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Das Verhältnis zwischen den USA und den Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen

Zwischen Kooperation und Konfrontation

Hausarbeit 2018 28 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: USA

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Forschungsdesign
2.1. Prinzipal-Agent-Theorie
2.2. Probleme der Delegation
2.3. Gründe für Delegation
2.4. Autorität und Autonomie

3. Die Menschenrechtskommission und der Menschenrechtsrat der UN
3.1. Entstehung der Menschenrechtskommission
3.2. Aufgaben und Funktionsweise der Menschenrechtskommission
3.3. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat
3.4. Aufgaben und Funktionsweise des Menschenrechtsrats

4. Delegation und Autonomie im Verhältnis zwischen den USA und den UN-Menschenrechtsgremien
4.1. Gründe für und Probleme durch Delegation
4.2. Autorität und Autonomie

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im Juni 2018 verkündete US-Präsident Donald Trump, dass sein Land den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen verlassen wird. Das Gremium sei eine „heuchlerische und eigennützige Organisation“ (Spiegel Online 2018), sagte die amerikanische UN-Botschafterin Nikki Haley. Nachdem die USA bereits aus dem Pariser Klimaschutzabkommen und dem Atom-Abkommen mit dem Iran ausgestiegen waren, bedeutet der Rückzug aus dem Menschenrechtsrat einen weiteren Bruch mit der multilateralen Weltordnung, die die USA nach dem Zweiten Weltkrieg mit aufgebaut hatten (Forbes 2018).

Dieser Rückzug kam aus der Sicht vieler Beobachter nicht überraschend: Schon lange hatten die Vereinigten Staaten mit dem Menschenrechtsrat bzw. dessen Vorgänger, der UN-Menschenrechtskommission1, gehadert und schon öfter einen Ausstieg in Erwägung gezogen (Gore 2018). Das Verhältnis zwischen den USA und den UN-Gremien für Menschenrechte kann daher durchaus als seit vielen Jahren schwierig bezeichnet werden.

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit diesem Verhältnis und soll zu einem besseren Verständnis der Beziehung zwischen den Vereinigten Staaten und den UN-Menschen-rechtsgremien beitragen. Im Folgenden soll daher zunächst der Prinzipal-Agent-Ansatz erläutert werden, auf dem diese Analyse basiert. In diesem Rahmen werden die Gründe für sowie die Probleme von Delegation beschrieben. Zudem sollen die Begriffe Autorität und Autonomie definiert werden. Im dritten Kapitel werden anschließend die Entstehung, die Aufgaben sowie die Funktionsweise der beiden UN-Menschenrechtsgremien beschrieben. Im vierten Kapitel, der eigentlichen Analyse, soll dann anhand der theoretischen Grundlagen die Beziehung zwischen den USA und den Menschenrechtsgremien untersucht werden. Dabei soll die Frage beantworten, warum die Vereinigten Staaten Aufgaben und Macht an die beiden UN-Menschenrechtsgremien delegierten und welche Probleme dabei auftraten. Zudem soll untersucht werden, wie die Menschenrechtskommission und später der Menschenrechtsrat Autorität und Autonomie generierten und worin sich diese äußerten. Im letzten Kapitel soll ein abschließendes Fazit gezogen werden, eine kurze Diskussion über die Grenzen der Untersuchung stattfinden und ein kurzer Forschungsausblick erfolgen.

2. Forschungsdesign

2.1. Prinzipal-Agent-Theorie

Mit der gestiegenen Zahl internationaler Organisationen – vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg – sind diese zunehmend auch Gegenstand politikwissenschaftlicher Unter-suchungen. In der wissenschaftlichen Debatte sind internationale Organisationen für die einen nur der verlängerte Arm mächtiger Staaten, die diese Institutionen benutzen, um unter dem Deckmantel multilateraler Prozesse ihre nationalen Interessen durchzusetzen versuchen. Für andere sind internationale Organisationen eigenständige Akteure, die zwar von Staaten gegründet wurden, mit der Zeit aber an Autonomie gewonnen und ein eigenes Handeln entwickelt haben (Hawkins et al. 2006: 4).

Gerade weil solche Urteile angesichts der großen Zahl und Unterschiedlichkeit internationaler Organisationen pauschalisierend wirken, braucht es ein Analysewerkzeug, um diese Institutionen in angemessener Weise wissenschaftlich untersuchen zu können. Ein solches Werkzeug stellt die Prinzipal-Agent-Theorie dar, die im Folgenden beschrieben werden und als theoretische Basis für die in dieser Arbeit vorzunehmende Untersuchung dienen soll.

Die Prinzipal-Agent-Theorie wurde ursprünglich in den Wirtschaftswissenschaften zur Untersuchung der „Leistungsbeziehung der an einer Transaktion beteiligten Akteure“ (Hochhold & Rudolph 2009: 134) entwickelt. Da ihre Annahmen jedoch nicht aus-schließlich zur Analyse ökonomischer Prozesse, sondern auch zur allgemeineren Betrachtung der Beziehung zwischen Beauftragenden und Beauftragten dienen, findet die Prinzipal-Agent-Theorie zunehmend auch Anwendung in der Politikwissenschaft (Hawkins et al. 2006: 4).

Der an den Institutionalismus angelehnte Prinzipal-Agent-Ansatz geht grundsätzlich davon aus, dass ein Prinzipal einen Agenten damit beauftragt, bestimmte Aufgaben für ihn zu erfüllen. Bezogen auf die in dieser Arbeit zu untersuchende Thematik bedeutet dies, dass Staaten bzw. deren Regierungen Macht an internationale Organisationen abgeben, damit diese im Namen der Staaten handeln, um einen Auftrag zu erfüllen. Bei Delegation handelt es sich um „a conditional grant of authority from a p rinc ipal to an agent that empowers the latter to act on behalf the former“ (ebd.: 7; Hervorh. d. Verf.). Die verliehene Autorität kann der Prinzipal dem Agenten also jederzeit entziehen. Zudem definiert allein die Art der Beziehung, welcher Akteur Prinzipal und welcher Agent ist. Prinzipal und Agent stehen insofern in einer Beziehung zueinander, als sie sich gegenseitig bedingen (ebd.). Wenn beispielsweise ein Staat keine Aufgaben an eine internationale Organisation abgibt, ist er auch kein Prinzipal. Ebenso ist eine internationale Organisation nur solange ein Agent, wie sie mit der Erfüllung von Aufgaben beauftragt ist. Von Bedeutung ist außerdem, dass sowohl Prinzipal als auch Agent eigene Interessen haben können. Dabei ist zunächst unerheblich, welche Motivation hinter diesen Interessen steckt und ob die Akteure ihre Interessen bewusst oder unbewusst verfolgen (ebd.).

Die Beziehung zwischen dem Beauftragenden und dem Beauftragten ist stets in einem Vertrag geregelt, auch wenn dieser nicht als klassisches Abkommen existieren muss, sondern auch informell geschlossen sein kann. Dieser Vertrag kann wie erwähnt jederzeit vom Prinzipal aufgehoben und damit für nichtig erklärt werden (ebd.). In Falle der Vereinten Nationen beispielsweise stellt die 1945 unterzeichnete UN-Charta einen Vertrag dar, der das Verhältnis zwischen den Prinzipalen, also den Mitgliedstaaten, und dem Agenten, hier die UN, regelt sowie die Aufgaben und Befugnisse Letzterer definiert.

Erwähnenswert ist darüber hinaus, dass Staaten zur Bewältigung von Aufgaben und Problemen nicht zwangsläufig zum Mittel der Delegation an eine internationale Organisation greifen müssen. Vielmehr stellt die Delegation das Ergebnis eines Entscheidungsprozesses zwischen mehreren Alternativen dar: Zunächst muss sich ein Staat entscheiden, ob er eine bestimmte Aufgabe unilateral angeht und sein Handeln dadurch nicht mit anderen Ländern abstimmt, oder ob er mit anderen Staaten zusammenarbeitet (ebd.: 10). Als Beispiel für unilaterales Handeln kann die Rolle genannt werden, die die USA viele Jahre lang – und seit kurzem wieder – beim internationalen Klimaschutz spielen.

Ist die Entscheidung auf Zusammenarbeit gefallen, kann ein Staat auf der zweiten Ebene zwischen zwei Alternativen der Kooperation auswählen: Entweder er entscheidet sich für internationale Zusammenarbeit und stimmt sein politisches Handeln mit anderen Staaten ab, wobei die Umsetzung dieser abgestimmten Politiken nach wie vor den einzelnen Staaten obliegt. Oder Staaten geben die Aufgabe der Umsetzung der abgestimmten Politiken an eine internationale Organisation ab (ebd.: 11). Die Delegation an internationale Organisationen ist also nicht selbstverständlich, sondern nur eine von mehreren Alternativen, aus denen Staaten bei der Bewältigung von Aufgaben auswählen können.

2.2. Probleme der Delegation

Die Entscheidung für oder gegen die Delegation an eine internationale Organisation ist letztlich das Ergebnis einer Kosten-Nutzen-Rechnung. In dieser Kalkulation sind die Kosten die möglichen Formen von Agency slack, die ein Staat antizipiert und die im Folgenden näher erläutert werden sollen. Beim Nutzen handelt es sich um die Vorteile der Delegation, die daran anschließend detaillierter beschrieben werden. Grundsätzlich gilt: Je eher der Nutzen durch Delegation die Kosten übersteigt, desto eher ist ein Staat bereit, die Nachteile durch Agency slack zu tolerieren und desto eher wird ein Staat Macht an eine Organisation delegieren (Hawkins et al.: 23). Hier wird der rationalistische Charakter des Prinzipal-Agent-Ansatzes erkennbar, der von nutzenmaximierend handelnden Akteuren ausgeht.

Mit der Übertragung von Autorität an eine internationale Organisation können für den delegierenden Staat mehrere Probleme entstehen. Diese treten vor allem dadurch auf, dass ein Agent sich nur selten genau so verhält, wie der Prinzipal es von ihm erwartet. Vielmehr verfügt der Agent häufig über eigene Interessen und Präferenzen, die sich von denen des Prinzipals unterscheiden, und kann damit mehr oder weniger autonom handeln (da Conceição-Heldt 2009: 2). Nutzt der Agent die an ihn delegierte Autorität aus, um seine eigenen Interessen und Ziele zu verfolgen, spricht man von Agency slack. Diese Interessenskonflikte zwischen Prinzipal und Agent lassen sich in zwei Formen unterscheiden: shirking und slippage (Pollack 1997: 108).

Beim shirking minimiert der Agent sein Verhalten und versucht dennoch, die an ihn delegierten Aufgaben irgendwie zu erfüllen. Der Agent, also beispielsweise eine internationale Organisation, verhält sich opportunistisch und verfolgt seine eigenen Ziele, ohne aber die vereinbarten Grenzen zu überschreiten, die ihm der Prinzipal, hier der delegierende Staat, gesetzt hat (Kiewiet & McCubbins 1991: 5). Bei dieser Form von Agency slack respektiert die internationale Organisation also die Kontrollmechanismen und vertraglichen Einschränkungen, handelt aber dennoch nicht vollständig im Interesse des Staates, der sie mit der Erfüllung einer bestimmten Aufgabe beauftragt hat.

Beim slippage handelt es sich dagegen um den Fall, dass ein Agent sich vom Prinzipal abwendet und seine eigenen Ziele verfolgt. Er verändert sein Verhalten so stark, dass es nicht mehr den Präferenzen des Prinzipals entspricht, sondern ihnen sogar entgegenläuft. Geschuldet ist dies der Struktur der Delegation, die ein solches Verhalten nicht verhindert, sondern eher noch anregt (ebd.).

Allerdings ist es wichtig zu erwähnen, dass sich Agency slack von Autonomie unterscheidet. Während Autonomie einer internationalen Organisation zu einem gewissen Grad gewollt ist und durch Kontrollmechanismen des Prinzipals begrenzt werden kann, handelt es sich bei Agency slack um einen aus Sicht des Prinzipals unerwünschten Effekt (Hawkins et al. 2006: 8)

2.3. Gründe für Delegation

Dass sich Staaten trotz der möglichen Kosten der Delegation dazu entscheiden, die Umsetzung von politischen Maßnahmen und damit Autorität an internationale Organisationen abzugeben, hat mit den Vorteilen zu tun, die sich aus der Delegation ergeben. Hawkins et al. (2006: 13ff.) nennen sechs mögliche Gründe, warum Staaten es vorziehen, internationale Organisationen mit bestimmten Aufgaben beauftragen. Die Vorteile der Delegation können, müssen sich jedoch nicht gleichzeitig einstellen. Deren Kenntnis ist wichtig, um im vierten Kapitel dieser Arbeit zu untersuchen, warum die USA Aufgaben an die Menschenrechts-gremien delegiert haben. Daher sollen die Vorteile im Folgenden kurz erläutert werden.

Spezialisierung: Bei der Bewältigung komplexer Aufgaben verfügen Staaten häufig nicht über die nötige Expertise im betreffenden Themenfeld. Daher kann es für sie hilfreich sein, die Erfüllung dieser Aufgaben an Organisationen zu delegieren, die über spezielle Kompetenzen oder Ressourcen verfügen. Dieser erste Vorteil für Delegation ist also eine Arbeitsteilung zwischen Prinzipal und Agent. Je komplexer die zu bewältigenden Aufgaben sind, desto lohnenswerter und damit wahrscheinlicher ist die Delegation. Allerdings erhöht die spezifische Expertise einer internationalen Organisation auch die Möglichkeiten für slippage (ebd.: 13f.).

Koordinierung: Darüber hinaus kann sich Delegation lohnen, um Koordinations- bzw. Kooperationsdilemmata zu lösen. Staaten können etwa bei Koordinationsproblemen einen neutralen Dritten beauftragen, um Transaktionskosten zu senken und politisches, wirtschaftliches oder militärisches Handeln zu koordinieren. Ein historisches Beispiel hierfür ist die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt, die den internationalen Warenverkehr regelte. Auch bei Kooperationsdilemmata („Trittbrettfahrer-Problem“) kann durch Delegation an eine Organisation verhindert werden, dass Staaten ein öffentliches Gut nutzen (z.B. eine gesunde Umwelt), sich aber nicht an dessen Bereitstellung beteiligen (etwa durch Reduktion des Schadstoffausstoßes). Hier kann eine internationale Organisation helfen, das Kollektivgut gemeinsam abgestimmt bereitzustellen und Trittbrettfahrertum zu unterbinden (ebd.: 15f.).

Gemeinsame Entscheidungsfindung: Staaten können Delegation außerdem nutzen, um die kollektive Entscheidungsfindung untereinander zu erleichtern. In dem Fall, dass Staaten sich nicht auf eine gemeinsame Politik einigen können, kann eine Organisation den Interessenausgleich ermöglichen und ein gewisses Gleichgewicht der Präferenzen herbeizuführen. Beispielhaft kann hier etwa die EU-Kommission genannt werden, die die unterschiedlichen Präferenzen der EU-Mitgliedstaaten in eine gemeinsamen Politik übersetzt. Angenommen wird, dass die mit dem Interessenausgleich beauftragte Organisation versucht, das Kollektiv in die Richtung ihres eigenen Ideals und damit zu einer gemeinsamen Entscheidung zu bewegen. Allerdings werden mächtige Staaten ein unilaterales Handeln umso eher der Delegation an eine Organisation vorziehen, je weiter deren Präferenzen von denen der anderen Staaten entfernt liegen (ebd.: 16f.).

Streitschlichtung: Auch die Vermittlung zwischen Konfliktparteien und damit zur Lösung von Auseinandersetzungen können Staaten in die Hände von internationalen Organisationen geben. Diese Streitschlichtung kann dabei helfen, die Kooperation zwischen Staaten auf einem bestimmten Themengebiet zu bewahren. Um Meinungsverschiedenheiten beizulegen, können Staaten die Streitschlichtung an Organisationen abgeben, die sie für unparteiisch und autonom halten. Besitzt eine internationale Organisation diese beiden Eigenschaften nicht und schlichtet Streitigkeiten nicht allein auf der Basis der relevanten Regeln, ist eine Delegation zur Streitbeilegung unwahrscheinlich, da Staaten die Folgen für sich selbst nicht abschätzen können (ebd.: 17f.).

Glaubwürdigkeit: Die Delegation an eine internationale Organisation kann für Staaten darüber hinaus den Vorteil haben, langfristig sinnvolle, aber kurzfristig missliebige Themen auszulagern und dadurch die eigene Glaubwürdigkeit zu erhöhen. Zudem kann es für Staaten attraktiv sein, Aufgaben mit „concentrated costs and diffuse benefits“ (ebd.: 19) an eine Organisation zu delegieren, die sich eigenständig um die Erfüllung dieser missliebigen Aufgabe bemüht. Beispielsweise hat sich die Bundesrepublik Deutschland bei der Ausgestaltung der Europäischen Zentralbank darum bemüht, eine als langfristig sinnvoll angesehene, aber kurzfristig unpopuläre konservativere Finanzpolitik an diese Organisation auszulagern (ebd.: 18f.).

Lock-in: Als letzten Vorteil der Delegation nennen Hawkins et al. (2006: 19f.) den sogenannten Lock-in. Mächtige Staaten können eine internationale Organisation gründen, um ihre aktuell dominante Position für die Zukunft zu sichern. Als Paradebeispiel für einen Lock-in gilt die Zusammensetzung des UN-Sicherheitsrats mit seinen fünf Veto-Mächten. Die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs haben ihre dominierende internationale Position bei der Gründung der Vereinten Nationen sinnbildlich eingefroren. Dadurch besteht im Sicherheitsrat noch heute ein Machtverhältnis, das die aktuellen internationalen Realitäten kaum noch widerspiegelt.

2.4. Autorität und Autonomie

Wie im Abschnitt zu Agency slack beschrieben, verfügen die meisten internationalen Organisationen über Autonomie. Bis zu einem gewissen Grad ist diese für die Staaten, die eine Aufgabe an die Organisation abgegeben haben, gewünscht und notwendig. Würde ein Agent über gar keine Autonomie verfügen, hätte seine Existenz für den Prinzipal keinen Vorteil, denn in diesem Fall müsste oder könnte der Prinzipal alle Aufgaben auch selbst erfüllen. Autonomie wird für Staaten dann zum Problem, wenn sie das vereinbarte Maß übersteigt, woraufhin sich negative Effekte – Agency slack – für die Staaten einstellen (Barnett & Finnemore 2004: 22).

Autonomie entsteht aus Autorität. Letztere kann in vier unterschiedlichen Formen vorliegen: rational-legale, delegierte, moralische und auf Expertise basierende Autorität (ebd.: 20). Um im späteren Teil dieser Arbeit zu untersuchen, woraus die UN-Menschenrechtsgremien Autorität und damit Autonomie generieren, soll im Folgenden kurz auf die vier Formen von Autorität eingegangen werden.

Rational-legale Autorität entsteht vor allem durch den bürokratischen Charakter einer internationalen Organisation. Diese Form von Autorität basiert auf „legalitites, procedures, and rules and [is] thus rendered impersonal“ (ebd.: 21.). Dies wiederum ermöglicht es internationalen Organisationen, sich als technokratisch und neutral – und damit als nicht von fremden Interessen bestimmt – darzustellen und damit autoritatives Handeln zu begründen. Beispielhaft können hier die Vereinten Nationen mit ihrer Bürokratie und den gesetzten Regeln und Prinzipien genannt werden. Über rational-legale Autorität verfügt jede internationale Organisation in unterschiedlicher Ausprägung, sie stellt jedoch nur die Basis deren Autorität dar (ebd.: 20ff.). Darüber hinaus bestehen drei Unterformen:

Die erste Unterform wird als delegierte Autorität bezeichnet, da hier Autorität von einem Staat an eine Organisation übertragen. Dabei generieren internationale Organisationen Autorität, indem sie den Eindruck erwecken, den gemeinsamen Willen eines delegierenden Staatenkollektivs repräsentieren. Wie eingangs beschrieben, kann ein Staat die Delegation von Autorität jederzeit widerrufen (ebd.: 22f.). Ein Beispiel für diese Form von Autorität ist etwa das EU-Kommission, die aktuell mehrere Vertragsverletzungsverfahren gegen den Mitgliedstaat Ungarn führt. Damit nutzt sie die an sie delegierte Autorität zu autonomem Handeln.

Eine weitere Unterform ist die moralische Autorität, die internationale Organisationen generieren können, indem sie sich als Verfechter weithin anerkannter Werte und somit in Interessenkonflikten mit einzelnen Staaten als Repräsentant des Allgemeinwillens darstellen. Damit kann autoritatives und letztendlich autonomes Handeln begründet werden (ebd.: 23). Auch diese Form von Autorität lässt sich im Verhältnis zwischen der EU-Kommission und Ungarn ausmachen: Die Kommission begründet ihr autonomes Handeln gegen die Interessen des Mitgliedstaates mit dessen Verstoß gegen die gemeinsamen Werte und Prinzipien.

Als letzte Unterform identifizieren Barnett & Finnemore eine durch Expertise entstehende Autorität. Sie basiert darauf, dass internationale Organisationen den Anschein erwecken können, durch ihr Spezialwissen eine bestimmte Aufgabe am besten erfüllen zu können, wodurch sich autoritatives Handeln oder Entscheiden und dadurch wiederum Autonomie begründen lässt (ebd.: 24f.). Diese Form von Autorität kann beispielsweise bei der Abrüstungsorganisation OPCW beobachtet werden, die ihre Expertise und die daraus generierte Autorität dafür nutzt, weitgehend autonom die Rahmenbedingungen für die Vernichtung von Chemiewaffen festzulegen.

[...]


1 Im Folgenden werden die Menschenrechtskommission und der Menschenrechtsrat unter dem Begriff UN-Menschenrechtsgremien zusammengefasst.

Details

Seiten
28
Jahr
2018
ISBN (eBook)
9783346071095
ISBN (Buch)
9783346071101
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v507372
Institution / Hochschule
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main
Note
1,7
Schlagworte
verhältnis menschenrechtsgremien vereinten nationen zwischen kooperation konfrontation

Autor

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Titel: Das Verhältnis zwischen den USA und den Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen