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Wissenschaftliche Politikberatung in Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages

Hausarbeit (Hauptseminar) 2005 29 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhalt

Einleitung

1. (Interne) wissenschaftliche Politikberatung
1.1. Politikberatungsmodelle
1.2. Politische Einbindung der Beratung

2. Enquete-Kommissionen des BT (Aufgaben des Sachausschusses EK)
2.1. Verortung im politischen System der Bundesrepublik
2.2. Rechtliche Verankerung und Mechanismen der Einberufung
2.3. Mitglieder, Arbeitsweisen und Kompetenzen

3. Möglichkeiten wissenschaftlicher Politikberatung in EKen des Deutschen Bundestags
3.1. Einfluss auf die Gesetzgebung
3.2. Wissenschaft vs. Politik, pragmat(ist)ische Politikberatung?
3.3. Abstimmungsprinzipien innerhalb der Enquete Kommissionen
3.4. Wirkungsweisen der Politikberatung durch Enquete Kommissionen

4. Fazit

5. Literatur

Einleitung

An die Aufnahme von Enquete-Kommissionen (EK) in die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT) im Rahmen der kleinen Parlamentsreform 1969 waren viele Erwartungen geknüpft. Nicht weniger als ein neutrales Instrument der Informationsbeschaffung für die Legislative, die damit verbundene Stärkung der Kontrolle der Exekutive und die fraktionsübergreifende Nutzbarmachung externen wissenschaftlichen Sachverstands sollten erreicht werden.[1] Hampel sieht in ihnen sogar den Versuch, „ganz generell die wissenschaftlich angeleitete Kompetenz des Parlaments auszubauen, um nicht zuletzt über diesen Weg dem beobachteten Legitimitätsverfall des demokratischen repräsentativen Systems der BRD entgegenzuwirken.“[2] Die charakteristische gemischte Besetzung aus Sachverständigen und Parlamentariern sollte es ermöglichen, die wissenschaftliche, nach Wahrheit suchende Erkenntnislogik mit der nach Konsens suchenden, auf dem Mehrheitswillen basierenden Handlungslogik der Politik zu verbinden[3] und darüber hinaus einen „ständige[n] Dialog [...] mit der (qualifizierten) Öffentlichkeit“[4] zu führen.

Die Unterschiede zum zweiten Typus des parlamentarischen Sonderausschusses im Deutschen Bundestag, den Untersuchungsausschüssen, sind die Enquete-Kommissionen (EKen) nicht auf die Vergangenheit, sondern in die Zukunft gerichtet. Nicht Skandale oder Fehlverhalten sollen aufgeklärt werden, im Gegenteil stehen sie vor der Aufgabe, zukünftige Entscheidungen des Bundestages über umfangreiche und bedeutende Sachkomplexe vorzubereiten.[5] Nicht weniger also, als die konzeptionellen Grundlagen die den „Erkenntnis-, Interaktions- und Entscheidungsprozeß“[6] eines Politikfeldes strukturieren zu hinterfragen und dabei gegebenenfalls neu zu formulieren, wie es Schultze/ Zinterer umschreiben, soll durch die Enquete Kommissionen geleistet werden.

Gegenstand dieser Arbeit ist die Untersuchung der obigen Ansprüche und Erwartungen an Enquete Kommissionen und deren Möglichkeiten eine Umsetzung bzw. Erfüllung zu erfahren. Bevor jedoch die Erfolgschancen interner parlamentarischer Politikberatung durch EKen besprochen werden, diskutiert das erste Kapitel grundsätzliche Überlegungen zur Politikberatung in parlamentarischen Demokratien. Darauffolgend wird das Instrument der Sachenquete im Deutschen Bundestag vorgestellt. Hierbei wird dessen rechtliche Verankerung und Einberufung sowie die bisherige Zusammensetzung, Arbeitsweise und Selbstverständnis vorgestellt.

Erst dann, im dritten Kapitel, werden die Ansprüche an Politikberatung mit den Wirkmöglichkeiten der EKen konfrontieren und festgestellt, inwiefern das Instrument der gemischten Sachenquete innerhalb des Bundestages dazu taugt, umfangreiche und bedeutende Sachkomplexe politisch vorzustrukturieren und dem Parlament darauf basierende Handlungsalternativen als Gesetzesvorlagen zu unterbreiten.

Dabei wird deutlich werden, dass Enquete Kommissionen weniger Einfluss auf die Gesetzesvorbereitung haben, als dass sie legitimierende Auswirkungen auf den parlamentarischen Betrieb haben. Nicht die Neuformulierung von Politikfeldern ist ihre Hauptaufgabe, sondern die Öffentlichkeits- und Kontrollfunktion.

1. (Interne) wissenschaftliche Politikberatung

Wissenschaftliche Politikberatung, wie sie in den Enquete Kommissionen des Deutschen Bundestages stattfinden soll, muss eine doppelte Gradwanderung meistern. Die erste potentielle Konfliktlinie verläuft entlang der unterschiedlichen Orientierungen und Rollenverständnisse von Sachverständigen und Politikern. Beide unterliegen gegensätzlichen Rollenerwartungen und Handlungslogiken. Während die Wissenschaft, vertreten durch die Sachverständigen, mittel- bis langfristig wirksame komplexe Lösungsalternativen mittels Analyse und der Annäherung an die Wahrheit sucht, orientiert sich das Rollenverständnis des Politikers zuerst am Erhalt oder Erwerb der Macht, möglichst schnell ausgearbeitete Empfehlungen, sollen in kurzer Zeit mehrheitlich bzw. konsensual umgesetzt werden. Die verschiedenen Funktionsmechanismen der jeweiligen Bezugswelt verweisen deutlich auf die verschiedenen Instanzen, „die über die Reputation der Beteiligten entscheiden [...].“[7] Der einzelne Sachverständige muss sich auch in seiner Arbeit als wissenschaftlicher Politikberater von seinen Fachkollegen bewerten lassen, allein auf deren Urteil gründet seine Reputation. Das Ansehen eines Politikers bildet sich dagegen in einer gänzlich anderen Sphäre der Öffentlichkeit. Weniger die Beurteilung des Wahrheitsgehaltes seiner Aussagen, als seine Fähigkeit entscheidungsfähige Mehrheiten herstellen zu können, sind dabei bestimmend.[8]

Als weiterer, den unterschiedlichen Rollenmustern verwandter, Konflikt kommt die Art bzw. Form der Nutzung externen Sachverstandes hinzu. Die Frage zur Einführung des Instruments EK lautete: In welcher Form könnte das Parlament seinen strukturellen Nachteil in der „Einbindung wissenschaftlichen Sachverstandes“ gegenüber der Regierung (Ministerialbürokratie) wettmachen?[9] Der allgemeine Befund der Zeit lautete, dass es den „Bedürfnissen einer hochkomplexen arbeitsteiligen Gesellschaft“ entspricht, dass „Wissenschaft und Forschung [...] immer mehr Einfluß auf den politischen Lenkungsprozess [nehmen]“[10]. Damit das Parlament nicht nur das an anderer Stelle Beschlossene nachträglich legitimiert, benötigte es eigene Institutionen um Expertenwissen nutzbar zu machen.

1.1. Politikberatungsmodelle

Die Art der Einbeziehung externen Sachverstandes wird dabei üblicherweise mit drei Modellen entlang zweier Prinzipien beschrieben: Rationale oder taktische Nutzung von Politikberatung überlagert durch die technokratischen, dezisionistischen und pragmatistischen Modelle der Zusammenarbeit. Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten bietet sich die Reihung von technokratisch, mit der geringsten demokratischen Legitimation, über das dezisionistische hin zum pragmatistischen Modell nach den Entwürfen von Lompe und Habermas an, bei denen ein gleichberechtigter, lösungsorientierter Diskurs zwischen Expertentum, Politik und Gesellschaft eine demokratische Absicherung politischer Entscheidungen garantieren soll.

Gemäß dem technokratischen Politikberatungsmodell soll Wissenschaft langfristig in der Lage sein, die eine letztbegründete, wahre Lösung eines Problems zu finden. Die enorme „Entfaltung der wissenschaftlich-technischen Erkenntnisse“ führt zur „Errechenbarkeit“ der einen besten politischen Entscheidung.[11] Politik vollzieht lediglich die Expertenratgebung[12] nach und wird so über kurz oder lang entbehrlich[13]. Die demokratische Legitimation der Legislative sowie deren politische Grundüberzeugungen sind von der Steuerung von Gesellschaft abgekoppelt, sie spielen keine weitere Rolle. Die eigentlichen Gestalter werden die Wissenschaftler und Sachverständigen sein – außer durch ihren Anspruch auf Wahrheit durch keine Instanz legitimiert. Eine Beratung im eigentlichen Sinne findet nicht mehr statt, da der ‘Sachzwang der einzig richtigen Alternative’ keinen Spielraum für politische Entscheidungen lässt, die durch Expertise gestützt werden könnten.

Im dezisionistischen Politikberatungsmodell werden Entscheidungen dadurch legitimiert, dass hier ausdrücklich die Politik anhand rein politischer Überlegungen zwischen Handlungsalternativen wählt. Dabei ist sie den Beratenden weder verbunden noch Rechenschaft schuldig. Im Wissen um die verschiedenen Funktionsmechanismen der beiden Handlungswelten Wissenschaft und Politik, werden Beratene und Beratende getrennt. Politikberatung vollzieht sich strikt arbeitsteilig. Zwischen wissenschaftlichen Handlungsempfehlungen bzw. -alternativen wählt die Politik autonom.[14] Der Fokus liegt in diesem Modell eher auf der Entscheidung (Dezision) als auf der Beratung. „Das ‘entscheidungsbezogene Autonomiepotential’ [fällt] der Leitungsebene des ‘politisch-administrativen Systems’ zu. Bei Bedarf wird es den Rat des wissenschaftlichen Sachverstandes einholen und sich dessen bedienen.“[15] Euchner/ Hampel/ Seidl verweisen an dieser Stelle auf Lompe, der betont, dass sich diese Form der „Beratung eher mit punktuellen Gesichtspunkten zu bescheiden“[16] hätte, da die Politik unter diesem Beratungsmodell keine „Letztgewißheit über die Wahrheit sowohl ihrer Ziele als auch ihrer angewandten Mittel [...] in Anspruch nehmen könne“[17] – sie trifft vielmehr die Entscheidung, eine von verschiedenen, auf „konkurrierenden Wertordnungen und Glaubensmächten“ basierenden, Lösungsvorschlägen umzusetzen. Nach diesem Beratungsmodell sind es zwar wieder die demokratisch legitimierten Volksvertreter, die politische Entscheidungen treffen, auf Grund modellimmanenter Restriktionen nimmt jedoch die Beratung nur einen untergeordneten Platz ein. Wie auch schon nach dem technokratischen Modell der Politikberatung, findet ein echter Austausch zwischen Politik und Wissenschaft nicht statt – wenn auch aus anderen Gründen.

Diesem Dilemma aus erkannter Beratungsnotwendigkeit und der Inkompatibilität der bis dato vorstellbaren Beratungsmodelle stellten Habermas und auch Lompe mit ihren pragmat(ist)ischen Modellen eine Alternative entgegen. Die als getrennt erkannten gesellschaftlichen Subsysteme Wissenschaft und Politik sollen sich nach diesem Modell wechselseitig aufklären.[18] Die Trennung der jeweiligen Wirkungssphären könne dadurch aufgehoben werden, dass beide Bereiche miteinander kooperierten und so der Beratene dem Beratenden institutionalisiert zuhört und mit ihm durch stetige Konkretisierung des Beratungsauftrags in eine wechselseitige Beziehung tritt. Diese dauerhafte Politikberatung, die nicht isoliert erfolgt, ist dabei kaum von politischen Werturteilen durchsetzt.[19] Dieser Dialog unter Gleichberechtigten, der zusätzlich eine gesellschaftliche Öffentlichkeit animieren soll, sich an den Diskursen zu beteiligen, sozusagen öffentlich die besseren Argumente und Lösungen sucht, übergeht weder die Expertise der Sachverständigen, wie es nach dem dezisionistischen Ansatz wahrscheinlich ist, noch verzichtet er auf eine Legitimierung der Entscheidungsgrundlagen, wie es langfristig nach dem technokratischen Modell geschehen würde. Entscheidungen erfahren ihre demokratische Legitimation dadurch, dass die Verwissenschaftlichung der Politik nicht nur innerhalb der Parlamente erkannt und nutzbar gemacht wird, sondern über ein Modell der Politikberatung, das diese Verwissenschaftlichung in die Diskussion der Gesellschaft transportiert. Habermas verweist darauf, dass „nach dem pragmatistischen Modell eine erfolgreiche Umsetzung technischer und strategischer Empfehlungen in der Praxis auf die Vermittlung der politischen Öffentlichkeit angewiesen“[20] bleibt. Beratung der Politik kann demnach nur dann als erfolgreich bezeichnet werden, wenn die Regierten den Lösungsdiskurs verfolgen und kommentieren konnten[21] ; vor allem kann nur dann davon ausgegangen werden, dass getroffene Entscheidungen über längere Zeiträume, quasi als Konsens, anerkannt werden. Wissenschaft und Technik sollen durch „die Köpfe der Menschen hindurch mit ihrer Lebenspraxis vermittelt werden“[22]. Bei Lompe lässt sich das zwar weniger deutlich herauslesen, er betont in Anlehnung an das dezisionistische Modell sogar ausdrücklich die Notwendigkeit einer Hierarchie im Entscheidungsprozess, jedoch teilt auch er die diesbezügliche Kritik von Habermas an der funktionalen Trennung von Lösungsalternative und Entscheidung. Lompe schwebt ein eher „stufenweise[s] Vorgehen beim Wechselgespräch zwischen Politiker und Wissenschaftler“[23] vor, bei dem die Politik die Arbeit der Wissenschaft ständig begleitet, ihren Arbeitsauftrag aber gegebenenfalls jeder Zeit präzisieren kann.

Das pragmat(ist)ische Modell lässt sich also nach zwei verschiedenen Ansprüchen an die Beratung verstehen: Auf der einen Seite nach Habermas, wobei zwei gleichberechtigte Akteure an Politikberatung beteiligt sind, die ihre Handlungsoptionen darüber hinaus mit der politischen Öffentlichkeit diskutieren und sich im freien Diskurs für die beste entscheiden. Oder nach Lompe, der ebenso die strikte Trennung der Sphären nach dem dezisionistischen Modell ablehnt, dabei aber die Notwendigkeit einer Hierarchie betont und nebenbei den Diskurs mit der Öffentlichkeit als Illusion abtut: „[D]ie Entscheidungen der ‚gemeinsamen Angelegenheiten eines Gemeinwesens’ setzen sachliche Kenntnisse voraus, die nicht von jedermann erwartet werden können.“[24] Darüber hinaus verwirft er die Notwendigkeit einer strikten Werturteilsfreiheit der beratenden Wissenschaft. Im Gegensatz zu Habermas hält er diese sogar für ungeeignet erfolgreiche Beratung zu generieren. Beratung erfolgt bei ihm nur als ein mehrstufiger Prozess.

1.2. Politische Einbindung der Beratung

Jenseits des Spannungsverhältnisses zwischen Wissenschaft und Politik, das aus unterschiedlichen Rollenlogiken folgt, kann Politikberatung auch anhand der beabsichtigten „Verwendung von Wissen“[25] untersucht werden.[26] Entlang des beabsichtigten Zwecks der Beratung unterscheidet Wollmann rationale und instrumentelle Politikberatung. Diese enthält demnach (fast) immer Elemente beider Enden dieses gedachten Kontinuums und ist nicht in Form zweier binärer Modelle zu verstehen. Der einzelne Beratungsauftrag liegt dann zwischen diesen beiden Enden und kann mehr rationalen oder taktischen Charakter haben. Mit dem rationalen Politikmodell wird dem hektischen Politikbetrieb eine korrigierende Instanz an die Seite gestellt, die „der strukturell bedingten [...] Kurzsichtigkeit der politisch-administrativen Praxis“[27] die Wissenschaft an die Seite stellt, die als „unabhängiger Resonanzboden“ des Tagesgeschehens planerisch, strategisch Lösungsvorschläge entwirft. Die Politik ist innerhalb dieses Modells an deren wissenschaftlicher Ausarbeitung interessiert und bereit sich von diesen Erkenntnissen im Handeln leiten zu lassen. In diesem „Aufklärungsmodell“[28] wird das Expertenwissen jedoch nicht nur über institutionelle Politikberatung gewonnen; „Lernprozesse der politisch-administrativen Praxis“ finden durch mehrere Institutionen statt: „Einzelgespräche, Fachzeitschriften, Medien usw.“[29] Das Expertentum der (von Wollmann an dieser Stelle vorrangig genannten) Sozialwissenschaftler wird durch die Politik anerkannt und genutzt. Denkbar ist auch die instrumentelle Verwendung rationaler Beratung. Ist zu bestimmten Politikbereichen bereits eine Zielentscheidung getroffen, erfüllt Politikberatung noch legitimatorische Zwecke. Dieses „problem solving model“[30] der Nutzung externen Sachverstandes kann einerseits fehlenden eigenen Sachverstand ausgleichen oder auch lediglich „geeignete Handlungsmittel und -pfade“ zum Erreichen vorherdefinierter Ziele suchen lassen. Im Gegensatz zur taktischen Variante der Politikberatung versucht Politik mit der rationalen Variante immer konkrete politische Probleme zu lösen, Ziele zu definieren oder zu erreichen. Taktisch wird Politikberatung in Anspruch genommen, wenn bereits getroffene Entscheidungen im Nachhinein legitimiert werden sollen oder Beratung dazu genutzt wird, politische Problemstellungen durch Nichtbehandlung „auf die lange Bank zu schieben.“[31]

[...]


[1] Stellvertretend für viele: Althof 2002.

[2] Hampel 1991a.

[3] Wollmann 1995.

[4] Hampel 1991b.

[5] § 56 Art. 1 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags (GO-BT)

[6] Schultze/ Zinterer 1999.

[7] Altenhof 2002,

[8] Vgl. dazu unter anderem: Altenhof 2002, S. 54-57 und Wollmann 1995,

[9] Hampel 1991, S. 111-112

[10] Ebd.

[11] Euchner/ Hampel/ Seidl 1993,

[12] Altenhof 2002,

[13] Euchner/ Hampel/ Seidl 1993,

[14] Altenhof 2002, S. 58, Euchner/ Hampel/ Seidl 1993,

[15] Euchner/ Hampel/ Seidl 1993,

[16] Euchner/ Hampel/ Seidl 1993,

[17] Ebda.

[18] Altenhof 2002,

[19] Ebda.

[20] Habermas 1968, S. 129. Zit. nach Hampel 1991,

[21] Ebda.

[22] Ebd.,

[23] Hampel 1991b, S.117

[24] Lompe 1966, S. 140. Zit. Nach Hampel 1991b,

[25] Wollmann 1995,

[26] Der folgende Abschnitt beruht vollständig auf Wollmann 1995. Nur wörtliche Zitate werden gesondert gekennzeichnet.

[27] Wollmann 1995,

[28] Wollmann 1995, S. 303 in Anlehnung an C.H. Weiß: Many Meanings of Research Utilization. In: Bulmer, M. (Hrsg.): Social Science and Social Policy. London 1986 S. 38.

[29] Wollmann 1995,

[30] Ebda.

[31] Vgl.: Wollmann 1995,

Details

Seiten
29
Jahr
2005
ISBN (eBook)
9783638450843
Dateigröße
592 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v48344
Institution / Hochschule
Universität Augsburg – Lehrstuhl für Politische Wissenschaft
Note
1,3
Schlagworte
Wissenschaftliche Politikberatung Enquete-Kommissionen Deutschen Bundestages

Autor

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Titel: Wissenschaftliche Politikberatung in Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages