Die Integrationsbemühungen in der Europäischen Union im Bereich der Asylpolitik

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung

II Hauptteil
1. Integrationstheorien
1.1. Definition des Begriffs „Integration“
1.2. Darstellung zweier konkurrierender Integrationstheorien
1.2.1. Funktionalismus/ Neofunktionalismus
1.2.2. Intergouvernementalismus
1.3. Konkurrierende Hypothesen für die empirische Bearbeitung
2. Darstellung und kritische Beurteilung der Asylsituation in der
Bundesrepublik Deutschland, der V. Französischen Republik
und im Vereinigten Königreichvon Großbritannien und Nordirland
2.1. Die Bundesrepublik Deutschland
2.1.1. Entwicklung bis heute
2.1.2. Basis der Rechtsgewährung
2.1.3. Verfahren
2.1.4. Rechtlicher und gesellschaftlicher Status von Asylbewerbern
2.1.5. Staatsangehörigkeit und Einbürgerung Seite 22 2.2. Die V. Französische Republik
2.2.1. Entwicklung bis heute
2.2.2. Basis der Rechtsgewährung
2.2.3. Verfahren
2.2.4. Rechtlicher und gesellschaftlicher Status von Asylbewerbern
2.2.5. Staatsangehörigkeit und Einbürgerung
2.3. Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland
2.3.1. Entwicklung bis heute
2.3.2. Basis der Rechtsgewährung
2.3.3. Verfahren
2.3.4. Rechtlicher und gesellschaftlicher Status von Asylbewerbern
2.3.5. Staatsangehörigkeit und Einbürgerung
2.4. Vergleich
3. Die Situation der EU-Asylpolitik
3.1. Die Anfänge
3.1.1. Schengen und Dublin
3.1.2. Der Vertrag von Maastricht
3.2. Der Vertrag von Amsterdam
3.3. Aktuelle Situation
3.4. Bewertung
4. Die EU-Asylpolitik im Hinblick auf die Integration der Union
4.1. Hypothesen
4.2. Situation der EU bei der Aushandlung des Amsterdamer Vertrages
4.2.1. Präferenzstrukturen der wichtigsten Beteiligten
4.2.1.1. Die Bundesrepublik Deutschland
4.2.1.2. Die V. Französische Republik
4.2.1.3. Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland
4.2.1.4. Die Kommission und das Europäische Parlament
4.2.2. Spill-over und Spill-backs
4.2.2.1. Asylpolitik
4.2.2.2. Visapolitik
4.2.2.3. Einwanderungs- und Einbürgerungspolitik
4.3. Beurteilung durch die theoretischen Ansätze
4.3.1. Neofunktionalistische Sichtweise
4.3.2. Intergouvernementalistische Sichtweise
4.4. Bewertung
5. Kritische Reflexion der Analysekraft der theoretischen Ansätze
5.1. Problembereiche der beiden theoretischen Ansätze
5.2. Integrationstheoretische Perspektiven

III Fazit

IV Literaturverzeichnis

Alphabetisches Abkürzungsverzeichnis

I Einleitung

Das Thema Asyl begleitet mich seit geraumer Zeit. Im Zuge einiger Seminare wurde mir schnell bewusst, dass sich mein Interesse für Internationale Politik (und dort besonders für die EU) und meine Faszination für die Gewährung von Asyl miteinander verbinden ließen.

Die Faszination des Asylbereiches auf mich erklärt sich dadurch, dass ich durch Freunde, die in einer Heidelberger Organisation arbeiteten, welche sich unter dem Dach des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes um Asylbewerber in schwebenden Verfahren kümmerte, mit dem Thema Asyl über Jahre konfrontiert wurde.

Im Rahmen eines Studentenjobs für die Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung habe ich Anfang 2001 eine Erhebung an 9 Hamburger Grundschulen durchgeführt.^[1] Diese hatte zum Ziel Mehrsprachigkeit bei Grundschülern aufzuzeigen. Im Laufe dieser Tätigkeit sind mir besonders die Kinder von Asylbewerbern aufgefallen. Ihre schwere Stellung im Sozialgefüge der Klassen und ihre oft beeindruckende Sprachkompetenz (in mehreren Sprachen) hat mich bewegt. Teilweise wurden mir aber auch Bruchstücke ihres schrecklichen Fluchthintergrundes bei Fragen, die den familiären Background betrafen, bewußt. Diese Kinder werden eine absehbare Zeit oder ganz in Deutschland bleiben und auch vielleicht meine Schüler sein. Die Beschäftigung mit dem Thema Asyl wurde mir allein schon durch diesen Gedanken immer wichtiger.

1999 lebten in den Mitgliedstaaten der EU ungefähr 18 Millionen Menschen aus Nicht-EU-Staaten, rund 4,8 % der EU-Bevölkerung. Dieser Wert variiert sehr zwischen den einzelnen Staaten (Angenendt 1999, 6).

Unabhängig davon ob man den Anteil der Ausländer an der Gesamtbevölkerung der EU nun als hoch oder nicht erachtet, wird in den meisten Mitgliedstaaten eine lebhafte Diskussion um die Ausländerproblematik geführt und dabei auch immer die Asylgewährung miteinbezogen. Jüngstes Beispiel hierfür sind die Parlaments- und Kommunalwahlen in Dänemark im November 2001, in denen als ein Hauptpunkt des Wahlkampfes die Ausländerproblematik gestellt wurde. Dies löste eine Asyl- und Ausländerdebatte auf nationalem Niveau aus. Obwohl gerade die Asylbewerber, anerkannt oder nicht, an den 18 Millionen Ausländern in der EU nur einen verschwindend geringen Teil ausmachen, so sind sie doch die am meisten in Debatten um Integration und Ausländer thematisierte Gruppe.

Trotz vieler offensichtlicher Gemeinsamkeiten bei diesem Thema im öffentlichen Diskurs der Mitgliedstaaten, hat das Politikfeld der Asylpolitik in den Gemeinschaftsbereich der EU noch nicht lange und auch nicht vollständig Einzug gehalten. Da die Asylpolitik nicht zu den klassischen Herzstücken der EU gehört, wie etwa die Wirtschafts- und Agrarpolitik, aber gerade in den letzten 10 Jahren in den integrativen Fokus der Gemeinschaft/Union geriet, kann sie als Gradmesser für weitere Integration in anderen Politikfeldern der Union dienen.

Der Gegenstand dieser Arbeit ist die Asylpolitik auf EU-Ebene. Hierbei werden mit dem Asylbereich verwandte Bereiche wie die Einwanderungspolitik nur insofern betrachtet, als sie wichtig sind um Integrationsbemühungen und Mechanismen in der Asylpolitik zu verdeutlichen. Ziel ist es aufzuzeigen, welche integrativen Maßnahmen im Politikfeld Asyl auf Gemeinschaftsebene ergangen sind und wie diese bewertet werden können. Hat die EU einen Weg zur Integration dieses Politikfeldes eingeschlagen oder handelt es sich lediglich um eine lose zwischenstaatliche Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten?

Die Disziplin der Internationalen Politik hat einige Theorien herausgebildet, um dem Phänomen der Integration von Einzelstaaten in einer supranationalen Organisation Herr zu werden. Viele dieser Theorien wurden explizit im Hinblick auf den Prozess der europäischen Integration ausgearbeitet. So stand auch der prozessorientierte Ansatz des Funktionalimus Mitranys in den 1940er und 1950er Jahren im Mittelpunkt der theoretischen Diskussion (Mitrany 1943). Dieser erklärt Integration als einen Prozess, der nicht politisch gerichtet sein muss. Funktionale Zusammenarbeit führt nach Mitranys Auffassung zu verstärkter Integration. Eine Weiterentwicklung des Funktionalismus stellt der Neofunktionalismus dar. Dieser von Haas entwickelte Ansatz (Haas 1964) trennt das Politische nicht mehr vom Funktionalen und erklärt wie sich Integrationsdruck aufbaut und welche Weiterentwicklung dieser erfahren kann. Gerade die 60er Jahre waren die Hochzeit des Neofunktionalismus, der versuchte die konkrete Form der damaligen Zusammenarbeit in der Europäischen Gemeinschaft zu erklären.

Auch staatszentristische Theorien wie der Intergouvernementalismus versuchen, Integration zu erklären und weisen dem Nationalstaat die entscheidende Rolle dabei zu. Dieser Ansatz wurde entwickelt, um die zunehmend zwischenstaatlich motivierte Zusammenarbeit in der Europäischen Gemeinschaft in den 70er und 80er Jahren zu erklären.

Neben diesen großen Schulen existieren noch viele andere. Der Föderalismus ist hier zu nennen, der in der europäischen Integration den Prozess einer Schaffung eines föderalen Staates als Ziel sieht. Die Interdependenztheorie führt Integration auf die gegenseitige Abhängigkeit der einzelnen Staaten zurück. Andere Theorien beschäftigen sich mit Teilaspekten der Integration, wie zum Beispiel juristische Ansätze, die in der gesetzlichen Basis der EG/EU einen fruchtbaren Untersuchungsgegenstand ausgemacht haben, aber auch die Institution des Europäischen Gerichtshofes und seine Rolle im Integrationsprozess untersuchen. Auch in den 90er Jahren hat die theoretische Entwicklung nicht halt gemacht. Gerade der Ansatz des liberalen Intergouvernementalismus von Moravcsik (Moravcsik 1998), trägt, durch Kombination dreier analytischer Ansätze, ein großes Erklärungspotential in sich.

In der folgenden Untersuchung werden der Neofunktionalismus und der Intergouvernementalismus einander gegenüber gestellt. Es wird sich auf diese beiden Theorien beschränkt, da der Umfang der Arbeit keine umfassendere theoretische Diskussion und deren empirische Überprüfung erlaubt. Der Neofunktionalismus und der Intergouvernementalismus erscheinen durch ihre Verschiedenheit vielversprechend zur Erstellung konkurrierender Hypothesen. Diese werden dann an empirischen Fakten überprüft.

Die Materiallage für den theoretischen Bereich ist mannigfach und warf das Problem der begründeten Auswahl auf. Anzumerken ist lediglich, daß die renommierteren Theorien älteren Datums sind und sich neuere Ansätze noch nicht so durchgesetzt haben wie etwa der Neofunktionalismus oder der Intergounernementalismus. Anders hingegen gestaltete sich die Materiallage die jeweiligen Präferenzstrukturen der Einzelstaaten betreffend. Hier war es nicht einfach relevante Informationen aus der Fülle herauszufiltern. Aus diesem Grund beschränkt sich die Darstellung der Verhandlungspositionen in dieser Arbeit hauptsächlich auf die Situation zur Aushandlung des Amsterdamer Vertrages.

Im theoretischen Bereich der vorliegenden Arbeit findet zunächst die Erstellung einer Arbeitsdefinition des Begriffes „Integration“ statt, mit der nachfolgend gearbeitet wird. Ausgehend von der Darstellung der Theorien des Funktionalismus/Neofunktionalismus und des Intergouvernementalismus erfolgt dann die Aufstellung zweier konkurrierender Hypothesen zur Integration des Politikfeldes Asyl in der EU, welche im weiteren Verlauf auf die empirischen Fakten angewandt werden.

Die Situation der Asylgewährung in der Bundesrepublik Deutschland, der V. Französischen Republik und des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland ist Gegenstand des zweiten Punktes. Hierzu werden jeweils immer die Entwicklung der Asylgewährung bis heute, die (rechtliche) Basis auf der Asyl gewährt wird, das Asylverfahren, die rechtliche und soziale Stellung der Asylbewerber im jeweiligen Land, sowie Prinzipien und Praxis der Staatsangehörigkeit und Einbürgerung dargestellt. Ein Vergleich der Situation dieser drei EU-Staaten beschließt diesen Punkt.

Der dritte Teil zeichnet die Entwicklung und die aktuelle Situation der Asylpolitik auf EU-Ebene nach. Eine kritische Bewertung führt die Ergebnisse am Ende dieses Teiles zusammen.

Die theoretische Ebene findet im vierten Punkt Anwendung auf die empirische Faktenlage. Die Hypothesen des Neofunktionalismus und Intergouvernementalismus überprüfen die Situation der Asylpolitik auf EU-Ebene seit Amsterdam nach deren jeweiligen theoretischen Prämissen. Nach der nochmaligen Hypothesennennung schließt sich die Vorstellung der Handlungspräferenzen der wichtigsten Verhandlungspartner in Amsterdam an. Die zum Vertrag von Amsterdam führenden Spill-over werden dargestellt. Hierauf erfolgt die Erklärung des Integrationsprozesses nach den beiden theoretischen Ansätzen. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse erfahren, in einem weiteren Schritt, eine kritische Beleuchtung.

Die Problembereiche der theoretischen Erklärungskraft des Neofunktionalismus und des Intergouvernementalismus finden sich im letzten Punkt in einer kritischen Reflexion wieder. Mögliche Lösungen dieser Probleme, und vielversprechende weitere Ansätze für die theoretische Diskussion der Integration, werden danach aufgezeigt.

Eine abschließende Bewertung führt die Ergebnisse der vorherigen Teile in einer knappen Darstellung zusammen. Erweiterung erfährt diese Bewertung durch meine persönliche Stellungnahme.

II Hauptteil

1. Integrationstheorien

Zunächst erfolgt eine Arbeitsdefinition des Begriffs Integration, um dann in einem zweiten Schritt zwei miteinander konkurrierende Theorien der Internationalen Politik darzustellen, den Neofunktionalismus als Weiterentwicklung des Funktionalismus und, in Abgrenzung zu diesem, den Intergouvernementalismus. Anhand dieser beiden Ansätze wird eine Hypothesenbildung, die Integration der EU im Asylbereich betreffend, vorgenommen. Diese Hypothesen finden im weiteren Verlauf der vorliegenden Arbeit Anwendung, um die empirischen Fakten zu analysieren und in das jeweilige theoretische Gedankengebäude einzuordnen.

1.1. Definition des Begriffs „Integration“

„Politische Integration bezeichnet die staatliche Einigung einer à Nation (im Sinne von „Kulturnation“) in einem à Nationalstaat (nationalstaatliche I.), die Gründung, Aufrechterhaltung und Erweiterung einer à internationalen Organisation und das Zusammenwachsen von zuvor unabhängigen Staaten zu einer supranationalen (überstaatlichen) Organisation wie im Falle der à Europäischen Union (à Supranationale Organisation).“ (Schmidt 1995, 431/432)

Ausgehend von der obigen Definition, soll im Weiteren unter Integration ein Prozess verstanden werden, der in einer Internationalen Organisation souveräner Partner stattfindet, die im Laufe ihrer gemeinsamen Zusammenarbeit, Politikbereiche gemeinschaftlich zu gestalten versuchen.

Integration kann einerseits ein bereits erreichter Zustand sein, oder der Prozess zu dessen Herstellung. In beiden Fällen wird unter Integration das Zusammengehen von zuvor unabhängigen Einheiten in einem neuen Zentrum verstanden (Chryssochoou/Tsinisizelis/ Stavridis/Ifantis 1999, 147). Der Übergang des Integrationsprozesses in den Integrationszustand und umgekehrt ist fließend und schwer voneinander abzugrenzen. Integrationsprozesse können auf mehreren Ebenen ablaufen und in Teilbereichen durchaus rückläufig werden.

1.2. Darstellung zweier konkurrierender Integrationstheorien

Der Funktionalismus/Neofunktionalismus und der Intergouvernementalismus sind bewusst als miteinander konkurrierende Ansätze ausgewählt worden, da sie jeweils einen unterschiedlichen Fokus auf das Phänomen der Integration werfen und somit auch in ihrer Analyse mit unterschiedlicher Gewichtung jeweils andere Schwerpunkte herausstellen. Dadurch ist anzunehmen, dass sie jeweils unterschiedliche Bereiche stärker favorisieren und somit Aspekte herausgearbeitet werden, die vom anderen Ansatz vernachlässigt werden. Aufgrund des festgelegten Umfanges der Arbeit musste eine Beschränkung auf zwei Theorien erfolgen.

1.2.1. Funktionalismus/ Neofunktionalismus

Der Funktionalismus stellt eine Theorieschule in der Internationalen Politik dar. Der Begründer und Hauptvertreter ist David Mitrany. In Bezug und Abgrenzung zum Föderalismus postuliert er eine Methode zur internationalen Integration, die sich an funktionalen Elementen orientiert. Eine Liga als Integrationsziel beurteilt er als zu lose, während die Idee der föderalen Organisation ihm zu eng erscheint. Es soll eine Art internationaler Regierung geschaffen werden, deren Arbeit und Aufbau sich direkt an den internationalen Aktivitäten orientiert. Die Funktion allein, frei von theoretischen, ideologischen oder gouvernementalen Prämissen, soll die Form determinieren (Mutimer 1994, 21).

Der Integrationsmotor im Funktionalismus stellt die Dynamik der internationalen Probleme mit staatenübergreifendem Inhalt dar. Dadurch, dass sich moderne Staaten, wie zum Beispiel im Bereich der Sicherheits-, Wirtschafts- oder Umweltpolitik mit Problemen konfrontiert sehen, die sie nicht allein, sondern nur in Zusammenarbeit mit anderen Staaten bewältigen können, kommt Kooperation und somit Integration zustande. Die logische Antwort des Funktionalismus auf diese Situation ist die Errichtung von Institutionen, die sich der spezifischen Problembereiche annehmen und auch mit Kompetenzen für diese umgrenzten Bereiche ausgestattet werden (Mutimer 1994, 22/23), aber auch nur so viele Institutionen wie gerade nötig sind, die anstehenden Aufgaben zu erfüllen (Chryssochoou/Tsinisizelis/ Stavridis/Ifantis 1999, 9). Die Funktionen der jeweiligen Institutionen determinieren die Art und Weise, in der sich die Machtfülle der Institution entwickeln wird (Mutimer 1994, 24). Die Institutionen der demokratischen Vertretung (Parlamente) werden eher als Hindernisse des effizienten Regierens angesehen und in der Theorie zugunsten zentraler Institutionen vernachlässigt (Chryssochoou/Tsinisizelis/ Stavridis/Ifantis 1999, 8).

Der Neofunktionalismus ist am entscheidendsten von Ernst B. Haas geprägt worden. Er ging zunächst von einer Kritik an Mitranys Funktionalismus aus und entwickelte dabei eine eigene Integrationstheorie. Haas’ Hauptkritikpunkt an Mitrany war, dass er (Haas) es nicht für möglich hält, das Funktionale vom Politischen abzutrennen:

„Power and welfare are far from separable. Indeed, commitment to welfare activities arises only within the confines of purely political decisions, which are made largely on the basis of power consideration. Specific functional contexts cannot be separated from general concerns.“ (Haas 1964, 23)

Das politische Element vom funktionalen zu trennen, sei deshalb nicht möglich, da die Bereiche, in denen eine internationale Zusammenarbeit entstehe, von der Konvergenz der Vorbedingungen und Erwartungen der Akteure mitbestimmt seien. Anstatt der universalen funktionalen Integration auf technisch-administrativem Niveau des Funktionalismus spricht sich Haas für eine regionale Integration aus (Mutimer 1994, 26/27).

Integration geht nach dem Gedankengebäude des Neofunktionalismus von statten, indem sogenannte „ Spill-over “ einen Integrationsdruck verursachen und die Integration die logische Antwort darauf sei (Mutimer 1994, 28). Spill-over erfordern ein solches Maß an Ähnlichkeit und Kontakt zwischen den interagierenden Staaten, dass in einigen Bereichen auftretende Probleme wiederum Probleme in anderen Bereichen verursachen und somit dort Lösungen erfordern werden:

„This is the „expansive logic of integration“, otherwise called the „spill-over“ effect, whereby „policies made pursuant to an initial task and grant of power can be made real only if the task itself is expanded, as reflected in the compromises among the states interested in the task.“ The acceptance of each stage in this integration process „is best explained by the convergence of demands within and among the nations concerned, not by a pattern of identical demands and hopes.“ (Harrison 1974, 76/77)

Spill-over können dreierlei Art sein: funktional, politisch und kultiviert. Funktionale Spill-over entstehen in einem bereits integrierten Sektor und gehen in einen anderen Bereich über, der sachlogisch mit dem bereits integrierten zusammenhängt. Bei einem politischen Spill-over werden Loyalitäten auf eine supranationale Organisation übertragen. Dies geschieht anhand von starken Übereinstimmungen dieser Eliten, die durch Lernprozesse verursacht wurden, ausgelöst von entstandenen Vorteilen durch bereits erfolgte oder antizipierte Integration. Der Druck auf die nationale Regierung kann so stark erhöht werden (Welz/Engel 1993, 145/146). Die kultivierten Spill-over sind verwaltungstechnischer Genese auf supranationalem Niveau. Die administrativen Strukturen auf supranationaler Ebene institutionalisieren die funktionalen und politischen Spill-over und stellen sich selbst als die Erfüller der fortschreitenden Integration dar. Ein gutes Beispiel hierfür ist die Kommission der Europäischen Union (Giering 1997, 60).

Spill-over können nur durch gemeinsame Zusammenarbeit bewältigt werden. Die benötigten Lösungen für weitere von Spill-overn verursachte Probleme erfordern nicht unbedingt die volle Zustimmung der am Prozess der Integration beteiligten Staaten. Eine grundsätzliche Interessenübereinstimmung in Bezug auf das von Anfang an gesteckte Ziel ist vollkommen ausreichend. So ist es wahrscheinlich, dass bei von Spill-overn hervorgerufenen Problemfeldern trotz grundsätzlicher Verschiedenheiten zwischen den Einzelstaaten Entscheidungen auf gemeinschaftlicher Basis erreicht werden (Mutimer 1994, 29) und in der Errichtung von Institutionen enden. Dennoch ist das Element des Konfliktes in den Beziehungen der Staaten zueinander latent vorhanden (Chryssochoou/Tsinisizelis/ Stavridis/Ifantis 1999,21), wird durch die grundsätzliche Interessenübereinstimmung jedoch letztlich überwunden.

Der Neofunktionalismus geht von einer entscheidenden Rolle der Wirtschaft aus, die ihrerseits bei zunehmender Übereinstimmung der Politiken der zusammenarbeitenden Staaten Spill-over in andere Politikbereiche verursachen kann:

„[...] economic integration will gradually accelerate, spilling over incrementally into larger and larger areas, encroaching further and further into the political sphere, until a „takeoff“ point is reached. After the takeoff point, the central institutions will spill over at a dramatically increased rate, and community building will begin in earnest. (Mutimer 1994, 30)

Die Politikbereiche sind einer Hierarchie unterworfen. Man spricht von sensiblen^[2] und weniger sensiblen^[3] Politikbereichen. Erste Integrationsschritte seien am wahrscheinlichsten in den weniger sensiblen Politikbereichen und könnten sich dann als Spill-over in den sensiblen Bereichen fortsetzen. Die entscheidende Phase, die aufgrund von äußeren Einflüssen zuerst zu einer sachbezogenen und dann zu einer politischen Integration in einem Politikfeld führt, wird „Take-Off“ genannt (Schaffner 1993, 34/35).

Weitere Muster der Integrationsprozesse sind mit der Zeit in das Theoriegebäude aufgenommen worden. Zunächst kam der „ Spill-back “ hinzu, der den Prozess des Niederlegens einer Zusammenarbeit in einem bestimmten Bereich kennzeichnet und somit eine bereits erreichte Integration zunichte macht. Integration kann hier von einer politischen Zusammenarbeit in den Bereich einer rein sachbezogenen und unpolitischen, also in eine funktionale Kooperation übergehen. Ebenso gibt es die „ Encapsulation “ in einem Politikfeld. Hier ist ein bestimmtes Maß an Integration erreicht worden, das aber nicht weiter ausgebaut, sondern zunächst auf einem bestimmten Niveau erhalten wird. Letztlich existiert noch der „ Muddle-about “, eine Art von Stagnation oder im schlimmsten Fall ein Rückgang des bisher erreichten Integrationsstandes (Schaffner 1993, 34).

Dem einzelnen Staat obliegt immer die Entscheidung, ob er einem Transfer von nationalstaatlicher Souveränität auf supranationale Institutionen zustimmen will. Die Institutionen verdienen in dieser Integrationstheorie ein großes Augenmerk. Die Souveränität der Einzelstaaten wird auf die supranationalen Institutionen mitausgedehnt. Dort treffen sie sich dann mit denen der anderen Staaten, wie in einer Art Pool („ pooling “). Dies wird als Prozess gesehen (Michelmann/Soldatos 1994, 7). Der Neofunktionalismus geht überdies davon aus, dass gemeinschaftliche Institutionen selbst dafür sorgen werden, dass sich ihre Aufgabenfülle erweitert und somit weitere einzelstaatliche Aufgaben in den Integrationsprozess mitaufgenommen werden (Chryssochoou/Tsinisizelis/Stavridis/Ifantis 1999, 23). Je mehr Kompetenzen sich die supranationale Organisation aneignen kann und auch als kompetent und handlungsfähig wahrgenommen wird, kommt es zu Loyalitätstransfers (politische Spill-over) der nationalen Eliten auf diese supranationale Institution (Welz/Engel 1993, 143). Aus diesem Grund interessiert sich der Neofunktionalismus auch für die einzelnen Akteure^[4] und deren Verhältnis zu den supranationalen Institutionen. Prognosen oder Ziele, das Ende der Integration betreffend, werden nicht gemacht. Der Prozess ist wichtig und determiniert das Ziel des jeweiligen Integrationsprozesses (Mutimer 1994, 31).

Der Neofunktionalismus ist hauptsächlich mit Blick auf die Europäische Gemeinschaft (EG) in den Jahren um 1960 entstanden und auch im Hinblick auf die Entwicklung dieser in den folgenden Jahren weiterentwickelt worden: „[...] neofunctionalism both describes and constitutes the political integration of Europe.“ (Mutimer 1994, 33)

1.2.2. Intergouvernementalismus

Der Intergouvernementalismus wurde zunächst von Stanley Hoffmann als Kritik des neofunktionalistischen Modells konzipiert. Ausschlaggebend hierfür war die EG-Krise von 1965/1966, in der Frankreich unter der Führung des Général de Gaulle die Politik „des leeren Stuhls“ verfolgte.^[5] Der bis dato favorisierte Neofunktionalismus erwies sich als Erklärungsmodell für die bis dahin noch nicht dagewesene Situation als unzureichend (Wolf 1999, 60).

Der Intergouvernementalismus ist eine staatszentristische Theorie und basiert auf einigen Prämissen der realistischen Schule, deren Vordenker von Niccoló Machiavelli über Thomas Hobbes bis zu Hans J. Morgenthau reichen (Schaffner 1993, 20). Die Grundprämisse der realistischen Schule betrachtet die internationale Staatenwelt als primär anarchisches System. Es gibt keine Instanz, ob Institution oder Staat, die als Schlichtungsinstanz fungieren kann und somit müssen die Einzelstaaten ihren rationalen Überlegungen entsprechend egoistisch handeln. Die wichtigste Maxime für jeden ist der weitere Fortbestand und die Sicherheit des eigenen Staates. Dies wird mit allen Mitteln verfolgt, auch wenn es bedeuten sollte, andere Staaten damit zu gefährden. Hoffmanns Ansatz knüpft an diese Überlegungen insofern an, als er davon ausgeht, dass die Einzelstaaten (oder Regierungen) aus strukturellem Aspekt heraus die dominanten politischen Akteure darstellen (Welz/Engel 1993, 155). Zwar sind diese aufgrund der veränderten weltpolitischen Lage nicht mehr allein in der Verfassung für wirtschaftlichen Wohlstand und die Sicherheit ihres Landes zu sorgen, dennoch sind sie die Verhandlungsführer, um dies mit den anderen Staaten zusammen herzustellen. Internationale Organisationen hätten keinen Erfolg gehabt die Einzelstaaten als Akteure zu ersetzen. Die Optimierung des eigenen Nutzens steht für den Einzelstaat im Vordergrund (Schaffner 1993, 45).

Eine weitere von den Realisten übernommene Prämisse Hoffmanns ist die Annahme, dass die jeweiligen Staaten oder Regierungen bei internationalen Verhandlungen weiterhin frei und ungebunden seien und als Einzelakteure auftreten könnten. Sie sind so die Mittler der nationalen Interessen auf internationalem Parkett. Auf diese Weise treffen sich bei internationalen Verhandlungen die jeweiligen nationalen Interessen wieder und bedingen die Verhandlungsstruktur (Cram 1997, 19).

Die Einzelstaaten seien ebenfalls unfähig, sich voneinander zu isolieren und dadurch auf eine gewisse Zusammenarbeit untereinander angewiesen. Diese Zusammenarbeit stellt die notwendige Prosperität und Sicherheit her, die die Staaten nicht mehr allein gewährleisten können. Sie erhalten also ihre nationalstaatliche Handlungsfähigkeit durch intergouvernementale Zusammenarbeit. Internationale Organisationen setzen den Handlungs- und Verhandlungsrahmen der Einzelstaaten (Welz/Engel 1993, 156). Diese Verhandlungssysteme bestehen auf der Basis der gegenseitigen Kooperation (Schaffner 1993, 21).

Die jeweilige Verhandlungsstrategie der Akteure sei durch individuell rationale Prinzipien bestimmt. Der Akteur entscheide sich immer entweder für die Lösung mit dem persönlichen größten Nettonutzen oder für die Lösung, die die kleinsten persönlichen Nettokosten verursache. Hierbei ist nicht wichtig, ob der Akteur die tatsächlichen Kosten oder Nutzen richtig erfasst, sondern nur welche Wahrnehmung er davon hat. Ebenso wird vorausgesetzt, dass der Akteur sich sämtlicher Verhaltensalternativen bewusst ist (Schaffner 1993, 45). Dies alles führt zu der Feststellung:

„[...] daß ein Staat einem Integrationsprozess als Ganzes sowie auch einem einzelnen Integrationsschritt nur zustimmt, wenn er daraus einen Nettonutzen erwartet oder keine kostengünstigere Verhaltensmöglichkeit besitzt.“ (Schaffner 1993, 46)

Der Nutzen kann materieller Art (Geld, Ressourcen, usw.), solidarischer Natur (zwei sich emotional verbundene Partner begehen zum gegenseitigen Nutzen, oder zum Nutzen eines der Partner eine gemeinsame Handlung) oder instrumenteller Art (Zusammenarbeit innerhalb eines Gremiums zur Umsetzung gemeinsamer Ziele) sein. Je nach individueller Kosten-Nutzen-Antizipation wird sich die Verhandlungsstrategie des Akteurs richten:

„Normalerweise wird jedoch nur zwischen materiellem und nichtmateriellem Nutzen unterschieden. Erwartet nun ein Staat von einem Integrationsprozess sowohl materiellen wie nichtmateriellen Nutzen, so wird er kaum zögern, diesen Prozess aktiv zu unterstützen. Stehen jedoch materielle Kosten einem nichtmateriellen Nutzen gegenüber, so wird sich der Staat je nach dessen eigener Kosten-Nutzen-Einschätzung für Kooperation oder Verweigerung entscheiden.“ (Schaffner 1993, 48)

Die Bildung von Institutionen wird im Intergouvernementalismus durch drei Voraussetzungen erklärt. Supranationale Institutionen, auf die ein Teil der nationalen Souveränität übertragen wird, entstehen nur dann, wenn die erwarteten Gewinne durch die Arbeit dieser Institution die Kosten durch die Aufgabe der nationalen Souveränität übersteigen. Weiterhin müssen konvergierende Präferenzen bei den teilnehmenden Staaten vorhanden sein um überhaupt erst zur Verhandlung zur Bildung einer supranationalen Institution zu gelangen. Letztlich ist noch entscheidend, dass spezielle Interessen von Staaten mit großem internationalen Gewicht entweder institutionelle geschützt werden, oder aber man diesem Staat die Möglichkeit durch sogenannte „ Opting-Outs “ gibt sich einigen Integrationsfeldern zu enthalten (Gordon 1998, 164/165).

Hoffmann ging davon aus, dass Politikbereiche existieren, die den einzelnen Akteuren zu wichtig sind, um dort Kompromisse zu schließen und gleichzeitig an anderer Stelle dafür Kompensationen zu erhalten (Cram 1997, 19). Dennoch revidierte er seine erste Darstellung, dass es Politikbereiche von geringer^[6] und großer^[7] Wichtigkeit gäbe insofern, als er präzisierte, dass freie Staaten, die einen hohen Grad an gemeinsamer Interdependenz aufweisen, nicht unbedingt eine Hierarchie von politischen Bereichen festlegen. Die Einzelstaaten werden jedoch von außenpolitischen Ereignissen erfasst und müssen auf diese reagieren, während sie innenpolitisch relativ autonom und unbeeinflusst bleiben (Welz/Engel 1993, 157/158).

Vielfach wird der Begriff „Intergouvernementalismus“ auf die einzelstaatlichen Verhandlungsstrukturen beschränkt, die innerhalb einer supranationalen Institution wie der EU auftreten (Welz/Engel 1993, 158).

1.3. Zwei konkurrierende Hypothesen für die empirische Bearbeitung

Wie können die beiden vorgestellten Theorieansätze nun Integration im Politikfeld Asyl in der Europäischen Union untersuchen?

Während der Neofunktionalismus sein Hauptaugenmerk auf den Integrationsprozess legt, ist der Intergouvernementalismus stark an der Verhandlungssituation der beteiligten Akteure interessiert (Giering 1997, 210 und 201). Beide Ansätze versuchen den Sachverhalt, bzw. das Ausbleiben von Integration zu erklären. Da die Betrachtungs- und Analyserichtungen der beiden Ansätze sich stark unterscheiden, gewährleistet die Verwendung der beiden die Vermittlung eines breiten Bildes von der Asylsituation und ihrem Integrationszustand auf EU-Ebene. Zu jeder Theorie wird eine Hypothese aufgestellt, die im weiteren Verlauf der Arbeit auf empirische Fakten Anwebdung findet.

Hypothese des Neofunktionalismus:

Integration im Bereich der Asylpolitik ist durch Integrationsdruck aus anderen Politikfeldern erzeugt worden. Dies hat zu Institutionenbildungen im Politikbereich Asyl und zur Loyalitätsverlagerung der Eliten auf diese Institutionen geführt.

Als eigentliche Prozesstheorie betrachtet der Neofunktionalismus die Mechanismen und Bedingungen von Prozessen, die Integration erzeugen können. Druck zur Integration kann aus bereits integrierten Bereichen auf andere, nahe stehende, übergehen und sich von einer zunächst sachlichen zu einer politischen Komponente steigern. Hier sind die Eliten als Akteure insofern wichtig, als sie diese sogenannten Spill-over erzeugen oder begünstigen können. Der Erfolg von Spill-overn, bzw., der von Spill-backs zeigt sich in der Ausgestaltung der jeweiligen supranationalen Organisation.

Von Interesse wird im weiteren Verlauf sein, ob es Spill-over und Spill-backs im Asylbereich auf EU-Ebene gibt und von welchem Politikfeld sie ausgelöst wurden. Ebenso von Bedeutung sind die Eliten, die diese Prozesse unterstützt oder eingeleitet haben. Die institutionelle Ausgestaltung der EU im Bereich der Asylpolitik ist ein Gradmesser der voranschreitenden Integration.

Hypothese des Intergouvernementalismus:

Integration im Politikfeld Asyl ist durch die souveränen Einzelstaaten herbeigeführt worden. Die konvergierenden Kosten-Nutzen-Antizipationen dieser Staaten führten zur Vergemeinschaftung des Politikbereiches Asyl und zur unabdingbaren Bildung von Institutionen für diesen Bereich.

Der Intergouvernementalismus interessiert sich als eigentliche Verhandlungstheorie vornehmlich für die Situation der Einzelstaaten. Die Wahrnehmung des Verhandlungsgegenstandes sowie die voraussichtlichen Positionen seiner Verhandlungspartner sind von entscheidender Bedeutung. Jeder Einzelstaat agiert nach seiner individuellen Kosten-Nutzen-Antizipation und hat nur seinen eigenen Vorteil im Auge.

Nach diesem Ansatz sind also die jeweiligen Präferenzen der Verhandlungspartner zu eruieren, sowie die jeweilige Kosten-Nutzen-Vorstellung bei einem Schritt hin zu weiterer Integration im Bereich Asyl: ist der Nutzen bei fortschreitender Integration größer als bei einer Enthaltung oder sind die Kosten der Enthaltung höher, wenn die Gefahr besteht als einer der wenigen Mitgliedstaaten nicht an der Integration teil zu haben? Die EU als Institution setzt für die Einzelstaaten den Rahmen, in dem die intergouvernementalen Verhandlungen stattfinden. Ist die Integration erfolgreich, so erfolgt die Errichtung einer Institution, um das effektive Arbeiten in diesem Bereich zu gewährleisten.

2. Darstellung und kritische Beurteilung der Asylsituation in der Bundesrepu- blik Deutschland, der V. Französischen Republik und im Vereinigten König- reich von Großbritannien und Nordirland

Da hier nicht die aktuelle Asylsituation aller EU-Staaten darstellbar ist, ohne den Rahmen dieser Arbeit zu sprengen, wird sich im Folgenden auf die Darstellung der Situation in drei der bevölkerungsreichsten und wichtigsten EU-Staaten beschränkt: die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland.^[8]

Die Darstellung vollzieht sich, indem zunächst ein kurzer Einblick in die Entwicklung der Asylgewährung bis heute gegeben wird und danach jeweils die heutige Basis der Asylrechtsgewährung,^[9] das Asylverfahren selbst und schließlich der gesellschaftliche und rechtliche Status von Asylbewerbern untersucht wird. Hieran schließt sich ein Vergleich dieser drei Staaten an. Als Asylsuchende oder Asylbewerber gelten nachfolgend alle Menschen ausländischer Staatsangehörigkeit^[10], die in Deutschland, Frankreich und Großbritannien Asyl begehren und einen Antrag in einem dieser drei Länder stellen. Nicht berücksichtigt werden Flüchtlinge, die keinen Asylantrag gestellt haben, sowie Kontingentflüchtlinge^[11].

2.1. Die Bundesrepublik Deutschland

2.1.1. Entwicklung bis heute

Bis zum 06.01.1953 wurde Asyl in der Bundesrepublik unter Aufsicht der Alliierten gewährt. Ab der Rückgabe dieses souveränen Rechtes an Westdeutschland ging die Zuständigkeit für Konventionsflüchtlinge auf die Bundesstelle für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in Zirndorf bei Nürnberg über. Wer sich auf den Grundgesetzartikel 16 berief, wurde von den örtlichen Ausländerbehörden betreut. Dies führte in der Praxis dazu, dass über 10 Jahre lang Asyl auf Basis der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) in der Bundesrepublik gewährt wurde, obwohl Artikel 16 des Grundgesetzes (GG) die einzige rechtliche Basis für das Asylrecht in Deutschland darstellt (Amnesty International 1977, 26/27). Diesen Zustand änderte das Ausländergesetz vom 28.04.1965, welches das Asylverfahren regelt.

Die Bundesrepublik Deutschland hatte von Anfang der 80er Jahre bis einschließlich 1996 immer mindestens 50% der Asylbewerber in der EU zu verkraften (Levy 1999, 15). 1992 erreichte die Anzahl der Asylbewerber mit 438 191 einen historischen Höchststand, allerdings mit einer relativ geringen Anerkennungsquote von 4,3 %. Dieser enorme Anstieg der Asylbewerberzahlen ist in Deutschland und der ganzen EU seit Anfang der 80er Jahre abzulesen (Zimmer 1996, 38). Der Wunsch nach Reform der Asylgesetzgebung, eines der den Bundestagswahlkampf 1994 beherrschenden Themen, wurde auf europäischer und vor allem auf deutscher Ebene laut. Aber auch ein anderer Grund war hierfür entscheidend. Aufgrund der Prüfung der Asylanträge genießt jeder Antragsteller ein vorläufiges Bleiberecht (Hailbronner 1992, 22). Bei einer Ablehnung jedoch gestaltete sich die Ausweisung als schwierig, da viele Asylbewerber untertauchten oder keine gültigen Reisedokumente besaßen und somit deren Staatsangehörigkeit nicht nachzuweisen war. Das führte zu einer enormen Verzögerung der Asylverfahren (Zimmer 1996, 39).

Die europäischen Übereinkommen von Schengen und Dublin machten eine Grundgesetzänderung^[12] notwendig und die Kompromissbildung über die Parteigrenzen der Union, FDP und SPD hinweg, ebneten in Deutschland 1993 dafür den Weg (Zimmer 1996, 40 und 51). Die wichtigste Änderung des Grundgesetzartikels 16 bestand in seiner Teilung in Artikel 16 GG (Verbot der Ausbürgerung, Auslieferung) und 16a GG (Asylrecht). In eben diesem nun formal abgetrennten Asylrechtsartikel, wurde in Absatz 2 die Formel der Drittstaat-Regelung eingefügt:

„Auf Absatz 1 kann sich nicht berufen, wer aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften oder aus einem anderen Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist. Die Staaten außerhalb der Europäischen Gemeinschaften, auf die die Voraussetzungen des Satzes 1 zutreffen, werden durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bestimmt. In den Fällen des Satzes 1 können aufenthaltsbeendende Maßnahmen unabhängig von einem hiergegen eingelegten Rechtsbehelf vollzogen werden.“ (Landeszentrale für politische Bildung 1997, 16/17)

Reist ein Asylbewerber über einen EU-Staat oder über einen als sicheren Drittstaat^[13] deklariertes Land in die Bundesrepublik ein, so wird er sofort wieder zurückgeschickt. Das Neue an dieser Asylrechtsregelung ist, dass in vielen Fällen die Vorwirkung^[14] nicht in Kraft tritt (Zimmer 1996, 41).

Die Asylrechtsreform zeigt deutlich ihre Effektivität bezüglich der Verringerung der Asylbewerberzahlen. Von 1993 auf 1994, also ab dem ersten Greifen der Neuregelung, ist ein Rückgang der Bewerberzahlen um 66% zu verzeichnen (Zimmer 1996, 111), mit einem gleichzeitigen Anstieg der Anerkennungsquote von 3,2 auf 7,3% (Zimmer 1996, 38). Die durchschnittliche Anerkennungsquote in der BR Deutschland im Zeitraum von 1953 bis 1997 liegt bei 9,6%,^[15] bei rund 2,6 Millionen gestellten Asylanträgen (Beger 2000, 35).

Im Jahr 2000 betrugen die in Deutschland gestellten Asylanträge eine Summe von 78. 564, das ist ein Rückgang von 17,4 % im Vergleich zu 1999 (Informationsverbund Asyl 2001, 2; M 1). Für die ersten sechs Monate des Jahres 2001 ist eine Anzahl von 40 786 Asylgesuchen festgestellt worden (Menschenrechtsorganisation für Flüchtlinge 2001; M 2). Wenn man die gleiche Entwicklung für den Rest des Jahres 2001 annimmt, so würde die Zahl der Asylbewerber in Deutschland im Vergleich zum Vorjahr wohl stagnieren.

2.1.2. Basis der Rechtsgewährung

Die Verfassungsgrundlage des Asylrechts bildet in der Bundesrepublik Deutschland der Artikel 16a GG, welcher seine Legitimation aus dem Völkerrecht bezieht. Das Recht eines souveränen Staates, einer Person Asyl zu gewähren, ist ein souveränes. Dies bedeutet, dass der Einzelne kein subjektives Recht gegenüber dem Staat besitzt, welches er einklagen könnte. In Artikel 16a GG gestaltet sich dies in der Bundesrepublik Deutschland anders. Der Asylbeantragende hat einen individuellen Anspruch auf Prüfung seines Asylantrages, aufgrund des subjektiven Rechtes gegenüber dem Staat Asyl zu beantragen. Es handelt sich um ein absolutes Recht des Einzelnen, allerdings unter der Voraussetzung, dass eine politische Verfolgung vorliegt (Hesselberger 2000, 159).

Das Asylrecht ist das einzige Grundrecht im Grundgesetz, welches allein Ausländern vorbehalten ist. Auch DDR-Bürger, deutschstämmige Vertriebene und Spätaussiedler sind und waren von diesem Grundrecht in der Bundesrepublik Deutschland ausgeschlossen. Mit dem Asylrecht ist ein bestimmter Schutz verbunden, welcher schon im Asylverfahren wirksam wird und den Schutz vor Ausweisung, Abschiebung, Zurückweisung und Auslieferung beinhaltet.^[16] Nur in bestimmten Ausnahmefällen, wie zum Beispiel dem Auslieferungsantrag eines Nichtverfolgerstaates, darf diesem Prinzip zuwider gehandelt werden. Neben dem Grundgesetz besitzen auch die völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands Gewicht und stellen die Asylgewährung auf eine internationale Basis. So hat Deutschland die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der UNO ebenso anerkannt, wie die daraus resultierende GFK von 1951 (Rethmann 1995, 298/299).

In Absatz 2 des Artikels 16a GG wurde mit der Grundgesetzänderung 1993 eine Einschränkung für die Zulassung zum Asylverfahren auf deutscher Seite erlassen: die Drittstaatregelung. Diese umfasst zwei Gruppen von Ländern. Zunächst die Gruppe der ausdrücklich im Grundgesetz Artikel 16a Absatz 2 aufgeführten EU-Mitgliedstaaten. Weiterhin existiert noch die Gruppe der sicheren Drittstaaten, die bestimmte Kriterien erfüllen müssen. Eine Positivliste dieser Drittstaaten wird durch Gesetz des Bundestages mit der Zustimmung des Bundesrates erstellt (Angenendt 1997, 49/50).

Ein potentieller sicherer Drittstaat muss die GFK und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) anerkennen. Dies soll die Bereitschaft des Staates zur Gewährung von Asylverfahren zeigen. Ebenso muss eine Garantie vorliegen, dass dieser Staat nicht in einen Verfolgerstaat abschiebt.^[17] Des Weiteren ist für die deutsche Seite verbindlich, dass in diesem Drittstaat ein dem deutschen Grundgesetz vergleichbarer Schutz des Asylantragstellers gewährleistet ist. Dies bedeutet unter anderem auch, dass die Refoulement-Klausel nach Artikel 33 der GFK strikt eingehalten wird (Hesselberger 2000, 163). Weitere Kriterien sind etwa die Höhe der Anerkennungsquote in diesem Staat, ob es eine unabhängige Gerichtsbarkeit, ein Mehrparteiensystem und ein Recht auf freie Meinungsäußerung gibt. Des Weiteren soll mit in die Entscheidung einfließen, ob die Menschenrechte dort geachtet und wie die politische Stabilität beurteilt werden kann (Zimmer 1996, 53). Inwiefern dies alles von der Bundesrepublik im Vorfeld der Anerkennung als sicheren Drittstaat in Erfahrung gebracht werden kann und ob jene Faktoren notwendigerweise ein dem deutschen Asylrecht vergleichbares Anerkennungsverfahren gewährleisten, bleibt jedoch fraglich.

Neben der Drittstaatregelung kam mit der Änderung des Asylrechts noch eine neue Kategorie von Staaten hinzu, welche für den Asylsuchenden von Belang ist. Es handelt sich um die per Gesetz bestimmten sicheren Herkunftsländer.^[18] In diesen Ländern lassen die politische Lage, sowie die allgemeine Rechtslage und die Rechtsanwendung nicht auf unmenschliche Behandlung oder politische Verfolgung schließen (Angenendt 1997, 93). Sollte eine Person dennoch Asyl in Deutschland begehren, so ist sie dazu verpflichtet ein Einspruchsverfahren von ihrem sicheren Herkunftsland aus anzustrengen und muss Beweise vorlegen, die die Annahme entkräften, dass es sich tatsächlich um ein sicheres Herkunftsland handelt (Hesselberger 2000, 163). Das Gros der Fälle von Menschen, die aus diesen Staaten kommen und in der Bundesrepublik Asyl begehren, wird meist als „offensichtlich unbegründet“ abgewiesen. Dennoch kann in Einzelfällen das Bundesamt vom Gegenteil überzeugt werden.

2.1.3. Verfahren

Eine Asylantragstellung muss grundsätzlich auf deutschem Boden erfolgen. Der Asylbewerber muss demnach mit gültigem Pass und Visum einreisen, sonst wird er sofort an den Landgrenzen abgewiesen, da Deutschland von per Gesetz definierten sicheren Drittstaaten umgeben ist. Die Non-Refoulement-Klausel tritt nach gängiger Rechtsprechung hier nicht in Kraft, da noch keine Einreise erfolgt ist (Gegenwart 1998, 136). Erreicht ein Asylbewerber Deutschland per Schiff auf direktem Weg, darf er einreisen, auch wenn er keine Aufenthaltserlaubnis und/oder kein Visum besitzt. Sein Gesuch muss nach der Asylantragstellung bei einer Außenstelle des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge geprüft werden (Gegenwart 1998, 136/137). Ähnliches gilt für Asylbewerber an Flughäfen, nur dass diese im internationalen Transitbereich festgehalten werden, bis die Rechtmäßigkeit ihres Begehrens entschieden ist und sie bei einer positiven Entscheidung einreisen dürfen, um einen Asylantrag zu stellen. Jeder Asylbewerber, der über einen sicheren Drittstaat Deutschland erreicht, egal ob per Schiff, Flugzeug oder über Land, wird sofort zurückgeschickt. Eine Beschwerde kann nur vom Ausland aus eingelegt werden. Hinzu kommt, dass dem klagenden Asylbewerber die Beweispflicht obliegt aufzuzeigen, dass er im sicheren Drittstaat nicht frei von Verfolgung, oder dass dort kein adäquates Asylverfahren gewährleistet ist (Zimmer 1996, 49-53). Eine illegale Einreise jedoch, wenn sie nicht über einen sicheren Drittstaat erfolgt ist, schließt nicht grundsätzlich vom Asylverfahren aus (Gegenwart 1998, 138).

Asylantragsteller, die einreisen durften, werden in Aufnahmeeinrichtungen verbracht. Mit der Stellung des Asylantrages tritt automatisch die Aufenthaltsgenehmigung für die Dauer des Asylverfahrens in Kraft. Dennoch bleibt die Aufenthaltsgenehmigung auf den Bezirk der Aufnahmeeinrichtung beschränkt (Gegenwart 1998, 141). Der Aufenthalt in einer Aufnahmeeinrichtung dauert mindestens sechs Wochen, kann sich aber auf einen Zeitraum von bis zu drei Monaten erstrecken. Hiernach werden Asylbewerber in der Regel auf Gemeinschaftsunterkünfte verteilt (Gegenwart 1998, 144/145).

Die Anerkennung von Asylgesuchen obliegt dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in Zirndorf. Es unterhält Außenstellen in mehreren deutschen Städten. Die eigentliche Asylantragstellung erfolgt bei einer Außenstelle oder beim Bundesamt selbst (Gegenwart 140). Asylbewerber, die mit gültiger Aufenthaltsgenehmigung eingereist sind stellen ihren Antrag direkt beim Bundesamt und können sich selbst eine Wohnung suchen, während alle anderen den Asylantrag bei der jeweiligen Außenstelle einreichen müssen. Sie sind dazu verpflichtet, mindestens sechs Wochen in einer Aufnahmeanstalt zu verbringen und haben keinen Anspruch darauf, sich den Ort selbst zu wählen (Gegenwart 1998, 144). Bei einer Ablehnung des Asylantrages steht dem Asylbewerber der Weg zu den Verwaltungsgerichten offen (Gegenwart 1998, 291). Mit der Antragstellung beginnt die Prüfung des Anliegens. Hierzu ist mindestens ein persönliches Gespräch des Asylbewerbers mit dem zuständigen Sachbearbeiter vorgesehen. Ist der Asylbewerber des Deutschen nicht mächtig, so muss ein Dolmetscher gestellt werden (Gegenwart 1998, 141).

[...]

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^[1] Es handelte sich hierbei um eine europäische Studie der Universität Tilburg (NL). In Deutschland, den
Niederlanden, Frankreich, Spanien und Belgien wurden Städte ausgewählt und zur Mehrsprachigkeit
von Grundschülern befragt. In Deutschland fiel die Wahl auf Hamburg als Untersuchungsort. Alle
staatlichen Grundschulen der Hansestadt nahmen an der Untersuchung teil und wurden von Studenten
befragt.

^[2] „high policies“ = Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik

^[3] „low policies“ = Wirtschafts- und Sozialpolitik

^[4] In Abgrenzung zum Intergouvernementalismus sind hier nicht ausschließlich die nationalen
Regierungen gemeint, sondern generell alle wichtigen Eliten.

^[5] Die Skepsis der immer weiter voranschreitenden Integration der Gemeinschaft im wirtschaftlichen
Bereich und der damit verbundenen Souveränitätsverzichte auch in mehr und mehr politischen
Bereichen, brachten Frankreich zum Boykott der Gemeinschaftspolitik durch den Rückzug ihres
Vertreters aus dem Ministerrat. De Gaulle favorisierte ein «Europe des Patries», welches auf rein
intergouvernementaler Zusammenarbeit basieren sollte.

^[6] „low politics“ = Wirtschafts- und Sozialpolitik

^[7] „high politics“ = Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik

^[8] nachfolgend nur noch „Deutschland“, „Frankreich“ und „Großbritannien“

^[9] Die rechtliche Basis zur Gewährung von Asyl = Materielles Asylrecht

^[10] Asylbewerber in der EU können keine Staatsangehörigkeit eines Unionsstaates besitzen.

^[11] Flüchtlinge, die in einer bestimmten Größenordnung, ohne Einzelfallprüfung, aus humanitären
Gründen aufgenommen werden.

^[12] 28.06.1993

^[13] Zur Zeit Norwegen, Polen, Schweiz, Tschechische Republik (Asylverfahrensgesetz 1993).

^[14] Schutz vor Ausweisung, Abschiebung, Zurückweisung und Auslieferung schon während des Verfahrens.

^[15] Entspricht etwa 240 000 anerkannten Asylbewerbern.

^[16] Sogenannte „Vorwirkung des Grundrechtes“ auf Asyl.

^[17] Prinzip des Non-Refoulement der GFK

^[18] Bulgarien, Ghana, Polen, Rumänien, Slowakische Republik, Tschechische Republik, Ungarn