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Handelbare Verschmutzungsrechte als Modell ökologischer Regulierung. Eine Performance-Analyse anhand des RECLAIM-Projekts

Diplomarbeit 2005 77 Seiten

VWL - Umweltökonomie

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Handelbare Verschmutzungsrechte
2.1 Historische Entwicklung
2.2 Die grundsätzliche Konzeption eines Lizenzsystems
2.3 Die charakteristischen Elemente eines Lizenzsystems
2.3.1 Die Abgrenzung des Marktes
2.3.1.1 Die Abgrenzung des/der zu betrachtenden (Schad)Stoffe
2.3.1.2 Die Abgrenzung des regionalen und/oder zeitlichen Lizenzmarktes
2.3.2 Marktteilnehmer
2.3.3 Erstausgabeverfahren
2.3.3.1 Versteigerung (Auktion)
2.3.3.2 Verkauf zum staatlichen Fixpreis
2.3.3.3 Grandfathering (Gratisvergabe)
2.3.4 Der Lizenzhandel
2.3.5 Staatliche Eingriffe
2.3.6 Kontrollmöglichkeiten des Lizenzsystems
2.4 Dynamische Anreizwirkungen

3 Das RECLAIM-Projekt
3.1 Hintergrund und Zielsetzungen von RECLAIM
3.2 Die Grundelemente und deren Implementierung
3.2.1 Die betrachteten Schadstoffe
3.2.2 Die Adressaten von RECLAIM
3.2.2.1 Altemittenten
3.2.2.2 Neuemittenten
3.2.2.3 Freiwillige Programmteilnehmer
3.2.3 Die Ausgestaltung der Lizenzen
3.2.3.1 Lizenzinhalt und Gültigkeitsdauer
3.2.3.2 Räumliche Handelbarkeit
3.2.4 Die Gesamtlizenzmenge
3.2.5 Die Erstallokation
3.2.5.1 Regelzuteilung der Lizenzen
3.2.5.2 Neuemittenten
3.2.5.3 Freiwillige Teilnehmer
3.2.6 Der Lizenzhandel
3.2.6.1 Die Marktteilnehmer
3.2.6.2 Die Marktstruktur
3.2.6.3 Kontrolle des Lizenzhandels
3.2.7 Emissionskontrolle
3.2.8 Sanktionsmöglichkeiten

4 Analyse des RECLAIM-Projekts
4.1 Ökologische Effektivität
4.1.1 Die Erwartungen des Distrikts
4.1.1.1 Die Erstausstattung mit Lizenzen – eine Überallokation
4.1.1.2 Der Reduktionspfad
4.1.1.3 Tatsächlich erforderliche Emissionsreduzierung
4.1.2 Die tatsächliche Entwicklung
4.1.3 Ökologisch effektiv?
4.2 Ökonomische Effektivität
4.2.1 Das Handelsvolumen
4.2.1.1 Der NOx-Markt
4.2.1.2 Der SOx-Markt
4.2.2 Die Lizenzpreise
4.2.2.1 Der NOx-Markt
4.2.2.2 Der SOx-Markt
4.2.3 Ökonomisch effektiv?

5 Gesamtbeurteilung und Empfehlungen für die Zukunft
5.1 Kritikpunkte
5.2 Lehren für zukünftige Lizenzprogramme in Europa

6 Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

Das Jahr 2005 wird als das Jahr der Naturkatastrophen in die Geschichte eingehen. Die verheerenden Hurrikane „Rita“ und „Katrina“, die Überschwemmungen in den Alpen und nicht zuletzt die Tatsache, dass zum erstenmal in der Geschichte der Meteorologie ein tropisches Tief den europäischen Kontinent erreicht hat, belegen, dass der Klimawandel immer dramatischer und schneller wird. Die Industrienationen setzten diesem Wandel bisher auflagen- und abgabenorientierte Umweltinstrumente entgegen. Durchzuführende Umweltverträglichkeitsprüfungen, Emissionsgrenzwerte für Produktionsanlagen, Ökosteuern und der vorgeschriebene Einbau bestimmter emissionsvermeidender Technologie scheinen angesichts der aktuellen Entwicklungen jedoch an ihre Grenzen zu stoßen.

Eine zwar nicht neue, bisher aber selten in die Praxis umgesetzte Möglichkeit für die Politik stellen marktwirtschaftlich orientierte Umweltinstrumente dar. Ein System handelbarer Verschmutzungsrechte ist eine Möglichkeit, die Funktionsweise der freien Marktwirtschaft für umweltpolitische Zwecke zu nutzen. Dieses Instrument soll in dieser Arbeit anhand des praktischen Beispiels des RECLAIM-Projekts in Südkalifornien vorgestellt werden.

Diese Abhandlung versucht die Frage zu beantworten, ob der Handel mit Emissionszertifikaten den an ihn geforderten Ansprüchen bezüglich ökologischer und ökonomischer Effektivität entsprechen kann. Das bereits seit dem Jahr 1994 im Großraum Los Angeles zum Einsatz kommende RECLAIM-Programm soll auf diese Effizienz hin genauer untersucht werden, um eventuell auch Lehren für zukünftige Lizenzprogramme, wie sie vom Kioto-Protokoll gefordert werden, ziehen zu können.

Zunächst wird in Kapitel zwei die grundsätzliche Konzeption eines Systems handelbarer Emissionslizenzen erläutert. Dem Leser soll verdeutlicht werden, welchen theoretischen Prämissen das RECLAIM-Programm folgte.

Die praktische Umsetzung dieser Theorie und die sich daraus ergebenden Probleme werden in Kapitel drei dargestellt.

An Hand von empirischen Daten der mittlerweile 10 Programmjahre soll in Kapitel vier die ökologische und ökonomische Effektivität des RECLAIM-Projekts geprüft werden. Dabei ist zum einen die Erstausstattung mit Lizenzen, zum anderen die Energiekrise in Kalifornien in den Jahren 2000 und 2001 von besonderem Interesse.

In Kapitel fünf werden zum Abschluss einige allgemeine Kritikpunkte am Programm dargestellt und entsprechende Lehren für ein potentielles europäisches CO2-Lizenzsystem aufgezeigt.

2 Handelbare Verschmutzungsrechte

Als Alternative zur abgaben- und auflagenorientierten Umweltpolitik bietet sich ein System mit handelbaren Verschmutzungsrechten an. Dieses umweltpolitische Instrument zur ökologischen Regulierung findet in den letzten Jahren immer mehr Platz in der Literatur und Praxis. In diesem Kapitel sollen sowohl die historische Entwicklung, die grundsätzliche Funktionsweise als auch einige ausgewählte Elemente eines solchen Systems näher betrachtet werden. Die Beschreibungen sind keineswegs erschöpfend, sollen sie doch nur ein Grundgerüst bieten, um das in Kapitel drei beschriebene RECLAIM-Projekt verständlicher zu machen.

2.1 Historische Entwicklung

Die Idee, Umweltprobleme durch die Ausgabe handelbarer Lizenzen (Verschmutzungsrechte, Zertifikate) zu lösen, beschäftigt die umweltökonomische Literatur seit gut 40 Jahren. Der Lizenzgedanke wurde vor allem vom kanadischen Politikwissenschaftler J.H. Dales Ende der 60er Jahre in die umweltökonomische Diskussion eingebracht.[1]

Ausgehend von der zunehmenden Verschmutzung kanadischer Seen, die er auf eine Überbeanspruchung aufgrund deren kostenloser Nutzbarkeit zurückführte, diskutierte er die Möglichkeit der Ausgabe einer bestimmten Menge von Belastungsrechten. Zwei Denkansätze der Kritik waren ausschlaggebend für die Entwicklung seines Konzeptes. Zum einen die unvollkommene Organisation des Eigentums, zum anderen die Probleminadäquanz vorhandener Umweltinstrumente.

Die traditionellen Wirtschaftswissenschaften haben die Umweltressourcen Luft und Wasser als freie Güter betrachtet. Jeder kann diese für seine individuellen Zwecke nutzen, ohne dass konkrete Benutzungsregeln vorhanden sind oder Zahlungen entrichtet werden müssten. Dales’ Idee war es, ein Benutzungsrechte sicherndes, eigentumsähnliches System aufzubauen, aus welchem sich ein Preis entwickelt. Grundsätzlich ist zum Verständnis dieser Denkweise wichtig, „to grasp the idea [...] that you never own things but only rights to the use of those things.“[2]

Bei der Kritik der vorhandenen Umweltinstrumente differenziert Dales zwischen ökonomisch wenig effizienten Across-the-Board-Massnahmen (z.B.: allgemeine Auflagen) und ökonomisch effizienteren Point-by-Point-Massnahmen (z.B.: Auflagen, die individuelle Gegebenheiten berücksichtigen).[3] Die geringere ökonomische Effizienz der ersteren wird damit begründet, dass die betroffenen Unternehmen unterschiedliche Grenzkosten der Verschmutzungssenkung zur Erreichung eines bestimmten Standards haben, und es daher nicht möglich ist, auf diese Weise die gesamtwirtschaftlichen Vermeidungskosten zu minimieren. Will man dagegen umweltpolitische Maßnahmen an die individuellen Grenzvermeidungskosten „Point-by-Point“ anpassen, bedarf es umfassender, mit hohen administrativen Kosten verbundener Informationen. Aus dieser allgemeinen Kritik der zur Verfügung stehenden umweltpolitischen Instrumente ergibt sich somit der zweite Grundpfeiler des Dales’schen Konzeptes, der sich in zwei Bedingungen manifestiert:

- Eine Obergrenze der Verschmutzung darf nicht überschritten,
- die einzelwirtschaftlichen Kostenminima der Verschmutzungsreduktion müssen aus Gründen der gesamtwirtschaftlichen Kostenminimierung zur Erreichung eines angestrebten Ziels von den betroffenen Unternehmen selbst gefunden werden.[4]

2.2 Die grundsätzliche Konzeption eines Lizenzsystems

Wie oben aufgezeigt, setzt ein Lizenzsystem die konkrete Festlegung einer Verschmutzungsobergrenze voraus. Dieses klare ökologische Ziel ist das wichtigste Charakteristikum eines Lizenzsystems.

Es wird angenommen, dass für den Schadstoff, dessen Ausstoß mit Hilfe von Emissionszertifikaten reguliert werden soll, eine auf eine bestimmte Region bezogene Emissionshöchstmenge (im folgenden als E* bezeichnet) definiert ist. Die Zurückdrängung der tatsächlichen Emissionen auf diesen Zielwert soll mit Hilfe der Emissionszertifikate erreicht werden. Dazu wird das Recht auf Emission der Gesamtmenge, E*, in viele einzelne Rechte aufgeteilt, und in Form von auf die entsprechende Emissionsmenge lautenden Emissionserlaubniszertifikate verbrieft. Jeder Emittent darf nun den betreffenden Schadstoff maximal in dem Umfang ausstoßen, indem er entsprechende Emissionszertifikate besitzt. Jede weitere Emission ist strikt verboten, ein Verstoß gegen dieses Verbot wird hart geahndet. Die Emissionszertifikate sind übertrag- und damit handelbar.

Für die Nachfrage des Emittenten nach Zertifikaten ist ein Vergleich zwischen dem Kurs (Preis des Zertifikats pro Emissionseinheit) und seinen Grenzvermeidungskosten für den jeweiligen Schadstoff ausschlaggebend. Emissionen, für die die Grenzvermeidungskosten unter dem Zertifikatskurs liegen, vermeidet der nach Kostenminimierung strebende Emittent, für Emissionen, deren Grenzvermeidungskosten über dem Zertifikatskurs liegen, kauft der Emittent Emissionsrechte. In der Nachfragekurve des Emittenten für Emissionszertifikate spiegeln sich daher die Grenzvermeidungskosten für den betreffenden Schadstoff wider. Dieses Argument und seine Auswirkungen für den Gleichgewichtskurs auf dem Zertifikatsmarkt können am besten mit Hilfe der folgenden Grafik erläutert werden (s. Abb. 1).

Abbildung 1a und 1b zeigen zwei Grenzvermeidungskostenkurven für repräsentative Firmen, 1 bzw. 2, die den betreffenden Schadstoff E emittieren. Abb. 1c zeigt die aggregierte Grenzvermeidungskostenkurve und die starre Zertifikatsangebotskurve als Vertikale über E*. Nach dem oben Gesagten ist für jeden vorgegebenen Zertifikatskurs die nachgefragte Zertifikatsmenge an der Grenzvermeidungskostenkurve jeder emittierenden Firma abzulesen. Die Grenzvermeidungskostenkurve ist demnach die Zertifikatsnachfragekurve einer Firma. Entsprechend stellt die aggregierte Grenzvermeidungskostenkurve die Marktnachfragekurve für Zertifikate dar. Unter den Bedingungen vollständiger Konkurrenz ergibt sich in Abb. 1c das Marktgleichgewicht im Schnittpunkt der aggregierten Grenzvermeidungskosten-(Nachfrage-)kurve und der aggregierten Angebotskurve.

Der Gleichgewichtskurs beträgt Z*, die Gleichgewichtmenge ist definitionsgemäß auf E* fixiert. Bei Z* fragt die Firma 1 eine Zertifikatsmenge E*1, die Firma 2 die Zertifikatsmenge E*2 nach. Die von der Firma 1 in dieser Gleichgewichtssituation vermiedene Menge von Emissionen beträgt E max 1 – E*1, die der Firma 2 E max 2 – E*2.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Grenzvermeidungskosten, Zertifikatspreis, Emissionen.[5]

2.3 Die charakteristischen Elemente eines Lizenzsystems

Neben dem wichtigsten Element, die vom Staat festgesetzte Verschmutzungsobergrenze, beeinflussen einige weitere Rahmenbedingungen den Erfolg eines Lizenzsystems.

2.3.1 Die Abgrenzung des Marktes

Ausgehend von einem politisch fixierten Schutzziel steht ein Lizenzsystem zuerst vor einem doppelten Abgrenzungsproblem: Der Abgrenzung der zu betrachtenden Schadstoffe und die räumliche und/oder zeitliche Differenzierung des Lizenzmarktes.[6]

2.3.1.1 Die Abgrenzung des/der zu betrachtenden (Schad)Stoffe

Grundsätzlich können Schadstoffe nach den Kriterien ihrer „Ausbreitungseigenschaft“ und ihrer „Abbaubarkeit“ unterschieden werden: Für Globalschadstoffe ist der Ort der Emission für das umweltpolitische Ziel irrelevant, da sich die Stoffe gleichmäßig ausbreiten, während bei Oberflächenschadstoffen deren begrenzte Ausbreitung zu regional beschränkten Problemen führen kann. Zusätzlich kann zwischen nicht-abbaubaren und abbaubaren Schadstoffen unterschieden werden. Somit wäre z.B. CO2 ein abbaubarer Globalschadstoff, FCKW ein nicht-abbaubarer Globalschadstoff, Schwermetalle stellen nicht-abbaubare Oberflächenschadstoffe dar, während Stickstoffe abbaubare Oberflächenschadstoffe sind.[7]

Relevant wird diese Unterscheidung für die politische Zielvorgabe: Bei Oberflächenschadstoffen ist die Immissionsqualität nicht direkt durch die Emissionsmenge steuerbar, sondern auch von der räumlichen und zeitlichen Verteilung der Emissionsquellen abhängig. Die Vorgabe von Emissionszielen eignet sich deshalb besonders für abbaubare Globalschadstoffe und bedingt für Schadstoffe, die tendenziell überregional wirken und nicht akut lebensbedrohend sind. In jedem Fall hat die regionale und zeitlich Abgrenzung eines Lizenzmarktes auf die Ausbreitungseigenschaften und die Abbaubarkeit der zu regulierenden Schadstoffe zu achten.[8]

2.3.1.2 Die Abgrenzung des regionalen und/oder zeitlichen Lizenzmarktes

Da eine vollständige Erfassung der Umweltqualität realistischer Weise nicht möglich ist, werden einzelne Messstellen definiert, die die herrschende Umweltqualität für ein bestimmtes Gebiet erfassen. Im Idealfall herrscht innerhalb dieser Region eine homogene Umweltqualität, die Ergebnisse der Messstelle sind somit völlig repräsentativ für die betrachtete Region. Basierend auf den räumlichen Ausbreitungseigenschaften des betrachteten Schadstoffes wird eine entsprechende regionale Abgrenzung vorgenommen.[9] Das Lizenzgebiet sollte möglichst dieser regionalen Differenzierung entsprechen.

Ähnlich ist es u.U. erforderlich, den Lizenzmarkt zeitlich so zu untergliedern, dass zeitliche Belastungsspitzen ausgeschlossen werden können: So ist auf saisonale Einflüsse ebenso zu achten wie auf meteorologische Besonderheiten (z.B.: Inversionswetterlagen). Die zeitliche Differenzierung kann im einen Extremfall von den tatsächlichen Bedingungen je Tag (oder möglicherweise sogar je Stunde) ausgehen, im anderen Extrem auf jede Differenzierung verzichten – dazwischen besteht die Möglichkeit, unterschiedliche Zustände zu definieren, mit jeweils unterschiedlichen (Handels)Regeln.[10]

2.3.2 Marktteilnehmer

Die Abgrenzung der Marktteilnehmer ist zweifach zu klären: Zum einen stellt sich die Frage welche Emittenten innerhalb der Lizenzregion zum Besitz von Lizenzen verpflichtet werden sollen, um damit ihre Emissionen abdecken zu können. In Frage kommen dabei grundsätzlich alle Emittenten des betrachteten Schadstoffes. Kriterium für die Aufnahme einzelner Emittentengruppen ist vor allem der damit verbundene Mess- und Überwachungsaufwand, aber auch die vorliegenden Grenzvermeidungskosten: einerseits stellt sich die Frage, wie die Emissionen „kleiner“ Emittenten erfasst werden können und inwieweit diese Erfassung sinnvoll erscheint.[11] Andererseits finden externe Transaktionen am Lizenzmarkt nur statt, wenn unterschiedliche Grenzvermeidungskosten bestehen. Beschränkt sich der Lizenzmarkt auf Teilnehmer mit ähnlichen Grenzkostenverläufen, sind nur wenige Transaktionen zu erwarten.[12]

Weiters stellt sich die Frage, wer zum Handel mit Lizenzen zugelassen wird: So kann der Handel mit Lizenzen auf jene Emittenten beschränkt bleiben, die zur Marktteilnahme verpflichtet sind, oder für die allgemeine Öffentlichkeit zugänglich sein.[13] Außerdem wäre es auch denkbar, die Teilnahme auf einzelne Branchen oder Sektoren zu beschränken. Die Öffnung des Marktes für ein breites Publikum bietet nicht nur die Möglichkeit für Umweltschutzgruppen, engagierte Bürger etc. Lizenzen aufzukaufen und stillzulegen, um so eine Verbesserung der Umweltqualität zu erreichen, sondern auch die Möglichkeit, mit Lizenzen zu spekulieren.[14]

In jedem Fall ist darauf zu achten, dass der Lizenzmarkt kompetitiv ist: Dies setzt nicht nur die Teilnahme einer entsprechend großen Zahl von Emittenten aus unterschiedlichsten Branchen voraus, sondern auch das Vermeiden von „Marktmacht“ (strategisches Verhalten einzelner Marktteilnehmer). Auf Märkten mit nur wenigen Teilnehmern sind Wettbewerbsverzerrungen zu erwarten: Nicht nur steigt die Möglichkeit der Machtkonzentration auf einige Teilnehmer, vielmehr ist auch verstärkt strategisches Verhalten möglich.[15]

2.3.3 Erstausgabeverfahren

Für die Erstausgabe (Erstallokation) der politisch fixierten Lizenzmenge an die regulierten Emittenten kommen verschiedene Verfahren in Frage. Obwohl in der Theorie der Nachweis erbracht werden konnte, dass die Erstallokation keinen (direkten) Einfluss auf die Funktionsweise des Lizenzmarktes und das Erreichen der effizienten Endallokation hat, ist die Art der Ausgabe doch einer der zentralen Faktoren, die über die politische Akzeptanz eines Lizenzprogramms entscheidet.[16] Je nach Verteilungsverfahren werden private Budgets auf der Kostenseite und öffentliche Budgets auf der Einnahmenseite berührt. Es entscheidet sich auch, inwieweit die bestehenden auflagenrechtlichen Vorgaben weitergeführt werden (Bestandsschutz).

2.3.3.1 Versteigerung (Auktion)

Bei dieser Verteilungsform legt der Staat in Abhängigkeit von den gewünschten Immissionsnormen die zulässige Gesamtemissionsmenge fest und versteigert die entsprechend gestückelten Zertifikate zum Höchstpreis.[17] Der Staat generiert Einnahmen die, abhängig von politischen Motiven, zweckgebunden verwendet oder umverteilt werden können.

Durch die Bezahlung eines Preises für Lizenzen ist der Anreiz für die Unternehmen größer, tatsächlich emissionsvermeidende Maßnahmen zu ergreifen, die Einnahmen aus der Auktion können zweckgebunden verwendet werden. Bei einer Befristung der Lizenzlaufzeit wird durch die regelmäßige Versteigerung auch eine Gleichbehandlung von „Alt-“ und „Neuemittenten“ erreicht.[18]

Die Versteigerung von Lizenzen ist allerdings nicht problemlos. Sie bringt für die Wirtschaft neben (immer) bestehenden Unsicherheitsfaktoren wirtschaftlicher Tätigkeiten zusätzliche Unsicherheitsfaktoren in ihre Investitions- und Produktionsdisposition, da niemand sicher sein kann, die ausreichende Menge an Zertifikaten zu ersteigern. Weiters bedeutet eine Versteigerung ein Aufheben des Bestandsschutzes: Sämtliche Betriebsgenehmigungen würden de facto aufgehoben, die bisherige ordnungsrechtliche Verteilung der Nutzungsrechte wäre obsolet.[19] „[...] wäre es unverantwortlich, bei der Ersteinführung von handelbaren Emissionsrechten diese meistbietend zu versteigern. Das wäre ähnlich, als würden Grundstücke (und nur diese) meistbietend versteigert, auf denen bereits Eigenheime stehen.“[20]

Aufgrund dieser Einwände und den zu erwartenden Widerständen der Betroffenen ist die Idee, Zertifikate zum Höchstpreis zu versteigern, sowohl in der Theorie als auch in der Praxis mehr und mehr in den Hintergrund getreten.[21]

2.3.3.2 Verkauf zum staatlichen Fixpreis

Eine andere Möglichkeit besteht im Verkauf der Zertifikate zu einem Festpreis, der vom Staat (bzw. einer Umweltbehörde) festgelegt wird. Dieses System führt einerseits zu den gleichen Problemen wie eine Versteigerung, andererseits müsste der Preis, der ja den Grenzvermeidungskosten entsprechen soll und bei der Versteigerung am Markt festgestellt wird, erst ermittelt werden, falls dies überhaupt möglich ist. Ein Verkauf von Zertifikaten zu einem Fixpreis scheint daher praktisch nicht geboten.[22]

2.3.3.3 Grandfathering (Gratisvergabe)

Einen Ausweg aus den oben genannten Problemen stellt die Gratisvergabe der Zertifikate dar (im Englischen als „Grandfathering“ bezeichnet). Jeder Emittent erhält nach einen fixierten Verteilungsschlüssel im Umfang seiner bisherigen Belastungen Lizenzen gratis zugeteilt. Bestandsrechte werden somit geachtet, den Unternehmen entstehen in der Einführungsphase keine Kosten und es fallen keine zusätzlichen Staatseinnahmen an.[23]

Das Grandfathering ist allerdings kein Allheilmittel. Einige Probleme und deren möglichen Lösungen sollen hier angeführt werden:

- Von der Ankündigung einer Zuweisung von Emissionsrechten gemäß der Ist-Emission jeder Firma zum Zeitpunkt der Einführung des Systems geht ein Anreiz aus, diese Ist-Emission möglichst hoch ausfallen zu lassen. Dieser Anreiz kann vermieden oder zumindest abgeschwächt werden, wenn frühere Perioden oder ein Durchschnittswert als Maßstab gewählt werden.[24]
- Durch die Verbriefung der Ist-Emissionen wird die Umweltqualität im ersten Jahr nicht verbessert. Geht man von einem Wirtschaftswachstum in der betreffenden Region aus, ist der Status quo allerdings ein Erfolg.[25] Eine Verbesserung der Emissionssituation könnte durch eine Abwertung der Emissionsrechte im Zeitverlauf erreicht werden. Sollen die Emissionen nicht erst im Laufe der Zeit, sondern bereits bei der Implementierung des Systems um einen bestimmten Prozentsatz verringert werden, so könnte dem Unternehmen von vornherein nur ein bestimmter Anteil ihrer Ist-Emissionen als übertragbares Recht zugeteilt werden.[26]
- Offensichtlich bevorzugt das Grandfathering Altemittenten.[27] Ihnen wird kostenlos die bisherige Emissionsmenge zugeteilt. Neuemittenten (aber auch Altemittenten für neue Anlagen) müssen sich ihre Zertifikate über den Markt kaufen. Es ergeben sich somit Markteintrittsbarrieren. Eine Abhilfe wäre es, einen bestimmten Prozentsatz der Zertifikate für Neuemittenten zurückzubehalten.[28]

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Erstausgabe der Zertifikate nicht unproblematisch ist und es bei jedem Verfahren Vor- und Nachteile gibt. Da die Umweltpolitik mit der Einführung eines Lizenzmarktes nicht neu erfunden wird, sondern man auf bestehende ordnungsrechtliche Vorgaben aufbaut, ist dem Grandfathering in der Praxis der Vorzug zu geben. Es wurde auch im RECLAIM-Projekt angewendet.

2.3.4 Der Lizenzhandel

Nach einer erfolgten Erstallokation sind Lizenzen grundsätzlich frei handelbar. Dabei sind „interne“ und „externe“ Transaktionen zu unterscheiden: „Interne“ Transaktionen finden innerhalb eines Unternehmens bzw. zwischen verschiedenen Standorten desselben Unternehmens statt und dienen dem internen Ausgleich der Grenzvermeidungskosten. Unter dem Begriff „Lizenzhandel“ werden idR implizit „externe“ Transaktionen zwischen verschiedenen Marktteilnehmern verstanden („Sekundärmarkt“).[29]

Der externe Handel mit Lizenzen ist an keine fixe Organisationsform gebunden – er kann bilateral zwischen einzelnen Unternehmen erfolgen oder mittels Broker. IdR wird aber eine Art „Umweltbörse“ konzipiert, die, ähnlich einer Aktienbörse, den Handel mit Lizenzen übernimmt. Diese Börse kann staatlich oder privat betrieben werden.[30]

Die Liquidität des Lizenzmarktes ist von verschiedensten Faktoren abhängig: Von der Zahl der Marktteilnehmer, der Marktmacht einzelner Teilnehmer und deren Branchenzugehörigkeit, ebenso wie von den technisch tatsächlich vorhandenen Einsparungspotentialen – sind Einsparungen technisch bei allen Teilnehmern nur sehr schwer zu realisieren, dürfte der Handel (zu Beginn) nur in sehr eingeschränktem Umfang stattfinden.[31]

2.3.5 Staatliche Eingriffe

Staatliche Umweltpolitik sieht sich idR nicht nur dem Anspruch gegenüber, eine vorhandene Umweltbelastung zu (re)allozieren, sondern Reduktionen in der Gesamtbelastung zu erreichen. Andererseits muss die Umweltbehörde u.U. in der Lage sein, auf Grund von ökologischen oder politischen Entwicklungen das Lizenzziel relativ kurzfristig ändern zu können. Allerdings sollte jede Art von Umweltpolitik langfristige und kontinuierliche Signale setzen und unangekündigte oder schockartige Verknappungen vermeiden.[32] All diese Aspekte setzen einen staatlichen Handlungsspielraum im Zeitablauf voraus. Folgende Ansatzpunkte lassen sich für eine Veränderung des ökologischen Rahmens identifizieren.[33]

- Befristung der Laufzeit

- Konstante Befristung

Lizenzen werden nur für eine bestimmte Periode ausgegeben und sind nur innerhalb dieser Periode gültig. Nach Ablauf der Periode werden die Lizenzen neu ausgegeben – somit bietet sich für den Staat die Möglichkeit, die ausgegebene Lizenzmenge den jeweiligen Erfordernissen anzupassen. Ist eine solche Befristung mit einer immer wiederkehrenden Versteigerung verbunden, treten (ebenfalls wiederkehrend) alle damit angeführten Nachteile auf. Eine periodische wiederkehrende Gratisausgabe einer jeweils verringerten Lizenzmenge kommt einer Abwertung einer einmal ausgegebenen Lizenzallokation gleich.

- An die Abschreibungsdauer von Anlagen gekoppelte Befristung

Lizenzen werden in diesem Fall an einzelne Anlagen gekoppelt und gemeinsam mit diesen abgeschrieben – mit Ende der Abschreibungsfrist fallen die Lizenzen an den Staat zurück. Neben den bereits beschriebenen Problemen des Bestandsschutzes und der Planungssicherheit, wird in diesem System der Handel mit Lizenzen deutlich eingeschränkt.

- Unbefristete Lizenzen

Diese Variante besticht neben einer hohen Bestands- und Planungssicherheit auch durch die Möglichkeit, nicht benötigte Lizenzen anzusparen, schränkt aber die Eingriffsmöglichkeiten durch den Staat deutlich ein – eine dynamische Anpassung der Lizenzmenge an veränderte Zielvorgaben ist damit erschwert.

- Staatlicher Ankauf von Lizenzen

Besitzt der Staat aus der Versteigerung von Lizenzen Finanzmittel, so kann er diese zum Ankauf von Lizenzen verwenden.[34] Wird dieser Eingriff nach einer Erstausgabe nach dem Grandfathering-Prinzip durchgeführt, muss beachtet werden, dass der Ankauf aus Steuermittel finanziert werden muss und damit auf Kosten der Allgemeinheit geht.

- Abwertung

Die durch die Lizenzen verbrieften Verschmutzungsrechte können abgewertet werden. Dabei kann diese Abwertung bereits zu Programmbeginn fixiert sein (z.B. jährliche Abwertung um einen bestimmten Prozentsatz) oder sich an der herrschenden Problemlage orientieren. Eine kontinuierliche Abwertung ist vor allem in Verbindung mit einer Gratisausgabe zu befürworten: Orientierte sich die Erstallokation an bestehenden ordnungsrechtlichen Vorgaben, so kann durch eine kontinuierliche Abwertung eine Verbesserung der Umweltqualität erreicht werden. Um die Planungssicherheit zu gewährleisten, ist eine (kontinuierliche oder einmalige) Abwertung bereits bei Lizenzausgabe festzulegen und anzukündigen.

Unabhängig von der gewählten Ausgabeart und Befristung der Lizenzen, muss sich der Staat ausdrücklich das Recht vorbehalten, in bestimmten, festgelegten Abständen die Lizenzmenge anzupassen, um geänderten ökologischen Rahmenbedingungen Rechnung tragen zu können - dazwischen sollten Änderungen möglichst vermieden werden.[35]

Insgesamt zeigt sich, dass bei einem Lizenzsystem nicht nur der Erstallokation große Bedeutung zukommt, sondern vor allem dem letztlich angepeilten Ziel: So ist es durchaus möglich (sogar realistisch, wie das RECLAIM-Projekt zeigen wird), eine ursprünglich zu hohe Lizenzmenge zu begeben, um diese Menge dann sukzessive an das eigentlich angestrebte Ziel anzupassen.

[...]


[1] Vgl. Dales, J.H., 1968.

[2] Dales, J.H., 1968, S. V.

[3] Vgl. Dales, J.H., 1968, S. 84.

[4] Vgl. Dales, J.H., 1968, S. 87.

[5] Eigene Darstellung.

[6] Vgl. Huckestein, B., 1996, S. 132ff.

[7] Vgl. Weimann, J., 1991, S. 133.

[8] Vgl. Weimann, J., 1991, S. 136.

[9] Vgl. Bartmann, H., 1996, S. 152.

[10] Vgl. Kemper, M., 1989, S. 190ff.

[11] Vgl. Tietenberg, T.H., 1990, S. 30.

[12] Vgl. Tietenberg, T.H., 1980, S. 398.

[13] Vgl. Dales, J.H., 1968, S. 801.

[14] Vgl. Zerlauth, A., 1998, S. 84.

[15] Vgl. Huckestein, B., 1993, S. 6ff.

[16] Vgl. Tietenberg, T.H., 1980, S. 399.

[17] Vgl. Kemper, M., 1989, S. 44.

[18] Vgl. Stavins, R.N., 1995.

[19] Vgl. Kemper, M., 1989, S. 45.

[20] Bonus, H., 1996, S. 39.

[21] In der amerikanischen Literatur findet sich eine umfangreiche Diskussion über Vor- und Nachteile dieses Verfahrens, sowie verschiedener Auktionsverfahren – dies würde allerdings den Rahmen dieser Arbeit sprengen, und ist für das RECLAIM-Programm auch nur am Rande interessant, da es nicht angewandt wurde. Es sei daher auf die umfangreiche Literaturangabe bei Kemper, M., 1989, S. 45 hingewiesen.

[22] Vgl. Kemper, M., 1989, S. 46.

[23] Vgl. Kemper, M., 1989, S. 47.

[24] Vgl. Endres, A., 2000, S. 131.

[25] Vgl. Mau, N., 2005, S. 99.

[26] Vgl. Endres, A., 2000, S. 131.

[27] Gerade aus diesem Grund wurde auch der Name Grandfathering gewählt. Vgl. Tietenberg, T.H., 1990, S. 22.

[28] Vgl. Tietenberg, T.H., 1980, S. 401.

[29] Vgl. Zerlauth, A., 1998, S. 90.

[30] Vgl. Zerlauth, A., 1998, S. 90.

[31] Vgl. Bartmann, H., 1996, S. 152.

[32] Vgl. Krendlesberger; W., 1996, S. 90f.

[33] Vgl. Kemper, M., 1989, S. 50ff.

[34] Es gibt damit dem Staat die Eingriffsmöglichkeit, die Lizenzpreise zu stabilisieren, indem er, je nach Marktlage, zusätzlich Lizenzen auf den Markt bringt oder Lizenzen aufkauft: Spekulativ bedingte Kursausschläge könnten dadurch u.U. vermieden werden (Vgl. Krendelsberger, W., 1996, S. 102ff).

[35] Vgl. bereits Dales, J.H., 1968, S. 801f.

Details

Seiten
77
Jahr
2005
ISBN (eBook)
9783638443203
ISBN (Buch)
9783638750851
Dateigröße
870 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v47353
Institution / Hochschule
Karl-Franzens-Universität Graz – Institut für Finanzwissenschaften und Öffentliche Wirtschaft
Note
2
Schlagworte
Handelbare Verschmutzungsrechte Modell Regulierung Eine Performance-Analyse RECLAIM-Projekts

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Titel: Handelbare Verschmutzungsrechte als Modell ökologischer Regulierung. Eine Performance-Analyse anhand des RECLAIM-Projekts