Produktorientierung, Zielvorgaben, Leistungszahlen und die Kosten- und Leistungsrechnung: Der sichere Weg zur interkommunalen Vergleichbarkeit?

Inhaltsverzeichnis

II. Pressemeldung

III. Abkürzungsverzeichnis

IV. Literaturverzeichnis/Quellenangabe

V. Produktdatenblatt (Muster)

VI. Kennzahlenkatalog (Auszug)

A. Einleitung

B. Hauptteil
1. Produktorientierung (Outputorientierung)..
1.1 Definition
1.2 Überblick und Ziele der Produktorientierung
1.3 Input- gegenüber Outputorientierung
1.4 Produktbildung (Produktbeschreibung)
1.5 Produktplan
1.6 Produktbereiche
1.7 Produktgruppen
2. Zielvorgaben und Kontrakte im Haushaltsplan..
2.1 Definition
2.2 Dezentrale Ressourcenverantwortung als Grundlage
2.3 Budgetierung als Chance
2.4 Kontraktmanagement ermöglicht Budgets
3. Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)
3.1 Definition
3.2 Bedeutung, Struktur und Ziele der KLR
3.3 Kostenrechnungssysteme
3.4 Kostenartenrechnung
3.5 Kostenstellenrechnung
3.6 Interne Leistungsverrechnung
3.7 Kostenträgerrechnung
3.8 Leistungsrechnung
4. Leistungszahlen (Kennzahlen)
4.1 Definition
4.2 Bedeutung und Ziele von Kennzahlen
4.3 Arten der Kennzahlen

C. Schluss

II. Pressemeldung

Pressemeldung der StaatsZeitung Rheinland-Pfalz vom 18. Juli 2005

Kommunen rechnen bald wie die Unternehmen

Bruch: Kommunale Doppik eine Jahrhundert-Reform – Mehr Transparenz der Haushalte

Den Abschlussbericht zum Gemeinschaftsprojekt „Kommunale Doppik Rheinland-Pfalz“ hat Innenminister Karl Peter Bruch zusammen mit den Vorsitzenden des Gemeinde- und Städtetages und des Landkreistages Rheinland-Pfalz in Mainz entgegen genommen. Mit dem Projekt wurde das neue Gemeindehaushaltsrecht vorbereitet, das zum 1. Januar 2007 eingeführt werden soll. Beteiligt waren daran neben zahlreichen Vertretern aus verschiedenen Landesverwaltungen und anderen Institutionen weit mehr als 100 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus über vierzig Kommunalverwaltungen in verschiedenen Arbeitsgruppen.

Inhaltlich hat das Projekt praxisorientierte Vorschläge vor allem für die flächendeckende Erfassung und Bewertung des kommunalen Vermögens und zur Gestaltung der Haushaltspläne in neuer Form erarbeitet. Zudem werden Vorschläge gemacht zur Erstellung einer „Konzernbilanz“, in der unter anderem alle Eigenbetriebe oder auch Beteiligungen einer Kommune erfasst und ausgewiesen werden.

Bruch betonte, dass ein leistungsfähiges, modernes und auch zukunftssicheres Rechnungswesen von entscheidender Bedeutung für die Städte, Gemeinden, Verbandsgemeinden und Landkreise im Land sei. Dies gelte um so mehr vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden Bevölkerungsentwicklung. Während die derzeitige Verwaltungsbuchführung 30 Jahre gehalten habe, werde die kommunale Doppik wahrscheinlich zu einer Jahrhundert-Reform werden, so der Minister. Als wesentliche Vorteile nannte er dabei mehr Transparenz im kommunalen Haushalt für die Bürgerinnen und Bürger, die weitere Verbesserung der Steuerungsfähigkeit in den Kommunen durch eine konsequente Produktorientierung sowie durch Zielvorgaben und Kennzahlen sowie die Förderung einer nachhaltigen Haushaltswirtschaft gerade auch im Interesse der nachfolgenden Generationen.

Landrat Dr. Winfried Hirschberger (Kusel) hob als Sprecher der drei kommunalen Spitzenverbände die verbindliche Beteiligung der Kommunen an diesem Gesetzgebungsverfahren hervor.

Die Landesregierung werde die Ergebnisse des Abschlussberichts in ihren Gesetzentwurf einfließen lassen, der noch dieses Jahr in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden solle, sagte der Minister. Damit stünde Rheinland-Pfalz dann mit an der Spitze der Länder, nachdem die Innenministerkonferenz Ende 2003 sich für die Einführung eines neuen Gemeindehaushaltsrechts ausgesprochen hatte.

III. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

IV. Literaturverzeichnis/Quellenangabe

1. Kommunale Doppik Rheinland-Pfalz, Schlussbericht Juni 2005,

(Ein Gemeinschaftsprojekt des Landes Rheinland-Pfalz und der kommunalen Spitzenverbände), 1. Aufl., 2005, Lukas – Schneider - Stölben

2. Neues Kommunales Finanzmanagement, Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht (Modellprojekt: "Doppischer Kommunalhaushalt in NRW"),

2. vollständig überarbeitete Aufl., 2003, Rudolf Haufe Verlag GmbH & Co KG, Freiburg - Berlin - München - Zürich

3. Neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, Doppik Hessen, (Abschlussdokumentation der Projektkommunen der Transferebene Hessen in Zusammenarbeit mit dem Hessischen Ministerium des Inneren und für Sport), 1. Aufl., 2005, Rudolf Haufe Verlag GmbH & Co KG, Freiburg - Berlin - München - Zürich

4. Neues Verwaltungsmanagement, Grundlagen, Methoden und Anwendungsbeispiele, Lischke Consulting GmbH, 1996, Dr. Josef Raabe Verlags-GmbH, Stuttgart

5. StaatsZeitung Rheinland-Pfalz, Ausgabe Nr. 25 vom 18. Juli 2005

6. www.bitterfeld.de, Internetseite Stand 12.11.2005

7. www.doppik-hessen.de, Internetseite Stand 30.10.2005

8. www.kommunaler-wettbewerb.de, Internetseite Stand 01.11.2005

9. www.olev.de, Internetseite Stand 12.11.2005

V. Produktdatenblatt (Muster)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(www.bitterfeld.de, Internetseite Stand 12.11.05)

VI. Kennzahlenkatalog (Auszug)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Neues Kommunales Finanzmanagement, Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht - Modellprojekt: "Doppischer Kommunalhaushalt in NRW", 2005, S. 502 – 506)

A. Einleitung

Aufgrund einer sich ständig verschlechternden finanziellen Situation der Kommunen im Land sowie im Bundesgebiet, dürfte inzwischen jedem aufge-schlossenen Bürger und insbesondere den verantwortlichen Führungskräften bzw. Politikern bewusst geworden sein, dass es im Bereich der Kommunen zu einem Umdenken bei der Ausgabe bzw. Verwendung von öffentlichen Mitteln kommen muss. Ein bloßes „Weiter so!“, ist auch im Sinne der Generationengerechtigkeit nicht weiter hinnehmbar.

Gerade die finanzielle Situation der Kommunen stellt die Politik vor immer neue Probleme bei der Umsetzung ihrer Aufgabenerfüllung. Dabei sollte doch speziell im Umgang mit Steuergeldern der einfache Grundsatz: „Man kann nicht mehr Geld ausgeben, als man hat!“, erstes Gebot sein.

Doch es gibt auch eine Reihe von hausgemachten Problemen, die sich besonders bei der Mittelverteilung der Verwaltungen widerspiegeln. So orientieren sich z.B. die zugeteilten Haushaltsmittel der jeweiligen Bereiche/Fachbereiche hauptsächlich an dem Verbrauch der vorangehenden Jahre. Eine kritische Hinterfragung, in wieweit diese Mittel auch sinnvoll und erfolgreich eingesetzt wurden, findet nach aktuellem Recht nur sehr bedingt statt. Daher gibt es auch immer wieder berechtigte Vorwürfe, dass z.B. Fachbereichsleiter bei der Ausgabenplanung fingierte Aufgaben und somit Ausgaben vorgeben bzw. nicht ausgeschöpfte Haushaltsmittel sinnlos ausgeben („Dezemberfieber“), nur damit der Bereich im nächsten Jahr die gleichen Mittel zugeteilt bekommt, wie in den Jahren zuvor, obwohl diese bei effizienterem Einsatz überhaupt nicht benötigt würden.

Aus Gründen wie diesem und einer überfälligen Reformierung des kommunalen Haushaltsrechtes wurden deshalb Projektgruppen aus Experten für Rechnungswesen, Haushaltsrecht, Mitarbeitern kommunaler Spitzenverbände und Beamten der zuständigen Ministerien sowie Verwaltungen gegründet, die sich mit der systematischen Veränderung und zeitgemäßen Anpassung des Haushaltsrechts auseinandersetzen sollten. Diese Veränderungen sollten zudem auch deutliche Grundzüge des privatwirtschaftlichen Rechnungswesens beinhalten, welches sich als überaus erfolgreich erwiesen hat. Dazu gehört u.a. auch der wettbewerbsmäßige Vergleich von Leistungen und Produkten zwischen Kommunen. Ein weiteres Hauptziel bildet die deutlich wachsende Klarheit und Transparenz bei der Haushaltsgestaltung sowie eine zielgerichtete und produktorientierte Haushaltsbewirtschaftung.

Die Ergebnisse dieser Beratungen waren schließlich das „Neue Kommunale Finanzmanagement“ (NKF) bzw. das „Neue Steuerungssystem“ oder auch die „Kommunale Doppik Rheinland-Pfalz“, welchen als Kernziel die jeweilige Einführung des doppischen Haushaltes folgen wird.

Dabei wurde besonders den Ländern Hessen, Nordrhein-Westfalen sowie Baden Württemberg eine Vorreiterrolle zuteil, da sie durch erste Modellprojekte (sog. Modellgemeinden) einen Praxisbezug zu den neuen Mechanismen herstellen konnten.

Diese Arbeit beschäftigt sich speziell mit dem Bereich der interkommunalen Vergleichbarkeit und den dazugehörigen Instrumenten sowie Steuerungsmechanismen. Aufgrund des schwebenden Prozesses der Einführung des Großprojektes „Kommunale Doppik“ und der weiterhin mangelnden Praxiserfahrungen erhebt diese Arbeit keinen Anspruch auf abschließende Bewältigung des Themas. Sie soll vielmehr die Erkenntnisse und Ergebnisse der Aufgabenstellung auf dem aktuellen Stand in komprimierter Form wiedergeben und als Grundlage für eine fachliche Diskussion der genannten Thematik dienen.

B. Hauptteil

1. Produktorientierung (Outputorientierung)

1.1 Definition

„Outputorientierung bezeichnet die Ausrichtung von Planungs-, Steuerungs-, und Kontrollmechanismen an Leistungsausbringungsmenge und –wert bei Erstellung eines Produkts oder einer Leistung mit den zur Verfügung gestellten Mitteln/Ressourcen.“^[1]

1.2 Überblick und Ziele der Produktorientierung

Im Gegensatz zu den bisherigen Regelungen des kommunalen Haushaltsrechts sowie des Rechnungswesens (Kameralistik), die auf einen inputorientierten Haushalt abgestellt waren, setzt das „Neue Kommunale Finanzmanagement“ nun in umgekehrter Weise an. Nicht mehr die Haushaltsmittel (das Budget/die Ressourcen), sondern die zu erstellenden Produkte und Leistungen der Verwaltung treten nun im Vordergrund. Die spezifischen Unterschiede zwischen Input- und Outputorientierung werden hierbei in Gliederungspunkt 1.3 erörtert. Somit kann man durchaus von einer Kunden- bzw. Serviceorientierung sprechen, wie sie auch in der Privatwirtschaft vorgefunden wird. Mit anderen Worten, es findet also eine Fokussierung der angestrebten Ziele statt. Dieser grundlegende Paradigmenwechsel hat jedoch zur Folge, dass der Haushalt in seiner noch derzeit geltenden Form, keine Verwendung mehr finden kann. Die Lösung führt somit über einen komplett neu angelegten Haushaltsplan (Produkthaushalt), der den o.g. Änderungen und Zielsetzungen gerecht wird. Dabei weichen die bisher vorhandenen Einzelpläne produktorientierten Teilhaushalten.^[2]

Grundlage dieser Umstellung muss deshalb eine exakte Definition der verwaltungseigenen Produkte und Leistungen sein (vgl. Punkt 1.4).

Diese werden dann unter dem Dach eines Produktplanes den Produktbereichen und Produktgruppen zugeordnet, aus dem sich gleichzeitig die zur Zielerfüllung benötigten Leistungen widerspiegeln.

Das Ziel der Produktorientierung stellt somit die genaue Zuordnung von Ressourcenverbrauchen dar, die exakt einer jeweiligen Leistung gegenüber- stehen. Daher dienen die beschriebenen Produkte später auch als Grundlage für den Einsatz einer Kosten- und Leistungsrechnung.^[3]

1.3 Input- gegenüber Outputorientierung

Damit die Unterschiede zwischen Input- und Outputorientierung (s. hierzu Punkt 1.1) aufgezeigt werden können, bedarf es zunächst noch einer Definition der Inputorientierung.

„Bei der Inputorientierung erfolgt die Ausrichtung von Planungs-, Steuerungs- und Kontrollmechanismen an den zur Verfügung gestellten Mitteln (Ressourcen).“^[4]

Diese Definition erfordert zugleich noch die Erörterung der Begrifflichkeit Ressource.

„Ressource ist die Bezeichnung für Produktionsfaktoren (Arbeit, Kapital, Boden) bzw. natürlich vorkommende Rohstoffe und Boden(schätze). I.e.S. sind Ressourcen zur Verfügung gestellte Geld-, Sach- oder Personalmittel für die Erfüllung einer Aufgabe/Erstellung eines Produkts/einer Leistung.“^[5]

Bei der Inputsteuerung spielen also die bereitgestellten Ressourcen (i.e.S. Haushaltsmittel) eine entscheidende Rolle. Aus dieser Haushaltssystematik kann nachvollzogen werden, welche Organisationseinheit für welche Ausgabenart eine bestimmte Summe an Mitteln zur Verfügung hat. Dies gilt umgekehrt auch für die Einnahmearten. Jedoch hat dieses inputorientierte System einen grundlegenden Schwachpunkt. Die exakte Zuordnung, welches konkrete Ziel oder welche konkrete Leistung mit der Mittelverwendung erreicht wurde, ist nicht möglich. Mit anderen Worten bedeutet dies, dass sich die Verwaltung überhaupt kein genaues Bild über ihre Arbeitsergebnisse und deren Nutzen verschaffen kann. Daher kann sich eine Folgeplanung der jährlich zuzuteilenden Haushaltsmittel lediglich an Messgrößen der Vorjahre orientieren, ohne auch nur im Ansatz offen zu legen, wie sich evtl. Veränderungen beim Einsatz von Ressourcen auswirken würden. Aufgrund der ständig zunehmenden Verschuldung der Kommunen fordert man die Verwaltungen häufig zu Haushaltseinsparungen auf, die dann von der Politik durch pauschal gekürzte Budgets durchgesetzt werden. Hierbei entsteht jedoch das Dilemma, dass sich an der Aufgabenbewältigung der jeweiligen Bereiche nichts ändert, jedoch die dafür zu Verfügung stehenden Mittel beschnitten werden, ohne aber genaue Hinweise darauf zu erhalten, bei welchen Ressourcen denn diese Einsparungen letztlich umgesetzt werden sollen, da dies mit dem bisherigen Haushaltssystem überhaupt nicht möglich ist. Deshalb versucht jeder verantwortliche Bereichleiter bei der vorzunehmenden Budgetplanung genau diese Mittel mehr zu beantragen, die so vermutlich durch die Kürzungen entzogen werden sollen. Unter dem Strich erhält der Bereich somit ziemlich genau dasselbe Budget, welches ihm auch im Vorjahr zugeteilt wurde. Die Folge ist jedoch, dass sich trotz offiziell gekürzter Budgetzuweisung der Gesamtbetrag des Haushaltes um genau diese Summe erhöht. Diese ständig steigende Spirale der Haushaltsmittelerhöhung wird aber noch durch das sog. Jährlichkeitsprinzip verstärkt. Dieses besagt, dass unverbrauchte Budgetteile der einzelnen Bereiche wieder zurückgegeben werden müssen (ist jedoch von der jeweiligen Budgetregel abhängig und nicht überall Pflicht!) und so kommt es jährlich zu einem „Dezemberfieber“, bei dem zwanghafte Anstrengungen unternommen werden, die noch ungenutzten Budgetteile irgendwie zu verbrauchen, da sie ansonsten im nächsten Jahr fehlen; d.h. abgezogen werden. Von einer sinnvollen und effizienten Mittelverwendung kann somit nach dem bisherigen System keine Rede sein. Die Schwäche der mangelnden Erkenntnis eines Arbeitserfolges, die durch fehlende wirtschaftliche Kontrolle im Detail verursacht wird, wird auch nicht durch die vorhandene Rechtmäßigkeitsprüfung des Haushaltes wettgemacht.^[6]

Daher setzt die Outputorientierung auch an dem grundlegenden Problem an, denn die zentrale Frage lautet hierbei: Was will die Verwaltung durch den Einsatz ihrer Ressourcen eigentlich erreichen?

Dadurch stehen nun nicht mehr die Mittel und Organisationseinheiten im Vordergrund, sondern die Produkte und Leistungen (Güter und Dienstleistungen), die die Verwaltung erbringt. Es entsteht somit eine Fokussierung auf das Verhältnis zwischen eingesetzten Ressourcen, die daraus resultierenden Kosten und Erlöse und dem Ergebnis der Verwaltungsleistung. Das Ziel der Produktorientierung und der dadurch zwingend notwendigen Produktbeschreibung ist es deshalb - mit Hilfe der Kosten- und Leistungsrechnung - exakte Angaben über die Kosten eines einzelnen Produktes (z.B. Baugenehmigung oder Personalausweis) machen zu können. Dies ist bei der organisatorischen Mittelzuordnung des geltenden Haushaltssystems bisher nicht möglich.^[7]

Die Outputorientierung muss daher als fundamentaler Steuerungsmechanismus verstanden werden.

1.4 Produktbildung (Produktbeschreibung)

Hierbei handelt es sich um den ersten Schritt für die Neuausrichtung des Verwaltungshaushaltes, nämlich das Produkt selbst. Dieses wird wie folgt definiert:

„Ein Produkt ist eine abgrenzbare, beschreibbare Leistung oder Gruppe von Leistungen (Output) einer Organisationseinheit, die Dritte (z. B. Bürger, Unternehmen, Haushalte) außerhalb der betrachteten Verwaltung benötigen und nachfragen. Innerhalb der Verwaltung verbleibende Leistungen könnten als „Binnenprodukt“ (Leistung verbleibt vollständig im Verwaltungskreis und dient nur mittelbar externen Produkten) oder „Vorprodukte“ (Leistung fließt unmittelbar in externes Produkt ein) bezeichnet werden.“^[8]

Für eine erfolgreiche Umsetzung des produktorientierten Haushaltes (Produkthaushalt) sollte zunächst festgestellt werden, welche Bereiche die jeweilige Verwaltung durch ihr Handeln überhaupt abdeckt und welche speziellen Produkte und Leistungen für die Kunden (Bürger, Unternehmen, andere Verwaltungen und Behörden) erstellt bzw. geleistet werden. Um die Produkte nun zu definieren, sollten sie möglichst aus Kundensicht betrachtet werden. Eine sinnvolle und einheitliche Lösung bietet hierzu ein sog. Produktdatenblatt, das die wichtigsten und informativsten Aspekte beinhalten muss. Dazu gehören die Zugehörigkeit zur übergeordneten Produktgruppe, die Produktbeschreibung, ggf. die Rechtsgrundlage, die angestrebten Sachziele und operationalisierte Messgrößen für die Zielerreichung, die produkt-erstellenden Organisationseinheiten, die Zielgruppenmerkmale (Produkt-empfänger), der Leistungsumfang (alle Einzelleistungen), Erfassungs- und Erhebungsgrundlagen, Kosten und Erlöse, Budgets, Informationen zur inner- und zwischenbehördlichen Leistungsverrechnung (Verrechnungszweck, -motiv, -methodik), Qualitätsmerkmale bzw. Standards als auch Kennzahlen und Vergleichsmöglichkeiten.^[9]

Werden alle diese Aspekte in ausreichender Form berücksichtigt, so ergibt sich innerhalb einer Produktbeschreibung ein umfassender Überblick über die Zusammenhänge des Produktes und der eingesetzten Ressourcen, was gleichzeitig eine Abgrenzung gegenüber anderen Produkten bewirkt. Dabei ist es i.S.d. interkommunalen Vergleichbarkeit der Produkte und Leistungen von enormer Bedeutung, dass diese Produktbeschreibungen auch im Produktplan anzutreffen sind, um evtl. Unklarheiten aufzulösen oder Missverständnissen vorzubeugen. Ein Muster eines Produktdatenblattes befindet sich in der Anlage V.

[...]

^[1] Neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, Doppik Hessen, 2005, S. 495

^[2] Vgl. Neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, Doppik Hessen, 2005, S. 257

^[3] Vgl. Neues Verwaltungsmanagement, Grundlagen, Methoden und Anwendungsbeispiele, 1996, C 3.9, S. 6

^[4] Neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, Doppik Hessen, 2005, S. 486

^[5] Neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, Doppik Hessen, 2005, S. 499

^[6] Vgl. Neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, Doppik Hessen, 2005, S. 263 - 264

^[7] Vgl. Neues Verwaltungsmanagement, Grundlagen, Methoden und Anwendungsbeispiele, 1996, C 3.9, S. 5 - 6

^[8] www.doppik-hessen.de, Glossar, 30.10.2005

^[9] Vgl. Neues Verwaltungsmanagement, Grundlagen, Methoden und Anwendungsbeispiele, 1996, C 3.9, S. 8 - 10