Die legislativen Kernorgane der EU - nachhaltige Reform oder oberflächliche Anpassung?

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Das Mandat von Nizza und Laeken

2.Die Reform der Kernorgane
2.1 Das Europäische Parlament
2.1.1 Bestimmungen zu Größe und Zusammensetzung
2.1.2 Die Befugnisse des Europäischen Parlaments
2.2 Der Ministerrat
2.2.1 Bestimmungen zu Struktur und Arbeitsweise
2.2.2. Die Beschlussfassung im Ministerrat
2.3 Die Europäische Kommission
2.3.1 Bestimmungen zu Größe und Zusammensetzung
2.3.2 Die Wahl des Kommissionspräsidenten und seine Rolle
2.3.3 Die Kernfunktionen der Kommission

3. Der „Sprung nach vorn“ – die bessere Lösung?

4. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

Die institutionellen Reformen der Europäischen Union stellen schon seit den Anfängen des europäischen Integrationsprozesses ein Dauerthema in den wissenschaftlichen Debatten dar. Seit dem Vertrag von Maastricht wurde die Europäische Union mit ihren Institutionen als ein immer mehr technokratisches und bürgerfernes Gebilde angesehen. Die einzelnen Vertragsveränderungen haben jedes Mal zu einer Zunahme der Instrumente geführt, darüber hinaus vermischten sich politische Zuständigkeiten immer mehr zwischen den EU-Organen als auch zwischen der nationalen und europäischen Ebene. Der komplexe und oft diffuse Prozess des politischen Macht- und Entscheidungsgefüges war besonders für die Bürger schwierig zu verstehen und ließ auch keine eindeutige Zuweisung von politischer Verantwortung zu.

Spätestens seit der Entscheidung die Europäische Union erneut beträchtlich zu erweitern, sind die institutionellen Reformen zu einer äußersten Notwendigkeit der europäischen Integration geworden. Die Institutionen und Entscheidungsverfahren eigneten sich wenig für ein Europa von 25 und mehr Mitgliedstaaten, weil sie seit ihrer Schaffung in 1951 und 1957 nicht wesentlich geändert worden sind. Trotz der allgemein anerkannten Notwendigkeit einer grundlegenden Reform der Europäischen Union war es auf den Regierungskonferenzen von Amsterdam und Nizza nicht gelungen, wesentliche Fortschritte zu erzielen. Zuletzt scheiterten alle umfassenden Reformschritte in Nizza und der unterzeichnete Vertrag vermochte es nicht, die institutionellen Kernprobleme besonders im Lichte der großen Erweiterung zu lösen.

Damit wurde deutlich, dass es ohne eine durchgreifende Reform vor allem bei den Institutionen der EU zum Verlust der Handlungsfähigkeit der Union führen würde. In einem erweiterten Europa könnte die Folge der verpassten Chancen von Nizza eine unwirksame Gestaltung supranationaler Politik bedeuten und somit ein Bedeutungsverlust der Institutionen selbst. Angesichts dieser Ausgangslage galt es im Vertrag über eine Verfassung für Europa die Transparenz zu verbessern, die Effizienz und Effektivität der Organe der Europäischen Union zu stärken sowie die demokratische Legitimation europäischer Politik zu erhöhen.

Diese Hausarbeit versucht einen Einblick in die Ergebnisse der Reformen zu vermitteln. Dabei sollen die Regeln des Europäischen Verfassungsvertrags auf ihre Auswirkungen für das institutionelle Dreieck der Union, Europäisches Parlament (EP), Ministerrat (MR) und Kommission (EK), untersucht werden, insbesondere im Hinblick auf die Frage, ob diese Änderungen einer nachhaltigen Reform oder nur einer oberflächlichen Anpassung entsprechen. Aufgrund der Beschränkung auf die legislativen Kernorgane wird der Europäische Rat weitestgehend aus der Untersuchung ausgeschlossen, ähnlich verhält es sich mit dem Außenminister der EU, dessen Einbeziehung den Rahmen dieser Untersuchung sprengen würde. Alle genannten Artikel ohne genaue Angaben sind die des Vertrags für eine Verfassung von Europa, im folgenden Verfassungsvertrag genannt, in der Fassung vom 16.12.2004 (Amtsblatt C 310).

Um die institutionellen Reformen des Verfassungsvertrags angemessen beurteilen zu können, wird in Kapitel eins zunächst von dem Mandat von Nizza und Laeken ausgegangen. Kapitel zwei erörtert die einzelnen Kernorgane in der im Verfassungsvertrag genannten Reihenfolge mit den einzelnen geänderten Bestimmungen. Schließlich werden in Kapitel drei verschiedene mögliche Reformansätze aus der Verfassungsdebatte vorgestellt und diskutiert.

1. Das Mandat von Nizza und Laeken

In der Geschichte der europäischen Integration erfolgten die institutionellen Reformen immer nach pragmatischen Gesichtspunkten und zwar immer dann, wenn nachfolgende EU-Beitritte es unumgänglich machten. Der Grund für den Pragmatismus europäischer Reformprozesse liegt vor allem in den verschiedenen machtpolitischen Interessen und Vorbehalten der Mitgliedstaaten, die institutionelle Reformen nur in einem begrenzten Ausmaß zulassen. Daher bleiben die institutionellen Reformen einem auf Krisen und Zwänge unmittelbar reagierenden Verhaltensmuster verhaftet (Weidenfeld/Wessels 2004: 260). Schon in Amsterdam verfielen die Staats- und Regierungschefs in die nun schon bekannte Taktik des Aufschiebens wichtiger Problemstellungen. Die so genannten „left-overs“ der Verträge von Amsterdam wurden auf der Regierungskonferenz in Nizza wenig zufriedenstellend gelöst und mussten endgültig beseitig werden.

Das anfängliche Scheitern des Nizza-Vertrages im Referendum in Irland am 7. Juni 2001 war für die Europäische Union (EU) ein herber Rückschlag und verdeutlichte, dass das euroskeptische Bild eines undurchsichtigen, bürgerfernen und undemokratischen Europas immer noch vorherrschte. Darüber hinaus wurde bemängelt, dass der Bevölkerung bis heute die Entscheidungsverfahren und das Zusammenspiel im institutionellen Dreieck der Europäischen Union „nur schwer unter Demokratiemaßstäben zu vermitteln“ seien (Schieder 2004: 17).

In diesem Sinne repräsentiert die im Vertrag von Nizza enthaltene Erklärung zur Zukunft der Union (Zukunftsverklärung) einen wichtigen Ausgangspunkt des Reformprozesses, hierin wird die Notwendigkeit „einer eingehenderen und breiter angelegten Diskussion über die Zukunft der Europäischen Union“ betont. Der schwedische und belgische Vorsitz im Ministerrat wurden aufgefordert, in Zusammenarbeit mit der EK und unter Teilnahme des EP „eine umfassende Debatte zu fördern“, an der alle interessierten Kreise beteiligt sein sollten. Schließlich sollte der ER auf seiner Tagung in Laeken im Dezember 2001 „eine Erklärung annehmen, in der geeignete Initiativen für die Fortsetzung dieses Prozesses enthalten sein werden“ (Zukunftserklärung). Die wichtigsten inhaltlich zu behandelnden Fragen waren die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten, die Frage nach dem Status der in Nizza verkündeten Charta der Grundrechte, andererseits die Vereinfachung der Verträge ohne inhaltliche Veränderung und zuletzt die Frage nach der Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas.

Auf dem Europäischen Rat von Laeken am 14. und 15. Dezember 2001 wurden insgesamt etwa 60 Fragen identifiziert, welche bei der Reform zu bewältigen waren. Die Fragen, die in der Erklärung von Laeken festgehalten sind, orientieren sich an den Problemstellungen von Nizza und befassen sich vor allem mit dem Bedürfnis nach mehr Demokratie, Transparenz Effizienz und Bürgernähe in der Europäischen Union. Zur Beantwortung dieser Fragen beschloss der Europäische Rat „im Hinblick auf eine möglichst umfassende und möglichst transparente Vorbereitung der nächsten Regierungskonferenz“ die Einberufung eines Konvents. Dem Konvent war dabei die Aufgabe zugedacht, die EU aus der gegenwärtigen Blockade herauszuhelfen und „sich um verschiedene mögliche Antworten“ auf die wesentlichen Reformfragen der EU „zu bemühen“ (Europäischer Rat 2001).

Unter dem Vorsitz des früheren französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing und seinen beiden Stellvertretern, der ehemalige italienische Premierminister Giuliano Amato und der frühere belgische Ministerpräsident Jean-Luc Dehaene, hatte der Konvent die erstrangige Aufgabe, im Sinne von Nizza und Laeken eine handlungsfähige Union von 25 und mehr Mitgliedstaaten zu schaffen. Im Hinblick auf die institutionellen Reformen galt die wissenschaftliche und politische Debatte der zukünftigen Gestaltung der Hauptorgane der EU im institutionellen Dreieck. Als reformbedürftig wurde vor allem die Größe und Zusammensetzung der Europäischen Kommission (EK) und ihre demokratische Legitimität besonders im Hinblick auf die Wahl ihres Präsidenten angesehen. Andererseits waren auch die Forderungen nach einer Reform beim Ministerrat (MR) am stärksten aufgrund seiner undurchsichtigen Arbeitsweise und Struktur, insbesondere bezüglich der Stimmengewichtung bei Mehrheitsabstimmungen. Neben einer Ausweitung von Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit sollte die demokratische Legitimation der europäischen Entscheidungsprozesse durch die Aufwertung des Europäischen Parlaments (EP) gestärkt und die Frage der Präsidentschaft der Union gelöst werden (Höreth/Janowski 2003: 47f.).

2. Die Reform der Kernorgane

Der Verfassungsvertrag nimmt verschiedene Änderungen im Institutionengefüge vor. Im Folgenden werden die Kernorgane mit den einzelnen veränderten Regelungen nach der im Verfassungsvertrag genannten Reihenfolge vorgestellt und diskutiert.

2.1 Das Europäische Parlament

Allgemein ist zu beobachten, dass das EP bei allen Vertragsrevisionen und Ergänzungen neue Befugnisse im Beschlussverfahren der Union erhalten hat, dabei wurde die Kontrolle verbindlicher Akte gestärkt und auf zusätzliche Politikfelder ausgedehnt. Auch dieses Mal zieht das EP bemerkenswerten Gewinn aus der Verfassung, wobei sich die eingeführten Reformen auf zwei Themen konzentrieren: der Ausweitung der Befugnisse im Beschlussverfahren der Union und das neue System der Sitzverteilung unter den Mitgliedstaaten.

2.1.1 Bestimmungen zu Größe und Zusammensetzung

Die Größe und Zusammensetzung des EP repräsentierte schon in der Vergangenheit ein immer wiederkehrendes Diskussionsthema, wobei dem Grundsatz der gleichen Wahl die größte Aufmerksamkeit geschenkt wurde.

Bezüglich dem Ablauf der Europawahlen sind im Verfassungsvertrag keine Änderungen zu verzeichnen: die Abgeordneten werden weiterhin in „allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für eine Amtszeit von fünf Jahren“ direkt gewählt (Art. I-20 Abs. 3). Es fehlt das Attribut „gleich“ – und das mit Recht, denn für die Zusammensetzung wird eine Verteilungsregel eingeführt, wonach die Bürgerinnen und Bürger „degressiv proportional“ vertreten sind (Art. I-20 Abs. 2). Aus demokratischen Gesichtspunkten stellt das ungleiche Wahlrecht natürlich ein Problem dar, weil das Grundprinzip der gleichmäßigen Repräsentation durch die Mandatskontingente verletzt wird (Decker 2001: 36). Diese ungleiche Repräsentation der Bevölkerung, die schon seit der ersten Versammlung existiert, geht zu Lasten der bevölkerungsreichsten Länder und verursacht erhebliche Verzerrungen bei den Wahlen. Rechnerisch gesehen muss nämlich ein deutscher Parlamentarier das 16fache an Stimmen sammeln als ein Abgeordneter aus Luxemburg (Nohlen 2004: 32). Wäre allerdings Deutschland das Maß, dürften Luxemburg sowie bspw. auch Malta überhaupt keinen Abgeordneten wählen, weil sie zu wenig Einwohner haben. Andererseits würde aber die Mitgliederzahl des EP mit einer dementsprechenden proportionalen Repräsentation der großen Länder „alle vernünftigen Dimensionen sprengen“ (ebd.).

Obwohl die Rechtsgrundlage für die Ermöglichung der Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren bereits existierte und nun in Art. III-330 festgelegt ist, wurde während des Konvents nicht ernsthaft darüber diskutiert. In Ermangelung eines realisierbaren einheitlichen Wahlverfahrens bemühte er sich dagegen eine neue Sitzverteilung festzulegen, die von den Mitgliedstaaten und Parlamentariern akzeptiert werden würde. Demnach wird im Verfassungsvertrag die Zahl der Abgeordneten im EP auf 750 festgesetzt. Jeder Mitgliedstaat darf hierbei über mindestens sechs und maximal 96 Sitze verfügen (Art. I-20 Abs. 2). Der Europäische Rat (ER) kann auf Initiative des EP einen Europäischen Beschluss über die Zusammensetzung erlassen (Art. I-20 Abs. 2 Unterabsatz 2).

2.1.2 Die Befugnisse des Europäischen Parlaments

Bezüglich der Legislativfunktion wird der Verfassungsvertrag die Position des EP erheblich stärken (Art. I-20 Abs. 1). Das Mitentscheidungsverfahren wird in ein „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ (Art. I-34, III-396) ausgebaut und gleichzeitig als Regelverfahren der Gesetzgebung festgeschrieben, somit fällt auch das Prinzip der Anhörung des EP weg. Die Europäischen Gesetze und Rahmengesetze werden nunmehr vom EP und vom MR gemeinsam erlassen. Die Verfassung weitet die Handlungsermächtigungen im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens von 45 auf fast doppelt so viele Fälle (84 Bereiche) (Maurer 2004: 16, Wessels 2004: 163) aus. Dies betrifft fast alle Einzelbestimmungen der Justiz- und Innenpolitik (Art. III-269-272, Art. III-275-277), sowie vor allem in der Agrar- und Strukturpolitik (Art. III-231 Abs. 2), z.B. bei den Vorschriften zur Asyl- und Einwohnerpolitik sowie den Maßnahmen im Kampf gegen internationale Kriminalität und Terrorismus (Art. III-265-267). Die Ausweitung der Anwendungsfelder war abhängig von der Bereitschaft der nationalen Regierungen, ihre legislativen Rechte mit dem EP zu teilen (Maurer 2004: 17).

Auch im Rahmen des Haushaltsplans der Union ist das EP gestärkt worden, denn das Haushaltsverfahren (Art. I-56, Art. III- 403 bis 409) wird künftig wie das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ablaufen, d.h. mit einer Lesung und einer Einigung zwischen EP und MR (Art. III-404 Abs. 3 und 4). Außerdem wird die bisherige Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben aufgehoben, wodurch sich der Einfluss des Parlaments auf den gesamten Haushaltsplan erstreckt (Themenblatt EP). Bisher kann das Parlament nur über die nichtobligatorischen Ausgaben in letzter Instanz entscheiden.

Gegenstand besonderer Gesetzgebungsverfahren sind schließlich auch die internationale Übereinkommen (Art. III-323 bis 326) und die gemeinsame Handelspolitik (Art. III-314 bis 315). Im Vergleich zur gegenwärtigen Lage werden die Rechte des Parlaments teils erheblich ausgeweitet, da für den Abschluss handelspolitischer Abkommen die Zustimmung des EP erforderlich wird. In Art. III-325 (Abs. 6 lit. a) erhält das EP das Zustimmungsrecht zu allen Abkommen in Bereichen, die dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterliegen. In allen anderen Fällen bleibt ihm nur ein Anhörungsrecht (Art. III-325 Abs. 6 lit. b). Weiterhin ohne Mitwirkung des EP – Beibehaltung des Anhörungsrechts - erlässt der MR Verordnungen und Beschlüsse im Rahmen der GASP nach dem Einstimmigkeitsprinzip (Art. III-300 Abs. 1). Dieser Bereich ist im Verfassungsvertrag durch eine stark intergouvernementale Politik gekennzeichnet, deren Legitimationsstrang wie auch schon zuvor über die nationalen Parlamente verläuft. Dies ist aber nicht unbedingt als negativ aus Sicht des EP zu sehen, da er nunmehr aufgrund seiner Haushaltsrechte eine durchaus wirksame Kontrolle über die finanzielle Ausstattung der Außen- und Sicherheitspolitik ausüben kann (Maurer 2004: 19).

Im Hinblick auf die Wahlfunktion ist die Abfolge zur Wahl des Kommissionspräsidenten zwischen ER und EP nicht verändert worden. Der ER soll aber nunmehr die Ergebnisse der Wahlen zum EP berücksichtigen und sich mit den Abgeordneten konsultieren (Art. I-20 Abs. 1, Art. I-27 Abs. 1). Darüber hinaus wird im Verfassungsvertrag von einer „Wahl“ des EP ausgegangen, statt wie vorher von einer Genehmigung. Damit soll das Parlament aufgewertet und die Attraktivität der Europawahlen gesteigert werden, ohne ihn an das typisch westlich-parlamentarische System einer Regierungsbildung aus der Mitte der Mehrheitsfraktion anzunähern. Wenn hierbei berücksichtigt wird, dass dem EP nur ein Kandidat präsentiert wird und damit nicht unbedingt die Möglichkeit einer „Auswahl“ hat, scheint es sich hier statt einer echten „Wahl“ eher um eine formale Zustimmungspflicht des EP zu handeln. Nicht zu unrecht sprechen einige Forscher von einer Scheinwahl und fordern eine weitere Parlamentarisierung, wobei das EP den Kandidaten auswählt und der Europäische Rat diesen daraufhin bestätigt (Giering 2003: 52, Kühnhardt 2001: 16). Andere sind der Ansicht, dass dieser Streit um das Vorschlagsrecht für den Kandidaten des Amtes des Kommissionspräsidenten künstlich wirke, da sich in beiden Fällen die Europäischen Parteien auf ihre Spitzenkandidaten einigen müssten (Maurer 2004: 15). Theoretisch könnte der Europäische Rat natürlich auch das Ergebnis der Wahl zum EP ignorieren und einen Kandidaten aus den Reihen der Wahlverlierer designieren, wie am Beispiel von Romano Prodi zu ersehen ist. Entscheidender ist nunmehr, wie die nationalen Parteien im Verbund ihrer Europäischen Parteifamilien mit dem Problem umgehen werden (Maurer 2003b: 450).

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