Entwicklung der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland

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Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffliche Definitionen

3. Entwicklung der Parteienfinanzierung
3.1 Einstieg in die Spendenbegünstigung
3.2 Einführung der unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung
3.3 Dominanz der Wahlkampfkostenerstattung
3.4 Erhöhung der Spendenabzugsfähigkeit und Wiedervereinigung
3.5 Neuregelung der staatlichen Parteienfinanzierung

4. Aktuelle Ausgestaltung und Rechnungslegungsvorschriften
4.1 Aufteilung der einzelnen Einnahmearten der Parteien
4.2 Aktuelle Ausgestaltung der privaten Parteieinnahmen
4.3 Aktuelle Ausgestaltung der staatlichen Parteieinnahmen
4.4 Aktuelle Rechnungslegungsvorschriften zur Parteifinanzierung

5. Derzeitige Finanzierung der einzelnen Parteien

6. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die verschiedenen Einnahmequellen der Parteien

Abbildung 2: Verteilung der einzelnen Finanzierungsquellen im Jahr

Abbildung 3: Gesamteinnahmen der Parteien im Jahr

Abbildung 4: Einnahmen aus Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträgen im Jahr

Abbildung 5: Spendeneinnahmen der Parteien im Jahr 2017

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Zusammenstellung der Einnahmen der Parteien in 2017

Tabelle 2: Berechnung des durchschnittlichen Mitgliedsbeitrags für 2017

Tabelle 3: Reinvermögen der Parteien in 2017

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Für politische Tätigkeiten benötigen die Parteien viel Geld, denn die Wahlkämpfe und Parteiapparate sind teuer. Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) hatte im Jahr 2017 mit circa 181 Millionen Euro die höchsten Ausgaben aller deutschen Parteien. Davon entfielen 56 Millionen auf die Wahlkampfausgaben und 55 Millionen auf die Personalkosten (Schäuble, 2019, S. 83). Die Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU) folgte mit 164 Millionen Euro Ausgaben (Schäuble, 2019, S. 3). Um diese enormen Summen stemmen zu können, müssen die Parteien auf der anderen Seite hohe Einnahmen generieren.

Die Thematik der Parteienfinanzierung war in der kürzeren Vergangenheit mehrmals in den

Medien präsent. Die höchste mediale Aufmerksamkeit hat dabei die Parteispendenaffäre der Alternative für Deutschland (AfD) erhalten, bei der es sich um Fälle kostenloser Wahlwerbung durch das Schweizer Unternehmen Goal sowie um die Großspende der Firma PWS, die ebenfalls aus der Schweiz stammt, dreht. Für einen Teil der Spendenaffäre wurden bereits von der Bundestagsverwaltung erhebliche Bußgeldbescheide gegen die AfD ausgestellt (Pittelkow & Riedel, 2019). Ebenso machte die Regensburger SPD Schlagzeilen, dessen suspendierter Oberbürgermeister Vorteilsnahme, Bestechlichkeit und Absprachen bei Ausschreibungen vorgeworfen werden. Daneben habe die Regensburger SPD über Strohmänner eine Großspende verschleiert (Bayerischer Rundfunk, 2019). Passend zur Thematik wurde auch die Ankündigung, dass die Daimler AG in der nahen Zukunft keine Parteispenden tätigen wird, viel diskutiert (Afhüppe, 2019).

Aufgrund der hohen öffentlichen Relevanz stellt sich deshalb die Frage, wie sich die Parteien in Deutschland finanzieren. Dazu werden im Folgenden zunächst die relevanten Begriffe definiert. Im Anschluss daran wird ein Überblick gegeben, wie sich die Parteienfinanzierung seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland über fünf Phasen hinweg entwickelt hat. Im darauffolgenden Kapitel wird die aktuelle Ausgestaltung der privaten und staatlichen Parteienfinanzierung sowie die Rechnungslegungsvorschriften dargestellt. Danach wird die derzeitige Finanzierung der Parteien im deutschen Bundestag beleuchtet.

2. Begriffliche Definitionen

Die Parteienfinanzierung besteht aus den Begriffen Partei und Finanzierung, welche nachfolgend zuerst einzeln und danach als Kombination erläutert werden. Das Parteiengesetz bestimmt den Begriff der Parteien , indem sie in § 2 PartG als „Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen“ definiert werden (Deutscher Bundestag, 2018, S. 1). Eine Partei kann von anderen Organisationen durch die Ernsthaftigkeit ihrer Ziele abgegrenzt werden. Dabei muss nicht das Parteiprogramm ernste Ziele enthalten, sondern der Wille, tatsächlich politisch mitgestalten zu wollen, muss vorhanden sein. Daneben verliert eine Organisation den Status als Partei, wenn sie seit sechs Jahre nicht an Bundestags- oder Landtagswahlen mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat oder sechs Jahre lang nicht ihrer Pflicht der öffentlichen Rechenschaftsablegung nachgekommen ist (Marschall, 2018, S. 112).

Politische Parteien können ihre Rechtsform grundsätzlich frei wählen. In rechtlicher Hinsicht sind sie Vereine des bürgerlichen Rechts. Nach ihrer Zulassung nach dem zweiten Weltkrieg haben sich die Parteien entweder für den Status des eingetragenen oder des nicht eigetragenen Vereins entschieden. Hierbei ist nur der eingetragene Verein eine juristische Person, die selbst Rechte und Pflichten tragen kann (Krumbholz, 2010, S. 23).

Der Begriff Finanzierung kann aus betriebswirtschaftlicher Sicht sehr unterschiedlich definiert werden. Swoboda (1994, S. 9) definiert Finanzierung als „Versorgung der Unternehmung mit Kapital einschließlich der Strukturierung des Kapitals“. Es kann hierbei zwischen Eigen- und Fremdfinanzierung unterschieden werden. Die Fremdfinanzierung wird in dieser Arbeit jedoch ausgeblendet, da eine Finanzierung durch z.B. Kredite nicht untersucht wird, weil die Zuflüsse an liquiden Mittel zu einem späteren Zeitpunkt wieder an den Fremdkapitalgeber zurückfließen. Die Eigenfinanzierung kann in Beteiligungsfinanzierung und Selbstfinanzierung aufgegliedert werden. Die Beteiligungsfinanzierung ist jedoch bei Parteien nicht möglich, da sie keine Anteile am Verein verkaufen können. Deshalb bleibt nur noch die Selbstfinanzierung übrig, die auf der Finanzierung durch Gewinnen beruht (Swoboda, 1994, S. 9). Da sich diese Arbeit mit der Finanzierung der Parteitätigkeit beschäftigt werden nicht die Gewinne, sondern die Einnahmen der Parteien betrachtet. Die Parteienfinanzierung betrachtet also im Kontext dieser Arbeit die Einnahmen der Vereinigungen, die die Bedingungen aus § 2 PartG erfüllen.

3. Entwicklung der Parteienfinanzierung

3.1 Einstieg in die Spendenbegünstigung

Die Entwicklung der Parteienfinanzierung wird nachfolgend in fünf Phasen gegliedert dargestellt. Die erste Phase begann mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland am 23. Mai 1949 durch die Verabschiedung des Grundgesetzes. Der Artikel 21 Abs. 1 S. 4 GG schreibt hierbei vor, dass die Parteien die Herkunft ihrer Mittel veröffentlichen müssen (Deutscher Bundestag, 2019, S. 7). Diese öffentliche Rechenschaftsablegung wurde vor dem historischen Hintergrund der Finanzierung der Nationalsozialisten durch die Schwerindustrie in der Weimarer Republik eingeführt (Rudzio, 2015, S. 163). Damit soll gewährleistet werden, dass die Bevölkerung davon Kenntnis hat, von wem die jeweiligen Parteien unterstützt und finanziert werden. Eine mögliche politische Beeinflussung durch Geldgeber kann damit von der Öffentlichkeit erkannt werden.

Im Jahr 1949 gab es vor der ersten Bundestagswahl aufgrund der schlechten finanziellen Lage vieler Parteien eine einmalige staatliche Unterstützung. Die Finanzminister der Bundesländer wurden an die Parteien gewährt, die später nicht zurückgezahlt werden mussten (Adams, 2005, S. 66). Die Parteien finanzierten sich in dieser Anfangsphase hauptsächlich durch Spenden und Mitgliedsbeiträgen. Die SPD erzielte durch ihre große Mitgliederzahl hohe Einnahmen durch Mitgliedsbeiträge. Die CDU, die Christlich Soziale Union (CSU) und insbesondere die Freie Demokratische Partei (FDP) waren dagegen deutlich stärker von Spenden abhängig. Die FDP sicherte sich durch die enge Vernetzung mit der deutschen Wirtschaft besonders hohe Unternehmerspenden. Die Spenden an Berufsverbände konnten Unternehmen von der Körperschafts- bzw. Einkommenssteuer abziehen. Diese als Berufsverbände gegründeten Fördergesellschaften verteilten die Spenden nach einem bestimmten Schlüssel an die Parteien weiter, sodass die Spender anonym blieben. Hiervon profitierten vor allem FDP, CDU, CSU und Deutsche Partei. Durch die Gründung der Staatsbürgerlichen Vereinigung 1954 e.V. wurden die Fördergesellschaften zentralisiert und sie erlangten einen noch stärkeren Einfluss auf die Politik (Krumbholz, 2010, S. 33–34). Im Jahre 1954 wurde zusätzlich das Einkommens- und Körperschaftssteuergesetz geändert, sodass direkte Spenden an die Parteien steuerbegünstigt wurden. Der Grund für diese Änderung war die Erwartung höherer Spendeneinnahmen, was auch so eingetroffen ist (Krumbholz, 2010, S. 35).

3.2 Einführung der unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung

Das 1958 vom Bundesverfassungsgericht (BVG) ausgesprochene Urteil erklärte die Steuervergünstigungsvorschriften zu politischen Spenden als verfassungswidrig, denn sie verstießen in zweifacher Hinsicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Der erste Verstoß bezieht sich auf die Übervorteilung einkommensstärkerer Personen. Die Bezieher hoher Einkommen erhalten nämlich durch den höheren Grenzsteuersatz für dieselbe Geldspende eine höhere Steuererstattung als Spender mit einem niedrigen Einkommen. Der zweite Verstoß betraf die Gleichheit unter den Parteien, denn die Parteien, deren Programm hohe Einkommensbezieher anspricht, bekommen deutlich mehr Spenden, da ihre Spender durch die Zuwendung einen höheren Vorteil erlangen. Infolgedessen reduzierte sich das Spendenaufkommen an die Parteien enorm (Adams, 2005, S. 109–110).

Um finanzielle Engpässe zu vermeiden, wurde im darauffolgenden Jahr deshalb die unmittelbare staatliche Finanzierung eingeführt. Dadurch flossen jährlich Gelder in Millionenhöhe an die vier im Bundestag vertretenen Parteien. Die staatliche Finanzierung machte im Jahr 1963 für die CDU/CSU 72 Prozent, für die SPD 63 Prozent und für die FDP sogar 100 Prozent der Gesamtausgaben aus. Im Jahr 1966 beendete jedoch das BVG diese Praxis, indem es die staatliche Parteienfinanzierung als verfassungswidrig einstufte. Es erlaubte jedoch, den Parteien eine angemessene staatliche Wahlkampfkostenerstattung zu geben, sofern es nicht gegen die Chancengleichheit unter den Parteien verstößt (Krumbholz, 2010, S. 36-37).

3.3 Dominanz der Wahlkampfkostenerstattung

Die neue Phase beginnt 1967 als das erste Mal ein Parteiengesetz erlassen wurde. Dies geschah nach starkem Druck durch das BVG. Der Gesetzgeber soll die spezifischen Dinge bezüglich des Parteiwesens mit einem Bundesgesetz regeln, da dies bereits im Artikel 21 des Grundgesetzes gefordert wurde. Er kam damit erst spät dieser Verpflichtung nach. Der wichtigste Bestandteil der ersten Parteiengesetze war ohne Zweifel die Finanzierung der Parteien (Marschall, 2018, S. 110).

Die Regierung orientierte sich bei der Finanzierung an den bisherigen Vorgaben des BVGs. Deshalb wurde in das Parteiengesetz auch die staatliche Wahlkampfkostenerstattung integriert. Dies sah eine Wahlkampfkostenpauschale von 2,50 DM pro Wahlberechtigten vor. Das Geld wurde gemäß den Zweitstimmen bei der Bundestagswahl auf die jeweiligen Parteien aufgeteilt. Der Forderung des BVGs, auch kleine Parteien zu berücksichtigen, wurde nachgekommen, indem nicht die Fünf-Prozent-Klausel des Bundestags, sondern 2,5 Prozent der Zweitstimmen als Mindestquorum gewählt wurde. Splittergruppen, die unter dieser Grenze liegen, werden somit von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen. Es soll dadurch verhindert werden, dass Parteien nur wegen des zu erwartenden Geldes an der Wahl teilnehmen. Der Geldbetrag soll jedoch nicht, wie vom BVG gewünscht, direkt in der Wahlperiode komplett ausgezahlt werden. Es soll nämlich auch in den Folgejahren noch Abschlagszahlungen an die Parteien geben, da der Gesetzgeber der Ansicht war, dass allgemeine Parteiaufgaben und Wahlkampfvorbereitung nicht trennbar seien (Krumbholz, 2010, S. 38–39).

In den Parteigesetzen wurde außerdem eine jährliche Rechenschaftsablegung über die Mittel der Parteien eingeführt. Daneben wurde die Grenze für Anrechenbarkeit von Spenden und Beiträgen an Parteien auf das zu versteuernde Einkommen auf 600 DM festgelegt (Rudzio, 2015, S. 164).

1968 befand das BVG das Mindestquorum von 2,5 Prozent als verfassungswidrig, weil kleinere Parteien benachteiligt wurden. Eine Sperrklausel von 0,5 Prozent erachtete es aber als angemessen. Der Gesetzgeber folgte der Entscheidung und änderte im Jahr 1969 das erste Mal die Parteiengesetze. Im Jahr 1974 wurden die Parteiengesetze das nächste Mal geändert, weil die Wahlkampfpauschale auf 3,50 DM angehoben wurde (Krumbholz, 2010, S. 39–40).

Die Mehreinnahmen aus der staatlichen Finanzierung führten jedoch nicht dazu, dass das Interesse an Spendengeldern weniger wurde. Die Parteien erlangten weiterhin durch Spenden von Fördergesellschaften und Berufsverbänden Einnahmen, die die spendenden Unternehmen komplett von der Steuer absetzen konnten. Daneben zahlten die Unternehmen für ScheinGutachten Gelder an die Parteien. Diese Praktik fiel 1975 per Zufall bei der CDU auf, wodurch die Umwegfinanzierungen zum ersten Parteispendenskandal führten (Adams, 2005, S. 153). Durch Ermittlungen im Rahmen der Parteispendenaffäre wurde zudem die Flick-

Affäre aufgedeckt. Der Flick-Konzern wollte den Kursgewinn aus dem Verkauf von DaimlerAktien nicht versteuern. Die Politiker stellten dem Konzern Bescheinigungen aus, dass die Wiederanlage durch Auslandsinvestitionen für die Volkswirtschaft förderungsfähig sei. Hierfür erhielt die CDU Spenden in Millionenhöhe, die in eine schwarze Kasse flossen, damit sie nicht von der Rechenschaftsablegung betroffen sind (Adams, 2005, S. 160–162).

3.4 Erhöhung der Spendenabzugsfähigkeit und Wiedervereinigung

Der Beginn der nächsten Phase von 1983 bis 1993 war gekennzeichnet durch den Vertrauensverlust der Bürger nach den Parteispendenaffären sowie einer Verschlechterung der finanziellen Lage der Parteien. Deshalb wurde 1983 durch eine Änderung des Artikels 21 des Grundgesetzes die Transparenz der Parteifinanzen erhöht. Seitdem müssen auch die Ausgaben und das Vermögen offengelegt werden. So soll dem Vertrauensverlust in der Bevölkerung entgegengewirkt werden und illegale Geschäfte erschwert werden (Krumbholz, 2010, S. 42).

Gleichzeitig wurde auch die steuerliche Begünstigung der Parteispenden erleichtert, wodurch sich die Parteien höhere Einnahmen erhofften. Es sollen von da an Spenden und Mitgliedsbeiträge bis zu einer Höhe von fünf Prozent des Einkommens steuerlich berücksichtigt werden können. Um die vom BVG gewünschte Chancengleichheit unter den Parteien trotzdem zu gewährleisten, sollen die Parteien, die weniger Spendenaufkommen generieren konnten als die Partei mit den höchsten Spendeneinnahmen, ein staatlicher Ausgleichsbetrag zugesprochen werden. Daneben wurde auch noch die Wahlkampfkostenpauschale von 3,50 DM auf 5,00 DM erhöht. Die Wahlkampfkostenpauschale darf dabei maximal 50 Prozent der Gesamteinnahmen einer Partei betragen. Dies entspricht einer relativen Obergrenze für staatliche Parteienfinanzierung (Krumbholz, 2010, S. 42).

Aufgrund der Entscheidung des BVGs von 1986 wurden die Änderungen von 1983 noch einmal novelliert. Im Jahr 1988 wurde deshalb der steuerliche Höchstbetrag für alle Steuerpflichtige auf 60.000 DM festgelegt, weil ansonsten die Gleichheit der Bürger eingeschränkt wäre. Nebenbei wurde die Publizitätsgrenze erhöht. Eine Spendernennung soll deshalb erst ab 40.000 DM erfolgen. Außerdem wurde ein Sockelbetrag von sechs Prozent der Wahlkampfkostenpauschale zusätzlich zu dieser eingeführt. Dies entspricht praktisch dem Einstieg in die staatliche Vollfinanzierung (Adams, 2005, S. 178–184).

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