. Rudolph und Niekant 2007, S. 7) sollten.

Das System der sozialen Sicherung, das bis in die Zeit der Weimarer Republik zurück­reichte, wurde in Folge der vier Gesetze komplett neu ausgerichtet. Zusätzlich entstand infolge der Arbeitsmarktreformen eine grundlegende Veränderung der deutschen Be­schäftigungsentwicklung, die durch eine zunehmende Deregulierung des Arbeitsmark­tes gekennzeichnet ist. Das typische Normalarbeitsverhältnis hat sich seitdem gewen­det und neue (atypische) Beschäftigungsformen haben mit den Hartz-Reformen an Be­deutung gewonnen.

Nachfolgend werden die wichtigsten Veränderungen der vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt in Kürze vorgestellt. KNUTH bringt es in seiner For­mulierung, um das Ausmaß der strukturellen Veränderung der deutschen Arbeits­marktpolitik aufzuzeigen, auf den Punkt, denn schließlich

„wurden in kürzester Zeit Strukturveränderungen in der deutschen Arbeitsmarktpolitik eingeleitet, deren Reichweite den Übergang vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialge­setzbuch III 1997 ebenso übertrifft wie die Einführung des AFG im Jahre 1969“ (Knuth 2007, S. 66)

Nur durch ein tiefgründiges Verständnis der einzelnen Reformen können die gesell­schaftlichen Auswirkungen dieser arbeitsmarktpolitischen Veränderungen im Detail nachvollzogen werden.

2.1 Hartz I

Das erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt wurde Ende 2002 vom Bundestag verabschiedet. Ein wichtiges Kernelement bildete die Einrichtung von Personal-Service-Agenturen, welche die Bedingungen der Leiharbeiter² verbesserten sowie zur Erweiterung von Befristungsmöglichkeiten älterer Arbeitnehmer beitrugen (vgl. Becker und Hauser 2006, S. 9). Die Leiharbeit stellte somit für Erwerbslose eine Rückkehr zur Erwerbstätigkeit dar, die durch Personal-Service-Agenturen ermöglicht wurde.

Eine weitere Neuerung betraf die Meldepflicht für Arbeitnehmer, die entweder gekün­digt wurden oder deren Arbeitsverhältnisse in absehbarer Zeit endeten. Innerhalb von drei Monaten vor dem Auslaufen des Arbeitsverhältnisses müssen sich die betroffenen Personen bei der Agentur für Arbeit als arbeitssuchend melden, da ihnen ansonsten Sanktionen in Form von Sperrzeiten drohen, welche den Anspruch auf die Entgelters­atzleistung des Arbeitslosengelds I (ALG I) auf bis zu 12 Wochen verwehren (vgl. Müller 2009, S. 126). Damit wird ein Teil der Verantwortung von der Bundesagentur für Arbeit (BA) direkt auf den Empfänger des ALG I verlagert, was sich in Form einer aktiven Arbeitsmarktpolitik wiederspiegelt.

Mit der Einführung von Bildungsgutscheinen wurde die dritte wichtige Neuerung in­nerhalb dieser Reform geschaffen. Unter bestimmten Voraussetzungen erhalten Ar­beitnehmer durch die Agentur für Arbeit Bildungsgutscheine, welche sie bei geneh­migten Trägern zur Weiterbildung einlösen können, die für eine erhöhte Chancen zur Rückkehr in ein Arbeitsverhältnis beitragen sollen (vgl. ebd., S. 127).

2.2 Hartz II

Die Verabschiedung des zweiten Gesetzes, die simultan zum ersten Gesetz verlief, betraf wichtige Modernisierungen hinsichtlich der Neuregelung von Mini- und Mi­dijobs sowie die Gründung der Ich-AG. Einerseits wurden für die Arbeitsverhältnisse der geringfügig Beschäftigten die maximale Leistungsgrenze auf 400 (seit dem Jahr 2013: 450 Euro) statt 325 Euro erhöht, andererseits fiel die maximale Wochenarbeits­zeit von 15 Stunden weg (vgl. Auth und Langfeldt 2007, S. 144). Dahingegen sind Midijobs durch eine Verdienstgrenze zwischen 400 und 800 Euro (seit Juni 2019: 1300 Euro) gekennzeichnet. Durch den progressiven Anstieg des Arbeitnehmerbeitrags bei Midijobs zur Sozialversicherung sind diese - trotz geringerer Beiträge - sozial abge­sichert (vgl. Becker und Hauser 2006, S. 9-10).

Beschäftigte in Mini- und Midijobs können sich aber von der Zahlung des Rentenbei­trags befreien lassen, wodurch sie für die Dauer ihres Beschäftigungsverhältnisses keine Rentenansprüche erwerben. Begründet durch den Umstand, dass seit Hartz II die Mini- bzw. Midijobs durch ihre maximale Verdienstgrenze anstelle der maximalen Wochenarbeitszeit definiert werden, kann die vorherige Wochenarbeitszeit durch ge­ringere Löhne überschritten werden, so dass ein Teil der Beschäftigten mehr Stunden in diesem Beschäftigungsverhältnis verbringt (vgl. Bothfeld 2007, S. 34). Dieser Um­stand dürfte sich erst seit 2015 mit der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns ver­ändert haben.

Mit der Ausgestaltung der Ich-AG sollte die Förderung von Arbeitslosen zur Auf­nahme einer selbstständigen Tätigkeit erfolgen. Unter bestimmten Voraussetzungen wurde die Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit von Arbeitslosen finanziell ge­fördert, so dass sie ihre Arbeitslosigkeit in eine selbständige Erwerbstätigkeit überfüh­ren konnten, wodurch die Arbeitslosenquote verringert werden sollte (vgl. Müller 2009, S. 129).

2.2 Hartz III

Mit der dritten Hartz-Reform wurde im Jahr 2004 die frühere Bundesanstalt für Arbeit neugestaltet, die seither unter der Bezeichnung Bundesagentur für Arbeit eine stärkere Orientierung der Arbeitslosen anstrebt. Ziel dieser Umgestaltung war es, dass durch eine stärkere Ausrichtung an die Arbeitssuchenden und Arbeitgebern ein besseres Re­sultat bei der Arbeitsvermittlung erreicht werden sollte (vgl. Becker und Hauser 2006, S. 10). Eine wichtige Voraussetzung spielte in diesem Kontext die Einrichtung von Kundenzentren in den Agenturen für Arbeit. Unter Einsatz von Empfangszonen wurde eine effizientere Steuerung der Kunden ermöglicht, in denen der überwiegende Anteil der Arbeitsangelegenheiten geklärt werden sollte (vgl. Müller 2009, S. 133).

Darüber hinaus wurden neue gesetzliche Bestimmungen eingeführt, die sowohl Über- wachungs- als auch Verwaltungsstrukturen der BA festlegten. Selbstverwaltungsor­gane der BA sind seit der Verabschiedung des dritten Gesetzes sowohl für die Über­wachung der Verwaltung als auch für die Beratung der Kunden zuständig (vgl. Müller 2009, S. 132).

Diese neuen gesetzlichen Bestimmungen können folglich als Reaktion auf den dama­ligen Vermittlungsskandal betrachtet werden, damit ein erneutes Auftreten verzerrter Vermittlungsstatistiken per se ausgeschlossen werden konnte.

2.4 Hartz IV

Eine grundlegende Reorganisation des sozialen Sicherungssystems wurde mit der Ver­abschiedung des vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt zu Beginn des Jahres 2005 geschaffen. Durch die Zusammenführung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe gemäß dem Motto Fördern und Fordern wurden die Entgeltersatzleis­tungen des deutschen Wohlfahrtsstaates neu festgelegt und die Bemühungen der Ar­beitssuchenden für die Rückkehr in ein Beschäftigungsverhältnis stärker gefordert (vgl. Lahusen und Baumgarten 2010, S. 46; Müller 2009, S. 135).

Infolge dieser Neuregelungen ergaben sich einerseits restriktivere Leistungen (vergli­chen mit denen vor der Reform), andererseits kam es infolgedessen auch zu einer stär­keren Beteiligung der Arbeitssuchenden bei der Arbeitsvermittlung, die sich insbeson­dere durch die Einführung der Zumutbarkeitsregelungen ergab. Durch die Verkürzung der maximalen Bezugsdauer für Empfänger des Arbeitslosengelds I auf 12 Monate, die im dritten Sozialgesetzbuch (SGB III) für Arbeitssuchende unter 56 Jährige (18 Monate für ältere Arbeitssuchende) verankert ist, verschärft sich der Druck zur Auf­nahme eines Arbeitsverhältnisses, da die Betroffenen nach dieser Dauer automatisch in die Grundsicherung des Arbeitslosengelds II (ALG II - auch Hartz IV genannt) übergehen, die seitdem im zweiten Sozialgesetzbuch (SGB II) geregelt wird (vgl. Knuth 2007, S. 77).

Aufgrund der Zumutbarkeitsregelungen, die zur verpflichtenden Annahme einer zu­mutbaren Arbeit führten, verschärfte sich die Arbeitspflicht für Bezieher des ALG II, da eine Ablehnung sanktioniert wird, die eine Leistungsminderung zur Folge haben kann (vgl. Aust und Müller-Schoell 2007, S. 50). Diese Regelung trägt dazu bei, dass der Druck auf Arbeitssuchende erhöht wird, so dass auch Arbeitsangebote angenom­men werden, welche de facto schlechtere Arbeitsbedingungen (v.a. geringeres Ein­kommen) aufweisen. Da die Zumutbarkeitsregelungen rechtlich nicht klar definiert sind, ist theoretisch auch jede Arbeit zumutbar, wenn der Lohn unter dem tariflichen und/oder regional üblichen Lohn liegt (vgl. Auth und Langfeldt 2007, S. 140).

Seit 2006 hat sich der Druck für ALG II-Bezieher verschärft, da die Arbeitsagenturen verpflichten sind, Erstantragstellern ein Sofortangebot zu unterbreiten, dessen Nicht­Annahmen zur Aufhebung des ALG II führen (vgl. Aust und Müller-Schoell 2007, S. 51). Die Agenturen für Arbeit konzentrieren sich somit ausschließlich auf eine aktive Reduzierung der ALG II-Bezieher - unabhängig von der Form des Beschäftigungs­verhältnisses und den damit in Verbindungen stehenden Bedingungen:

[...]

¹ Der damalige Vermittlungsskandal der Bundesanstalt für Arbeit reicht bis in die 1980er Jahre zurück, in der bereits Zahlen hinsichtlich der erfolgreichen Stellenvermittlungen bewusst durch fiktive Stellen und vorteilhaftere Zahlen manipuliert wurden, die zum Jahresende 2001 vom Bundesrechnungshof of­fiziell in einem Bericht belegt wurden (vgl. Müller 2009, S. 108).

² Im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit für sämtliche Substantive in der Arbeit nur die männliche Form benutzt. Es können dabei aber sowohl männliche als auch weibliche Personen ge­meint sein