Wie die Politik mit den Herausforderungen des Klimawandels umgeht. Der Hochwasserschutz in Deutschland und die Hochwasserschutzgesetze

Inhaltsverzeichnis

Hinweis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Ausgangslage
1.2 Ziel der Arbeit
1.3 Methodisches Vorgehen
1.4 Historie des Hochwasserschutzes im Wasserrecht

2 Hochwasserschutzgesetz I
2.1 Problemwahrnehmung
2.2 Agenda Setting
2.3 Politikformulierung und Entscheidungsfindung
2.4 Implementierung und Evaluierung

3 Hochwasserschutzgesetz II
3.1 Problemwahrnehmung
3.2 Agenda Setting
3.3 Politikformulierung und Entscheidung
3.4 Politikimplementierung und Evaluierung

4 Schlussbemerkungen
4.1 Fazit
4.2 Ausblick

Literaturverzeichnis

Quellenverzeichnis

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Hinweis

Sofern in dieser Arbeit aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung und der besseren Lesbarkeit ausnahmsweise nur die männliche Form verwendet wird, beziehen sich die Ausführungen gleichermaßen auf weibliche und männliche Personen.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1 - Übersicht verschiedener Zyklusmodelle

Tabelle 2 - Akteursgruppen und ihre Betroffenheit im Policy Cycle

Tabelle 3 - Übersicht Hochwasserschäden

Tabelle 4 - Übersicht Kostenverteilung

1 Einleitung

1.1 Ausgangslage

Das extrem trockene Jahr 2018 mit seinen negativen Folgen u. a. für die Landwirtschaft und die im Jahr 2019 aufgekommenen „Fridays for Future“-Demonstrationen haben die Veränderungen des Klimas wieder stärker in den Fokus des öffentlichen Bewusstseins gerückt und auf die politische Agenda gesetzt. Einen Beweis für die Wichtigkeit des Themas lieferte nicht zuletzt das Ergebnis der Europawahl im Mai 2019, bei der 48 Prozent der Befragten angaben, dass Umwelt- und Klimaschutz für ihre Wahlentscheidung besonders wichtig sind (z. Vgl. 2014: 20 Prozent).^[1] Bei der Bundestagswahl 2009 gaben dies nur zwischen 4 und 8 Prozent der Befragten an;^[2] 2017 spielte vor allem der Zuzug und der Umgang mit Geflüchteten die Hauptrolle im Wahlkampf.

Ein gängiger Begriff in der Diskussion ist der Klimawandel. Es darf jedoch nicht verkannt werden, dass ein oder zwei aufeinanderfolgende heiße Sommer noch kein Indiz für den Klimawandel sind. Dies zeigt die Definition des Begriffs Klima:

„Klima ist der mittlere Zustand der Atmosphäre an einem bestimmten Ort oder in einem bestimmten Gebiet über einen längeren Zeitraum. Als Zeitspanne empfiehlt die Weltorganisation für Meteorologie (WMO – World Meteorological Organization) mindestens 30 Jahre, aber auch Betrachtungen über längere Zeiträume wie Jahrhunderte und Jahrtausende sind bei der Erforschung des Klimas gebräuchlich. Das Klima wird durch statistische Eigenschaften der Atmosphäre charakterisiert, wie Mittelwerte, Häufigkeiten, Andauerverhalten und Extremwerte meteorologischer Größen.“^[3]

Zu dieser Begriffsbestimmung passt das Wort „Wandel“ insofern gut, weil unter Wandel ein kontinuierlicher Veränderungsprozess über eine gewisse Zeitspanne verstanden wird. Grundsätzlich bezeichnet Klimawandel die allgemeine Veränderung des Klimas auf der Erde, was also eine Abkühlung oder Erwärmung über einen gewissen Zeitraum bedeuten kann. Das heute mit dem Klimawandel vor allem die globale Erderwärmung verbunden wird, liegt an den Ergebnissen der Klimaforschung in den letzten Jahren, die darauf verweist, dass seit Beginn der Industria­lisierung die Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre erheblich angestiegen ist. Dabei zeigt sich, dass etwa zwei Drittel der Erwärmung auf den Zeitraum seit Mitte der 1970er-Jahre zurückgehen und die Jahre 2001 bis 2011 allesamt zu den dreizehn wärmsten Jahren seit Beginn der regelmäßigen instrumentellen Messung der Lufttemperatur in Bodennähe im Jahre 1861 gehören, was die Dekade von 2001-2010 zur global wärmsten Zeit werden lässt, wärmer als die 1990er-Jahre, wobei diese wiederum wärmer waren als die Dekade der 1980er-Jahre.^[4] Das noch nicht beendete zweite Jahrzehnt dieses Jahrtausends wird aller Voraussicht nach wärmer werden als die ersten zehn Jahre. Dafür sprechen zumindest in Deutschland die Rekordjahre 2014 und 2018, bei denen erstmals die bundesweite Gebietsmitteltemperatur jeweils im zweistelligen Bereich lag (2018 bei 10,5 Grad).^[5]

Die Debatte rund um den Klimawandel kann und darf allerdings nicht als ein plötzlich auftretendes Phänomen der letzten Jahre verstanden werden. Es lässt sich vielmehr feststellen, dass schon seit einigen Jahrzehnten auf die Folgen der klimatischen Veränderung in vielfältiger Weise und mit Ansprache unterschiedlicher Adressaten hingewiesen wird. Bereits 1988 riefen die Vereinten Nationen den Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) als einen zwischenstaatlichen Ausschuss für Klimawandel ins Leben, bei dem Hunderte von Wissenschaftlern zusammenkommen und gemeinsam Studien und andere Informationen auswerten, um mehr über den Klimawandel zu erfahren und darüber zu berichten. Der Spiegel widmete sich 1995 unter dem Titel „Vor uns die Sintflut: Weltklima – Gipfel der Katastrophen“ den gehäuften Naturkatastrophen, zeichnete das Bild von gedeihenden Pinien und Palmen auf Helgoland und befand, dass der Klimawandel bereits eingesetzt habe.^[6]

Der frühere Bundesumweltminister Klaus Töpfer (CDU) wies in seiner Eigenschaft als Exekutivdirektor des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) 1999 darauf hin, dass angesichts der zu erwartenden Folgen wie steigende Meeresspiegel, erschöpfte landwirtschaftliche Ressourcen, eine Abnahme der Wasservorräte, größere Gesundheitsrisiken, extrem unbeständige Wetterverhältnisse und soziale Spannungen, sowohl entwickelte als auch Entwicklungsländer gute Gründe haben, dem Klimawandel mit Sorge entgegenzublicken.^[7] Die beim Treffen der G8-Staaten im Jahr 2007 in Heiligendamm getroffene Vereinbarung, die globalen CO2-Emissionen bis zum Jahr 2050 um mindestens die Hälfte zu reduzieren und dieses Ziel gemeinsam in einem UN-Prozess unter Einbindung der großen Schwellenländer umzusetzen, bezeichnete Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) als „wichtigste Entscheidung für die nächsten zwei Jahre.“^[8]

Hochwasser sind grundsätzlich ein natürliches Phänomen, welches sich nicht verhindern lässt. Allerdings tragen bestimmte menschliche Tätigkeiten (wie die Zunahme von Siedlungsflächen und Vermögenswerten in Überschwemmungsgebieten sowie die Verringerung der natürlichen Wasserrückhaltefähigkeit des Bodens durch Flächennutzung) und Klimaänderungen dazu bei, die Wahrscheinlichkeit des Auftretens von Hochwasserereignissen zu erhöhen und deren nachteilige Auswirkungen zu verstärken. Hochwasser haben das Potenzial, zu Todesfällen, zur Umsiedlung von Personen und zu Umweltschäden zu führen, die wirtschaftliche Entwicklung ernsthaft zu gefährden und wirtschaftliche Tätigkeiten in der Gemeinschaft zu behindern (Vgl. Richtlinie 2007/60/EG vom 23. Oktober 2007). In der Bundesrepublik treten verschiedene Arten von Hochwasser auf, z. B. Hochwasser in Flüssen, Sturzfluten, Hochwasser in Städten und vom Meer ausgehendes Hochwasser in Küstengebieten. Die Schäden durch Überflutungen können zwischen den Bundesländern und Regionen variieren.

Welche Auswirkungen der Klimawandel auf Hochwasser hat, wird in zahlreichen Publikationen diskutiert. Eine groß angelegte internationale Studie, bei der Daten von 4.262 Messstationen in 38 Ländern Europas für die Zeit von 1960 bis 2010 ausgewertet wurden, zeigt, dass der Klimawandel die Zeiten, in denen Hochwasser auftritt, beeinflusst.^[9] Darauf weist ebenfalls eine frühere Studie hin, nach der für das Rheingebiet bspw. bei Zusammenfassung des gesamten Trends und der saisonalen Veränderungen im Zeitraum von 1890 bis 1990 festgestellt wurde, dass für die Sommerperiode (Juli-Oktober) der Sommerniederschlag praktisch konstant bleibt und ein signifikanter Anstieg des Winterniederschlags um fast 20% (November-Mai) zu verzeichnen ist.^[10] Eine weitere – aktuelle – Studie kommt zu dem Ergebnis, dass sich die Zahl der potenziell von besonders starken Überflutungen betroffenen Menschen in Deutschland bis in die 2040er-Jahre von derzeit etwa 100.000 auf rund 700.000 erhöhen wird, wobei der höchste Anstieg in Baden-Württemberg und Niedersachsen erwartet wird.^[11] Europaweit leben sieben Prozent der Bevölkerung in Gebieten, die oft von Überschwemmungen heimgesucht werden (z. Vgl.: neun Prozent der europäischen Bevölkerung leben in Gebieten, die über 120 Tage im Jahr ohne Regen auskommen müssen).^[12]

In Küstenregionen kommt der durch den Klimawandel begünstigte steigende Meeresspiegel hinzu. Den Kommunen stellt sich dann die Frage, ob und wieviel sie noch in funktionierenden Hochwasserschutz investieren wollen. Im kleinen walisischen Dorf Fairbourne, in dem etwa 1.000 Menschen leben, ist diese Entscheidung schon zugunsten des Meeres getroffen worden. Der Ort soll aufgegeben werden, ab dem Jahr 2045 soll die Räumung beginnen inklusive des Rückbaues von Häusern, Straßen, Gasleitungen, Strommasten. Der Hochwasserschutz ist nach Ansicht der örtlichen Behörde bei einem erwarteten Anstieg des Meeresspiegels um etwa einen Meter in den kommenden Jahrzehnten zu teuer und das Leben für die Bewohnerinnen und Bewohner trotzdem zu gefährlich.^[13]

1.2 Ziel der Arbeit

Wie unter 1.1 beschrieben, können der Klimawandel und Hochwasser in einem Kontext gesehen werden. Es ist das Ziel dieser Arbeit, den politischen Umgang mit den Herausforderungen dieses Wandels am Beispiel der Hochwasserschutzgesetze I und II zu betrachten. Dass der Klimawandel eine fortwährende Herausforderung bedeutet, zeigt der letzte Klimaschutzbericht der Bundesregierung. Das Ziel, die für die Erwärmung verantwortlichen Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 um mindestens 40 Prozent gegenüber 1990 zu senken, wird – Stand 2018 – wohl um rund acht Prozentpunkte verfehlt werden.^[14] Es bleibt zu klären, was unter „politischer Umgang“ zu verstehen ist und in welchen Dimensionen er sich abspielt.

Naheliegend ist die politische Einordnung der beschriebenen Problematik des Hochwasserschutzes in das 1965 beschriebene Systemmodel von David Easton, wonach das politische System auf Anforderungen (Demands, Input) z. B. der Wählerschaft oder Interessengruppen reagiert und diese in Gesetze umwandelt (Output). Der Ruf nach einem besseren Schutz vor Hochwasser wird regelmäßig nach entsprechenden Ereignissen laut. Die Politik (Politikerinnen und Politiker, Parteien) greift dies auf und bringt Gesetzesinitiativen auf den Weg. In diesem Fall lässt sich Politik als Prozess der Problemverarbeitung verstehen. Prozesse innerhalb des politisch-administrativen Systems, dass als Black Box zwischen politischen Eingaben und politischen Ergebnissen erscheint, werden nicht analysiert.^[15]

Daneben wird durch die in der Fachliteratur gebräuchlichen englischsprachigen Begriffe Politics, Polity und Policy deutlich, dass Politik mehrere Dimensionen erfasst. Daraus ergeben sich unterschiedliche Fragestellungen. Während bei der Policy Inhalt, Ausmaß, Ursache, Folgen, Lösungen sowie Nebenwirkungen im Mittelpunkt stehen, fokussiert sich die Polity auf die Institutionen und Organisationen mit ihrem Aufbau, deren Aufgaben und Funktionen. Bei Politics wiederum stehen die Akteure mit ihren Interessen, deren Legitimation und Methoden der Durchsetzung (zur Sicherung von Macht, Herrschaft, Einfluss) im Vordergrund.^[16] Aus diesen Herleitungen ergeben sich demnach folgende Dimensionen (und Erscheinungsformen):

- Polity à Form (Verfassung, Institutionen, Normen),
- Policy à Inhalte (Politische Programme, Gesetze),
- Politics à Prozesse (Interessen, Konflikte).^[17]

Dabei wird allgemein anerkannt, dass diese drei Dimensionen eng miteinander zusammenhängen.

Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit ist der politische Prozess des Zustandekommens der Hochwasserschutzgesetze I und II. Eine zentrale These des US-amerikanischen Politikwissenschaftlers Theodore Lowi lautet: Policies determine politics.^[18] Demzufolge bestimmt der Politikinhalt den Politikprozess. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Wasserpolitik im Allgemeinen und Hochwasserpolitik im Speziellen, Teilbereiche der „Umweltpolitik“ sind. Traditionell zeigen Maßnahmen in diesem Politikfeld Auswirkungen auf verschiedene weitere Bereiche. Exemplarisch kann hier die Landwirtschafts-, die Verkehrs-, die Städtebau- und Siedlungspolitik genannt werden. Zum besseren Verständnis erfolgt zusätzlich eine historische Betrachtung des Hochwasserschutzes im nationalen Wasserrecht, welches seit 2006 Teil der konkurrierenden Gesetzgebung ist. Am Ende der Arbeit soll eine Aussage getroffen werden, welche Interessen sich durchgesetzt haben und ob die Umsetzung so gestaltet wurde, dass vor dem Hintergrund der zu erwartenden Verstärkung von Extremereignissen durch den Klimawandel die notwendigen gesetzgeberischen Verbesserungen getroffen wurden, um künftige Risiken zu mindern. Um dieses Ziel zu erreichen, werden folgende Fragen gestellt:

1. Wie kam es zur Ausarbeitung des legislativen Vorschlages?
2. Wie verliefen die Diskussionen zwischen Bundesrat und Bundestag?
3. Welche Rolle spielten die Anhörung von Sachverständigen und Verbänden?

1.3 Methodisches Vorgehen

1.3.1 Policy Cycle

Der politische Umgang mit dem Thema wird mit Hilfe des Policy Cycle untersucht. Dieses heuristische politikfeldanalytische Modell wurde in den 1950er-Jahren durch den Chicagoer Politikwissenschaftler Harold D. Lasswell entwickelt und ermöglicht, den politischen Entscheidungsprozess strukturiert in einzelnen Phasen getrennt voneinander zu betrachten und zu untersuchen, um damit mögliche Schwachstellen im Prozess aufzuzeigen.^[19] Der Policy Cycle kann somit als eine Weiterentwicklung des Systemmodels von Easton verstanden werden, der versucht, die darin enthaltene „black box“ der Vorgänge im politischen System zu erhellen.^[20] Lasswells Ansatz, die Politik als einen Ablauf mehrerer aufeinanderfolgender und zusammenhängender Problemverarbeitungsstadien zu verstehen, griffen in der Folge weitere Politikwissenschaftler auf. In der Literatur lassen sich vor allem die nachfolgenden Modelle finden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1 - Übersicht verschiedener Zyklusmodelle

Die Übersicht zeigt, dass sich die verschiedenen Modelle in Anzahl und Disposition der einzelnen Phasen unterscheiden. Einfachere Varianten sehen eine Dreiteilung vor, z. B. Politikinitiierung à Politikdurchführung à Politikbeendigung oder Problemdefinition à Programmformulierung à Implementierung.^[21] Diese Arbeit orientiert sich an der von Werner Jann idealtypischen Darstellung des Policy Cycle.

Dabei geht es im ersten Schritt um die Frage der Problemwahrnehmung. Bereits bei dieser Eingangsfragestellung kann es zu Divergenzen kommen, schließlich ist die Sichtweise, ob überhaupt ein Problem als solches besteht, gerade in der Politik sehr unterschiedlich. Grundsätzlich wird ein Problem allgemein anerkannt, wenn ein außergewöhnliches Ereignis mit negativen Folgen für Menschen oder Umwelt eintritt. Zur Klärung dieser Frage, werden die jeweils konkreten Anlässe (Hochwasserereignisse) für ein Tätigwerden näher beschrieben. Die Wahrnehmung eines Problems hängt zwar eng mit dem darauffolgenden Schritt des Agenda Setting zusammen, allerdings geht die Annahme fehl, dass schon die reine Erkenntnis des Problems dazu führt, dass dieses auf der politischen Tagesordnung landet. Zur Einordung eines politischen und damit gesetzgeberischen Handlungsbedarfs ist vielmehr auf die Frage der Relevanz eines Problems abzustellen. Bei Naturereignissen wie einem Hochwasser ist die Bedeutsamkeit klar erkennbar, sie kann aber gleichwohl u. a. durch Rechtsprechung oder Verwaltungshandeln gegeben sein. Daneben ist zu klären, welche Positionen die Parteien zum Problem einnehmen und wie sie das entsprechende Thema ggf. forcieren. Dazu erfolgt in der vorliegenden Arbeit ein Vergleich von Parteiprogrammen der relevanten Parteien. Dies ist ebenfalls notwendig, um die Frage zu klären, ob zwischen Programmen der Regierungsparteien und später eingebrachten Gesetzentwürfen Unterschiede festzustellen sind.

In der nächsten Phase der Politikformulierung und Entscheidungsfindung ist die zentrale Frage: Welche politischen Ziele sollen künftig wie erreicht werden?^[22] In dieser Sequenz ist die Feststellung des genauen Lösungsbedarfs an dem aufgetreten Problem von hoher Bedeutung, denn eine falsche Problemreduktion könnte zum Anstreben falscher Ziele führen und den Eintritt einer Verbesserung des Ausgangsproblems verhindern.^[23] Das Ringen um die „richtige Lösung“ ist geprägt von Zielkonflikten und Auseinandersetzungen, insbesondere bei fehlender Einigkeit über Ursachen und Wirkungszusammenhänge innerhalb der bearbeiteten Problematik.^[24] Die Politikformulierung selbst kann dabei auf unterschiedlichen Ebenen stattfinden. Thomas Dye, US-amerikanischer Politikwissenschaftler formuliert dazu: „Policy formulation takes place in government bureaucracies, in interest group offices, in legislative committee rooms, in meetings of special commissions, in think tanks - with details often formulated by staff.“^[25] In Parteien, die nach dem Parteiengesetz verpflichtet sind, ein schriftliches Programm zu haben, wird die Politikformulierung in aller Regel vom Ortsverband bis hin zur Bundesebene unter Beteiligung vieler Akteure vollzogen. In dieser Arbeit wird jedoch die Ebene der ministeriellen Politikformulierung näher betrachtet. Dazu werden die Gesetzesbegründungen, welche in unterschiedlichen Regierungskonstellationen entstanden sind, herangezogen. Diese entstehen generell in Referaten, die organisatorisch unterhalb der Abteilungen und Unterabteilungen in der Ministerialbürokratie angesiedelt sind, unter Einbindung weiterer Akteure mit wissenschaftlicher Expertise oder Interessengruppen, um die notwendige Sachkenntnis zu erlangen und um zur Akzeptanz der geplanten Maßnahme beizutragen.^[26]

Die Entscheidungsfindung vollzieht sich ebenfalls auf verschiedenen Ebenen und wird letztlich von dazu jeweils legitimierten Personen getroffen. Der verbindliche Beschluss eines Parteiprogramms erfolgt zumeist auf Parteitagen durch Delegierte. Bei der Umsetzung des Programms durch Gesetze sind verschiedene Stufen der Entscheidung zu durchlaufen. Zunächst trifft die zuständige Ministerin bzw. der zuständige Minister die Entscheidung, einen ausgearbeiteten Referentenentwurf in die Ressortabstimmung zu geben (Vgl. dazu § 45 Abs. 1 GGO). Daraufhin folgt die Entscheidung (Beschlussfassung) durch die Bundesregierung. Im Anschluss wird der Gesetzentwurf dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet, zu der die Bundesregierung wiederum ebenfalls Stellung nehmen kann. Danach befasst sich der Bundestag mit dem Gesetzentwurf und den Stellungnahmen, wobei in der ersten Lesung meist eine direkte Überweisung in einen Ausschuss erfolgt (Vgl. § 80 Abs. 1 BTGO).

Sind mehrere Zuständigkeiten betroffen, erfolgt die Überweisung an mehrere Ausschüsse (mit dem Hochwasserschutzgesetz II befassten sich neben dem federführenden Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit in mitberatender Funktion der Innenausschuss, der Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz, der Ausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur sowie der Haushaltsausschuss). Zur Entscheidungsfindung können Ausschüsse öffentliche Anhörungen von Sachverständigen, Interessenvertretern und anderen Auskunftspersonen vornehmen (Vgl. § 70 Abs. 1 BTGO). Es wird eine Beschlussempfehlung für die Abgeordneten des Deutschen Bundestages ausgesprochen, welche als Grundlage für die Diskussion in der zweiten Lesung dient, die meist mit der dritten und abschließenden Beratung zusammengefasst wird. Die Entscheidung wird abschließend durch die Parlamentarier im Deutschen Bundestag getroffen. Skizziert wird vorliegend der Formulierungs- und Entscheidungsprozess mit den relevanten Akteuren Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat sowie die darin eingebrachten unterschiedlichen Meinungen seitens der Parteien aber auch seitens diverser Interessensgruppen um nachzuvollziehen, mit welchen Instrumenten Politik umgesetzt wird. Dazu werden jeweils drei Aspekte der Gesetzesvorhaben, mithin umstrittene Maßnahmen wie etwa das Verbot von Ölheizungen oder das Verbot neuer Bebauung im Überschwemmungsgebiet, näher betrachtet.

Die nächsten Phasen der Politikimplementierung und Evaluierung werden aufgrund ihres engen Zusammenhangs gemeinsam betrachtet. Als Implementation wird der Prozess der Umsetzung politischer Ziele und Programme mit Hilfe unterschiedlicher Instrumente (Recht, Geld, Information etc.) verstanden.^[27] Leitfrage ist also: Wie wird Politik umgesetzt? Adressaten der Implementation sind überwiegend Behörden. Dem Verwaltungsapparat kommt daher eine ganz entscheidende Rolle zu, schließlich erfolgt hier die Praxis-Anwendung der vorhergehenden Phase. Der US-amerikanische Politikwissenschaftler Michael Lipsky verdeutlichte mit seinem Konzept der Street Level Bureaucracy die Abhängigkeit von den konkret ausführenden Akteuren in diesem Punkt: „Policy Implementation in the end comes down to the people who actually implement it.^[28] Die Verwaltung verfügt über zum Teil erhebliche Handlungsspielräume, die ggf. (im ungünstigen Fall) bis hin zu einer anderen Interpretation des eigentlich Gewollten reichen können. Die Programmumsetzung kann pragmatische Anpassungen erfordern und eventuell bedürfen unvorhergesehene Situationen oder Härtefälle einer Einzelfallentscheidung, die im Ergebnis aber dennoch den Erfolg sichern kann.^[29]

Die Phase der Evaluierung stand in Lasswells Modell noch an letzter Stelle. In den weiterentwickelten Policy Cycles findet sich diese Phase zu Recht vor der Terminierung, denn ob eine Politik beendet werden kann, hängt entscheidend von ihren Auswirkungen ab. Die wesentlichen Fragestellungen in dieser Phase variieren je nach Betrachtungsweise. Eine wissenschaftliche Evaluierung wird die Fragen stellen: Sind die beabsichtigten Ziele und Wirkungen tatsächlich erreicht worden? Wurden die richtigen Politikinstrumente gewählt? Lassen sich nicht intendierte Folgen feststellen? Eine Evaluierung innerhalb der Administration wird sich auf die Fragen konzentrieren: Wurde zur Umsetzung zusätzliches Personal benötigt? Ist der Finanzplan eingehalten oder wurden zusätzliche Ausgaben nötig? Hingegen sind für eine politische Evaluierung folgende Fragen von Interesse: Wurde ein Maximum an Wählerinnen und Wählern erreicht? Hat die Zielgruppe die (positiven) Ergebnisse mit der politischen Entscheidung assoziiert? Besteht bei den Befragten Zufriedenheit mit der Maßnahme?^[30]

Zumindest bei der Beantwortung der Fragen nach der Zielerreichung und möglicher Nebenwirkungen kommt der Verwaltung erneut eine wichtige Rolle zu, denn sie stellt zuerst fest, ob das politisch Entschiedene ein Erfolg oder Misserfolg ist. Verwaltungen verfügen über die notwendigen Daten und können diese insbesondere hinsichtlich Effektivität und Effizienz einer Maßnahme analysieren und interpretieren. Unabhängig davon, ob die Politik eine Evaluierung initiiert, setzen sich Experten oder Institutionen wie der Rechnungshof damit auseinander, ob die Bestimmungen wirken und die gewählten Instrumente greifen. Zudem findet eine allgemeine, öffentliche Evaluierung von Politiken u. a. von Medien statt. Bei Wahlen treffen Bürgerinnen und Bürger ihre Entscheidung und messen die Politik u. a. an dem bisher Erreichten. In diesen Fällen handelt es sich allerdings um eine pauschale Evaluierung aus denen sich keine eindeutigen Schlussfolgerungen ziehen lassen, was genau einer Verbesserung bedarf. In der vorliegenden Arbeit wird daher der Fokus auf die genannten wissenschaftlichen Fragestellungen gerichtet. Dabei werden auch die weiteren - weniger diskussionswürdigen - gesetzlichen Bestimmungen beachtet. Welche Betroffenheit die einzelnen Akteure innerhalb der Phasen des Policy Cycle haben, wird nachfolgend zusammengefasst dargestellt:

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Tabelle 2 - Akteursgruppen und ihre Betroffenheit im Policy Cycle

Die Phasen des Policy Cycle bilden im Kern die klassischen Schritte eines rationalen Entscheidungsprozesses ab, weshalb der Policy Cycle lediglich als Hilfsinstrument zur Analyse und Beschreibung politischer Prozesse zu verstehen ist und nicht als Abbildung der Wirklichkeit.^[31] Studien haben gezeigt, dass die reale Politikgestaltung weder in hierarchischer noch in chronologischer Reihenfolge und auch nicht in Bezug auf die beteiligten Akteure durch das Phasenmodell widergespiegelt wird und mithin eine klare Trennung zwischen Politikgestaltung und -umsetzung ebenso kaum möglich ist.^[32] Kritisiert wird auch der Verzicht auf eine Kausalität der einzelnen Phasen wodurch sich der Policy Cycle einer empirischen Überprüfung entzieht.^[33] Stärken des Modells liegen in dessen Loslösung vom strikten Institutionen- und Akteursbezug sowie in der Reduzierung der Komplexität, wobei hierdurch der Nachteil entsteht, dass policy-making allzu simpel erscheinen mag.^[34] Es verwundert daher nicht, dass zentrale Fragen in der wissenschaftlichen politischen Literatur sowie in der angewandten Forschung (mehr oder weniger) noch immer von der Heuristik des Policy Cycle abgeleitet werden.^[35]

1.3.2 Dokumentenanalyse

Die vorliegende Arbeit setzt auf die Analyse der politischen Prozesse zur Festlegung von Maßnahmen für einen verbesserten Hochwasserschutz in Deutschland. Die Meinungen und Initiativen der beteiligten Akteure in den Entscheidungsprozessen werden chronologisch rekonstruiert. Dies erfolgt unter Zuhilfenahme des Instrumentes der qualitativen Dokumentenanalyse. Sie bietet sich bei zurückliegenden Ereignissen, wie der Betrachtung von bereits verabschiedeten Gesetzen, an. Für den Erkenntniswert von Dokumenten haben sich in der sozialwissenschaftlichen Forschung mehrere Kriterien herausgebildet.^[36] Für die vorliegende Arbeit sind vor allem die Art (z. B. Urkunden, Zeitungsartikel), die inneren Merkmale (bezogen auf den Inhalt), die Intention und die Herkunft der Dokumente von Bedeutung.

Auf eine nähere Kategorisierung des Zugangs zu den genutzten Dokumenten kann an dieser Stelle verzichtet werden. Bei sämtlichen herangezogenen Belegen handelt es sich um offiziell veröffentlichte Dokumente. Darunter sind all jene Quellen zu verstehen, die jeder interessierten Person öffentlich zugänglich sind. Der Auswertung liegen u. a. Pressemitteilungen, Parteiprogramme, Reden, Positionspapiere, Stellungnahmen oder Aufzeichnungen von Ausschuss- und Plenardebatten (Drucksachen des Deutschen Bundestages sowie des Bundesrates) zu Grunde. Daneben werden wissenschaftliche Studien, Artikel in regionalen wie überregionalen Zeitungen und Fachzeitschriften sowie themenbezogene Nachrichtenportale genutzt. Bei Gesetzgebungsverfahren kann unterstellt werden, dass es außerhalb institutionalisierter Wege zu einer Vielzahl an Gesprächen auf informeller Ebene kommt. Diese Interaktionen, die beispielsweise zwischen politischen Institutionen und Interessenvertretern abseits öffentlicher Konsultationen möglich sind, können mangels fehlender Belege keinen Eingang in die Analyse finden. Dazu zählt letztlich ebenso die ministerielle Ressortabstimmung vor Veröffentlichung eines Gesetzesentwurfs.

1.4 Historie des Hochwasserschutzes im Wasserrecht

Ein einheitliches Wassergesetz war den politisch Verantwortlichen – trotz verschiedener Bemühungen und Forderungen – weder zu Zeiten des Deutschen Reiches noch in der Weimarer Republik und auch anschließend im Dritten Reich nicht gelungen. Der Bundesrat ergriff 1952 auf Antrag des Landes Hessen die Initiative und forderte eine bundesgesetzliche Regelung auf dem Gebiet des Wasserhaushaltes. Zur Begründung führte der hessische Vertreter Wilhelm Apel (SPD) die Bedeutung der Regelung des Wasserbedarfs an, der in den letzten 50 Jahren um das zwanzigfache gestiegen sei und mit einer weiteren erheblichen Steigerung gerechnet werden könne, dem aber die im Bundesgebiet bestehenden 30 Ländergesetze und 100 Rechtsverordnungen aufgrund ihrer kleinräumigen Geltung (und mittlerweile nicht mehr übereinstimmenden Grenzen der Bundesländer mit den Geltungsbereichen der Wassergesetze) nicht genügend Rechnung tragen. Dem Antrag folgten letztlich, mit Ausnahme des Freistaates Bayern, der kein Bedürfnis nach einer bundesgesetzlichen Regelung sah, die anwesenden Vertreter der Länder.^[37]

Unter der Federführung des Bundesministers für besondere Aufgaben, Waldemar Kraft (Gesamtdeutscher Block/Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten – GB/BHE), entstand in der Folgezeit ein Gesetzentwurf, der nach Beratungen im Bundesrat am 4. Februar 1956 erstmals dem Bundestag zur Beschlussfassung vorgelegt wurde.^[38] Erst am 27. Juli 1957 beschloss der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts – WHG (BGBl. I 1957, S. 1110).

Bereits in dieser Ur-Fassung war – wenn auch nur durch einen Paragrafen mit zwei Sätzen – an die Erforderlichkeit einer Regelung zu Überschwemmungen gedacht worden. So sah § 32 vor, dass Gebiete, die bei Hochwasser überschwemmt werden, als Überschwemmungsgebiete zu erklären sind. Es wurde bestimmt, dass für solche Gebiete Vorschriften zu erlassen sind, die den schadlosen Abfluss des Hochwassers sichern. An dieser nach seiner Meinung nur skizzenhaft anmutenden Grundsatzregelung auf einem praktisch bedeutsamen Gebiet wie dem Hoch­wasserschutz, übte der niedersächsische Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Friedrich von Kessel (GB/BHE), entsprechend Kritik.^[39] Die Kürze der Norm erklärt sich aus der Gesetzgebungskompetenz. Nach Artikel 75 Nr. 4 des Grundgesetzes (GG) in der damals gültigen Fassung hatte der Bund lediglich das Recht, Rahmenvorschriften über den Wasserhaushalt zu erlassen. Bereits 1970 stellte die Bundesregierung fest, dass die Länder untereinander die erforderliche Übereinstimmung der Wasserrechtsvorschriften nicht erreicht hätten und schlug daher eine Grundgesetzänderung vor, bei der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz u. a. für den Wasserhaushalt zugesprochen werden sollte. Dies scheiterte am Widerstand des Bundesrates.^[40] Letztlich wurde Artikel 75 GG erst im Zuge der Föderalismusreform 2006 aufgehoben und das Gebiet des Wasserhaushalts wurde zu einem Teil der konkurrierenden Gesetzgebung in Artikel 74 Abs. 1 Nr. 32 GG mit gleichzeitiger Einräumung des Rechts für die Länder, hiervon abweichende Regelungen zu treffen (z. Vgl. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 GG).

Somit überlies es der Bundesgesetzgeber in der ersten Fassung des WHG den Ländern, der Bedeutung von Überschwemmungsgebieten entsprechend, die zur Sicherung des schadlosen Abflusses von Hochwasser erforderlichen Bestimmungen im Einzelnen zu erlassen. Unbeeindruckt von der im Rechtsausschuss des Bundesrates aufgeworfenen Frage, ob diese Regelung wirklich etwas mit dem Wasserhaushalt zu tun hat,^[41] führte der Regierungsentwurf aus dem Jahre 1956 drei Optionen auf:^[42]

1. Erklärung eines Teils des Überschwemmungsgebiets zum Hochwasserabflussgebiet,
2. Errichtung von Anlagen oder Bauten nur mit Genehmigung der für das Wasser zuständigen Behörde,
3. Vornahme von Änderungen an solchen Anlagen oder Bauten wie auch an Grundstücken nur, soweit der Wasserabfluss oder die Höhe des Wasserstandes dadurch nicht beeinflusst wird.

Ein weiterer legislativer Bedarf wurde erst mit der Novelle des WHG im Jahr 1976 gesehen, indem zur Sicherung von Planungen u. a. für Vorhaben des Hochwasser­schutzes oder des Ausbaus oberirdischer Gewässer eine Veränderungssperre implementiert wurde (§ 36 a). Der Gesetzgeber sah aufgrund dieser raumbeanspruchenden und ortsgebundenen Maßnahmen, die im Allgemeinen mehrjähriger Planungsvorbereitungen bedürfen, die Notwendigkeit, die für solche Vorhaben in Betracht kommenden Grundflächen festzulegen, um sie von wesentlich wertsteigernden Veränderungen, welche die Vorhaben stören oder vereiteln könnten, freizuhalten. Als in Frage kommende Vorhaben nennt der Gesetzentwurf u. a. den Bau von Talsperren, Wasserspeichern und Rückhaltebecken, die Freihaltung von Retentionsräumen und die Änderung oder Verlegung eines Flussbettes.^[43] Der Erlass einer Veränderungssperre mit den vorgesehenen Wirkungen für Jedermann (Eigentümer, Pächter, Nießbraucher oder Besitzer) ist von den Landesregierungen oder den von ihr bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung nur dann festzulegen, wenn die Vorhaben im öffentlichen Interesse erforderlich sind.^[44]

Weitreichender in Bezug auf den Hochwasserschutz waren die Änderungen des WHG, welche im Jahr 1996 in Kraft traten (BGBl. I 1996, S. 1695). Diese sind als Reaktion der Politik auf das sog. „Weihnachtshochwasser“ an Rhein, Neckar, Mosel, Saar und Nahe im Dezember 1993 zurückzuführen. Die tagelang anhaltenden Überschwemmungen aufgrund von Starkregenereignissen hatten zu massiven Schäden geführt. In Koblenz wurde fast ein Viertel der bebauten Stadtfläche überflutet, rund 10.000 Einwohner und ca. 4.000 Häuser waren dort unmittelbar vom Hochwasser betroffen; in Köln hatten über 4.500 Haushalte direkte Hochwasserschäden und weitere 9.000 Haushalte Schäden durch angestiegenes Grundwasser zu beklagen.^[45] Der Gesetzgeber sah in dem zunehmenden Flächenverbrauch, einer nicht standortgerechten Bodennutzung und dem stetigen Verlust von natürlichen Retentionsflächen die Verantwortung für die Verschärfung der Hochwassersituation.^[46]

Um die Hochwassergefahr nicht weiter zuzuspitzen, wurden Regelungen aufgenommen, welche die Überflutungsflächen der Gewässer in ihrer Funktion als Retentionsraum erhalten sollen. Adressaten waren ausweislich der Begründung zum Gesetz insbesondere Planungsträger und Träger öffentlicher Belange, die sensibilisiert werden sollten, damit diese im Rahmen ihrer Stellungnahmen unter anderem dem Verlust von Retentionsflächen und unnötiger Bodenversiegelung entgegentreten.^[47] Die deutlich erweiterte Neufassung des § 32 definierte erstmals Überschwemmungsgebiete als Gebiete zwischen oberirdischen Gewässern und Deichen oder Hochufern sowie sonstige Gebiete, die bei Hochwasser überschwemmt oder durchflossen oder die für die Hochwasserentlastung oder Rückhaltung beansprucht werden (dabei ist bemerkenswert, dass erst im Zuge der Umsetzung von EU-Recht im Jahre 2009 eine eigene Definition von Hochwasser in das WHG aufgenommen wurde; Vgl. § 72 WHG). Die Festsetzung dieser Gebiete erfolgte weiterhin durch die Länder. Das Gesetz regelte nunmehr auch die Erforderlichkeit einer solchen Festsetzung (zum Erhalt oder zur Verbesserung der ökologischen Strukturen der Gewässer und ihrer Überflutungsflächen, zur Verhinderung erosionsgefährdender Eingriffe, zum Erhalt oder zur Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen oder zur Regelung des Hochwasserabflusses). Die Länder wurden ebenso zur Abstimmung ihrer Maßnahmen zum vorbeugenden Hochwasserschutz verpflichtet, wenn diese erhebliche Auswirkungen auf die Gebiete anderer Länder haben können.

Übersehen werden darf dabei nicht der langwierige Weg bis zu dieser Fassung. Bereits in der 12. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages (1990-1994) war die Änderung des WHG eingeleitet, ein entsprechender Entwurf ausführlich erörtert und vom Bundesrat beschlossen worden, jedoch gelang eine Verabschiedung im Bundestag nicht mehr.^[48] Dies dürfte auf die bevorstehende Sommerpause des Parlamentes und den sich anschließenden Wahlkampf zurückzuführen sein. Der Bundesrat beschäftigte sich jedoch bereits ab November 1994 (aufgrund eines Antrages des Freistaates Bayern) erneut mit Änderungen zum WHG und beschloss in seiner Sitzung am 10.03.1995 die Neueinbringung in der gleichlautenden Fassung vom Juni 1994. Dem konnte sich die Bundesregierung im Grundsatz anschließen und brachte den Entwurf am 26.04.1995 in das parlamentarische Verfahren ein.

Die Beratungen erfolgten daraufhin federführend im Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie zusätzlich im Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und nachträglich auch im Ausschuss für Wirtschaft. Nach der Beschlussempfehlung vom 03.06.1996 folgten Änderungsanträge der PDS, von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und seitens der SPD, die als einzige in ihrem Antrag unter Bezugnahme auf die Vorschläge des Umweltbundesamtes (UBA) die Förderung einer vorsorgenden Hochwasserschutzpolitik forderte.^[49] Nach Annahme der Beschlussempfehlungen durch den Bundestag und Unterrichtung des Bundesrates, rief dieser gem. Art. 77 Abs. 2 GG den Vermittlungsausschuss an. Umstritten waren vor allem die Neureglungen im Bereich der Abwasserbeseitigung, die zu befürchteten Mehrkosten auf Seiten der Betreiber und letztlich der Bürgerinnen und Bürger führen könnten. Der Vermittlungsausschuss nahm sich jedoch auch nochmal die Rechtsgrundlage zu Überschwemmungsgebieten vor und definierte erstmals – wie bereits dargelegt – die Erforderlichkeit einer Ausweisung derartiger Gebiete. Mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen CDU/CSU und FDP sowie der SPD wurde im Bundestag für den vom Vermittlungsausschuss erarbeiteten Entwurf gestimmt.^[50]

Die Neufassung des WHG im Jahre 2002 brachte an der Regelung zu Überschwemmungsgebieten keine Änderung, sondern diente vielmehr der Umsetzung der Richtlinie 2000/60/EG (sog. Wasserrahmenrichtlinie, WRRL) und deren vorwiegenden Anforderungen an die Gewässergüte.

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^[1] Vgl. Tagesschau (2019), online: www.tagesschau.de.

^[2] Vgl. Hoff/Kahrs (2009), S. 7.

^[3] Umweltbundesamt (2013), S. 8.

^[4] Vgl. Umweltbundesamt (2013), S. 18.

^[5] Vgl. Friedrich/Kaspar (2018), S. 1 f.

^[6] Vgl. DER SPIEGEL (1995), S. 176 ff.

^[7] Vgl. Vereinte Nationen (1999), S. 2.

^[8] Vgl. Bundesregierung (2007), online: www.g-8.de.

^[9] Vgl. Blöschl et al. (2017), S. 588 f.

^[10] Vgl. Bronstert (2006), S. 27 f.

^[11] Vgl. Willner et al. (2018), S. 2.

^[12] Vgl. Europäische Kommission (o. J.), online: www.ec.europa.eu.

^[13] Vgl. Köhler (2019), online: www.deutschlandfunk.de.

^[14] Vgl. Bundesregierung (2018), S. 9.

^[15] Vgl. Heinelt (2007), S. 109.

^[16] Vgl. Liemann (2014), S. 24 f.

^[17] Vgl. Holtkamp (2012), S. 62.

^[18] Vgl. Heinelt (2014), S. 133.

^[19] Vgl. Gellner/Hammer (2010), S. 56.

^[20] Vgl. Blum/Schubert (2017), S. 158.

^[21] Vgl. Blum/Schubert (2017), S. 155.

^[22] Vgl. Bogumil/Jann (2009), S. 25.

^[23] Vgl. Blum/Schubert (2017), S. 176.

^[24] Vgl. Gellner/Hammer (2010), S. 63.

^[25] Vgl. Sidney (2007), S. 79.

^[26] Vgl. Blum/Schubert (2017), S. 177.

^[27] Vgl. Bogumil/Jann (2009), S. 25.

^[28] Vgl. Blum/Schubert (2017), S. 193.

^[29] Vgl. Gellner/Hammer (2010), S. 64.

^[30] Vgl. Blum/Schubert (2017), S. 198.

^[31] Vgl. Bogumil/Jann (2009), S. 26.

^[32] Vgl. Jann/Wegrich (2007), S. 55.

^[33] Vgl. Gellner/Hammer (2010), S. 64.

^[34] Vgl. Blum/Schubert (2017), S. 198 u. 205.

^[35] Vgl. Jann/Wegrich (2007), S. 58.

^[36] Vgl. Mayring (2002), S. 48.

^[37] Vgl. Bundesrat (1952), S. 174.

^[38] Vgl. Deutscher Bundestag (1956), S. 1.

^[39] Vgl. Bundesrat (1956), S. 5.

^[40] Vgl. Deutscher Bundestag (1970), S. 3.

^[41] Vgl. Bundesrat (1956), S. 7.

^[42] Vgl. Deutscher Bundestag (1956), S. 34.

^[43] Vgl. Deutscher Bundestag (1973), S. 20.

^[44] Vgl. Deutscher Bundestag (1973), S. 21.

^[45] Vgl. Bundesanstalt für Gewässerkunde (o. J.), online: www.undine.bafg.de.

^[46] Vgl. Deutscher Bundestag (1995), S. 6.

^[47] ebd.

^[48] Vgl. Deutscher Bundestag (1995), S. 9.

^[49] Vgl. Deutscher Bundestag (1996a), S. 1.

^[50] Vgl. Deutscher Bundestag (1996b), 11498 C.