Kommunale finanzielle Teilhabe am Ausbau der Windenergie. Neue Beteiligungsformen für Bürger und ihre verfassungsrechtliche Haltbarkeit

Literaturverzeichnis

A. Die Problematik der Energiewende und des Ausbaus von Windenergieanlagen

B. Bedeutung der Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger
I. Begriffsbestimmung Bürgerbeteiligung
II. Positive Aspekte
III. Negative Aspekte

C. Neue Ansätze wirtschaftlicher Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger
I. Bürger- und Gemeindebeteiligungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern
II. Siegel „Faire Windenergie Thüringen“
III. Das neue Sonderabgabengesetz in Brandenburg

D. Schlussbetrachtung

E. Ausblick

Literaturverzeichnis

A. Die Problematik der Energiewende und des Ausbaus von Windenergieanla- gen

Ein Blick in die Nachrichten, politischen Diskussionen und Berichterstattungen lässt erahnen, wie wichtig das Thema Umweltschutz für die Öffentlichkeit ist und auch in Zukunft sein wird. Nicht nur durch Proteste für den Braunkohle-Ausstieg, auch die anhaltenden Freitags- Demonstrationen „Fridays for Future“ zeugen davon, dass Klimaschutz zu einem immer wichtigeres Anliegen der Menschen wird.¹

Die anhaltende Dürre und Hitze in Indien und Wassermangel im Westen der USA oder in Afrika zeugen davon, dass die Menschen den Klimawandel nicht länger ignorieren und verharmlosen sollten.² Ein wichtiger Ansatz, um nachhaltigen Umweltschutz zu betreiben, ist vor allen der Umstieg auf erneuerbare Energie bei der Stromerzeugung.³

Diesen Verbrauch durch Atomkraft und natürliche Ressourcen, wie Braunkohle und Erdgas zu decken, wird vermutlich auf lange Sicht nicht möglich sein und die Umwelt zerstören. Lässt man den Blick über die deutsche Landschaft streifen, sind die Bemühungen der Energiewende für einen Umstieg auf erneuerbare Energien stark erkennbar. Windräder lassen sich fast in jeder Region Deutschlands finden. Im Jahr 2018 konnten bereits 35 % der Bruttostromerzeugung in Deutschland aus erneuerbarer Energie und davon 17,3 Prozent durch Windkraft an Land und auf See erzeugt werden. Dabei erfolgte die Energieerzeugung unter Verwendung von Braunkohle und Atomenergie lediglich mit 22,5 und 11,8 % erfolgte.⁴

Die Windenergie stellt einen wichtigen Baustein in der deutschen Klimapolitik dar. Um die Vorgabe des Europäischen Rates aus dem Jahr 2007 einzuhalten, soll bis 2050 der Kohlendioxidausstoß um 60 bis 80 % gegenüber dem Wert aus 1990 gesenkt werden. Dies wird nur gelingen, wenn immissionsstarke Kraftwerke durch emmissionsarme, wie Windräder, ersetzt werden.⁵

Es sollte demnach zu schlussfolgern sein, dass die Bürgerinnen und Bürger in Deutschland den Ausbau der Windenergie befürworten und unterstützen. Dies ist aber nur zum Teil der Fall. Grundsätzlich befürworten 95 % der Deutschen den Ausbau an erneuerbaren Energien aber nur ca. 57 % wären bereit erneuerbare Energieanlagen in der Umgebung ihres Wohnortes zu akzeptieren.⁶

Durch die hohe Bevölkerungsdichte in Deutschland rücken die Anlagen zwangsläufig immer näher an die Menschen heran. Lärmbelästigung, Schattenwurf, Wertminderung der Grundstücke, nachteilige Auswirkungen auf den Tourismus und die Beeinträchtigung der Flora und Fauna sind nur ein paar Beeinträchtigungen, über die Bürger, deren Wohnsitz sich in unmittelbarer Nähe der Anlagen befinden, klagen. Insgesamt drehten sich 2018 in Deutschland mehr als 29.000 Anlagen an Land. Dabei liegt die durchschnittliche Höhe bei 132 Meter mit einem Rotordurchmesser von 118 Meter und die Tendenz zu immer größeren Anlagen ist steigend.⁷

Weiterhin ist der Neubau von Windenergieanlagen mit hohen Kosten und langwierigen Verfahren verbunden, die zu einer zusätzlich Belastung der Menschen führt. Auch steigende Stromkosten mindern den Zuspruch der Bevölkerung. Durch regional unterschiedliche Nutzungsentgelde wird den betroffenen Bürgern verstärkt das Gefühl gegeben, dass die Energiewende hauptsächlich auf ihre Kosten geht. Somit werden, gerade in dem unmittelbar angrenzenden Gemeinden eines Windparks, immer mehr Proteste laut.⁸

Um diese Situation nicht zu verstärken und die grundsätzliche Stimmung der Unterstützung von Windkraftanlagen beizubehalten, ist es für die Politik, wichtig die Bürgerinnen und Bürger in den Neubau von Windparks einzubeziehen. Der Windenergieausbau sollte sozial und naturverträglich gestaltet werden. Schlussendlich geht es nicht nur um die Absicherung der Akzeptanz von Windanlagen, sondern auch um die Energiewende insgesamt.⁹

Der negativen Auswirkungen auf die betroffene Bevölkerung könnten finanzielle Teilhabe und zusätzliche Wertschöpfung für die Region entgegenwirken.

Die nachfolgende Arbeit befasst sich mit neuen Formen der Sicherstellung von Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger an Windenergieprojekten und deren gesetzlichen Bestimmungen. Zuerst soll die grundlegende Definition von Bürgerbeteiligung ermittelt werden. Nachfolgend werden positive und negative Aspekte der Beteiligung an Windenergieprojekten zusammengetragen. Im Anschluss sollen die Inhalte des Beteiligungsgesetzes Mecklenburg-Vorpommerns, des Thüringer Energiesiegels und des Sonderabgabengesetzes genauer betrachtet werden. Insbesondere wird hierbei ein großer Augenmerk auf die Gesetzmäßigkeit gelegt. Abschließend soll nach Antworten auf die Fragen nach der verfassungsrechtlichen Haltbarkeit neuer Teilhabemodelle sowie deren Möglichkeit der Erlangung größerer Akzeptanz durch die Bürger gesucht werden.

B. Bedeutung der Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger

I. Begriffsbestimmung Bürgerbeteiligung

Im Allgemeinen wird von Bürgerbeteiligung aus finanzwirtschaflicher Sicht gesprochen, wenn Bürger finanziell an Projekten teilhaben und teilnehmen. Dafür stellen sie Kapital bereit, welches für öffentliche Vorhaben und Projekte genutzt wird. Im Konsens der Energiewende werden dabei Projekte angesprochen, die von Unternehmen erneuerbarer Energien geleitet und durchgeführt werden. Einigkeit über eine allgemeingültige Definition der wirtschaftlichen Beteiligung von Bürgern lässt sich in der hiesigen Literatur nicht finden. Mögliche Unterscheidungen könnten in aktive und passive sowie direkte und indirekte Beteiligung vorgenommen werden. Vermehrt existiert aber ein breiter Konsens über eine Unterscheidung in Beteiligung im engeren und weiteren Sinne.¹⁰

Die Beteiligung im engeren Sinn deckt sich zum Großteil mit der Legaldefinition des § 3 Nr. 15 EEG 2017. Sie zeichnet sich unter Anderem durch folgende Kriterien aus. Zum Einen existiert eine starke wirtschaftliche Verflechtung der Bürger mit dem Projekt zur Nutzung erneuerbarer Energieträger. Die Bereitstellung von Kapital ermöglicht es, Einfluss auf die Unternehmenspolitik des Projektträgers zu nehmen und Mitbestimmungsrechte auszuüben. Dadurch werden die Bürger, die darüber hinaus einer regionalen bzw. lokalen Einheit angehören sollten, selbst zu verantwortlichen Akteuren. Zum Anderen steht das Gemeinwohl der Unternehmung und Beteiligung im Vordergrund. Folglich ist für die Beteiligung nicht der Gewinn, sondern das Mitbestimmungsrecht ausschlaggebender Punkt. Beispielsweise wäre es möglich, durch Mehrheitsbeschluss Windparks flächenmäßig und höhenmäßig zu begrenzen, um so die Belastungen und negativen Effekte einzudämmen. Daraus lässt sich eine Mehrheitsbeteiligung von mehr als 50 % der Bürger an Projektgesellschaften als weiteres Kriterium für eine Beteiligung im engeren Sinne ableiten.¹¹

Von einer Beteiligung im weiteren Sinn kann ausgegangen werden, wenn Beteiligungen getätigt werden, bei denen kein Eigenkapital erbracht wird sondern andere Finanzierungs- formen, beispielsweise Sparbriefe oder Nachrangdarlehen, genutzt werden. Dabei ist nicht von Bedeutung, ob eine Verbindung der Bürger zur Region oder zu lokalen Kommunen besteht. Ebenso müssen diese auch nicht von den negativen Folgen eines Windparks betroffen sein. Es handelt sich lediglich um eine reine Investitions- oder Anlagemöglichkeit.¹²

In Bezug auf Windenergieprojekte kann folglich nur unter dem Gesichtspunkt der Beteiligung im engeren Sinne von Bürgerwindparks gesprochen werden. Die Möglichkeiten der Bürger, unmittelbar auf die Entscheidungen der Energiegesellschaft Einfluss zu nehmen und dadurch mehr Informationen zu erhalten, schafft eine gute Grundlage, um eine bessere Verbundenheit der Bürger zum Projekt aufzubauen.¹³

II. Positive Aspekte

Den Bürgern ist es möglich durch Ihre Beteiligung an Windenergieunternehmen lokale Wertschöpfung zu generieren, ihr Einkommen zu verbessern und Beschäftigungs- möglichkeiten in Kommunen und Regionen zu schaffen. Insgesamt ergab sich im Jahr 2012 eine regionale Wertschöpfung durch Bürgerenergie von 3,2 bis 5,3 Milliarden Euro.¹⁴

So dienen die Beteiligungsmodelle zum Einen der Verbreitung der örtlichen Akzeptanz der Windenergieprojekte bei betroffenen Anliegern und zum Anderen kann Kapital für Investitionen in erneuerbare Energien gesammelt und gebündelt werden. Somit kann das gesammelte Kapital auch als Weg zur Verwirklichung kommunaler Zielsetzung dienen. Häufig ist auch die Rede von Ökobewegungen der Städte und Kommunen, die vor allem die Kundenbindung an das jeweilige Stadtwerk als Vorteil sehen.¹⁵

Ohne die Beteiligung von Bürgern an den Windenergieprojekten wären wohl einige Anlagen nicht gebaut worden. Das Engagement einzelner oder mehrerer Bürger stellt eine wesentliche treibende Kraft für den Bau von Anlagen dar. Oftmals sind die professionellen Investoren und Projektierer durch die Anlagenrealisierung, die mit hohen Transaktionskosten verbunden ist, vom Bau abgeschreckt. Aus diesem Grund kann die Tätigkeit von Bürgerenergieprojekten oder auch eingetragenen Vereinen und ihren ehrenamtlichen Mitgliedern als wichtiger Treiber technologischer Entwicklungen gesehen werden.¹⁶

Des Weiteren kann Bürgerenergieprojekten bei der regionalen Wertschöpfung eine beachtliche Rolle zugewiesen werden. Die Einnahmen stellen für viele Regionen und Gemeinden eine wichtige Einkommensquelle dar und können gerade in ländlichen oder strukturschwachen Regionen finanziell hilfreich sein.¹⁷

III. Negative Aspekte

Problematisch bei einer Beteiligung an Energieprojekten sind die damit verbundenen Verlustmöglichkeiten. Bauliche Probleme, Naturkatastrophen und gesetzliche Änderungen können die Rentabilität der Windparks verringern. Besteht die Chance, dass Bürger ihr Kapital verlieren, kann davon ausgegangen werden, dass sich dies auch auf die Akzeptanz auswirkt. Ein weiterer Kritikpunkt ist die durch die Beteiligung der Bürger verlängerte Planungsphase. Ein höherer Abstimmungsbedarf kann zu hohen einer Investitionskosten führen.¹⁸

Darüber hinaus fällt es den Energieunternehmen häufig, schwer Stromkunden eine Erhöhung des Strompreises durch regenerative Energie zu vermitteln, sodass die Bevölkerung in der Regel im Zwiespalt steht. Zum Einen wird der Ausbau an erneuerbaren Energien befürwortet, zum Anderen aber eine Erhöhung der Strompreise abgelehnt.¹⁹

Kritik an der momentanen Energiepolitik kommt auch von Seiten der Grünen-Fraktion. Sie kritisieren das Fehlen von Genehmigungen beziehungsweise Standorten aufgrund bürokratischer Beschränkungen, die Grund dafür sind, dass nur für die Hälfte aller ausgeschriebenen Projekte überhaupt Gebote abgegeben werden. Außerdem wäre die Ausschreibungsmenge nicht ausreichend. Selbst wenn genügend Gebote abgegeben würden, könnte dass Ziel von 65 % des Anteils erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung nicht erreicht werden.²⁰

Es ist dementsprechend nicht verwunderlich, dass sich Bürger vermehrt gegen die Windenergieanlagen und -projekte aussprechen. Dies zeigt sich ebenfalls in der sinkenden Beteiligung an Bürgerenergiegesellschaften, denn in den letzten Jahren konnte ein deutlicher Rückgang von neugegründeten Energiegesellschaften im Allgemeinen verzeichnet werden. Während im Jahr 2013 noch 267 Neugründungen zu verzeichnen waren, sank die Zahl im Jahr 2016 auf lediglich 95 Neugründungen.²¹

Davon wurde 26 mit der Rechtsform e.G und 65 mit der Rechtsform Gmbh bzw. UG & Co. KG gegründet. Im Vergleich zum Jahr 2012, in dem mit 165 die bislang höchste Zahl neu gegründeter Gesellschaften mit der Rechtsform e.G. verzeichnet werden konnte, sank die Zahl dramatisch. Demnach ist ein negativer Trend zu verzeichnen. Gründe dafür könnten die vermehrten Insolvenzen von Energiegesellschaften im Laufe der letzten Jahre sein. Insgesamt konnten von 2013 bis 2016 52 Löschungen dokumentiert werden. Dies könnte eine abschreckende Wirkung gegenüber Neugründungen nach sich ziehen.²²

Die Registrierungen von Protestinitiativen der Seite „Windwahn“ zeigt deutlich, wie dringend eine Veränderung der derzeitigen Windenergiepolitik ist. Momentan sind 1059 Bürgerinitiativen gegen Windenergie gemeldet, d.h dass bei 11.054²³ Gemeinden in Deutschland protestieren annähernd 10 % davon gegen Windenergie, zumindest gegen Projekte in umliegender Nähe zu Kommunen und Gemeinden.²⁴

Bei Entscheidungen für oder gegen eine energiepolitische Option liegt der Primat in der Politik. Dennoch zeigen die vielen Bemühungen der Länder, dass sie sich nicht mit den politischen Entscheidungen des Bundes zufrieden geben und in Eigeninitiative Maßnahmen für den Ausbau und die Akzeptanz von erneuerbaren Energien in den Kommunen und bei den Bürgern entwickeln.

C. Neue Ansätze wirtschaftlicher Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger

I. Bürger- und Gemeindebeteiligungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

Als Vorbild für das Bürger- und Gemeindebeteiligungsgesetz dienen die Regelungen aus dem dänischen „Lov om fremme af vedvarende energi“, dem Gesetz zur Förderung der erneuerbaren Energien. Um in den Gesetzgebungsbereich des Bundeslandes zu fallen, musste die Landesregierung das Beteiligungsgesetz so gestalten, dass es ein Begleitgesetz weiterer rechtlicher Maßnahmen, wie Beispielsweise der Raumordnung und des Landesplanung, darstellt. Somit wurde die wirtschaftliche Beteiligungsmöglichkeit für alle neuen Windenergieanlagen als verbindliches Ziel der Raumordnung festgelegt und somit als neuer Grundsatz in das Landesplanungsgesetz aufgenommen. Nachfolgend werden einige wichtige Regelungen des Gesetztes exemplarisch dargestellt.²⁵

[...]

¹ Vgl. Jendrischik (2019), https://www.cleanthinking.de/braunkohle-ausstieg-ende-gelaende/, Zugriff: 11.06.2019.

² Vgl. Alt (2019), https://www.sonnenseite.com/de/umwelt/hitzewelle-in-indien-bei-50-grad.html, Zugriff: 16.06.2019.

³ Vgl. Statista (2019), https://de.statista.com/statistik/daten/studie/164149/umfrage/netto-stromverbrauch-in- deutschland-seit-1999/, Zugriff: 11.06.2019.

⁴ Vgl. BMWi (2019), https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/strommarkt-der-zukunft.html, Zugriff: 11.06.2019.

⁵ Vgl. Europäischer Rat, Schlussfolg. des Vorsitzes v. 08/09.03.2007, ST 7224 2007 REV 1, Rn. 30; Kramer (2018), S. 28.

⁶ Vgl. AEE (2017), https://www.unendlich-viel-energie.de/mediathek/grafiken/grafik-dossier-akzeptanzumfrage- 2017, Zugriff: 11.06.2019.

⁷ Vgl. Kramer (2018), S. 29; BWE (2019), https://www.wind-energie.de/themen/zahlen-und-fakten/, Zugriff: 11.06.2019.

⁸ Vgl. Kramer (2018), S. 30.

⁹ Vgl. Agora Energiewende (2018), S. 15, https://www.agora-energiewende.de/veroeffentlichungen/wie-weiter- mit-dem-ausbau-der-windenergie/, Zugriff: 08.07.2019.

¹⁰ Vgl. Gotchev (2016), S. 7.

¹¹ Vgl. Kramer (2018), S. 46 f.; Holstenkamp/Degenhart (2013), S. 33 f, https://mpra.ub.uni-muenchen.de/ 81263/, Zugriff: 08.07.2019.

¹² Vgl. Holstenkamp/Degenhart (2013), S. 34.

¹³ Vgl. Kramer (2018), S. 50 f.

¹⁴ Vgl. Hauser et al. (2015), S. 73, https://www.buendnis-buergerenergie.de/fileadmin/user_upload/Studie_Nutz- effekte_von_Buergerenergie_17092015.pdf, Zugriff: 08.07.2019.

¹⁵ Vgl. v. Kaler/Kneuper ( 2012), Rn. 791.

¹⁶ Vgl. Hauser et al. (2015), S. 81, https://www.buendnis-buergerenergie.de/fileadmin/user_upload/Studie_Nutz- effekte_von_Buergerenergie_17092015.pdf, Zugriff: 08.07.2019.

¹⁷ Vgl. Hauser et al. (2015), S. 81, https://www.buendnis-buergerenergie.de/fileadmin/user_upload/Studie_Nutz- effekte_von_Buergerenergie_17092015.pdf, Zugriff: 08.07.2019.

¹⁸ Vgl. Kramer (2018), S. 57.

¹⁹ Vgl. Mai (2018), S. 233 f.

²⁰ Vgl. Zugehör (2019), S. 3.

²¹ Vgl. Kahla et. al. (2017), S. 13, https://www.buendnis-buergerenergie.de/fileadmin/user_upload/wp- bl27_BEG-Stand_Entwicklungen.pdf, Zugriff: 08.07.2019.

²² Vgl. ebd ., S. 13.

²³ Vgl. Statista (2017), https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1254/umfrage/anzahl-der-gemeinden-in- deutschland-nach-gemeindegroessenklassen/, Zugriff: 15.07.2019.

²⁴ Vgl. Windwahn (2019), https://www.windwahn.com/karte-der-buergerinitiativen/, Zugriff: 15.07.2019.

²⁵ Vgl. Ausschuss für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung Landtag Mecklenburg-Vorpommern (2016), S. 2, https://www.landtag-mv.de/fileadmin/media/Dokumente/Ausschuesse/Energieausschuss/Drs06-4568.pdf Zugriff: 13.07.2019; Maly/Meister/Schomerus (2018), S. 375.