Die Novellierung des Raumordnungsgesetzes und Gestaltungsspielraum kommunaler Verwaltungen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

1. Raumordnung und demographischer Wandel in Deutschland
1.1 Raumordnungsgesetz in Deutschland bis 2009 und Struktur der Raumplanung
1.2 Demographischer Wandel in Mecklenburg-Vorpommern
1.3 Auswirkungen auf die Versorgungslage
1.3.1 Öffentliche Einrichtungen der Daseinsvorsorge
1.3.2 Gesundheitswesen
1.4 Notwendigkeit der Novellierung des Raumordnungsgesetzes und aktueller Stand

2. Sicherung der Daseinsvorsorge in Mecklenburg-Vorpommern
2.1 Landesentwicklungsprogramm und regionale Raumentwicklungsprogramme
2.2 Zielformulierung
2.3 Umsetzen der Zielvorgaben
2.3.1 Verwaltungsmodernisierung
2.3.2 Andere öffentliche Einrichtungen der Daseinsvorsorge

3. Bewertung der Umsetzung der Zielvorgaben
3.1 Raum- und Verwaltungsstruktur
3.2 Andere öffentliche Einrichtungen der Daseinsvorsorge

4. Schlussfolgerungen

Abbildungsverzeichnis

Quellenverzeichnis

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Die demographische Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern, insbesondere in strukturschwachen ländlichen Räumen, wirkt sich in hohem Maße auf die infrastrukturelle Versorgung in vielen Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge aus. Das Erkenntnisinteresse der Arbeit liegt in der Beantwortung der Frage, welche Auswirkungen demographische Entwicklungen auf die Raumstruktur haben und welcher Gestaltungsspielraum zur Anpassung Mecklenburg-Vorpommern und dessen Kommunen durch gesetzliche Regelungen gegeben wird, insbesondere durch die Novellierung des Raumordnungsgesetzes 2009 (ROG), um auf die prognostizierten Versorgungsdefizite zu reagieren. Um in die Thematik einzuleiten, wird im zweiten Kapitel der Aufbau der Raumordnung und dessen Entwicklung bis 2009 näher betrachtet. Der Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern wird nachfolgend besondere Berücksichtigung beigemessen, da gerade dieses Land mit den Ausmaßen und den Folgen der Demographie und der Abwanderung kämpft. Diese Entwicklungen werden dargestellt, um einen Blick auf den aktuellen Stand der raumordnerischen Rahmenbedingungen zu werfen. Dabei wird erläutert, ob und inwiefern die derzeitigen demographischen Entwicklungen und deren Auswirkungen auf die Versorgungslage bei der Novellierung des ROG und sich daraus ergebener Handlungsoptionen berücksichtigt worden sind. Wie Mecklenburg-Vorpommern vorgegebene Rahmenbedingungen für die Verbesserung und Aufrechterhaltung der Infrastruktur umsetzt, wird im dritten Kapitel erläutert. Diese Arbeit befasst sich, auf Grund der Komplexität der oben beschriebenen Thematik, nur mit ausgewählten infrastrukturellen Problemlagen, nämlich denen der Verwaltungsstruktur, des Gesundheitswesens und anderer öffentlicher Einrichtungen der Daseinsvorsorge. Eine diesbezügliche Ausweitung würde den Umfang dieser Ausarbeitung sprengen. „Die Bundesregierung sieht in der Daseinsvorsorge die Erbringung von markt- oder nicht-marktbezogenen Leistungen wirtschafts-, gesellschafts-, sozial- oder kulturpolitischer Art, die bei Bedarf mit staatlichen Mitteln erfolgt. Leistungen der Daseinsvorsorge erfassen wesentliche Bereiche der Grundversorgung.“^[1] Hierauf aufbauend wird die gängige Praxis der Planaufstellung für das Land und nachfolgend die darin enthaltende Zielformulierung zur Planerhaltung vorgestellt. Wie die Zielvorgaben umgesetzt werden, insbesondere durch kommunale Verwaltungen, anderer öffentlicher Einrichtungen (und im Gesundheitswesen) soll eine Grundlage für das nachfolgende vierte Kapitel schaffen. Dieses beschäftigt sich mit der Bewertung der Umsetzung der Zielvorgaben und geht der Frage nach, ob nachhaltig auf die derzeitige raumordnerische Lage reagiert wurde und dem Land und den Kommunen ausreichend Handlungsspielräume, unter anderem auch durch die Novellierung des ROG, eingeräumt wurden, um dem umfänglichen Problemlagen gerecht werden zu können. Für die Beantwortung der Forschungsfrage wird zum einen auf vorhandene Literatur und zum anderen auf Forschungsergebnisse zur demographischen Entwicklung und zur Planerhaltung zurückgegriffen. Als Grundlage für die Bewertung der Umsetzung der Zielvorgaben, sowie deren Qualität, dienen vorliegende Berichte zur Versorgungslage und die Auswertung eines Experteninterviews.

1. Raumordnung und demographischer Wandel in Deutschland

1.1 Raumordnungsgesetz in Deutschland bis 2009 und Struktur der Raumplanung

Das ROG ist ein deutsches Bundesgesetz, das am 01. Januar 1998 in Kraft getreten ist. Ein Grundsatz der Raumordnung ist im Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und in seinen Teilräumen ausgeglichene Verhältnisse in sozialer, infrastruktureller, wirtschaftlicher, ökologischer und kultureller Hinsicht zu schaffen.^[2] Die drei Planungsebenen Bund, Länder und Regionen sollen dabei zusammenwirkend tätig werden. Die Landes- und Regionalplanung ist Aufgabe der Länder. Die Regionalplanung zielt auf eine teilräumliche Feinkoordination ab und übernimmt dadurch eine Mittlerrolle zwischen staatlicher Landesplanung und kommunaler Bauleitplanung.^[3] Bereits 1975 versuchte die Bundesregierung gemeinsam mit den Ländern durch das Bundesraumordnungsprogramm, Leitvorstellungen für die räumliche Entwicklung im Gesamtstaat festzulegen. In der Umsetzung scheiterte dies relativ bald. Auch später scheiterten Versuche die räumliche Entwicklung durch planerische Mittel zu beeinflussen. Erst nach der Wiedervereinigung änderte sich die Situation. Nun offenbarte sich, wie wichtig eine gesamträumliche Planung für die Bundesrepublik war und ist. Die etablierte Landesplanung konnte den Herausforderungen die sich gesamträumlich stellten nicht gerecht werden, sodass hier der Bund in die Handlungspflicht geriet.^[4] Im Jahr 1993 wurde ein Raumordungspolitischer Orientierungsrahmen verabschiedet, auf den der Raumordnungspolitische Handlungsrahmen von 1995 aufbaut. Beide Rahmenvorgaben bestimmten die raumordnungspolitische Diskussion sowie die entsprechenden Programme und Pläne der Raumordnung im vergangenen Jahrzehnt. Seitdem stieß die Politik der Raumplanung auf wirtschaftliche und gesellschaftliche Veränderungen.^[5] Durch anhaltende Wanderungsprozesse, demographische Entwicklungen, der Erweiterung der Europäischen Union, die Verbreitung neuer Technologien und der Globalisierung ist eine Anpassung der Raumplanung an aktuelle heutige Gegebenheiten unerlässlich. Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes 1998 wurde mit dem regionalen Flächennutzungsplan ein neues Instrument zur Umsetzung der Raumordnungspläne auf regionaler Ebene eingeführt.^[6] Die Instrumente der Planungsebenen für das Land sind die Landesentwicklungspläne und die Landesentwicklungsprogramme, für die Gemeinden die Flächennutzungspläne und der Bebauungsplan für Teile des Gemeindegebietes. Bis zur Föderalismusreform 2006 war die Gesetzgebung der Raumordnung ausschließlich Bundessache. Die gesetzliche Grundlage der Raumordnung auf Bundesebene ergab sich aus Art. 75 I Grundgesetz (GG), in der dem Bund eine Rahmenkompetenz zugesprochen wurde. „Das ROG 1998 legt die nachhaltige Raumentwicklung als zentrales Leitbild der Raumordnung fest und betont die wachsende Bedeutung der Regionen als Planungs- und Umsetzungsebene.“^[7]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Räumliches Planungssystem in der BRD (BBR[Hrsg.]:2005, S.219)

Ein weiterer Grundsatz der Raumordnung ist es, „dafür Sorge zu tragen, das Städte und ländliche Räume auch künftig ihre vielfältigen Aufgaben für die Gesellschaft erfüllen können“.^[8] Hierbei soll die Konzentration auf die räumliche Siedlungstätigkeit liegen, die sich vorrangig an vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte richtet.^[9] Noch immer definieren Vorgaben des Zentrale-Orte-Konzepts in Landesentwicklungsplänen die Ausstattung von Gemeinden mit Einrichtungen der Daseinsvorsorge.^[10] Das Zentrale Orte Konzept ist fester Bestandteil der Raumordnung in Deutschland. Die Grundlage dieser Theorie in Deutschland bildet die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 08.02.1968. In dieser wird eine bundesweite Vereinheitlichung eines mehrstufigen Zentrale-Orte-Systems angeregt.^[11] Die von Walther Christaller 1933 begründete Theorie der Zentralen Orte untersucht den Raum auf Einflüsse, die die Verteilung und die Standorte der Städte erklären könnten. Nach seiner Theorie dient der zentrale Ort zum Austausch von Waren und Dienstleistungen. Der Ort des Austauschs gewinnt an Bedeutung im Gegensatz zum Umland. Der dadurch gewonnene Bedeutungsüberschuss verleiht dem Ort des Austausches Zentralität. Christaller unterscheidet in seiner Theorie nach Verhaltensmuster der Verbraucher. Aus die-sen Unterscheidungen ergibt sich heute eine Hierarchie zentraler Orte, die in Ober-, Mittel- und Grundzentren mit unterschiedlichen Versorgungsreichweiten gegliedert werden und raumplanerisch in Landes- oder Regionalplänen festgelegt und entsprechend ihres Raumes entwickelt werden.^[12] Demnach erfüllen Zentrale Orte je nach Hierarchiestufe höherwertige Dienstleistungen, als Orte niederer Kategorien, sodass ein Oberzentrum beispielsweise mehrere Mittel- und Grundzentren mitversorgt. Wird hier das Gesundheitssystem als Beispiel bemüht, so verfügen Ober- und Mittelzentren abhängig von ihrer Einwohnerzahl über mehrere Hausärzte, jedoch nur das Oberzentrum über ein Krankenhaus und eine höhere Anzahl an Fachärzten. Auf das Konzept Zentraler Orte wird im Einzelnen noch eingegangen.

Im Jahr 2003 beauftragte das für Raumordnung zuständige Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen das Büro für Angewandte Geographie, Grundlagen für neue Leitbilder erarbeiten zu lassen. Die im Jahr 2005 fertig gestellten „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ verfolgten die Ziele der Förderung von wirtschaftlichem Wachstum und Entwicklung, der Anpassung und Sicherung der Daseinsvorsorge, insbesondere auch der Anpassung des Zentrale-Orte-Konzeptes, an Veränderung in Staat, Gesellschaft und Wirtschaft und einem Management von Raumnutzungen, das sich mit Raumnutzungskonflikten beschäftigen sollte.^[13] Durch die folgende Föderalismusreform im Jahr 2006 wurde das Raumordnungsgesetz neu gefasst. Dabei wurden die Grundsätze der Raumordnung an die erarbeiteten Leitbilder und Handlungsstrategien angepasst. Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes ist damit entfallen und den einzelnen Bundesländern wurde somit Möglichkeit gegeben, ein eigenes Landesraumordnungsgesetz zu erlassen. Jedoch sollte den Bundesländern möglichst wenig Anlass zur Abweichungsgesetzgebung gegeben werden, um eine möglichst große bundesweite Rechtseinheit im Raumordnungsrecht zu erhalten. Hierzu wurden die Grundsätze zur Raumordnung überarbeitet und an die „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ angepasst.^[14] Bei der Erstellung der neuen Leitbilder berücksichtigte das Büro für Angewandte Geographie bereits neue Entwicklungen und praktische Erfahrungen aus der Raumordnung. Durch die Novellierung des ROG wurden einige Änderungen vorgenommen. Zum einen blieben zwar bewährte Regelungen bestehen, zum anderen wurden aber zwischen Leitvorstellungen gemäß § 1 ROG und Grundsätzen gemäß § 2 ROG deutlich Unterscheidungen gemacht. Auch die Regelungen über die Planerhaltung und die Möglichkeiten des Zusammenwirkens von Regionen, Kommunen und Personen des Privatrechts sowie der informellen Planung erweitert. Durch die Föderalismusreform sind Änderungen im Hinblick auf den Planungs- und Koordinierungsauftrag des Bundes notwendig und damit umgesetzt worden.^[15]

Struktur der Raumplanung

Um den Verfassungsgrundsatz gleichwertige Lebensbedingungen in der gesamten Bundesrepublik zu verwirklichen, wird seit 1960 auf das System der Zentralen Orte aufgebaut.^[16] Das zentralörtliche Prinzip folgt einem Wachstumskonzept, das sich unter den Bedingungen eines Wohlfahrtsstaates in seinen Hierarchiestufen Grund-, Mittel- und Oberzentrum mit ihren zugehörigen Verflechtungsbereichen entfaltet hat.^[17] Die nachfolgende Abbildung zeigt die Verteilung der zentralen Orte in Deutschland auf. Dabei wird deutlich, dass in Mecklenburg-Vor-

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Zentrale Orte (BBR[Hrsg.]: 2005, S.252)

pommern die Versorgung durch die zentralörtlichen Festlegungen weitaus großmaschiger angelegt ist, als in anderen Teilen Deutschlands. Für die Zugehörigkeit eines bestimmten Ortes ist die Einwohnerzahl ausschlaggebend.^[18] § 2 ROG regelt u.a., dass die Siedlungstätigkeit auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten oder die soziale Infrastruktur in Zentralen Orten zu bündeln ist. Heute ist das Zentrale-Orte-Konzept flächendeckend durch die Raumordnung der Länder implementiert, sodass Kommunen ein zentralörtlicher Status zugewiesen worden ist.^[19] Dem ursprünglichen Wachstumskonzept stehen die Folgen der demogra-phischen Entwicklung gegenüber. Eine schrumpfende Gesellschaft fordert eine Anpassung des Zentrale-Orte-Konzepts. In der Regel ist ein Grund-, Mittel- oder Oberzentrum mit den politischen Grenzen einer Gemeinde identisch. Durch die schrumpfende Gesellschaft muss sich die hierarchische Gliederung im Hinblick auf die Gewährleistung der Daseinsvorsorge und der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse an die aktuellen Bevölkerungsgegebenheiten anpassen. So kann im Bedarfsfall eine Region zwei Hierarchiestufen aufweisen. Oder ein Zentraler Ort kann durch eine interkommunale Kooperation funktional aus mehreren Gemeinden bestehen, wie sich beispielsweise in Mecklenburg-Vorpommern Stralsund und Greifswald ein gemeinsames Oberzentrum teilen.^[20] Für die zentralörtliche Festlegung der Gemeinden sind die Länder zuständig. Hierbei müssen Sie bei Festlegung Zentraler Orte die Grundsätze der Raumordnung beachten.^[21] Bei der Ausdifferenzierung der einzelnen Hierarchiestufen bestehen deutliche Unterschiede zwischen den Bundesländern.^[22] Mecklenburg-Vorpommern beispielsweise legt im aktuellen Landesraumordnungsprogramm fest, das Oberzentren die Bevölkerung des Oberbereichs mit Leistungen des spezialisierten höheren Bedarfs versorgen, Mittelzentren die Bevölkerung ihres Mittelbereichs mit Leistungen des gehobenen Bedarfs versorgen und Grundzentren die Bevölkerung des Nahbereichs mit Leistungen des qualifizierten Grundbedarfs versorgen.^[23] Welche Leistungen der Daseinsvorsorge auf welcher Hierarchiestufe angeboten werden sollen, regeln Ausstattungskataloge der Landesplanung.^[24] Die Raumordnungspläne der Länder enthalten eigene Auflistungen, die sich häufig nur an Mindestanforderungen orientieren. Durch die Vollfunktion der oberzentralen Verflechtungsbereiche sollen in der Fläche soziale, medizinische, wirtschaftliche und kulturelle Daseinsvorsorge auf einem hohen Niveau angeboten werden können. Zu Einrichtungen des gehobenen Bedarfs zählen Angebote im Bildungsbereich, Einrichtungen in Bereichen Sport, Kultur, Soziales und ein relativ breites Spektrum an Verwaltungseinrichtungen und Behörden. Im Zuge des Bevölkerungsrückgangs besonders betroffener Räume kann es notwendig werden, die öffentliche Daseinsvorsorge neu zu ordnen und die Angebotsformen zu flexibilisieren.^[25] Daher scheint eine Fortentwicklung des Zentrale-Orte-Systems von grundlegender Bedeutung für die Tragfähigkeit der dargestellten Bereiche, um fortan die Daseinsvorsorge umfänglich zu sichern.

1.2 Demographischer Wandel in Mecklenburg-Vorpommern

Ende 2004 war die Bevölkerung im Bundesdurchschnitt 41,9 Jahre alt. Das Durchschnittsalter in Mecklenburg-Vorpommern stieg im Jahr 2006 auf 43,8 Jahre.^[26] Die ostdeutschen Bundesländer weisen im Vergleich zu den westdeutschen Bundesländern die ältere Bevölkerung auf. Seit 1991 schreitet der demographische Wandel fort.^[27] In Mecklenburg-Vorpommern sorgten zu DDR Zeiten Fischerei, Schiffsbau, Landwirtschaft, Textilindustrie und das Militär für Vollbeschäftigung. Im Zuge des Transformations- prozesses, schlossen viele Betriebe aufgrund mangelnder Wettbewerbsfähigkeit ihre Pforten, was zu einem drastischen Anstieg der Arbeitslosigkeit in der Nachwendezeit führte.^[28] Lediglich im Agrarsektor zeichnete sich eine Stabilisierung ab, weil Ackerbau und Viehzucht, durch die ebenen und dadurch leicht zu bearbeitenden Flächen und durch den hohen Anteil an Anbaufläche für den Biolandbau, gute Zukunftsaussichten haben.^[29] Der hohe Industrialisierungsgrad der Agrarbetriebe, sowie die durchschnittliche Betriebsgröße, die aufgrund der ehemaligen Agrargenossenschaften weit über dem Niveau der alten Bundesländer liegt, hat die Konkurrenzfähigkeit auf dem deutschen bzw. europäischen Markt sicherlich auch positiv befördert. Das hatte zur Folge, dass heute 4,3 Prozent aller Erwerbstätigen in der Landwirtschaft arbeiten. Trotzdem weist Mecklenburg-Vorpommern eine Arbeitslosenquote von 14,9 Prozent aus und ist heute das Bundesland, mit dem geringsten Industrieabsatz und dem geringsten Anteil von Beschäftigten in Forschung und Entwicklung.^[30] Auf Grund dessen weist ein Bewohner im Vergleich zum Bundesdurchschnitt das geringste verfügbare Einkommen auf.^[31] Im Jahr 2004 waren es 21.061 Euro Jahresbruttolohn pro Arbeitsnehmer.^[32] Das und die erlebten Krisenzeiten nach der Wiedervereinigung wirkten sich in besonderem Maße auf die demographische Entwicklung in Ostdeutschland aus. Die hohe Arbeitslosenquote, die schlechten beruflichen Perspektiven zwangen gerade jüngere Menschen zu einer örtlichen Umorientierung und einschlägigen Wanderungsbewegungen. Im Jahr 2006 verließen rund 11.000 20 bis 25 Jährige das Land, während gleichzeitig nur ein Zuzug von 6500 Menschen dieser Altersgruppe verzeichnet werden konnte.^[33] „Zwischen 1990 und 2004 sind 135.000 Menschen aus Mecklenburg Vorpommern weggezogen.“^[34] Einschlägige Binnenwanderungsverluste sind besonders in den Jahren 1991 bis 1993 und 2000 bis 2004 zu verzeichnen. Insgesamt sind in diesem Zeitraum rund 111000 Menschen weggezogen. In dem gesamten Zeitraum sind allerdings nur rund 42000 Zuzüge zu verzeichnen. Erstaunlicherweise stellen 85 Prozent dieser Zahlen Zuzüge von Ausländern dar. Im Ergebnis festzuhalten können die aufgeführten Positivsalden die Negativsalden nicht auffangen.^[35] Neben den dargstellten problematischen Abwanderungsprozessen kämpfte Mecklenburg-Vorpommern mit einer geringen Geburten- und Sterbefallrate. Nach der Wiedervereinigung sanken die Zahlen der Lebendgeborenen bis 1994 um mehr als ein Drittel, genauer um 4700. Nach diesem Einbruch der Geburtenzahlen stiegen die Geburtenzahlen und die gesunkene Fertilität nahezu kontinuierlich. Im Jahr 2004 lag die Geburtenziffer nur noch um 0,6 Prozent unter dem gesamten Bundesdurchschnitt. Dies stellt einen beachtlichen Anstieg dar, betrachte man die Jahre 1993 bis 1994, in denen das Geburtenniveau 40 Prozent unter dem Bundesdurchschnitt lag. Der starke Geburtenrückgang von 1991 bis 1994 ist auf die unter 25 Jährigen Frauen zurückzuführen. Hier hat eine Verlagerung der gebärenden Frauen von unter 25 Jährigen auf die älteren Jahrgänge stattgefunden. Seit 1991 sank in Mecklenburg-Vorpommern nicht nur die Geburtenrate. Auch die Sterbefallrate sank mit 20 Prozent innerhalb des Zeitraums 1991 bis 2004 stetig. Den heute neugeborenen Jungen in Mecklenburg-Vorpommern kann nach der Sterbetafel 2002/2004 eine Lebenserwartung von 73,8 Jahren und den neugeborenen Mädchen 80,8 Jahren prognostiziert werden. Damit weist das Bundesland die größte geschlechterspezifische Differenz in der Lebenserwartung seiner Neugeboren im Vergleich zum gesamten Bundesgebiet auf.^[36] Diese Differenz ist vermutlich auf die Rekordzahlen der tödlichen Verkehrsunfälle junger Männer und auf die ungesunde Lebensweise vieler der unter 40 Jährigen Männer seit 1991 zurückzuführen.^[37] Die Probleme der hohen Abwanderung, der geringen Geburtenrate und hohen Sterblichkeit junger Männer, reißen Löcher in die Versorgungssysteme, die den Staat bei der Suche nach Lösungen vor große Herausforderungen stellt. Mit einer Erhöhung der Zahl junger Menschen kann erst gerechnet werden, wenn die Jahrgänge der Nachwendezeit über 20 Jahre alt geworden sind. Jedoch wird demgegenüber die Zahl der 75 Jährigen bis 2020 um 75 Prozent ansteigen.^[38] Die Versorgung durch die wenigen jungen der vielen alten Menschen stellt eine der großen Herausforderungen dar.

1.3 Auswirkungen auf die Versorgungslage

Welche Auswirkungen der fortschreitende demographische Wandel auf die Versorgungslage in der Bundesrepublik nach sich zieht, wird nachfolgend dargestellt. Gemäß § 2 II Nr. 3 ROG stellt das Gesetz den Anspruch einer Gewährleistung der Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge in angemessener Weise, dies gilt auch für dünn besiedelte Regionen.^[39] Durch eine überalternde und schrumpf-ende Bevölkerung finden innerdeutsche Wanderungen statt, deren Ziel die Verdichtungsräume sein werden. Demzufolge werden die Ballungsräume zugleich wachsen und schrumpfen. Während Kernstädte schrumpfen, wachsen die suburbanen Räume. Dadurch gerät der ländliche Raum besonders unter Druck, dessen Bevölkerungszahl zumindest zu halten, um das Finanzieren und Funktionieren der vorhandenen Infrastruktur sicherzustellen.^[40] Das Zentrale-Orte-System soll die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit privaten Dienstleistungen und Arbeitsplätzen sowie einem komplex- en Bündel öffentlicher Leistungen der Daseinsvorsorge, wie Schulen, Krankenhäuser, Kultureinrichtungen, ÖPNV, Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen, zu angemessenen Erreichbarkeitsbedingungen gewährleisten.^[41] “Räumliche Ausstattungsunterschiede wirken sich auf die Standortwahl sowohl von Unternehmen, als auch von Privathaushalten aus und nehmen damit direkten Einfluss auf die Raumentwicklung.“^[42] Die regionalen Landesentwicklungspläne setzen Schwerpunkte einer nachhaltigen Raumentwicklung, um diesen Anspruch zu erfüllen. Über die Auswirkungen des demographischen Wandels auf die Versorgungslage durch öffentliche Einrichtungen und im Gesundheitswesen wird im Verlauf dieser Arbeit detaillierter berichtet. Durch die Veränderung der Bevölkerungsstruktur, sind soziale, politische und wirtschaftliche Veränderungen auf allen Ebenen zu erwarten. Die fehlenden Steuereinnahmen und die Veränderungen im Versorgungsangebot in der Fläche stellen Kommunen und Länder vor kaum zu bewältigende Herausforderungen.^[43] Durch das Zentrale-Orte-System soll das verfassungsrecht- liche Ziel gemäß Artikel 72 II GG gleichwertige Lebensverhältnisse für alle Teilräume Deutschlands zu schaffen, gewährleistet werden. Durch Veränderungen der Nachfrage in qualitativer und quantitativer Hinsicht, auf Grund von Veränderungen der Bevölkerungsstruktur, können nicht alle Dienstleistungen der Daseinsvorsorge ein flächendeckendes Angebot in jeder Gemeinde garantieren.^[44] Die nachfolgende Abbildung zeigt bereits auffällige Unterschiede der Pkw-Fahrzeiten zur Erreichbarkeit des nächsten Oberzentrums. Demnach benötigen 12 Prozent der Bevölkerung mehr als 45 Minuten Fahrzeit zum nächsten Oberzentrum und 15 Minuten zum nächsten Mittelzentrum. Besonders ungünstige Lagen zu den zentralen Orten sind besonders in Mecklenburg-Vorpommern ersichtlich.^[45] Die dunkelgrüne Färbung, die Aussagen zu längeren Pkw-Fahrtzeiten gibt, leuchtet besonders im Nordosten Deutschlands.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Erreichbarkeit von Mittelzentren (BBR[Hrsg.]: 2005, S.127)

Auch zukünftig wird die Tragfähigkeit von Einrichtungen durch Bevölkerungsrückgang oder Verschiebungen in der Alterszusammensetzung häufiger unterschritten und die definierte Mindestversorgung zu vertretbaren Erreichbarkeiten nicht mehr auf dem heutigen Niveau garantiert werden.^[46] Bereits in einem vom Umweltbundesamt 1994 veröffentlichten Bericht wurde eine außergewöhnlich dünne Besiedelung in Mecklenburg-Vorpommern festgestellt, was in der Folge absolute und relative Versorgungsengpässe nach sich ziehen sollte. Durch den Zusammenbruch der ehemaligen DDR Betriebe, insbesondere anfangs in der Landwirtschaft und im industriell gewerblichen Sektor, kämpfte das Bundesland bereits mit hoher struktureller Arbeitslosigkeit und Qualifikationsproblemen. Erschwerend wandern heute meist junge, arbeitsfähige Fachkräfte für bessere berufliche und private Perspektiven ab und verschärfen die Problematik des Fachkräftemangels in Ostdeutschland. Neben der hohen Arbeitslosigkeit zeichneten sich aber auch Defizite in der technischen und sozialen Infrastruktur ab. Die ungünstige verkehrliche Erreichbarkeit in vielen Gegenden durch Angebote des öffentlichen Personennahverkehrs ergänzt die Liste noch.^[47] Die zum Teil prognostizierten Entwicklungen haben sich bis heute verschärft. Für ländliche strukturschwache Räume in Deutschland, zu denen weite Teile Mecklenburg-Vorpommerns gezählt werden, lassen sich einige gemeinsame Merkmale herausfiltern:

- Wirtschaftliche Strukturschwäche, d.h. geringe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und unterdurchschnittliches BIP/Kopf,
- Monostrukturierte Wirtschaft und Unternehmenslandschaft,
- Angespannter Arbeitsmarkt und geringer Qualifikationsgrad der Beschäftigten,
- Vergleichsweise geringes Sozialkapital,
- Geringer Mobilisierungsgrad relevanter Akteure,
- Unterdurchschnittlicher Wohlstand mit geringer Kaufkraft und geringem privatem Haushaltseinkommen,
- Ausgeprägte Finanzkapitalschwäche der Kommunen und Unternehmen,
- Ökonomische und politische Abhängigkeit.^[48]

Durch die Globalisierung werden die Länder und Kommunen zusätzlich unter Druck gesetzt. Der entstandene Effizienzdruck, betrifft nicht nur die Produktion von Waren und Dienstleistungen, sondern auch das staatliche Handeln im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge.^[49] „Dabei stehen nationale und lokale Steuerungssysteme ebenso unter Druck, wie Preise für Energie und Wasser.“^[50] Die rückläufige Bevölkerungsentwicklung wirkt sich auch auf die Wohnungsnachfrage aus. Öffentliche und private Dienstleist- ungen wie Lebensmittel, Einzelhandel, Post- und Bankwesen, aber auch Bereiche der medizinischen Versorgung ziehen sich zurück.^[51] In vielen Bereichen der Daseinsvorsorge ist Handlungsbedarf entstanden, um dem Ziel gleichwertige Lebensverhältnisse zu erhalten bzw. zu schaffen, gerecht zu werden. Bisher wurde jedoch angesichts der Auswirkungen des demographischen Wandels und der sich ergebenen Anpassungsnotwenigkeit über die inhaltliche Begriffsbestimmung, einer so genannten Neuorientierung des Ziels der „gleichwertigen Lebensverhältnisse, noch nicht entschieden.^[52]

[...]

^[1] Vgl. Bundestag[Hrsg.] (2001): Drucksache 14/6269, S.4

^[2] Vgl. BMJ[Hrsg.] (2008): Raumordnungsgesetz/letzte Änderung 2009, S. 3

^[3] Vgl. Einig, K. (2008): Regulierung des Daseinsvorsorge als Aufgabe der Raumordnung im Gewährleistungsstaat, S. 17

^[4] Vgl. Ritter, E. (2009): Das Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes: Weiterentwicklung oder beginnendes Siechtum?, S. 432

^[5] Vgl. Driessen, K.; Louen, C. (2003): Raumordnung – Planungsebene Bund

^[6] Vgl. Koch, R. (2002): Der regionale Flächennutzungsplan

^[7] Vgl. Driessen, K.; Louen, C. (2003): Raumordnung – Planungsebene Bund

^[8] BMJ[Hrsg.] (2008): Raumordnungsgesetz/letzte Änderung 2009, S. 3

^[9] Vgl. Ebd.

^[10] Vgl. Einig, K. (2008): Regulierung des Daseinsvorsorge als Aufgabe der Raumordnung im Gewährleistungsstaat, S. 23

^[11] Vgl. Schröder, E.; Lorenzen, P. (2006): Das Zentrale-Orte-System in Deutschland, S. 7

^[12] Vgl. Driessen, K.; (2002): Gesamtwirtschaftliche Standorttheorie. Zentrale-Orte-Theorie

^[13] Vgl. Aring, J. (2005): Neue Leitbilder der Raumentwicklung, S. 4 ff.

^[14] Vgl. BMVBS[Hrsg.]: Novellierung des Raumordnungsgesetzes

^[15] Vgl. Bundestag[Hrsg.] (2008]: Drucksache 16/10292, S. 1

^[16] Vgl. BBR[Hrsg.] (2005): Raumordnungsbericht 2005, S. 250

^[17] Vgl. Kersten, J. (2008): Mindestgewährleistung im Infrastrukturrecht, S. 8

^[18] Vgl. Schröder, E.; Lorenzen, P. (2006): Das Zentrale-Orte-System in Deutschland, S. 7

^[19] Vgl. BBR[Hrsg.] (2005): Raumordnungsbericht 2005, S. 250

^[20] Vgl. Kersten, J. (2008): Mindestgewährleistung im Infrastrukturrecht, S. 8

^[21] Vgl. BBR[Hrsg.] (2005): Raumordnungsbericht 2005, S. 251

^[22] Vgl. Schröder, E.; Lorenzen, P. (2006): Das Zentrale-Orte-System in Deutschland, S. 7

^[23] Vgl. Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung[Hrsg.] (2005): LEP, S. 28 ff.

^[24] Vgl. Einig, K. (2008): Regulierung des Daseinsvorsorge als Aufgabe der Raumordnung im Gewährleistungsstaat, S. 28

^[25] Vgl. BBR[Hrsg.] (2007): Regionalbarometer neue Ländern, S. 58

^[26] Vgl. Hagen, O. (2007): Mecklenburg-Vorpommern – Wandern und Wiederkommen

^[27] Vgl. BiB[Hrsg.] (2007): Regionale Alterung in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der Binnenwanderung, S.11

^[28] Vgl. Berlin-Institut[Hrsg.] (2004): Die demographische Lage der Nation – wie zukunftsfähig sind Deutschlands Regionen, S.70

^[29] Vgl. Ebd., S.73

^[30] Vgl. Bundesagentur für Arbeit[Hrsg.] (2010): Arbeitslosenstatistik

^[31] Vgl. Berlin-Institut[Hrsg.] (2004): Die demographische Lage der Nation – wie zukunftsfähig sind Deutschlands Regionen, S.75

^[32] Vgl. BiB[Hrsg.] (2007): Regionale Alterung in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der Binnenwanderung, S.107

^[33] Vgl. Hagen, O. (2007): Mecklenburg-Vorpommern – Wandern und Wiederkommen

^[34] Berlin-Institut[Hrsg.] (2004): Die demographische Lage der Nation – wie zukunftsfähig sind Deutschlands Regionen, S.75

^[35] Vgl. BiB[Hrsg.] (2007): Regionale Alterung in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der Binnenwanderung, S.113

^[36] Vgl. BiB[Hrsg.] (2007): Regionale Alterung in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der Binnenwanderung, S.111

^[37] Vgl. Berlin-Institut[Hrsg.] (2004): Die demographische Lage der Nation – wie zukunftsfähig sind Deutschlands Regionen, S.71

^[38] Vgl. Ebd., S.75

^[39] Vgl. BMJ[Hrsg.] (2008): Raumordnungsgesetz/letzte Änderung 2009, S. 3

^[40] Vgl. Langenhagen-Rohrbach, C. (2005): Raumordnung und Raumplanung, S. 120

^[41] Vgl. Einig, K. (2008): Regulierung des Daseinsvorsorge als Aufgabe der Raumordnung im Gewährleistungsstaat, S. 27

^[42] BBR[Hrsg.] (2005): Raumordnungsbericht 2005, S. 109

^[43] Vgl. Klingholz, R.; Weber, A. (2009): Demografischer Wandel, Ein Politikvorschlag unter besonderer Berücksichtigung der neuen Länder, S. 4

^[44] Vgl. Einig, K. (2008): Regulierung des Daseinsvorsorge als Aufgabe der Raumordnung im Gewährleistungsstaat, S. 28

^[45] Vgl. BBR[Hrsg.] (2005): Raumordnungsbericht 2005, Powerpoint Kernaussagen, Folie 36

^[46] Vgl. Einig, K. (2008): Regulierung des Daseinsvorsorge als Aufgabe der Raumordnung im Gewährleistungsstaat, S. 29 ff.

^[47] Vgl. UBA[Hrsg.] (1994): Leitbilder und Ziele für eine umweltschonende Raumentwicklung in der Ostsee-Küstenregion Mecklenburg-Vorpommern, S. 1 f.

^[48] Vgl. Mose, I.; Nischwitz, G. (2009): Anforderungen an eine regionale Entwicklungspolitik für strukturschwache ländliche Räume, S. 3

^[49] Vgl. UBA[Hrsg.] (2007): Soziodemographischer Wandel in Städten und Regionen, S. 33

^[50] Ebd., S. 33

^[51] Vgl. Mose, I.; Nischwitz, G. (2009): Anforderungen an eine regionale Entwicklungspolitik für strukturschwache ländliche Räume, S. 12

^[52] Vgl. Ritter, E. (2009): Das Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes: Weiterentwicklung oder beginnendes Siechtum?, S. 427