Die Funktionslogik von Konsensusdemokratien nach Lijphart und ihre Auswirkungen auf die Polity und Policy eines Staates

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung

2. Die Funktionslogik von Konsensusdemokratien nach Lijphart und ihre Auswirkungen auf die Polity und Policy eines Staates
2.1 Demokratietypen nach Lijphart und Begriffsklärungen
2.1.1 Mehrheitsdemokratien
2.1.2 Konsensusdemokratien
2.2 Einfluss des Demokratietyps auf die Polity und Policy eines Staates
2.3 Diskussion von Lijphart’s Theorie „Consensus Democracy makes a difference“

3. Fazit

Bibliographie

1. Einführung

In der Vergleichenden Politikwissenschaft sind innerhalb der Demokratieforschung Mehrheits- und Konsensusdemokratien weit verbreitet. Dabei gibt es eine Reihe von Synonymen für beide Demokratietypen, wodurch es zu Unklarheiten im wissenschaftlichen und politischen Diskurs kommen kann – gerade durch Übersetzungsproblematiken. In diesem Zusammenhang werde ich hier das Wesen von sogenannten Konsensusdemokratien analysieren.

Das Thema meiner wissenschaftlichen Arbeit lautet: Die Funktionslogik von Konsensusdemokratien nach Lijphart und ihre Auswirkungen auf die Polity und Policy eines Staates.

In Zuge dessen werde ich im Folgenden auf die Demokratietypen nach Arend Lijphart eingehen, sie definieren und näher erläutern. Lijphart hat durch Erforschung der Mehrheits- und Konsensusdemokratien Maßstäbe in der Politikwissenschaft gesetzt, weshalb seine Schriften „Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries“ und „Patterns of Democracy“ meine Primärliteratur darstellen werden.¹

Anschließend wird erläutert, inwiefern der jeweilige Demokratietyp, Einfluss auf das Policy-Making und die Polity innerhalb eines Nationalstaates ausübt. In diesem Zusammenhang werden Beispielstaaten aufgezeigt, die jeweils der Mehrheits- bzw. der Konsensusdemokratie entsprechen; da das politische System der Schweiz hier in der wissenschaftlichen Literatur einen großen Stellenwert einnimmt, wird auf dieses Land in Bezug auf seine Konsensusdemokratie genauer eingegangen.

Ein weiterer Teil dieser Arbeit soll der Punkt 2.3 darstellen, in dem ich auf Lijphart’s Theorie „Consensus Democracy makes a difference“ eingehe und versuchen werde, sie anhand ausgewählter Sekundärliteratur, zu diskutieren.²

Dabei soll mich folgende Forschungsfrage leiten: Wie begründet Lijphart seine These „Consensus democracy makes a difference“ und auf welche Resonanz trifft dies im wissenschaftlichen Diskurs?

2. Die Funktionslogik von Konsensusdemokratien nach Lijphart und ihre Auswirkungen auf die Polity und Policy eines Staates

2.1 Demokratietypen nach Lijphart und Begriffsklärungen

Wie eben erwähnt, werden die Schriften von Lijphart meine Primärliteratur darstelle und meine normative Grundlage in dieser Arbeit bilden. Wenngleich der Vollständigkeit wegen nicht vernachlässigt werden darf, dass Lijphart zu Beginn klarstellt:

„I have borrowed this pair of contrasting terms from Robert G. Dixon, Jr., and my definitions are similar, though not identical, to his.“³

Somit ist dieser Autor ebenfalls Teil meiner Primärliteratur, wenngleich seine Definition von Konsensusdemokratien, denen Lijphart’s überlappt.⁴

Lijphart’s Konzept von Konsensusdemokratien ist auch beeinflusst von seinen früheren Schriften zu „consociational democracy“. In seinem Buch „Democracies“ verwendet er allerdings den Begriff „consensus“, da es entscheidende Unterschiede dazwischen gebe:

„ For one thing, my earlier writings took consociational democracy as their point of departure and contrasted it with majority rule; here I start out with an analysis of the majoritarian model, from which I derive the consensus model as its logical opposite. Furthermore, the four characteristics of consociational democracy – grand coalition, segmental autonomy, proportionality, and minority veto – are clearly recognizable in, but not coincident with, the eight characteristics of consensus democracy described in this book.”⁵

Bereits hier lässt sich also erkennen, dass es in der Ausgangsdefinition zu Differenzen kommt. Gleich zu Beginn ist eine terminologische Einordnung nötig, da es eine Reihe von Synonymen diesen Demokratietyps gibt.

Der historisch älteste politikwissenschaftliche Begriff ist wohl jener der „Konkordanzdemorkatie“ – eine Bezeichnung, die ursprünglich in der und für die Schweiz geprägt worden ist. Merkmal der Konkordanzdemokratie ist, dass „wichtige Entscheidungsprozesse auf der Ebene der Zentralregierung formal und durch informelle Prozeduren außerparlamentarisch Verständigung von der Maxime des gütlichen Einvernehmens beherrscht sind.“⁶

In die deutsche politikwissenschaftliche Diskussion brachte Lehmbruch das Phänomen 1967 allerdings unter der Bezeichnung „Proporzdemokratie“ ein. Lehmbrch nahm diesen Begriff bewusst auf, um sich gegen die aus seiner Sicht unreflektierte, aktuelle politische Diskussion über die Große Koalition zu wenden, möchte ihn heute aber nicht mehr aufrechterhalten.⁷

Der Begriff „konsoziative Demokratie“ geht auf „consociational democracy“ von Lijphart zurück, wobei der englischsprachige Begriff oft als Übersetzung für „Konkordanzdemokratie“ benutzt wird.⁸

Der Begriff der „Verhandlungsdemokratie“ hat sich insbesondere in Deutschland entwickelt, was seinen Grund wohl in der Tatsache hat, dass in der Bundesrepublik weder eine „versäulte“ Gesellschaft, noch ein klares Konkordanzsystem und letztlich auch keine Allparteienregierung vorliegt.⁹

Schließlich ist noch der Begriff „Konsensusdemokratie“ zu betrachten, der von Lijphart als Gegenbegriff zum Westminstermodell (siehe 2.1.1) geprägt wurde. Dieses zeichnet sich dadurch aus, dass es der Regierung für die Dauer ihres, durch die Wähler eingeräumten Mandats, möglich ist, ihre politischen Vorgaben auch zu verwirklichen.¹⁰

Um der Kompliziertheit entgegenzuwirken, und da Lijphart meist von „consensus democracy“ schreibt, werde ich in dieser Arbeit einheitlich den Terminus der „Konsensusdemokratien“ verwenden.

Grundsätzlich gilt es bei Demokratien zwischen direkten und repräsentativen Demokratien zu unterscheiden; während in der direkten Demokratie das Volk sozusagen „direkt“ am Gesetzgebungsprozess beteiligt ist, etwa durch Referenden, vertreten bei repräsentativen Demokratien frei gewählte Repräsentanten, also Volksvertreter, das Volk.¹¹

Acht institutionelle Garanten müssen innerhalb einer Demokratie existieren, damit sie als solche klassifizierbar ist: Freiheit, Vereinigungen zu gründen und darin mitzuwirken; Meinungsfreiheit; Wahlrecht; Möglichkeit, öffentliche Ämter zu übernehmen; das Recht für politische Führungskräfte, um für Unterstützung zu werben; Pressefreiheit; freie und faire Wahlen und unabhängige Institutionen.¹²

2.1.1 Mehrheitsdemokratien

Lijphart nennt Mehrheitsdemokratien „The Westminster Model of Democracy“, welche stets auf dem Mehrheitswillen des Volkes beruht.¹³ Es wird dabei daraufhin gewiesen, dass der Begriff „Westminster model“ abwechselnd mit „majoritarian model“ verwendet wird:

„Great Britain’s Parliament meets in the Palace of Westminster in London. The British version of the Westminster model is both the original and the best-known example of this model.“¹⁴

Der Einfachheit heilbar werde ich in dieser Arbeit bei dem Begriff „Mehrheitsdemokratie“ bleiben. Dieses Mehrheitsmodell besteht nun aus neun Elementen, die er anhand des politischen Systems Großbritanniens (GB) zwischen 1945 und 1970 darstellt.¹⁵

Das erste Element ist dabei die Konzentration der exekutiven Macht in einer politischen Partei und in einem einfachen Mehrheitskabinett: Das Kabinett der britischen Regierung – also das Exekutivorgan – besteht aus den Mitgliedern der Partei, welche die Mehrheit der Sitze im „House of commons“ hat; somit kommt es kaum zu Koalitionen. Dies hängt auch mit dem Zweiparteiensystem zusammen, in dem zwei relativ große Parteien für die Übernahme der Exekutive werben. Daher ist eine „large minority“ (große Minderheit) von der Machtausübung ausgeschlossen und nimmt die Oppositionsrolle ein.¹⁶

Dennoch hat Großbritannien ein parlamentarisches Regierungssystem, woraus resultiert, dass das Kabinett (Exekutive) abhängig vom Parlament ist, hier House of Commons (Legislative). Theoretisch kontrolliert also der House of Common das Kabinett, aber da das Kabinett sich aus der größeren Partei im Parlament „speist“, besteht in dem Parlament für die Regierung kein Hindernis, ihre Macht auszuüben; hier herrscht also eine starke Dominanz des Kabinetts.¹⁷

Das dritte Kernelement einer Mehrheitsdemokratie bezeichnet Lijphart als „asymmetric bicameralism.“ Dabei besteht das britische Parlament aus zwei Kammern: Dem House of Commons, das vom Volk gewählt wird, und dem House of Lords, das aus Mitgliedern des Adels besteht. Deren Beziehung ist asymmetrisch insofern, als dass fast die gesamte legislative Macht dem House of Commons zuzuordnen ist, der House of Lords kann lediglich Gesetzgebungsprozesse verzögern. Da in der Öffentlichkeit das Parlament meist dennoch mit dem House of Commons assoziiert wird, meint Lijphart: „British asymmetric bicameralism may also be called near unicameralism.“¹⁸

Das vierte Element beinhaltet ein Zweiparteiensystem: Die Politik Großbritanniens wird durch zwei große Parteien dominiert, die Konservative Partei und die Labour Partei. Zwar gibt es auch beispielsweiße die Liberalen, die im Vergleich dazu aber zu wenig Stimmen auf sich vereinen können. Somit bestand das Kabinett bisher stets entweder aus Mitgliedern der Konservativen Partei oder der Labour Partei.¹⁹

Als fünftes nennt der Autor ein „one-dimensional party system“ und meint damit die Tatsache, dass es im Kern eine einzige Policy gibt, die eine Konfliktlinie zwischen den beiden Parteien darstellt: „Socioeconomic policies.“ Somit repräsentiert die Labourpartei eher die Arbeiterschicht, die für mehr Sozialleistungen und höhere Löhne eintritt, während die Konservative Partei Unternehmer und Mittelständler vertritt. Zwar gibt es auch andere Unterschiede, aber die britische Gesellschaft ist relativ homogen und die Sozialpolitik ist die einzige Dimension, in der die Parteien sich klar voneinander unterscheiden. Es existiert also eine bestimmte Policy, die das Zweiparteiensystem prägt.²⁰

Als sechstes Kernelement einer Mehrheitsdemokratie existieren „plurality system of elections.“ Die 650 Mitglieder des House of Commons werden in Einerwahlkreisen anhand der Mehrheitsmethode gewählt, die auch „first past the post“ System genannt wird: Der Kandidat mit den meisten Stimmen ist gewählt.²¹

Eine einheitliche und zentralisierte Regierung ist das siebte Element nach Lijphart. Zwar gibt es lokale Regierungen in Britannien, aber sie unterliegen der Zentralregierung und sind finanziell von ihr abhängig.²²

Die Verfassung Großbritanniens besteht aus einer Zahl von allgemeinen Gesetzen und Konventionen, jedoch aber aus keinem eigenen Text. Das Parlament befolgt in der Praxis diese Regeln, aber ist formell gesehen daran nicht gebunden. Der House of Commons kann alle Gesetze einfach mit einer Mehrheit die Gesetze ändern; somit ist das Parlament die ultimative oder souveräne Autorität. Parlamentarische Souveränität ist also ein weiterer wichtiger Bestandteil einer Mehrheitsdemokratie, da es keine formellen Hindernisse in der Machtausübung der Mehrheitspartei gibt. In anderen Staaten dagegen, wie in der Bundesrepublik Deutschland, sind beispielsweiße Artikel 1 und 20 des Grundgesetzes unveränderbar.²³

Das neunte Kernelement besteht aus der exklusiven repräsentativen Demokratie: Es gibt keine direktdemokratischen Elemente, wie Referenden, innerhalb einer repräsentativen Demokratie, da dies dem Wesen widersprechen würde:

„Parliamentary sovereignty and popular sovereignty are incompatible (...).“²⁴

Insgesamt ist allerdings festzuhalten, dass die britische Politik einer Mehrheitsdemokratie lediglich zwischen 1945 und 1970 entsprach.²⁵

2.1.2 Konsensusdemokratien

Sowohl die Befürworter der Mehrheitsdemokratien als auch die, der Konsensusdemokratien, setzen auf die Durchsetzung des Mehrheitswillens. Doch bei dieser Interpretation kommt es schnell zu Unklarheiten, was zu der Aufteilung und Kategorisierung der beiden Demokratietypen führt. Die Definition nach der Mehrheitsdemokratie lautet demnach: „Eine Regierung von der Mehrheit der Bürger.“²⁶ Sie argumentiert also, dass die Mehrheit regieren und die Minderheit opponieren sollte. Nach dem Nobelpreisträger und Ökonom Sir Arthur Lewis bedeutet Demokratie primär, dass

„All who are affected by a decision should have the chance to participate in making that decision, either directly or through chosen representatives.”²⁷

Zweitens soll stets der Wille der Mehrheit herrschen. Wenn dies aber bedeute, dass die Mehrheitsparteien alle Regierungsentscheidungen treffen können und die Minderheiten zwar kritisieren, aber nicht entscheiden dürfen, dann sei dies nicht kompatibel:

„To exclude the losing groups from participation in decision-making clearly violates the primary meaning of democracy.“²⁸

Dadurch gibt es nach Lijphart zwei Situationen, in denen Demokratie und Mehrheitsdemokratie nicht komplett inkompatibel sind. Erstens ist der Ausschluss der Minderheit gemildert, wenn Mehrheiten und Minderheiten in der Regierung wechseln.

Die Mehrheitsdemokratie kann unter gewissen Umständen nicht nur undemokratisch, sondern sogar gefährlich für den Zusammenhalt einer Gesellschaft sein, weil Minderheiten, die länger nicht den Zugang zur Macht haben, sich ausgeschlossen und damit diskriminiert fühlen.²⁹

Wie beschreibt Lijphart nun die Einzigartigkeit von Konsensusdemokratien? Auch hier hat er acht Elemente, die er in klarem Kontrast zum Westminster Modell sieht. Dabei verwendet er die Schweiz und Belgien als Beispiel (ich werde mich auf dabei auf die Schweiz fokussieren).³⁰

Das erste Kernelement von Konsensusdemokratien besteht demnach in der Machtteilung der Exekutive. Während die Mehrheitsdemokratie dazu tendiert, die Macht der Exekutive in einer Partei zu konzentrieren, kommt es bei der Konsensusdemokratie zu einer Machtteilung anhand zwei oder mehrerer Parteien. Die Exekutive der Schweiz, der Bundesrat (Federal Council), besteht in der Regel aus einer „großen Koalition“ (grand coalition): Die drei großen Parteien – Christdemokraten, Sozialdemokraten und Freie Demokraten -, von denen jede mehr als ein Viertel der Sitze im Parlament hat, und die Schweizer Volkspartei (Swiss People’s party) mit über einem Achtel der Sitze, teilen sich die Exekutive proportional auf. Ein zusätzliches Kriterium besteht in den sogenannten „linguistic groups“, die in angemessenem Verhältnis zu ihrer Größe vertreten sind. All diese sind zwar informelle Regeln, aber sie werden strikt eingehalten.³¹

Obwohl der Federal Council, also die Exekutive, von der Legislative gewählt wird, ist die Exekutive gegenüber Angriffen der Legislative „unverwundbar:“ Die Mitglieder des Bundesrats werden individuell für einen bestimmten Korridor von vier Jahren gewählt und es kann nach der Verfassung kein Misstrauensvotum innerhalb dieser Periode geben. Wenn ein Vorschlag der Regierung vom Parlament verhindert wird, ist es nicht nötig, dass sich die Regierung auflöst. Diese formale Teilung von Macht, macht die Exekutive und Legislative voneinander unabhängiger.³²

Das dritte Element umfasst ein balanciertes Zweikammersystem (bicameralism) und Minderheitenvertretung. Anhand eines Zweikammersystems innerhalb der Legislative werden Minderheiten mehr Rechte eingeräumt. Dabei ist es wichtig, dass die eine Kammer anders gewählt wird, als die andere und diese sollte reale Macht haben, idealerweise soviel Macht, wie die andere.³³ Beides findet sich im schweizer System: Der Nationalrat (National Council) repräsentiert die Schweizer Bürger und der Rat der Staaten (Council of States) ist die föderale Kammer und repräsentiert sie auf einer gleichen Basis. Also ist der „Schweizer Bikameralismus“ exzellent ausbalanciert und symmetrisch.³⁴

[...]

¹ Schmidt, 2010: 466

² „Konsensdemokratien machen einen (signifikanten) Unterschied.“

³ „Ich habe mir diese gegenteiligen Begriffe von Robert G. Dixon, Jr. Geliehen und meine Definitionen sind ähnlich, aber nicht identisch zu seinen.“ - Lijphart, 1984: Preface

⁴ Lijphart, 1984: Preface

⁵ „In meinen früheren Schriften verwendete ich den Begriff ‚consociational‘ Demokratie als Ausgangspunkt und stellte ihm der Mehrheitsregel gegenüber; hier beginne ich mit einer Analyse des Mehrheitsmodells, von dem ich mir das Konsensmodell als logisches Gegenteil herleite. Außerdem sind die vier Merkmale der ‚consociationale‘ Demokratie – große Koalitionen, Segmentautonomie, Proportionalität und Minderheitenschutz – klar erkennbar in, aber nicht übereinstimmend mit, den acht Charakteristiken von Konsensdemokratien, die in diesem Buch beschrieben werden“ - Lijphart, 1984: Preface

⁶ Köppl & Kranenpohl, 2012: 13 & 14 zitiert nach Lehmbruch, 1992: 208

⁷ Köppl & Kranenpohl, 2012: 15

⁸ Köppl & Kranenpohl, 2012: 15

⁹ Köppl & Kranenpohl, 2012: 16

¹⁰ Köppl & Kranenpohl, 2012: 17

¹¹ Lijphart, 1984: 1

¹² Lijphart, 1984: 2 zitiert nach Robert A. Dahl, Polyarchy; Participation and Opposition (New Haven: Yale University Press, 1971)

¹³ Lijphart, 1984: 4

¹⁴ „Das Parlament Großbritanniens trifft sich in dem Palast von Westminster in London. Die britische Version des Westminster Modells ist das originale und bekannteste Beispiel dieses Modells.“ – Lijphart, 1984: 5

¹⁵ Lijphart, 1984: 6

¹⁶ Lijphart, 1984: 6

¹⁷ Lijphart, 1984: 6 & 7

¹⁸ „Britischer asymmetrischer Bikameralismus könnte man auch beinahe als Unikameralismus bezeichnen“ – Lijphart, 1984: 7

¹⁹ Lijphart, 1984: 7

²⁰ Lijphart, 1984: 8

²¹ Lijphart, 1984: 8

²² Lijphart, 1984: 8

²³ Lijphart, 1984: 9

²⁴ „Parlamentarische Souveränität und Volksouveränität sind inkompatibel.“ - Lijphart, 1984: 9

²⁵ Lijphart, 1984: 10

²⁶ Lijphart, 1984: 21

²⁷ „Alle, die von einer Entscheidung betroffen sind sollten die Chance haben, am Entscheidungsprozess teilzunehmen, entweder direkt oder durch gewählte Vertreter.“ - Lijphart, 1984: 21

²⁸ „Die Verlierergruppe von der Teilnahme an der Entscheidungsfindung auszuschließen verletzt klar die primäre Bedeutung von Demokratie“ – Lijphart, 1984: 21 zitiert nach W. Arthur Lewis, Politics in West Africa (London: George Allen and Unwin), pp. 64-65

²⁹ Lijphart, 1984: 22&23

³⁰ Lijphart, 1984: 23

³¹ Lijphart, 1984: 23&24

³² Lijphart, 1984: 24&25

³³ Lijphart, 1984: 26

³⁴ Lijphart, 1984: 26