Separatistische Bewegungen in Europa und die EMRK

Inhalt

Literaturverzeichnis

A. Einführung zur Fragestellung

B. Geschichte und Hintergrund
I. Separatistische Bewegungen in Europa
II. Geschichtliche Einordnung der EMRK und des EGMR

C. Rechtslage nach EMRK
I. Die Artikel 10 und 11 der EMRK
1. Artikel 10
2. Artikel 11
II. Artikel 10 und 11 EMRK und die Rechtsprechung des EGMR
1. Artikel 10 EMRK
a. Schutz der nationalen und öffentlichen Sicherheit
b. Schutz der territorialen Integrität
c. Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Verhütung von Straftaten
d. Schutz der Gesundheit oder der Moral
e. Schutz des guten Rufes und der Rechte anderer
f. Schutz vor Verbreitung vertraulicher Informationen
g. Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung
h. Verhältnismäßigkeit des Eingriffs
2. Artikel 11 EMRK
a. Unterschiede der legitimen Ziele von Art. 10 und Art
b. Prüfung der Verhältnismäßigkeit
III. Rechtsprechung des EGMR bei Beschwerden über Eingriffe in Artikel 10 und 11 in Bezug auf separatistische Bewegungen
1. Umstände des Beispielfalles
2. Anwendbarkeit und Vorliegen eines Eingriffes
3. Verankerung in nationalstaatlichem Recht
4. Vorhandensein eines legitimen Ziels
5. Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft
a. Vorwurf des Waffenbesitzes
b. Gefährdung der öffentlichen Sicherheit
c. Verbreitung separatistischer Ideen
d. Weitere Legitimationsversuche
e. Gruppengröße

D. Diskussion und Fazit: Verbot und Bestrafung separatistischer Bewegungen und EMRK

Literaturverzeichnis

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A. Einführung zur Fragestellung

Die Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK] und der dazugehörige Europäische Gerichtshof für Menschenrechte [EGMR] gelten als „ Meilenstein in der Entwicklung des regionalen Menschenrechtsschutz[es]“ ¹. Die EMRK enthält einen Katalog von Grund- und Menschenrechten, die allen Personen zustehen, die sich unter der Hoheitsgewalt von einem der Mitgliedsstaaten befinden². Zwei davon sind das Recht auf Meinungsfreiheit, sowie das Recht auf Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, die durch Art. 10 und 11 EMRK gesichert sind³.

Die vorliegende Seminararbeit hat zum Ziel, diese Artikel genauer zu betrachten und ih- ren Schutzbereich präzise zu definieren. Dies soll anhand von separatistischen Bewegun- gen als Beispiel geschehen. Es wird also untersucht, inwieweit Nationalstaaten separatis- tische Bewegungen und Bestrebungen verbieten und/oder bestrafen dürfen, ohne dabei gegen die EMRK zu verstoßen. Dieses Thema bietet sich aufgrund seiner immerwähren- den Aktualität sehr gut als Beispiel an. Es soll zeigen, auf welche Weise die EMRK wirkt, welche unterschiedlichen Rechte dort gesichert sind und was die EMRK und den dazu- gehörigen Gerichtshof zu einem der wichtigsten Instrumente für den regionalen Men- schenrechtsschutz macht. Hierfür wird im Folgenden zunächst kurz auf die Geschichte der separatistischen Bewegungen in Europa eingegangen, um danach die EMRK und den EGMR noch einmal genauer zu betrachten.

B. Geschichte und Hintergrund

Der thematische und geschichtliche Hintergrund zu separatistischen Bewegungen in Eu- ropa und zur EMRK soll dazu dienen, exemplarisch aufzuzeigen, welche separatistischen Bewegungen es in Europa gibt und gab und um zu definieren, welche rechtliche Bedeu- tung die EMRK und der EGMR für den Menschrechtsschutz in Europa haben. Die Aktu- alität des Phänomens separatistischer Bestrebungen soll zunächst anhand aktueller Bei- spiele aufgezeigt werden.

I. Separatistische Bewegungen in Europa

Separatistische Bewegungen und daraus resultierende Sezessionen waren in den vergan- genen Jahrzehnten der Hauptgrund für das Entstehen neuer Staaten⁴. Dabei kamen eine Vielzahl dieser Bestrebungen nicht etwa in der sogenannten neuen Welt, also in post- kolonialen Gebieten, sondern in Europa auf⁵. Ein aktuelles Beispiel mit einer Intensität, die einen kriegsähnlichen Zustand erreicht hat, ist der Donbas-Konflikt in der Ukraine, der 2014 begann. Dort kämpfen pro-russische Separatisten gegen die ukrainische Regie- rung. Das Ziel der Separatisten ist die Abspaltung vom Staatsgebiet der Ukraine⁶.

Ein weiteres bekanntes Beispiel für einen Abspaltungsversuch, der noch nicht lange zu- rückliegt, ist das Unabhängigkeitsreferendum in Katalonien, das am 01.10.2017 durchge- führt wurde. Dieses erlangte auch wegen des harten Einschreitens der spanischen Zent- ralregierung mit Hilfe der Nationalpolizei ein großes mediales Aufsehen⁷. Solche Ereig- nisse und Bestrebungen sind trotz der erzeugten Aufmerksamkeit und trotz ihrer Ausmaße weniger ungewöhnlich, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. So stand bereits 2014 die schottische Unabhängigkeitsbewegung kurz vor einem Erfolg bei einem Unabhängig- keitsreferendum und die ETA kämpfte bereits seit den 1960er Jahren gewaltsam für eine Unabhängigkeit des Baskenlands. Neben diesen bekannten Beispielen gab es eine Viel- zahl von kleinen und erfolglosen Bewegungen, die weitgehend unbekannt blieben⁸.

Zugrundeliegende politische und wirtschaftliche Motive sollen an dieser Stelle allerdings unbeachtet bleiben. Relevant ist vielmehr, inwieweit separatistische Bewegungen durch die jeweiligen Nationalstaaten verboten und/oder bestraft werden dürfen. Dies bedeutet im Umkehrschluss, es soll untersucht werden, bis zu welchem Ausmaß solche separatis- tischen Bestrebungen durch die in der EMRK gesicherten Rechte und den EGMR ge- schützt werden. Daher soll als Hintergrund zunächst ein kurzer historischer Überblick über die EMRK sowie den EGMR gegeben werden.

II. Geschichtliche Einordnung der EMRK und des EGMR

Die EMRK als ältestes Vertragswerk zum regionalen Menschenrechtsschutz wurde am 04.11.1950 in Rom unterzeichnet und trat knapp drei Jahre später, am 03.09.1953 in Kraft. Die Konvention hat sich seither als Beitrittsbedingung für alle Staaten etabliert, die dem Europarat angehören wollen. Daher haben mit Ausnahme des Vatikanstaates und Weiß- russlands alle europäischen Staaten die EMRK unterzeichnet und ratifiziert⁹.

Vor dem Hintergrund der unzähligen schweren Menschenrechtsverletzungen, die wäh- rend des zweiten Weltkrieges begangen wurden, versuchte die internationale Gemein- schaft solche Verbrechen in der Zukunft unter allen Umständen zu verhindern. Daher wurde der besondere Schutz der Menschenrechte zu einem Hauptanliegen der Vereinten Nationen [VN]. Aus diesem Grund verkündeten die VN am 10.12.1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. Die grundliegende Idee hinter der EMRK war es, diese Erklärung in ein regionales Menschenrechts-Schutzsystem zu verwandeln. Wichtig war die Ausstattung dieses Systems mit effizienten Mechanismen zur Kontrolle der Mitglieds- staaten. Diese Kontrollfunktion wird durch den EGMR als einziges Entscheidungsorgan wahrgenommen¹⁰. Dieser verfügt über vergleichsweise starke Durchsetzungsmechanis- men und kann von allen Personen(gruppen), darunter auch NGOs, angerufen werden, die unter die staatliche Gewalt einer der Mitgliedsstaaten fallen. Dabei spielt gemäß Art. 33 EMRK die Nationalität der betreffenden Personen(gruppen) keine Rolle. Zusätzlich zu diesen Individualbeschwerden können Beschwerden auch durch die Mitgliedsstaaten¹¹ selbst eingereicht werden¹².

Die Rechtsnatur der EMRK ist die eines multilateralen völkerrechtlichen Vertrages. Als solcher muss ihr durch die jeweiligen Mitgliedsstaaten auch innerstaatlich Geltung ver- schafft werden. Die EMRK selbst sieht allerdings keine Verpflichtung zur Eingliederung in das jeweilige nationale Rechtssystem vor. Dies hat zur Folge, dass die Bedeutung der Konvention in den nationalen Rechten stark variiert. So ist es aufgrund des Charakters der EMRK als multilateraler Vertrag des Völkerrechts zwar zwingend notwendig, dass sie in die nationalen Rechtssysteme inkorporiert wird, auf welche Weise dies geschehen soll, bleibt dabei aber offen. Daher kann die Konvention einerseits Verfassungsrang er- halten, wie dies in Österreich der Fall ist, aber auch nur auf der Stufe eines einfachen Gesetzes stehen¹³. In diesem Fall hat die EMRK die vergleichsweise schwächste Stellung im nationalen Recht¹⁴.

Damit weist die EMRK einzigartige Züge auf – es gibt kein anderes regionales System zum Menschenrechtsschutz, das eine ähnliche juristische Relevanz hat. So ist es keinem der Mitgliedsstaaten möglich, sich dem Wirkungsbereich der Konvention zu entziehen oder die Rechtsprechung des EGMR nicht anzuerkennen. Außerdem kann der EGMR wie oben beschrieben von jeder Person angerufen werden, die der hoheitlichen Gewalt eines der Mitgliedsstaaten der EMRK unterliegt. Damit besitzen die in der EMRK verankerten Menschenrechte nicht nur eine symbolische Wirkung, sondern weisen eine „ erhebliche Härte“ auf¹⁵.

Im Folgenden werden die Art. 10 und 11 der EMRK genau betrachtet und vorgestellt, da es sich um die für die Untersuchung der vorliegenden Arbeiten relevanten Ausgangs- punkte handelt, wie im Laufe des dritten Kapitels dargelegt werden wird. Berücksichtigt wird in diesem Zusammenhang neben der Formulierung der Konvention auch die prakti- sche Rechtsprechung des EGMR. Auf dieser Grundlage wird dann betrachtet, wie der EGMR in Bezug auf Verbote und/oder Bestrafungen von separatistischen Bewegungen entscheidet – dies bildet die Grundlage für die Diskussion der Forschungsfrage der vor- liegenden Arbeit: Inwieweit darf der jeweilige Staat separatistische Bestrebungen verbie- ten und/oder bestrafen?

C. Rechtslage nach EMRK

In diesem Kapitel wird das für die vorliegende Arbeit relevante Recht besprochen. Aus- gangspunkt der Arbeit ist die EMRK. Da separatistische Äußerung und Bestrebungen so- wohl durch Einzelpersonen als auch durch Personengruppen (zum Beispiel Interessens- gruppen oder Parteien) getätigt werden können, sind die der Arbeit zugrundeliegenden Artikel die Art. 10 und 11 EMRK. Ersterer sichert die Meinungsfreiheit und der zweite gebietet den Mitgliedsstaaten die Gewährung von Versammlungs- und Vereinigungsfrei- heit. Diese Freiheiten sind dabei allerdings gewissen Einschränkungen unterworfen, wie im Folgenden gezeigt wird.

I. Die Artikel 10 und 11 der EMRK

1. Artikel 10

Art. 10 EMRK soll die Freiheit der Meinungsäußerung schützen. Gemeint ist damit die Mitteilung von Informationen und Ideen in einem zwischenmenschlichen Kontext. In ei- nem weiteren Sinne umschließt Art. 10 EMRK sogar jede Ausprägung der zwischen- menschlichen Kommunikation¹⁶. Das heißt, die geschützten Kommunikations- bezie- hungsweise Mitteilungsformen beziehen sich nicht nur auf Wort und Schrift, sondern bei- spielsweise auch auf schriftleere Bilder oder sonstige Symbole¹⁷. Des Weiteren beschreibt Art. 10 EMRK das Recht jeder Person Informationen und Ideen ohne behördliche Ein- griffe der Mitgliedsstaaten zu empfangen oder weiterzugeben – dies auch ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen.

Dies bedeutet, dass sowohl Werturteile als auch Tatsachenbehauptungen in den Schutz- bereich von Art. 10 EMRK fallen¹⁸. Ziel des Schutzes der Meinungsäußerung ist die För- derung der Demokratie, da die freie Äußerung von Meinungen ohne Angst vor Konse- quenzen ein zentrales Element jeder demokratischen Gesellschaft ist¹⁹. Dabei können auch Äußerungen, die als undemokratisch empfunden werden, innerhalb des Schutzbe- reiches von Art. 10 EMRK liegen. Das bedeutet, dass auch verletzende, unwahre und rassistische Äußerungen unter bestimmten Umständen geschützt sein können. Relevant an dieser Stelle ist das in Art. 17 EMRK gesicherte Missbrauchsverbot der Rechte. Dieses soll verhindern, dass die Rechte der Konvention dafür genutzt werden, andere Rechte und Freiheiten der EMRK in ihrer Wirkung einzuschränken. Das heißt im Falle von als de- mokratiefeindlich empfundenen Äußerungen muss durch den EGMR im Einzelfall ge- prüft werden, ob eine Anwendung von Art. 17 EMRK verhältnismäßig wäre²⁰. Die Richt- linie des Straßburger Gerichtes ist dabei allerdings relativ liberal, so wird in den Urteilen des EGMR regelmäßig darauf Bezug genommen, dass auch Äußerungen geschützt sind, die verletzen, schockieren oder stören könnten²¹. Außerdem ist relevant, dass die Freiheit der Meinungsäußerung auch unabhängig vom Kontext und der bezweckten Wirkung gilt. Das bedeutet, dass beispielsweise auch kommerzielle Werbung in den Schutzbereich von Art. 10 EMRK fällt²².

Unterschieden wird, wie oben bereits angedeutet zwischen Werturteilen²³ und Tatsachen- behauptungen²⁴. Die vorhergehenden Ausführungen bezogen sich auf die Äußerung von Werturteilen, die wie im Folgenden beschrieben wird, gewissen Einschränkungen unter- worfen sind. Reine Tatsachenbehauptungen hingegen sind ohne Beschränkungen ge- schützt, auch für den Fall, dass es sich um falsche Tatsachenbehauptungen handelt²⁵, da die EMRK im Wortlaut hier keine Einschränkungen erkennen lässt. In der Rechtspre- chung kann allerdings festgestellt werden, dass Voraussetzung hierfür sein muss, dass mit gutem Wissen und Gewissen gehandelt wurde, also nicht wissentlich Fehlinformationen verbreitet wurden²⁶.

Einschränkungen und damit die Legitimation für mögliche staatliche Eingriffe liefert der zweite Absatz des Artikels. Eingriffe sind dann möglich, wenn der jeweilige Eingriff auf Basis nationalen Rechts geschieht, ein legitimer Grund²⁷ für den Eingriff vorliegt und der Eingriff in einer beziehungsweise für eine demokratische Gesellschaft nötig war (Art. 10 II EMRK). Außerdem ist es den Mitgliedsstaaten weiterhin möglich „ Radio-, Fernseh- und Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben“ ²⁸ . Daraus folgt, dass es Auf- gabe des EGMR ist, festzustellen, ob ein Eingriff alle drei oben beschriebenen Rechtfer- tigungsgründe erfüllt – nur in diesem Fall ist ein Eingriff gerechtfertigt, wie sich im Laufe der Arbeit zeigen wird. Allgemein gilt, dass sowohl präventiv wirkende Maßnahmen, wie zum Beispiel Verbote, als auch nachträgliche Sanktionen als Eingriffe gewertet werden²⁹. Dabei ist die Schwelle sehr gering, das heißt auch schon sehr geringe Strafen können als Eingriff gelten³⁰.

2. Artikel 11

Dieser Artikel soll zwei Rechte sichern, nämlich sowohl die Vereinigungsfreiheit als auch die Versammlungsfreiheit. Er ist eng mit dem bereits beschriebenen Art. 10 der EMRK verbunden. Dies ist zum einen damit zu begründen, dass es sich bei beiden Artikeln um politische Rechte handelt beziehungsweise handeln kann. Zum anderen soll auch Art. 11 EMRK Kommunikationsprozesse schützen³¹. Abgrenzen von Art. 10 EMRK, lässt sich Art. 11 EMRK vor allem durch die Kollektivität des Handelns³².

Praktisch soll dieser Artikel die Gründung und die Arbeit von Parteien, Interessensgrup- pen und Gewerkschaften ermöglichen und sichern. Des Weiteren fallen auch Individuen in den Schutzbereich von Art. 11, die sich mit weiteren Individuen versammeln und ver- einigen, um ihre persönlichen Interessen, gleich welcher Art, zu verteidigen³³. Der Ver- sammlungsbegriff wird durch die EMRK nicht genauer definiert, daher ist, wie sich oben erkennen lässt, von einem weiten Versammlungsbegriff auszugehen, der das organisierte Zusammenkommen mehrerer Menschen zur kollektiven Bildung und Verkündung der Meinung umfasst³⁴. Damit sind insbesondere Demonstrationen vom Schutzbereich des Art. 11 EMRK erfasst³⁵.

[...]

¹ Herdegen, S. 394.

² Hüttmann/ Wehling (Hg.), Das Europalexikon, S. 143.

³ EMRK, Art. 10 & 11, Abs. 1 & 2.

⁴ Boniface, S. 110.

⁵ Patzartzis, in: ILP, S.355.

⁶ Pan et al., S. 67.

⁷ Siehe dazu die mediale Berichterstattung zum katalanischen Unabhängigkeitsreferendum 2017; vgl. z.B. Macher, online verfügbar unter https://www.zeit.de/politik/ausland/2017-10/referendum-katalonien-spa- nien-gewalt.

⁸ Gehring et al., S. 3.

⁹ Grabenwarter/Pabel, S. 1ff.

¹⁰ Meyer-Ladewig et al., S. 23ff.

¹¹ Im Folgenden häufig auch als hohe Vertragsparteien bezeichnet.

¹² Harris et al., S. 6f.

¹³ Schmidt, S. 38f.

¹⁴ Dies ist in Deutschland, aber z.B. auch den Ländern Skandinaviens der Fall; vgl. Nachweise bei Graben- warter/Pabel, § 3, Rn. 5; Anm.: Rechtsverordnungen und Satzungen stehen in der Normenhierarchie unter formellen Gesetzen.

¹⁵ Vgl. Meyer-Ladewig et al., S. 23.

¹⁶ Vgl. Grabenwarter/Pabel, S. 307.

¹⁷ EGMR, 08.07.2008, Vajnai v. HUN, Nr. 33629/06, Rn. 47.

¹⁸ EGMR, 02.10.2012, Rujak v. CRO, Nr. 57942/10, Rn. 27.

¹⁹ Meyer-Ladewig et al., S. 388.

²⁰ Grabenwarter/Pabel, S. 308.

²¹ So z.B. zu finden bei: EGMR, 08.07.1999, Sürek v. TUR, Nr. 26682/95, Rn. 58; EGMR, 09.06.1998, Incal v. TUR, Nr. 22678/93, Rn. 46.

²² EGMR, 20.11.1989, markt intern Verlag & Klaus Beerkann v. GER, Nr. 10572/83, Rn. 26.

²³ Im Wortlaut der Konvention Ideen (ideas) genannt.

²⁴ Im Wortlaut der Konvention Informationen (information) genannt.

²⁵ Grabenwarter/Pabel, S. 307.

²⁶ EGMR, 29.04.2014, Salumäki v. FIN, Nr. 23605/09, Rn. 47.

²⁷ Legitime Gründe sind: [Notwendigkeit] für die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral, zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, zur Verhinde- rung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder zur Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung (Art. 10 II EMRK).

²⁸ Art. 10 I EMRK.

²⁹ Grabenwarter/Pabel, S. 313.

³⁰ EGMR, 23.09.1994, Jersild v. DEN, Nr. 15890/89, Rn. 14ff.

³¹ Grabenwarter, S. 298.

³² Grabenwarter/Pabel, S. 348.

³³ Harris et al., S. 710.

³⁴ Grabenwarter/Pabel, S. 349.

³⁵ EGMR, 23.10.2008, Kuznetsov v. RUS, Nr. 10877/04, Rn. 35.