Liberaler oder impliziter Familialismus? Die Entwicklung der Pflegereformen in Großbritannien seit 1990

Inhaltsverzeichnis

1.0 Einleitung

2.0 Theoretischer Zugang
2.1 Esping- Andersens Wohlfahrtsstaatsmodell
2.2 Leitners Familialismusmodell

3.0 Entwicklung der Pflegereformen seit 1990
3.1 Wichtige Begriffserklärungen

4.0 Analyse der Pflegereformen
4.1 Ausbau der defamilialisierenden Strukturen und Zugang
4.2 Bedeutung der Familie und Carer’s Allowance
4.3 Attendance Allowance
4.4 Direct payments
4.5 Zuordnung zu Leitners Typologie
4.6 Abweichungen von der Typologie

5.0 Pfadabhängigkeit, Pfadbruch oder Hybridisierung?
5.1 Verortung der Ergebnisse in bisherige Literatur und Reflexion der Vorgehensweise

6.0 Fazit und Ausblick

7.0 Literaturverzeichnis

1.0 Einleitung

Der demographische Wandel und seine Folgen werden ein zunehmend wichtiges politisches Thema und spielen gerade in den europäischen Ländern eine große Rolle. 2012 lag der Anteil der 65-Jährigen in Großbritannien bei 16,6% und der Anteil der 80-Jährigen bei 4,3%. 2050 werden 24% der Bevölkerung über 65 Jahren und 10% über 80 Jahren alt sein (Colombo 2013). Dies sollte ein alarmierender Trend für die europäischen Wohlfahrtsstaaten sein, um die Pfle- gemaßnahmen auszubauen und somit die (zukünftige) Pflegeversorgung sicherstellen zu kön- nen. Daraus ergibt sich die Fragestellung, welche Pflegereformen durchgesetzt wurden und in welche Richtung sich diese entwickeln. Zur diesbezüglichen Analyse bietet sich Großbritannien an, weil es zum einen im europäischen Kontext den Idealtyp des liberalen Wohlfahrtsstaates darstelle (Esping-Andersen 1998: 44) und zum anderen seit den 1990ern besonders in den Fo- kus wissenschaftlicher Untersuchungen gerückt sei (Daly; Lewis 1998: 281). Dabei soll auf die wichtigsten Pflegereformen von 1990 eingegangen werden, die im Rahmen des NHS Commu- nity Care Acts verabschiedet wurden, weil diese Auth zufolge „den Höhepunkt der wohlfahrts- staatlichen Umgestaltungsprozesse“ darstellen (Auth 2017: 133). Außerdem basiert die heutige Pflegesituation Großbritanniens auf diesen Reformen.

In vorherigen Theorien wie die von Leitner 2003/ 2013 geht die Autorin hinsichtlich der Alten- pflege nur darauf ein, ob Leistungen gezahlt werden oder nicht und ermittelt daran das Ausmaß des Familialismus bzw. Defamilialismus (Näheres dazu im Theorieteil dieser Arbeit). Demnach entspreche Großbritannien dem expliziten Familialismus. Außerdem scheint es nach Leitner (2013) ein Widerspruch zu sein, dass Großbritannien einerseits als liberaler Wohlfahrtsstaat dem impliziten Familialismus oder Defamilialismus angehören müsste und nicht dem explizi- ten Familialismus (Leitner 2013: 189). Die Frage bleibt, nach welcher Logik die Pflegerefor- men funktionieren und ob sie eine Neuerung bzw. einen Pfadbruch der liberalen Logik seit 1990 darstellen. Konkret formuliert bedeutet dies: Inwiefern stellen die Pflegereformen Großbritan- niens seit 1990 eine sozialpolitische Neuerung innerhalb des liberalen Wohlfahrtsstaats dar? Meine dazugehörige These besagt, dass die Pfadabhängigkeit des liberalen Wohlfahrtsstaat ge- wahrt wird, es jedoch auch zunehmend mehr konservative Elemente in den Pflegereformen gibt.

Die Arbeit gliedert sich wie folgt: Zuerst wird eine theoretische Rahmung aus dem klassischen Wohlfahrtsmodell Esping-Andersens und dem Familialismusmodell Leitners geschaffen. Da- nach wird die Entwicklung der relevantesten Pflegereformen seit 1990 aufgezeigt (Attendance Allowance, Carer’s Allowance und Direct payments) und anschließend analysiert sowie nach Leitners Modell eigeordnet. Außerdem wird aufgezeigt, inwiefern die Ergebnisse von Leitners Typologie abweichen. Im Diskussionsteil der Arbeit werden die bisherigen Erkenntnisse in Zu- sammenhang mit der Logik des liberalen Wohlfahrtsstaats gebracht, um sie entweder der Logik der Pfadabhängigkeit, Pfadbruchs oder der Hybridisierung zuzuordnen. Abschließend folgt ein Fazit.

2.0 Theoretischer Zugang

2.1 Esping- Andersens Wohlfahrtsstaatsmodell

In seinem klassischen Wohlfahrtsstaatsmodell unterscheidet Esping- Andersen zwischen drei idealtypischen Wohlfahrtsstaaten: dem Liberalen, Konservativ-korporatistischem und dem So- zialdemokratischem, die sich in ihrem Ausmaß an De-kommodifizierung, Stratifizierung und Familialisierung unterscheiden. Dabei bedeute Dekommodifizierung, ob die Menschen Sozial- leistungen unabhängig von ihrer Marktposition erhalten. Unter Stratifizierung versteht Esping- Andersen, ob der Wohlfahrtsstaat gegen Ungleichheit wirkt oder nicht. In dieser Arbeit wird besonders auf den Familialismus (Verhältnis zwischen Staat, Markt und Familie) eingegangen, da dieser am besten auf die Pflegereformen und in Zusammenhang mit Leitners Theorie anzu- wenden ist. Nach der Logik des konservativen Wohlfahrtsstaates greife dieser erst ein, wenn die Familie versagt. Dahingegen gebe es im sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaat ein hohes Niveau an Leistungen, ein universelles Sicherungssystem und die Förderung individueller Un- abhängigkeit. Großbritannien gehört nach Esping- Andersen typischerweise zum liberalen Wohlfahrtsstaat, der eine bedarfsgeprüfte Fürsorge zur Verfügung stelle, d.h., Bedürftigen eine minimale Leistung gewährleiste. Außerdem gebe es niedrige universelle Transferleistungen so- wie eine private Sicherungsform (Esping- Andersen 1998: 43-45).

Daran anschließend gab es viel Kritik, besonders aus feministischer Perspektive in Bezug auf die unbezahlte Betreuungsarbeit der Familie (Daly; Lewis et al.1998: 9). Aus den daraus resul- tierenden neuen Ansätzen Esping- Andersens 1998 (Esping- Andersen 1998: 47ff.) entwickelte Sigrid Leitner 2003 (erweitert 2013) einen differenzierten Ansatz dazu, inwiefern der Staat die Familie bei der Kinderbetreuung bzw. Altenpflege unterstützt oder nicht.

2.2 Leitners Familialismusmodell

Sigrid Leitner untersucht historisch vergleichend, wie sich der Wandel des Familialismus d.h. die Höhe der Unterstützungsleistungen des Staates vollzogen hat, indem sie die Wohlfahrts- staaten gegenüberstellt. Je nach Wohlfahrtsstaat übernehme entweder der Staat oder die Familie Unterstützung der Kinderbereuungs-, und Altenpflege. Allgemein geht Leitner davon aus, dass familialisierende Maßnahmen je nach Wohlfahrtsstaat unterschiedlich stark bzw. schwach aus- geprägt sind und sich in vier Idealtypen unterteilen: Den expliziten, optionalen und impliziten Familialismus sowie den De-familialismus. Nach dem expliziten Familialismus stelle der Wohlfahrtsstaat familialisierende Leistungen bereit, die die Familie unterstützen und den Staat entlasten sollen. Im optionalen Familialismus hingegen gebe es sowohl familialisierende als auch defamilialisierende Leistungen im hohen Ausmaß. Entsprechend können Individuen wäh- len, ob ihre Familie bei der Pflegearbeit gefördert oder entlastet werden soll. Beim impliziten Familialismus gebe es weder familialisierende noch defamilialisierende Maßnahmen, sodass die Familie mangels Alternativen für die Pflegearbeit aufkommen. Dahingegen gebe es in ei- nem defamilialistischen Wohlfahrtsstaat keine familialisierenden Maßnahmen, aber gute defa- milialisierende Maßnahmen, wobei die Familie gut entlastet werde (Leitner 2013: 26f).

Außerdem zeigt Leitner eine Operationalisierung von Familialismus und Defamilialismus auf. Defamilialisierende Maßnahmen können mobile soziale Dienste oder stationäre bzw. teilstati- onäre Pflegeeinrichtungen sein. Diese können entweder vom Wohlfahrtsstaat, zivilgesellschaft- lichen oder privaten Anbietern bereitgestellt werden. Die Höhe der Defamilialisierung bemesse sich Leitner zufolge daran, inwiefern die Familien tatsächlich entlastet werden (Leitner 2013: 23).

Familialisierende Maßnahmen werden institutionell durch den Wohlfahrtsstaat oder einen Be- trieb bereitgestellt. Dies können Zeitrechte wie Eltern-, oder Pflegegeld sein, wodurch die Er- werbstätigen entlastet werden und sich um die Pflege-, und Betreuung kümmern können oder Geldleistungen. Außerdem können es Lohnkompensationszahlungen (Carer’s Allowances) sein, die Pflegepersonen verwenden können, wenn ihnen durch die Familienarbeit Erwerbs- chancen entgehen z.B. durch steuerliche Begünstigungen der Pflege. Weiterhin gibt es die fa- milialisierende Leistung der Proper Wages. Dies seien staatlich finanzierte Gehälter, Familien- arbeitende können in den Kommunen mitarbeiten. Dahingegen seien die sogenannten Routed wages direkte Geldzahlungen an die pflegebedürftige Person oder die Pflegeperson sowie sym- bolische Zahlungen wie Geschenke, die an Pflegearbeit leistenden Verwandte, Freunde oder Nachbarn übergeben werden. Außerdem gibt es nach Leitner noch das Paid Volunteering, das eine symbolische Bezahlung für ehrenamtliche Pflegepersonen darstelle. Dies solle den Lohn der Erwerbsarbeit ausgleichen. Insgesamt gelte: Je höher diese Leistungen seien, als desto fa- milialisierender ist der Wohlfahrtsstaat einzuordnen (Leitner 2013: 24 u. 25).

In Anlehnung an Ostner fügt Leitner hinzu, dass es zur Einordnung der Wohlfahrtsstaaten ent- lang der Familialisierungs-, bzw. Defamilialisierungsdimension positive und negative Leistun- gen gebe. Positive Maßnahmen zeichnen sich dadurch aus, dass der Familie Zeitrechte, soziale Dienste und Geldleistungen zur Verfügung gestellt werden. Im Gegensatz dazu finde bei nega- tiven Leistungen entweder kein Angebot der defamilialisierenden bzw. familialisierenden Maß- nahmen statt oder diese werden gekürzt und es komme im Falle der einstigen Defamilialisie- rung zu einer negativen Refamilialisierung. (Leitner 2013: 25f.). Allgemein ordnet Leitner das liberale Care Regime dem impliziten Familialismus oder dem Defamilialismus zu d.h. entweder stellt der Wohlfahrtsstaat keine Leistungen bereit und die Familie muss zwangsweise für die Versorgung der Pflegebedürftigen aufkommen oder es gibt Leistungen, die die Familie entlas- ten sollen (Leitner 2013: 189). Dies gilt es bezüglich Großbritanniens zu überprüfen, wozu zu- nächst einmal die Entwicklung des Pflegesystems seit den 1990ern dargestellt wird.

3.0 Entwicklung der Pflegereformen seit 1990

Im Rahmen der NHS Community Care Act Reformen sind seit 1990 die Social Service Depart- ments der Kommunen hauptsächlich für die Pflegeversorgung und ihre Koordinierung verant- wortlich. Dazu führen die Kommunen eine Bedürftigkeitsprüfung durch, die entscheidet, ob der/die Pflegebedürftige öffentlich finanzierte Pflegeversorgung bekommt und welche Höhe die Leistung umfasst. Berechtigt für eine öffentliche Finanzierung sind Personen mit einem niedrigen Eigenbudget und gleichzeitigen geringen familiären Ressourcen, auf die sie zurück- greifen können. Seit 1994 werden diese Kriterien (targeting of services) verschärft, indem nur noch Schwerstpflegebedürftige öffentlich finanziert werden (Auth 2012: 2f/ Comas-Herrera Wittenberg et al. 2010: 379). Dabei variiere es jedoch erheblich zwischen den Regionen, ob die Pflegebedürftigen unterstützt werden und wie hoch die Leistung ausfalle (Baldock 2003: 120). Die Pflegebedürftigen, die den Kriterien entsprechen, werden dann über eine/n Care ManagerIn an einen privaten oder gemeinnützigen Anbieter vermittelt (Glendinning 2012: 294). Weiterhin entschied sich Großbritannien dazu in die privaten und gemeinnützigen Anbieter zu investieren. Folglich wurden die sozialen Dienste auf diesen sogenannten unabhängigen Sektor ausgelagert, wodurch die Anzahl der privaten Anbieter besonders stark zunehme. Im Gegensatz dazu gehe die öffentliche Finanzierung zunehmend zurück (Auth 2012: 2).

Die Reformen beinhalten außerdem die Leistungen der Carer’s Allowance, der Attendance Al- lowance und der Direct Payments (Direktzahlungen), die insgesamt entweder Pflegebedürftige oder ihre Pflegepersonen finanziell unterstützen sollen. Die Carer’s Allowance ist eine finan- zielle Pflegebeihilfe, die nicht bedürftigkeitsgeprüft ist und diejenigen Pflegepersonen unter- stützen soll, deren Pflegearbeitszeit mindestens 35 Stunden beträgt. Es ist eine Lohnkompensa- tionszahlung für die Arbeit, die man während der Pflegezeit nicht ausüben kann und keine fi- nanzielle Leistung zur Anerkennung der Pflegeleistung. 2010 betrug die Leistung 53,10 Pfund (60,18€) pro Woche bei einem wöchentlichen Nettogehalt von 95 Pfund (107,66 €) (Auth 2017: 178) und 2018 64,60 Pfund (73,21€) pro Woche bei einem wöchentlichen Nettogehalt von 120 Pfund (136€) (Government UK 2019a). Pflegepersonen müssen mindestens 16 Jahre alt sein und können Verwandte, NachbarInnen oder FreundInnen der Pflegeperson sein (Auth 2017:178). 1992 wurde die Attendance Allowance neu geregelt. Zuvor bezog sie sich nur auf Menschen mit Behinderungen und entsprach demnach einem Behindertenpflegegeld. Die Neuregelung besteht nun darin, dass es einerseits das Behindertenpflegegeld als Disability Living Attendance für Behinderte unter 65 Jahren gibt sowie die Attendance Allowance für Pflegebedürftige über 65 Jahren. Diese können das Pflegegeld in Anspruch nehmen, wenn sie aufgrund einer Krank- heit oder Behinderung für mindestens 6 Monate Pflegeunterstützung benötigen und noch zu Hause leben. Attendance Allowance ist nicht bedürftigkeitsgeprüft, einkommensunabhängig, steuerfrei zu beziehen und richtet sich in seiner Höhe nach der individuellen Pflegebedürftigkeit der Person (Auth 2017: 173/74). 1988 betrug es als Behindertengeld zwischen 22 Pfund und 33 Pfund (24,93€- 37,40€) pro Woche, wohingegen es 2018 zwischen 57,30 Pfund und 85,60 Pfund (64,94€- 97,01€) wöchentlich beträgt (Government UK 2019b).

Die seit 1997 eingeführten Direktzahlungen waren zuerst nur auf behinderte Menschen unter 65 Jahren begrenzt und wurden 2000 auf über 65-jährige Menschen erweitert, wenn diese von den Kommunen als dienstleistungsbedürftig eingestuft werden. Entsprechend werden Direkt- zahlungen statt der Dienstleistungen in der Höhe gezahlt, die die Pflegebedürftigen ansonsten für eine Care-Agentur bekommen hätten (Comas-Herrera; Wittenberg et al. 2010: 381). Von den Leistungen könne entweder eine Vermittlungsagentur, die dann eine Pflegekraft auf Stun- denbasis einstellt oder ein/e persönliche/r AssistentIn engagiert werden. Wenn sich die Pflege- person für eine Direktzahlung entschieden habe, dürfen kommunale Dienstleistungen nicht mehr bezogen werden (Comas-Herrera; Wittenberg et al. 2010: 381). Persönliche Pflegekräfte dürfen auch Verwandte sein, die nicht mit der pflegebedürftigen Person zusammenleben. Pfle- gepersonen, die im gleichen Haushalt leben, dürfen nur dann Pflegearbeit leisten, wenn keine anderen Pflegepersonen zur Gewährleistung einer „zufriedenstellenden häuslichen Pflege“ her- angezogen werden können (Auth 2017:180). Im Gegensatz zu den anderen aufgezeigten Leis- tungen können bezüglich der Direktzahlungen keine Angaben zur Höhe der Leistungen ge- macht werden, weil diese je nach Region unterschiedlich ausfallen (Baldock 2003: 120).

3.1 Wichtige Begriffserklärungen

In der folgenden Analyse der Pflegereformen Großbritanniens gibt es typischerweise die Un- terscheidung der Pflegearten nach formeller und informeller Pflege. Dabei sei die formelle Pflege diejenige, die durch die Öffentlichkeit, Freiwilligenorganisationen oder private Anbieter bereitgestellt werden. Dahingegen werde die informelle Pflege durch die Familie, FreundInnen oder NachbarInnen oder eine Pflegeperson geleistet werde (Burchardt; Jones et al. 2018: 480). Diese Unterscheidung ist notwendig für die weitere Nachvollziehbarkeit des anschließenden Analyseteils.

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