Die Rentenpolitik der rot-grünen Bundesregierung in den Jahren 2002-2005: Ein verteilungspolitischer Erfolg, oder die Anpassung an gesellschaftliche und ökonomische Erfordernisse?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Problemstellung – Konzeptionalisierung

3. Verteilungspolitik – Was ist das?
3.1 Die Wer-Frage
3.2 Die Was-Frage
3.3 Die Wie-Frage

4. Gesellschaftliche und ökonomische Veränderungsprozesse
4.1. Der Rentenversicherungsbericht der Bundesregierung 2004
4.1.1 Gesellschaftspolitische Aussagen
4.1.2 Ökonomische Aussagen
4.2 Das Gutachten des Sozialbeirats zum Rentenversicherungsbericht

5. Die Rentenpolitik der rot-grünen Bundesregierung
5.1 Der Reformansatz der Sozialdemokraten
5.2 Der Reformansatz von Bündnis90/Die Grünen
5.3 Die Rentenreform 2001 als erste grundlegende Zäsur deutscher Rentenpolitik
5.4 Das Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz
5.5 Das Alterseinkünftegesetz

6. Die Rentenpolitik der rot-grünen Bundesregierung in den Jahren 2002 – 2005:

Ein verteilungspolitischer Erfolg oder die Anpassung an gesellschaftliche und ökonomische Erfordernisse?

Bibliographie

1. Einleitung

Die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) zählt zu den Kernbestandteilen des deutschen Sozialstaatsprinzips^[1], wie es vor allem in Artikel 20 des Grundgesetzes festgeschrieben ist. Entwickelt wurde die Altersversicherung von Otto von Bismarck bereits am Ende des 19. Jahrhunderts.^[2] Im Laufe der Jahre ist die GRV zu einem Kernbestandteil der monetären Versorgung nach dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben geworden, gleichwohl dieser Zweig der Sozialversicherung heute vor großen Problemen steht. Niedrige Geburtenraten, eine längere Lebenserwartung und eine lahmende Binnenkonjunktur sind Schlagwörter, die in der politischen Auseinandersetzung immer wieder angeführt werden. Berechnungen des Bundesministeriums für Gesundheit und Soziale Sicherung und Analysen von Forschungsinstituten^[3] haben ergeben, dass in 30 Jahren nur noch zwei Erwerbspersonen die Rente für einen Menschen im Ruhestand aufbringen. Gleichzeitig liegt die Geburtenrate bei 1,4 Kindern pro Frau. Die Lebenserwartung steigt kontinuierlich an. Frauen werden durchschnittlich 81 Jahre, Männer 75 Jahre alt.^[4] Subsumiert wird diese gesellschaftliche Entwicklung unter dem Begriff des demographischen Wandels. Hinzu kommt, dass ein großer Teil der Ausgaben für die Rente bereits heute aus Steuermitteln finanziert wird. Jährlich überweist der Bundesfinanzminister fast 80 Milliarden Euro an die Rentenversicherungsträger.^[5]

Das politische Hauptaugenmerk liegt auf der Höhe des Beitragssatzes, der paritätisch zur Hälfte von Arbeitnehmern und Arbeitgebern aufgebracht wird.

Quer durch alle Parteien werden Reformansätze für die GRV formuliert. Das hat nicht zuletzt der zurückliegende Bundestagswahlkampf gezeigt. Dabei herrscht große Einigkeit darüber, dass ein Reformbedarf besteht, die Umsetzung hingegen ist heftig umstritten. Es konkurrieren mehrere Vorschläge. Einerseits wird zur Überwindung der Finanzierungslücke vorgeschlagen, den Beitragssatz zu erhöhen, beziehungsweise das Renteniveau abzusenken. Andererseits soll die GRV auf eine Grundversorgung eingeschränkt werden. Favorisiert wird beispielsweise auch eine Annhebung der Lebensarbeitszeit. Breit diskutiert wird in den vergangenen Jahren auch über eine so genante 2. Säule in der Altersversorgung, das heißt, dass neben der GRV eine kapitalgedeckte Vorsorge den Lebensstandard im Alter sichern soll.^[6]

Kurz nach ihrer Wiederwahl im Jahr 2002 ist die rot-grüne Bundesregierung angetreten, die GRV grundlegend zu reformieren.^[7] Die zurückliegende Bundestagswahl und die damit verbundene vorzeitige Beendigung der 15. Legislaturperiode stellt einen guten Zeitpunkt dar, die Reformschritte der vergangenen drei Jahren zu analysieren.

2. Problemstellung - Konzeptionalisierung

Unter Rentenpolitik wird in der vorliegenden Arbeit vor allem der kontinuierliche Anpassungsprozess an gesellschaftliche und ökonomische Veränderungsprozesse innerhalb der GRV verstanden. Dabei ist Rentenpolitik zugleich auch immer Verteilungspolitik. Verteilt werden in erster Linie materielle Güter in Form von monetären Leistungen. Die Ausgaben der GRV betrugen im Jahr 2003 rund 233,9 Milliarden Euro, die Einnahmen beliefen sich auf 223,6 Milliarden Euro.^[8] Diese Gegenüberstellung zeigt, dass große Summen bewegt werden und es Gewinner und Verlierer gibt, insbesondere, wenn durch politische Handlungen Regeln für die Verteilung beschlossen werden:

„Die Frage, in welchem Verhältnis die ansteigenden Kosten der Altersicherung innerhalb einer Generation und zwischen den Generationen verteilt werden sollen, ist Gegenstand politischen Streits und gewinnt (...) regelmäßig an politischer Brisanz.“^[9]

Oder anderes formuliert: Die Frage der Generationengerechtigkeit nimmt neben verteilungspolitischen Gesichtspunkten eine weitere zentrale Rolle ein.^[10] Ziel der vorliegenden Hausarbeit ist es, die Rentenpolitik unter verteilungspolitischen Aspekten zu analysieren und gleichzeitig die (politische) Rückbindung an gesellschaftliche und ökonomische Veränderungsprozesse einzubeziehen.

Untersuchungszeitraum sind die Jahre 2002 – 2005, also die zweite Amtszeit der rot-grünen Bundesregierung. Dieser Zeitabschnitt scheint sinnvoll, weil mit der Rentenreform 2001 erstmals eine private Säule in der GRV eingeführt wurde, auf die spätere Reformvorhaben aufgebaut wurden.^[11]

Im ersten Teil der Arbeit wird der Begriff der Verteilungspolitik definiert, dabei soll der Schwerpunkt auf die drei Dimensionen der Verteilung gelegt werden. Darauf aufbauend werden gesellschaftliche und ökonomische Veränderungsprozesse beschrieben, die in der Begründung der Rentenpolitik der Bundesregierung immer wieder zu finden sind. Basierend auf dem Rentenversicherungsbericht 2004 und dem Gutachten des Sozialbeirats zum Rentenversicherungsbericht 2004 soll eine empirische Grundlage für die zugrunde liegende Fragestellung formuliert werden. Auch werden die spezifischen Vorstellungen der beiden beteiligten Parteien herausgearbeitet.

Mit dem Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz^[12], dem Alterseinkünftegesetz^[13] und der kürzlich vollzogenen Organisationsreform^[14] stehen schließlich die wesentlichen Reformen der GRV in den zurückliegenden drei Jahren im Mittelpunkt. Dabei wird es vor allem um deren tatsächlichen Auswirkungen unter verteilungspolitischer Perspektive gehen. Die Kritik, sowie die Frage nach den Verlierern und Gewinnern wird ebenfalls einbezogen und auch im Zusammenhang mit gesellschaftlichen und ökonomischen Veränderungen thematisiert.

3. Verteilungspolitik – Was ist das?

Umverteilung im weitesten Sinne ist Ausdruck eines modernen Sozialstaates:

„Das verfaßte Gemeinwesen nimmt die gegebene Güterordnung nicht als gottgewollt, per se gerecht, unverfügbar vorgegeben und untastbar hin, sondern steuert selbst aktiv die individuelle Teilhabe am Volkseinkommen. Die gezielte Beeinflussung der Verteilung des Sozialprodukts ist zum Charakteristikum und primären Gegenstand staatlichen Handelns geworden – Teilen ist Staatsaufgabe.“^[15]

Wenn man von diesem Definitionsansatz ausgeht, so ist Verteilungspolitik^[16] auch ein Kernbestandteil zur Wahrung des sozialen Friedens innerhalb einer Gesellschaft und Teil verantwortungsvoller Verteilungspolitik muss es sein, soziale Ungleichheiten abzubauen, beziehungsweise deren Zustandekommen erst gar nicht zu ermöglichen und zuzulassen.^[17] Die Grundzüge der Verteilungspolitik lassen sich auch aus dem Gerechtigkeitsdiskurs der Verteilung ableiten, der im Kern drei Dimensionen der Verteilung definiert. Demnach stehen die Wer-Frage, die Was-Frage und die Wie-Frage im Mittelpunkt jeder Verteilung.^[18]

3.1 Die Wer-Frage

Die Wer-Frage der Verteilung bezieht sich primär auf die Menschen innerhalb einer Gesellschaft, die bei einer Verteilung berücksichtigt werden sollen. Sie grenzt die Empfänger des zur Verteilung stehenden Gutes ein und schafft gleichzeitig ein Innen- und Außenverhältnis, sie legt also fest, wer Anspruch auf Bezüge aus der GRV hat und wer nicht. Diese politische Festlegung kann zu Verteilungskonflikten innerhalb einer Gesellschaft führen.^[19] Ein Beispiel aus der Rentenpolitik ist die Einbeziehung der Menschen aus den neuen Bundesländern. Die Bürgerinnen und Bürger der ehemaligen DDR haben jahrelang in ein eigenes Vorsorgewerk einbezahlt. Durch die Wiedervereinigung erweiterte sich der Empfängerkreis für die GKV, was seither zu vereinzelten politischen Auseinandersetzungen geführt hat.^[20]

3.2 Die Was-Frage

Bei jeder politisch-gesteuerten Verteilung ist es erforderlich eine Maßeinheit für die zu verteilende Einheit festzulegen. Frank Dietrich unterscheidet dabei zwei wesentliche Herangehensweisen:

„(...) Auf der einen Seite die sogenannten ‚Ressource’ – Theorien, die die distributierten Güter selbst, z.B. das Einkommen als Maßeinheit verwenden; auf der anderen Seite die sogenannten ‚Wellfare’ – Theorien, die eine Wirkung der Güter auf ihre Rezipienten, z.B. den Grad der erreichten Präferenzbefriedigung als Maßeinheit benutzen.“^[21]

Übertragen auf das System der GRV bedeutete diese theoretische Festlegung einer Maßeinheit für die Verteilung folgendes: Nehmen wir in bezug auf die Wer-Frage an, es gibt zwei Rentner, an die Geldleistungen auszubezahlen sind und die gleich behandelt werden sollen. Je nachdem wie nun die Maßeinheit festgelegt wird, können sich unterschiedliche Auszahlungsmodalitäten ergeben. Im ersten Fall („Ressource“ – Theorien) erhalten beide Rentner genau den gleichen Betrag. Wendet man hingegen die „Wellfare“ – Theorien an und berücksichtigt den Grad der Präferenzbefriedigung als Maßeinheit, so kann dies bedeuten, dass der eine Rentner eine größere Summe als der andere erhält, da er eine individuell stärkere Präferenz dafür besitzt.^[22]

Für die Rentenpolitik der rot-grünen Bundesregierung unter verteilungspolitischen Aspekten bedeutet die hier skizzierte Was-Frage die Einbeziehung der individuellen Befindlichkeiten des betroffenen Personenkreises hinsichtlich der Höhe der Rentenzahlungen einerseits und die Höhe der zu entrichtenden Beiträge andererseits, beziehungsweise auch der unterschiedlichen individuellen Einstellungen zur GRV in ihrer Gesamtheit.^[23] Das reicht von einer Nullrunde für die Rentnerinnen und Rentner bis zur Gestaltung des Beitragssatzes für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder die Unternehmer betreffende Verschiebung der Zahlungstermine für die Beiträge zur GRV.

3.3 Die Wie-Frage

Neben dem Personenkreis und der Maßeinheit für die Verteilung gilt es, Prinzipien für die Verteilung festzulegen. Es mag zunächst banal klingen, diese Prinzipien sind jedoch ein Kernbestandteil der politischen Auseinandersetzung. Bei der Formulierung dieser Prinzipien ergibt sich, ähnlich wie bei der Was-Frage ein zweidimensionaler Ansatz. Erstens können schlicht Prinzipien festgelegt werden, beispielsweise, wer 45 Jahre und mehr in die GRV eingezahlt hat, erhält ein garantiertes Rentenniveau, dass bezogen auf das letzte Erwerbseinkommen noch 65 Prozentpunkten entspricht. Es wird also eine Regel für die Verteilung aufgestellt. Vernachlässigt wird eine Aussage zum Ergebnis, also beispielsweise ob die so erfolgte Verteilung gerecht war.^[24] Bezogen auf das Sozialstaatsprinzip, das eingangs bereits beschrieben wurde, muss bei der Rentenpolitik auch das Ergebnis der Verteilungspolitik berücksichtigt werden, nicht zuletzt um eine Akzeptanz für die Politik zu erhalten.

[...]

^[1] Vgl. u.a. Hesselberger, Dieter (2003): Das Grundgesetz, Kommentar für die politische Bildung, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 184 f.; Adam, Hermann (1995): Wirtschaftspolitik und Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, eine Einführung, 3. Aufl., Bonn: Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische Bildung, S. 57 - 63.

^[2] Vgl. u. a. Bemmerlein, Georg (1998): Deutschland im 19. Jahrhundert, Nationalismus Liberalismus Industrialisierung und Soziale Frage, 11. Aufl., Stuttgart: Ernst Klett Verlag, S. 133 f.; Machtan, Lothar (Hg.) (1994): Bismarcks Sozialstaat, Beiträge zur Geschichte der Sozialpolitik und zur sozialpolitischen Geschichtsschreibung, Frankfurt/New York: Campus Verlag.

^[3] Vgl. beispielsweise Statistisches Bundesamt.

^[4] Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2004): Ratgeber zur Rente, S. 10 f.

^[5] Vgl. Sauga, Michael (2005): „Fernab der Realität“, In: Der Spiegel, Nr. 31, S. 68 – 75.

^[6] Vgl. Bräuninger, Dieter (2004): „Zur Reform der Gesetzlichen Rentenversicherung“, In: Walter, Norbert; Deutsch Klaus Günter (Hg.), Mehr Wachstum für Deutschland, Die Reformagenda, Frankfurt/New York: Campus Verlag, S. 167 – 223.

^[7] Sozialdemokratische Partei Deutschlands (2002): Erneuerung und Zusammenhalt, Regierungsprogramm 2002 – 2006, S. 52 f., <http://library.fes.de/pdf-files/bibliothek/retro-scans/a02-03539.pdf>, (25/09/2005); Bündnis90/Die Grünen (2002): Wahlprogramm für die Bundestagswahl 2002, S. 16 f., <http://www.documentarchiv.de/brd/2002/wahlprogramm_gruene_2002.html>, (25/09/2005); Vgl. SPD/Bündis90/Die Grünen (2002): Koalitionsvertrag, Abschnitt IV „Solidarische Politik und Erneuerung des Sozialstaates“, <http://www.gruene-fraktion.de/cms/ueber_uns/rubrik/0/74.koalitionsvertrag_2002.htm>, (25/09/2005).

^[8] Deutscher Bundestag/Drucksache 15/4498 (2004): Rentenversicherungsbericht 2004, S.15 f.

^[9] Rürup, Bert (2002): „Schritte in die richtige Richtung, Die Rentenpolitik der rot-grünen Regierung

1998 – 2002“, In: Sozialer Fortschritt, Unabhängige Zeitschrift für Sozialpolitik, 51. Jahrgang, 11. Ausgabe,

S. 281 – 284, S. 281.

^[10] Vgl. u. a. Nullmeier, Frank (2004): „Der Diskurs der Generationengerechtigkeit in Wissenschaft und Politik“, In: Burmeister, Kai; Böhning, Björn (Hrsg.), Generation & Gerechtigkeit, Hamburg: VSA – Verlag,

S. 62-75.

^[11] Vgl. Pilz, Frank (2004): Der Sozialstaat, Ausbau – Kontroversen – Umbau, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 168 – 184.

^[12] Bundesgesetzblatt, Teil I, Nr. 38 (2004): Gesetz zur Sicherung der nachhaltigen Finanzierungsgrundlagen der gesetzlichen Rentenversicherung (RV-Nachhaltigkeitsgesetz), S. 1791 f. , <http://217.160.60.235/BGBL/bgbl1f/bgbl104s1791.pdf>, (03/10/2005).

^[13] Bundesgesetzblatt, Teil I, Nr. 33 (2004): Gesetz zur Neuordnung der einkommenssteuerlichen Behandlung von Altersvorsorgeaufwendungen und Altersbezügen (Alterseinkünftegesetz), S. 1427 f. , <http://217.160.60.235/BGBL/bgbl1f/bgbl104s1427.pdf > , (03/10/2005).

^[14] Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2005): Pressemitteilung: Rentenversicherungsträger ab heute unter einem Dach, <http://www.bmgs.bund.de/deu/gra/aktuelles/pm/9530_9535.php>, (03/10/2005).

^[15] Depenheuer, Otto (ohne Angabe): Solidarität im Verfassungsstaat, Grundzüge einer normativen Theorie der Verteilung, Habilitationsschrift eingereicht an der Universität Köln, S. 1, <http://www.uni-koeln.de/jur-fak/semphil/docs/depenheuer_habil.pdf>, (03/10/2005).

^[16] Vg. zur umfassenden Einführung u.a. Külp, Bernhard (1994): Verteilung, Theorie und Politik,

3. Aufl., Stuttgart/Jena: Gustav Fischer Verlag.

^[17] Vgl. Hradil, Stefan (1999): Soziale Ungleichheit in Deutschland, 7. Aufl., Opladen: Leske + Budrich,

S. 23 f.

^[18] Dietrich, Frank (2001): Dimensionen der Verteilungsgerechtigkeit, Stuttgart: Lucius & Lucius Verlag,

S. 1 f.

^[19] Ebd. S. 25.

^[20] Beauftragter der Bundesregierung für die neuen Bundesländer (2005): Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2005, S. 110 f., <http://www.bmvbw.de/Anlage/original_939535/Jahresbericht-2005-zum-Stand-der-Deutschen-Einheit.pdf>, (03/10/2005).

^[21] Dietrich, Frank (2001): Dimensionen der Verteilungsgerechtigkeit, Stuttgart: Lucius & Lucius Verlag,

S. 64.

^[22] Dieses selbst formulierte Veranschaulichung folgt einem Beispiel von Frank Dietrich, der seine Verteilungstheorie anhand eines Kuchens erklärt.

^[23] Vgl. Heien, Thorsten (2004): „Das Vertrauen der Bürger in die gesetzliche Rentenversicherung“, In: Deutsche Rentenversicherung, 59. Jahrgang, Nr. 4, S. 211 – 223.

^[24] Dietrich, Frank (2001): Dimensionen der Verteilungsgerechtigkeit, Stuttgart: Lucius & Lucius Verlag,

S. 192 f.