Rechtsetzungsermächtigungen der Exekutive in der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Belehrung über Plagiate

Erstes Kapitel

Einführung

1. Abschnitt: Gegenstand der Untersuchung: Die Rechtsetzungsermächtigungen der Exekutive

2. Abschnitt: Terminologie
I. Zur Bestimmungsproblematik des Rechtsetzungsbegriffs
II. Der Begriff der Rechtsetzung im nationalen Recht
III. Der Begriff der Rechtsetzung im Unionsrecht

3. Abschnitt: Themenrelevante Eingrenzung und Gang der Untersuchung

Zweites Kapitel

Der Vorbehalt des Gesetzes

1. Abschnitt: Der Vorbehalt des Gesetzes unter dem Grundgesetz
I. Allgemeine Bedeutung und Funktion
II. Terminologische Abgrenzungen
1. Gesetzesvorbehalt
2. Parlamentsvorbehalt
3. Rechtssatzvorbehalt
III. Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes
1. Die Lehre vom Totalvorbehalt
2. Die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts

2. Abschnitt: Der Vorbehalt des „Gesetzes“ auf Unionsebene
I. Der fehlende Gesetzesbegriff im geltenden Unionsrecht
1. EU-Verträge
2. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
II. Die fehlende Unterscheidung zwischen Gesetzes- und Verordnungsakten
III. Funktionen des unionsrechtlichen Gesetzesvorbehalts
IV. Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts unter dem Einfluss der „Wesentlichkeits­rechtsprechung“ des Europäischen Gerichtshofs

3. Abschnitt: Zwischenfazit

Drittes Kapitel

Die Ermächtigung zur exekutiven Rechtsetzung

1. Abschnitt: Die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
I. Die Ermächtigungsnorm des Art. 80 Abs. 1 GG
1. Historische Einordnung der Regelung
2. Der Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG
II. Die exekutiven Ermächtigungsnormen im Unionsrecht
1. Delegierte Rechtsakte nach Art. 290 AEUV
a) Die Regelungen des Art. 290 Abs. 1 AEUV
b) Bedingungen der Übertragung nach Art. 290 Abs. 2 AEUV
2. Durchführungsrechtsakte nach Art. 291 AEUV
3. Die Einbindung des Komitologieverfahrens in die exekutive Rechtsetzung der Union
a) Die Ausgestaltung des Komitologieverfahrens vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon
b) Die Einbeziehung des Komitologieverfahrens in die neue Regelung seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon
aa) in Hinblick auf delegierte Rechtsakte (Art. 290 AEUV)
bb) in Hinblick auf Durchführungsrechtsakte (Art. 291 AEUV)

2. Abschnitt: Die Beteiligung der Legislative
I. Parlamentarische Einflussmöglichkeiten auf die Verordnungsgebung des Art. 80 GG
1. Einflussnahme auf die Verordnungsgebung durch Gesetz
2. Einflussnahme des Parlaments aufgrund eines Gesetzes
II. Einflussmöglichkeiten des Parlaments und des Rats auf die Rechtsetzung der Kommission
1. Verhältnis zwischen Art. 290 und Art. 291 AEUV
2. Beteiligung der Legislative an der delegierten Rechtsetzung

Viertes Kapitel

Abschließender Vergleich und Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

“Delegation of power is an inevitable and necessary practice in any government. No theory of representative government is complete without it. An absolutist position against delegation would be utter foolishness. ”

Theodore J. Lowi: Delegation of Powers to Administrative Agencies - Two Roads to Serfdom: Liberalism, Conservatism and Administrative Power, in: The American University Law Review 36 (1987), S.295 f.

Erstes Kapitel

Einführung

Erster Abschnitt
Gegenstand der Untersuchung:
Die Rechtsetzungsermächtigungen der Exekutive

In der Bundesrepublik Deutschland ist es grundsätzlich Aufgabe der Legislative, Normen zu setzen. Die Exekutive hat dagegen die Aufgabe, die von der Legislative erlassenen Normen umzusetzen. Dies entspricht dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der in der deutschen Rechtsordnung verfassungsrechtlich verankert ist.¹

Da die Europäische Union (noch) keine Staatsqualität besitzt, verfügt sie über keine Gewaltenteilung im klassischen Sinn.² In den EU- Verträgen werden die drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative nicht ausdrücklich aufgeführt oder unterschieden. Um einer Machtkonzentration einzelner Institutionen entgegenzuwirken, hat sich für die unionsrechtliche Form der Gewaltenteilung der Begriff des institutionellen Gleichgewichts³ konstituiert.⁴ Der Union liegt ein dem rechtsstaatlichen Gewaltenteilungsprinzip ähnelndes Prinzip der Funktionenteilung zugrunde, welches Aufgabenverschiebungen zwischen den Organen verhindern und die ausbalancierte Kompetenzordnung gewährleisten soll. Auch wenn der Europäische Gerichtshof die Herleitung des institutionellen Gleichgewichts insoweit offen lässt, als dass er nicht bei einer konkreten Norm anknüpft, stellt Art. 13 EUV jedenfalls eine Art Grundnorm des institutionellen Gleichgewichts dar. Die in Art. 13 EUV verankerten Bestimmungen über das jeweilige Organ sind Ausdruck und zugleich Garanten eines tendenziell gewaltenteilig-demokratisch orientierten Organisationsprinzips, das weitestgehend den Strukturprinzipien des Grundgesetzes entspricht.⁵

Von diesem Gewaltenteilungsschema sind beide Rechtsordnungen in der Praxis bedeutend abgewichen. Es ist illusorisch, die Vielgestaltigkeit und Dynamik der Wirklichkeit in Gesetzen einzufangen. Wenn es die Funktion eines Gesetzes ist, die Entwicklungen sämtlicher Lebensbereiche bis ins kleinste Detail zu steuern, so muss es ständig an veränderte Umstände angeglichen werden. Aber je detaillierter gesetzliche Regelungen ausfallen, desto höher ist das Risiko, dass sich die an der Gesetzgebung beteiligten Akteure nicht einigen können.⁶ Normen werden daher in zunehmendem Ausmaß nicht auf dem traditionellen Weg der parlamentarischen Gesetzgebung durch die eigentlichen Gesetzgebungsorgane in Form von Gesetzen, sondern durch die Exekutive in Form von Rechtsverordnungen erlassen.

Eine solche Umverteilung der Kompetenzen widerspricht in ihrem Kern der Idee der Gewaltenteilung, da die Exekutive Aufgaben wahrnimmt, die dem Kompetenzbereich der Legislative zufällt. Die deutsche Rechtsordnung erkennt diese „Durchbrechung“ des Gewaltenteilungsgrundsatzes⁷ und die damit verbundene rechtsetzende Ermächtigung der Exekutive jedoch als Notwendigkeit einer optimierenden Funktionenordnung an.⁸ Der Befugnis der Exekutive zur Rechtsetzung wird in beiden Rechtsordnungen durch die Verankerung von Ermächtigungsnormen - Art. 80 GG und Art. 290, 291 AEUV - Gültigkeit verliehen.

Die ungleichartige Ausgestaltung der exekutiven Rechtsetzung in Deutschland und der Europäischen Union näher zu beleuchten, ist mit Blick auf die gesetzlichen Neuerungen seit Inkrafttreten des Lissabon­Vertrags das Ziel der nachfolgenden Magisterarbeit.

Zweiter Abschnitt

Terminologie

I. Zur Bestimmungsproblematik des Rechtsetzungsbegriffs

Schon die Doppelnatur von Rechtsetzung, ausgedrückt in den Stichworten „Recht und Politik“ und „Prozess und Verfahren“ lässt darauf schließen, dass die verfassungstheoretische Analyse für die Bestimmung des Rechtsetzungsbegriffs über eine bloße Betrachtung bestehender Rechtsetzungskompetenzen und des Parlamentsvorbehaltes hinausgehen muss. Der Rechtsetzungsbegriff ist nicht statisch, also im Sinne eines abschließend determinierten Gesetzes- und Rechtssatzbegriffs zu bestimmen, der für alle Zeiten und alle Staatsbildungen konstatiert werden kann. Gesetz und Rechtssatz und damit Gesetzgebung und Rechtsetzung sind vielmehr einem kontinuierlichen Wandel in Wesen, Funktion und Inhalt unterworfen, welcher Ausdruck einer gelebten Verfassungsordnung ist.⁹ Als Ausgangspunkt für die Definition kann jedenfalls die Erkenntnis herangezogen werden, dass bei der Rechtsetzung rechtsverbindliches Recht entstehen muss.

II. Der Begriff der Rechtsetzung im nationalen Recht

Unter Rechtsetzung wird in den deutschsprachigen Rechtsordnungen (Deutschland, Österreich, Schweiz) die Einzelentscheidungen zuvorkommende, generalisierende und/ oder abstrahierende Regelung von Lebenssachverhalten verstanden.¹⁰ Unter den Begriff der Rechtsetzung fällt demnach ausschließlich der Erlass abstrakt­genereller Normen und nicht der Erlass konkret-individueller Einzelakte. Dabei ist die Rechtsetzung regelmäßig von dem Begriff der Rechtsanwendung zu unterscheiden, die den kategorialen Gegenbegriff von Rechtsetzung bildet und welchem im nationalen Recht der Erlass von administrativen Einzelakten unterliegt.¹¹

III. Der Begriff der Rechtsetzung im Unionsrecht

Der Begriff der Rechtsetzung ist in den EU-Verträgen weder definiert noch explizit verwandt. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs taucht der Begriff Rechtsetzung immer wieder auf, allerdings ohne dass dem Begriff eine Definition zugrunde gelegt wird.¹² Bei der Frage, wie „Rechtsetzung“ im Unionsrecht zu definieren ist, könnte an die wissenschaftliche Definition des Begriffs in der deutschen Rechtsordnung angeknüpft werden. Jedoch stellt sich die Frage, ob sich auch auf Unionsebene der Rechtsetzungsbegriff auf den Erlass allgemeiner Normen beschränken ließe.

Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass der Rechtsetzungsbegriff, der die deutsche Rechtsordnung prägt und der den Erlass von Einzelakten von der Rechtsetzung ausgliedert, in staatstheoretischer Hinsicht auf die Bemühungen Georg Jellineks zurückzuführen ist. Er legte den Staat auf den Rechtszweck fest und gliederte diesen - nach der „inneren Natur der Staatstätigkeit“ - in Rechtsetzung als den Erlass von abstrakten Regeln, Verwaltung als die Anwendung eines abstrakten Rechtssatzes mittels eines Verwaltungsaktes und Rechtsprechung mit der Aufgabe der Feststellung eines umstrittenen Rechts.¹³ Die sich anschließende ideologische Entwicklung lief darauf hinaus, die gesamte Staatstätigkeit in diese drei materiell verstandenen Rechtsfunktionen zu fassen,¹⁴ und das, obwohl der vorrangig aus Art. 20 Abs. 2 GG abgeleitete Gewaltenteilungsgrundsatz weder die abstrakt-generelle Regelung noch den Einzelakt exklusiv der Legislative oder Exekutive als Handlungsform zuweist. Bereits deshalb kann in der deutschen Rechtsordnung kaum von einer eindeutigen Trennung zwischen den Begriffen „Rechtsetzung“ und „Rechtsanwendung“ verbunden mit einer strengen Zuordnung zur Legislative und Exekutive die Rede sein.¹⁵

Wird nun mit einbezogen, dass sich der Gewaltenteilungsgedanke auf Unionsebene nicht etabliert hat,¹⁶ ist die begriffliche Trennung von Rechtsetzung und Rechtsanwendung für den „europäischen“ Rechtsetzungsbegriff erst recht nicht überzeugend. Hinzu kommt, dass im Unionsrecht der Begriff der Rechtsanwendung im engen Zusammenhang mit dem Begriff Vollzug des Unionsrechts steht. Der Vollzug des Unionsrechts erfolgt nicht nur durch Einzelakte, sondern auch durch allgemeine Regelungen.¹⁷ Dies geht schon aus Art. 288

AEUV hervor, wonach die Organe der EU allgemeine Rechtsnormen in Form von Verordnungen oder Richtlinien erlassen können. Mit Blick auf das Mehrebenensystem der EU und der damit einhergehenden Mehrdimensionalität der Unionsrechtsetzung würde selbst eine staatengerichtete Entscheidung an den Adressaten „Mitgliedsstaat XYZ“ nach dem eingegrenzten Rechtsetzungsbegriff unter Rechtsetzung fallen, da die Entscheidung in Bezug auf ihre Bürger durchaus eine abstrakt-generelle Regelung darstellt.¹⁸

Für das Unionsrecht ist daher ein Rechtsetzungsbegriff zu wählen, der die Differenzierung abstrakt-genereller und konkret-individueller Regelungen überwindet. Rechtsetzung im Unionsrecht wird im Rahmen dieser Arbeit daher als Erlass von rechtsverbindlichen Rechtsakten durch die Organe der EU definiert.

Dritter Abschnitt

Themenrelevante Eingrenzung und Gang der Untersuchung

In der dreiteiligen Gewaltenstruktur des Grundgesetzes wäre der Kernbereich einer Teilgewalt, verstanden als gegen den Zugriff der anderen Teilgewalten geschützter Aufgabenbereich, gegen jeweils zwei Gewalten abzugrenzen. Für eine umfassende Darstellung der Exekutive wäre also eine Abgrenzung zu Legislative und Judikative zu erbringen. ¹⁹ Eine gleichartige Vorgehensweise auf Unionsebene wäre die notwendige Konsequenz. In Kenntnis, dass die Zuordnung der Kompetenzen an die einzelnen Unionsorgane ein kompliziertes System der Gewaltenteilung und Gewaltenverschränkung realisiert,²⁰ ist von einer umfassenden Darstellung des Kernbereichs der Exekutive Abstand zu nehmen. Dies würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit, bei der es um die Ermächtigung der Exekutive zur Rechtsetzung geht, überschreiten.

Im zweiten Kapitel wird zunächst der Vorbehalt des Gesetzes beleuchtet, dessen Systematik dem allgemeinen Verständnis gilt und dessen Ausgestaltung die Vorlage für die nähere Betrachtung der exekutiven Ermächtigungsnormen liefern soll.

Im dritten Kapitel wird mit Blick auf Art. 80 GG bzw. Art. 290, 291 AEUV untersucht, welche Anforderungen beide Rechtsordnungen an die gesetzgeberische Ermächtigung zur exekutiven Rechtsetzung stellen. Dabei wird der Frage nachgegangen, ob und inwieweit der Gesetzgeber in der Befugnis, Rechtsetzungsaufgaben auf die Exekutive zu übertragen, beschränkt ist. In diesem Zusammenhang wird auch erörtert, ob und inwieweit sich die Legislative am Rechtsetzungsprozess der Exekutive beteiligen kann, obwohl sie die Rechtsetzungsbefugnis auf die Exekutive übertragen hat.

Im vierten Kapitel geht es abschließend darum, die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Regelungen zusammenzutragen, um in einer Schlussbemerkung das Ergebnis des Vergleichs zu würdigen. Schwerpunkt der Arbeit insgesamt bildet die unionsrechtliche Betrachtung der exekutiven Rechtsetzung.

Zweites Kapitel

Der Vorbehalt des Gesetzes

Dem Vorbehalt des Gesetzes kommt bei der Untersuchung der Rechtsetzungsermächtigung der Exekutive²¹ in Deutschland und der Europäischen Union ein besonderer Stellenwert zu.²² Sein historischer Wandel von einem (heutzutage wohl selbstverständlichen) Delegationsvorbehalt für das Parlament hin zu einer neuzeitlichen Delegationsbegrenzung gewährleistet, dass der Erlass entscheidender Vorschriften der Legislative²³ vorbehalten ist. Damit definiert der Vorbehalt des Gesetzes einen Bereich exklusiver legislativer Kompetenz. Dies muss in Hinblick auf die Bestimmung der exekutiven Rechtsetzungsbefugnisse insoweit berücksichtigt werden, als dass dieser den exekutiven Ermächtigungsbereich begrenzt und der Exekutivgewalt dadurch einen gewissen legislativen Kompetenzbereich vorenthält. Allein deshalb ist die inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Vorbehalt des Gesetzes unabkömmlich.²⁴ Einer eingehenden Betrachtung in der deutschen Rechtsordnung schließt sich die unionsrechtliche Betrachtung an.

Erster Abschnitt

Der Vorbehalt des Gesetzes unter dem Grundgesetz

I. Allgemeine Bedeutung und Funktion

Der Vorbehalt des Gesetzes²⁵ in seinem ursprünglichen Verständnis ist als eine Komponente des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu betrachten, die besagt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen eine gesetzliche Ermächtigung verlangt, mit der Konsequenz, dass Akte der Exekutive in diesem Bereich ohne eine erforderliche gesetzliche Grundlage rechtswidrig sind.²⁶ Angesichts der grundlegend gesellschaftspolitischen Umwälzungen von der konstitutionell-monarchischen Epoche hin zu einer parlamentarischen Demokratie, war der ursprünglich demokratischen Stoßrichtung des Vorbehalts des Gesetzes die verfassungsgeschichtliche Funktion entzogen. Trotz dieses Befundes wurde der überlieferte Vorbehalt des Gesetzes ohne eine begriffliche Neubestimmung in die demokratische Verfassung übernommen.²⁷

Dem Vorbehalt des Gesetzes, der in der deutschen Rechtsordnung - zum Teil kumulativ - aus Art. 20 Abs. 3 GG,²⁸ dem Verfassungsgewohnheitsrecht und dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip abgeleitet wird,²⁹ kommen nach Maßgabe des Grundgesetzes zwei bedeutende Funktionen zu.³⁰

Zum einen dient der Vorbehalt des Gesetzes aus rechtsstaatlicher Perspektive der Machtbegrenzung. Dabei geht es weniger um die Machtabgrenzung zwischen Legislative und Exekutive, sondern vielmehr um die Begründung und Begrenzung politischer Herrschaft und damit dem primären Zweck allen verfassungsrechtlichen Denkens.³¹

Zum anderen kommt dem Vorbehalt des Gesetzes eine legitimationsvermittelnde Funktion zu. Nach dem Grundgesetz wird staatliche Herrschaft erst durch ihre Rückführbarkeit legitimiert. Dies soll die spezifische Qualität von Herrschaft als selbstbestimmter³², aber auch als gemeinwohlfähiger Herrschaft sicherstellen. Der Vorbehalt des Gesetzes gestaltet diese Rückführbarkeit dadurch aus, dass das Gesetz eine Legitimationsleistung erbringt, die einen Rechtfertigungszusammenhang zwischen dem Einzelnen und der Ausübung von Herrschaft schafft.³³ Diese Legitimationsleistung wird als Produkt von Legitimationsfaktoren, die sich im Gesetz bündeln, über die Bindung hoheitlicher Maßnahmen an das Gesetz vermittelt. Darüber hinaus trägt die Bindung der hoheitlichen Gewalt an das Gesetz ihrerseits zur Legitimationsleistung des Gesetzes bei.³⁴

II. Terminologische Abgrenzungen

Ein Grundproblem der Vorbehaltsdiskussion liegt in ihrer verwirrenden Terminologie.³⁵ Den traditionell gebräuchlichen Begriffen „Vorbehalt des Gesetzes“ und „Gesetzesvorbehalt“ wurden im Zuge der fortschreitenden Vorbehaltslehre weitere Begriffe zur Seite gestellt ³⁶ Bevor der Inhalt sowie die Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes unter dem Grundgesetz näher bestimmt werden können, bedarf es - um Missverständnisse vorzubeugen - einiger terminologischer Abgrenzungen. Aufzuführen sind hier die Bedeutungsunterschiede zum Gesetzes-, Parlaments- und Rechtssatzvorbehalt.

[...]

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¹ Dass das Grundgesetz vom Grundsatz der Gewaltenteilung ausgeht, zeigt sich in Art. 1 Abs. 3 GG („Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht"), in Art. 20 Abs. 2 GG („Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und in Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt"), und in Art. 20 Abs. 3 GG („Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden").

² Frenz, Handbuch Europarecht, Band 6,§4Rn 359.

³ Ausführlich zur Figur des institutioneilen Gleichgewichts Siegel, DöV 2010,1 ff.

⁴ Etwa EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, 3333 (3360, Rn 33); Roquette Frères, Rs. 9/56,Slg. 1958, 9 (44); Meroni I, Rs. 10/56, Slg. 1958, 53 (82).

⁵ Calliess, in : Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 13 EUV Rn 15 ff.

⁶ Wolfram, Underground Law? Abgeleitete Rechtsetzung durch Komitologieverfahren in der EU, S.4, im Internet: http://www.cep.eu/fileadmin/user upload/Kurzanalvsen/Komitologie/Studie Kom itologie.pdf.

⁷ Siehe etwa BverfGE 8, 274 (321); 18, 52 (59); 24, 184 (197).

⁸ Nolte, AöR 118, 378 (404); dazu auch Collies, NVwZ 1998, 8 (11); kritisch aber Nierhaus, in: Bonner Kommentar, Art. 80 Abs. 1 Rn. 71 ff.

⁹ Tietje, Autonomie Bindung der Rechtsetzung in gestuften Rechtsordnungen, in: VVDStRL 66, S.45 (47 f).

¹⁰ Schaffer, Über Möglichkeit, Notwendigkeit und Aufgaben einer Theorie der Rechtsetzung, in: Theorie der Rechtsetzung, S. 14.

¹¹ Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, § lRnl7 f.

¹² Siehe etwa EuGH, Rs. C-61/08; Rs. C-120/06. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 609; ders., Gesetz und Verordnung, 1887 S. 213; dazu auch Zimmer, Funktion - Kompetenz - Legitimation: Gewaltenteilung in der Ordnung des Grundgesetzes, S. 33 ff.

¹³ Von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, S. 39.

¹⁴ Von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, S. 39.

¹⁵ Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, § 1 Rn. 21.

¹⁶ Siehe bereits unter Erster Abschnitt I.

¹⁷ Vgl. Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, S. 52 ff.

¹⁸ Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, § 1 Rn. 28.

¹⁹ So Kühl, Der Kernbereich der Exekutive, S. 15.

²⁰ Vgl. Herdegen, Europarecht, § 7 Rn 6; Hilf/ Classen, Der Vorbehalt des Gesetzes im Recht der Europäischen Union, in: FS Selmer, S. 78 f. Dieser bildet gemeinsam mit dem „Vorrang des Gesetzes" den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.

²¹ „Exekutive“ meint auf nationaler Ebene die Regierung (Gubernative) und die offentliche Verwaltung (Administrative), auf Unionsebene die Europais Kommission.

²² Dieser bildet gemeinsam mit dem „Vorrang des Gesetzes" den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

²³ „Legislative" meint auf nationaler Ebene den Bundestag; auf Unionsebene sind die beiden Hauptakteure, Rat und das Europäische Parlament gemeint, obwohl auch die Kommission am Rechtsetzungsverfahren beteiligt ist, dazu Hielscher, Legitimität und Legitimation von international und europäisch determiniertem Recht, S. 92; Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, § 16 Rn. 3 spricht von Kooperation derAkteure im Dreieck.

²⁴ Nach Di Fabio, DVBL 1992,1338 (1443) ist der legislative Rechtsetzungsvorbehalt Angelpunkt jeglicher exekutiver Normsetzungsdogmatik, da sich aus ihm die Exekutive ihr Mandat zur Normsetzung herleitet.

²⁵ Den Begriff „Vorbehalt des Gesetzes" hat Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 1, 1895, S. 74, geprägt: „Die Verwaltungstätigkeit kann nicht so abhängig gehalten werden. Das verfassungsmäßige Gesetz ist deshalb nur für gewisse besonders wichtige Gegenstände zur notwendigen Bedingung aller Staatstätigkeit gemacht worden. Für alle übrigen ist die vollziehende Kraft an sich frei; sie wirkt aus eigener Kraft, nicht aufgrund des Gesetzes. Wir nennen den Ausschluß ihres selbständigen Vorgehens, der bezüglich jener besonders ausgezeichneten Gegenstände besteht, den Vorbehalt des Gesetzes."

²⁶ Siehe dazu BVerfGE 41, 251 (266 f); 51, 268 (287 f).

²⁷ Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, S. 57 ff; Schiink, EuGRZ 1984, 457 (458); Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, S. 48 f.

²⁸ BVerfGE 48, 210 (221).

²⁹ So jedenfalls Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, S. 53.

³⁰ zu weiterführenden Funktionen Reimer, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle, Grundlagen desVerwaltungsrechts, Band 1,§9 Rn. 30.

³¹ Schwarze, DVBL 1999,1677 (1684).

³² Die Idee der freien Selbstbestimmung als Ausdruck einer demokratischen Ordnung, vgl. BVerfGE 44,125 (141 f). Möllers, Gewaltengliederung, S. 34; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Kapitel, Rn. 80.

³³ Möllers, Gewaltengliederung, S. 34; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Kapitel, Rn. 80.

³⁴ Vgl. Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, S. 26.

³⁵ Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, S. 28, hält die verwirrende Terminologie für ein Grundproblem der Vorbehaltsdiskussion.

³⁶ Vgl. eine Auflistung von Vorbehaltsbegriffen bei Gusy, JuS 1983,189 (191).