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Inwiefern wird die Entwicklungszusammenarbeit durch mangelnde Staatlichkeit behindert?

Eine empirische Analyse am Fallbeispiel von Guatemala

Forschungsarbeit 2015 21 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: Mittel- und Südamerika

Leseprobe

Inhaltsübersicht

1. Einleitung

2. Der Begriff der fragilen Staatlichkeit

3. Staatlichkeit und Lebenssituation in Guatemala
1. Der Staatsaufbau Guatemalas - ein Überblick
2. Historischer Kontext: Bürgerkrieg in Guatemala
3. Die gegenwärtige Situation
4. Konstellationen im Wirtschaftssektor
5. Abschließender Blick auf die Exekutivorgane und die Judikative

4. Der Beitrag von entwicklungspolitischer Zusammenarbeit
1. Entwicklungspolitische Ansätze der Bundesregierung Deutschland

5. Resümee

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Befassend mit der Thematik inwiefern Entwicklungszusammenarbeit durch den Mangel an Staatlichkeit eines Landes behindert wird ersucht die vorliegende empirische Analyse dieses am Beispiel Guatemalas zu erfassen.

Anfänglich wird fragile Staatlichkeit charakterisiert. Zum einen wird erklärt, was diese Begrifflichkeit impliziert und wer die Semantik und das Konzept geprägt hat. Die wesentlichen Merkmale und Probleme eines prekären Staates werden erläutert.

Danach wird auf diese Merkmale im Post-Konflikt Zeitraum Guatemalas eingegangen.

Vordergründig wird ein Überblick über die Staatsstrukturen gegeben, der Grund für die politischen Defizite rausgestellt und erklärt wie sich der Bürgerkrieg entwickelt hat. Des Weiteren wird die heutige Situation erläutert und auf die zivilgeselschaftlichen Akteure ebenso wie auf die exekutiv und judikativ Organe eingegangen.

Im weiteren Verlauf wird die Möglichkeit der Entwicklungszusammenarbeit fokussiert und deren Herausforderungen am Beispiel des zentralamerikanischen Staates erläutert. Zudem wird herausgearbeitet, inwiefern Entwicklungszusammenarbeit durch eine Fragilität in der staatlichen Struktur behindert wird.

Abschliessend wird resümierend zusammengefasst, ob Fragilität des Staatsapparates die Entwicklung Guatemalas behindert und die Rede von einem fragilen Staat sein kann.

2. Der Begriff der fragilen Staatlichkeit

Der Staat verfügt über zwei zentrale Aufgabenbereiche, die sich in intern und extern aufgliedern lassen. Zum einen den Schutz und die Normierung des gesellschaftlichen Zusammenlebens in erster Linie innerhalb des nationalen Herrschaftsgebietes, zum anderen bildet die Gesamtheit der Staaten eine globales Gefüge und normieren hier ebenso, neben weiteren Akteuren, die internationale Systematik. Problematisch wird hier wenn es erhebliche Defizite in der Staatsführung gibt, diese wirken sich in beiden Systemen, dem inländischen und dem internationalen negativ aus.1 Die Initiative gegen Pression, Bildungsmaßnahmen, eine angemessene Distribution von Rohstoffen und Prävention von Krankheiten oder klimabedingten Bedrohungen ist ohne funktionierenden Staatsapparat schwer umsetzbar.2

Dadurch, dass Grundrechte, wie Schutz des Individuums und Rechtsstaatlichkeit nicht gewährleistet werden, kann sich das in der vorerst regionalen, später länderübergreifenden Destabilisation auswirken.3

Andere Staaten sehen sich gezwungen zu intervenieren, um das Gleichgewicht in einer Region erneut herzustellen und beispielsweise Wirtschaftsräume in der Illegalität zu schwächen, allen voran aber um ein zentrales und steuerbares Gewaltmonopol zu sichern.

Die Entwicklung zur Verantwortungsübernahme durch die globalen Staats- und Regierungschefs setzte nach den Terroranschlägen des 11.Septembers 2001 ein, vorher war es den internationalen Akteuren der Entwicklungshilfe vorbehalten. Durch die Bedrohung des internationalen Terrorismus änderte sich die Perzeption. Ist ein Staat nicht zu defizitär, gibt es ein Versorgungsnetz, genügend Infrastruktur und Permanenz in Kommunikationsmöglichkeiten und Kapitalstrukturen etablieren sich radikal ideologische, verflochtene Systeme zusehends.

„In der Europäischen Sicherheitsstrategie (Dezember 2003) wird ebenfalls das Problem zerfallender Staaten (‚failed states’) als eine der zentralen Bedrohungen internationaler Sicherheit bezeichnet, das ‚die globale Politikgestaltung untergräbt und die regionale Instabilität vergrößert’. Dies gelte umso mehr, je stärker sich diese mit Gefährdungen wie dem internationalen Terrorismus, der organisierten Kriminalität sowie der Proliferation von Massenvernichtungswaffen verbinde.“4

Die Begriffsdefinition „fragile Staatlichkeit“ hat sich seit den 1990er Jahren gewandelt, unterschiedliche Akteure prägten in in ihrer Verwendung und erweiterten so den Definitionsrahmen: „Heute ist staatliche Fragilität eine gebräuchliche Vokabel in der Fachwissenschaft, in medialen Diskursen sowie in außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Reden und Strategiepapieren.“5 Die Neutralität des Begriffes äußert sich indes er keine negative Konnutation antizipiert und ebenso wenig den Verweis auf eine defizitäre weitere Entwicklung impliziert. Problematisch ist hierbei, dass die Bedeutung unklar wird, das der Begriff nicht differenziert eingesetzt, sondern mancherseits genutzt, um Eingriffe bisher unbeteiligter Parteien in prekär entwickelte Länder mit Konflikten zu rechtfertigen um so macht- oder geopolitische Anspüche geltend zu machen.6

Erstmals wissenschaftlich fundiert genutzt wurde die Beschreibung der fragilen Staatlichkeit im 1992 erschienen Aufsatz von den Forschern Gerald B. Helman and Steven R. Ratner.

Verortet in der internationalen Beziehungen wurde die Bezeichnung in den 19960er Jahren vermehrt aufgegriffen und semantisch anhand der Gegenüberstellung mit der Charakteristika des funktionierenden Staates geprägt. Problematisch ist hieran, dass auch intakte Staaten den idealisierte Staatsstrukturen nicht komplett entsprechen, sondern Mängel zeigen. Eben hier wird seither erforscht, welche Mängel eine Nation zerfallen lassen, auf Grundlage unterschiedlicher Idealvorstellungen von Staatlichkeit.7

Zwei sind in diesem Zusammenhang prägend, einerseits die Definition von John Locke und andererseits Max Webers Charakterisierung von Staat.

John Locke sieht im Staat eine liberale Institution, die neben den drei Gewalten auch eine sozialstaatlichen Ansatz beherbergt8, wohingegen Max Webers zentraler Aspekt die Sicherung von Herrschaft ist. Geht man von nur einem der Ansätze aus, beispielsweise John Locke Orientierung an Leistungen für das Gemeinwohl, ließe sich ein Staat als fragil bezeichnen, der dieses bewusst nicht wahrnehme, dessen Herrschaftsanspruch aber erfolgreich umgesetzt werden könne. Auch ist fraglich, ob „Rechtstaatlichkeit und Partizipation zu den Definitionselementen eines Staates zählen“, denn diktatorische, nicht vom Volk in Wahlen legitimierte Staaten erfüllen diese Kriterien nicht, können aber über einen funktionierenden Haushalt, verbindliche Gesetzte, sowie einem Machtmonopol und dementsprechend über Stabilität verfügen. Die Ursachen für den Verlust von Staatlichkeit sind demnach„ Strukturfaktoren“ und „Prozessfaktoren“.9 Mittellosigkeit und Rückständigkeit, ebenso wie Segregation und interkulturelle Kontroverse bedingen zwar Diskrepanzen in der Entwicklung und begünstigen Konflikte.

Wichtig scheint also für die Stabilität und Funktionsfähigkeit eines Staates im internationalen Vergleich nicht seine Regierungsform, doch aber, dass sie drei Aspekte vereint und zwar „Monopole in den Bereichen a) Gewaltkontrolle, b) Steuererhebung und c) Rechtsetzung“ […] Staaten kollabieren demnach, wenn sie in diesen drei Bereichen keine, oder nur noch sehr geringe Kapazitäten aufweisen […]. Als Indikatoren verwende ich dafür a) das Ausmaß territorialer Kontrolle sowie die staatliche Kontrolle der Gewaltmittel, b) die Fähigkeit zur Steuereinziehung und c) die Effektivität staatlicher Verwaltung sowie das Vorhandensein multipler Rechtssysteme […]“10

Die Wichtigkeit des Gewaltmonopols findet sich schon in Hobbes Leviathan um 1651, der eine alleinige Herrschaftsstellung des Staatsoberhauptes zu dem regierungslosen Ursprungszustand konträr vergleicht.11 In seinem historisch begründeten Verständnis des Absolutismus können auch patrimoniale Staaten beispielsweise der heutigen Zeit dieses sichern und so einem gesetzlosen, chaotischen Zustand verhindern. Demnach ist ein funktioneller Staatsaufbau nicht zwangsweise demokratische geprägt.12 Das Bestreben nach Selbstbestimmung und Partizipation äußerte sich in der später folgenden Epoche der Aufklärung, in welchem Zeitraum sich auch die oben angeführten Theroiegrundsätze des John Locke, neben den Werken des Charles de Montesquieu13 und JeanJacques Rousseau14 entwickeln.15

Oftmals entsteht ein derartiger Staat durch interne militärische Auseinandersetzung, z.B. zwischen Bevölkerungsteilen und der Regierung. Es kommt zum einen zu einer Beteiligung einer vielschichtigen Akteurstruktur, die vom Konflikt zu profitieren suchen und Kapital aus der Auseinandersetzung generieren können. Eine Befriedung ist anfänglich nicht im Sinne der Interessengruppen. Die Entwicklung vom klassischen zwischenstaatlicher Kriegsführung hin zu asymmetrischen Konflikten ist maßgeblich, als eine „Mischung aus regulärem Krieg, organisiertem Verbrechen und massiven Menschenrechtsverletzungen an der Zivilbevölkerung […], bei denen sich die Unterscheidung von öffentlichen und privaten, politischen und ökonomischen Akteuren sukzessive auflöst.“16

Ergänzend anzubringen sind die Faktoren die die „Political Instability Task Force“17, ein Forschungsprojekt der amerikanischen Regierung klassifizierte. Sie sind im internationalen Kontext verortet: Die global ökonomische Verflechtung, hier wird die Außenhandelsquote als Massstab für die internationale Wirtschaftsintegration hinzuzogen, den humanitären Lebensstandart und transnationale Konflikte an den Außengrenzen, die allesamt den Kollaps des Staatssystems beflügeln.18

Ein ebenso zu nennender negativ Aspekt der Globalisierung ist das Ausbreiten der illegalen Wirtschaftszweige und deren internationalen Agitatoren, die sich ebenso zu etablieren versuchen. Geldwäsche, Waffenhandel, Rohstoff Gewinnung und Drogenkriminalität, sowie Maffia-Strukturen unterwandern, die staatlichen Funktionen und schwächen sie zusehends.19

3. Staatlichkeit und Lebenssituation in Guatemala

Am Beispiel des Zentralamerikanischen Landes Guatemala sollen die Merkmale von fragiler Staatlichkeit aufgezeigt werden. Einleitend wird der staatliche Aufbau kurz charakterisiert und der 36 jährige Bürgerkrieg, den das Land erleidet hat zusammengefasst dargestellt, um diese Strukturmerkmale mit den Entwicklungen im post Konflikt in Beziehung zu setzen.

Die Bevölkerung beträgt 16,02 Millionen Menschen, letzte Zählung 2014. Die Agrarwirtschaft zeichnet sich durch Exporte von Südfrüchten, Zuckerrohr und Kaffee aus, des Weiteren ist die Dienstleistungsbranche in den urbanen Gebieten gut entwickelt, im ländlichen Raum rudimentär ausgeprägt.20 Das Gesundheitswesen ist in zwei Sektoren zu teilen, den staatlichen Apparat, der schlecht ausgerüstet ist und den privaten Sektor der nur privilegierter Bevölkerungsgruppen aufgrund der hohen Kosten zur Verfügung steht. 21 Exil Guatemalteken, vor allem illegale Auswanderer in die USA überweisen jährlich über vier Millionen US-Dollar und tragen so zum Lebensunterhalt der zurückgebliebenen Familie bei.22 Auf die Wirtschaftliche Lage wird im weiteren Verlauf eingegangen.

3.1 Der Staatsaufbau Guatemalas - ein Überblick

Die Verfassung, auf die sich der Staat in den heutigen Tagen konstituiert, entstand 1985 mit dem grundlegenden politischen Machtwechsel23 und wurde nach grundlegender Überarbeitung 1993 nicht weiter angepasst. Problematisch ist die Umsetzung der garantierten Menschenrechte, da zum einen die Bürgerkriegs-Verbrechen juristisch kaum aufgearbeitet und strafrechtliche Verfolgung generell nur bei 2% der Gewaltverbrechen erfolgt24. Auf Grundlage des kirchlichen und später erneuten Berichts durch die Untersuchungskommission, wird die nationalen Exekutive verantwortlich gemacht. Es gibt eine „immense Distanz zwischen Verfassungsnormen und Verfassungswirklichkeit“25 gründend auf der Interessenwahrung der Eliten. Schließlich entscheidet das Opportunitätsprinzip26 der Verwaltung mit, ob es zu einem Verfahren kommt oder das Verbrechen und gesühnt bleibt.

Bis 1985 hatte die Minderheit der höchsten Würdenträger des Staates diesen Posten rechtmäßig bekleidet. Viele manifestierten ihren Machtanspruch durch Gesetzesänderungen und Wahlmanipulationen. Voraussetzung einer Kandidatur ist das vollendete 40. Lebensjahr ebenso wie die Geburt im Land. Verwandte werden restriktiv behandelt und Regierungs- oder Militärmitglieder müssen festgelegte Zeiträume Distanz von ihren Aufgaben genommen haben, um sich aufstellen lassen zu dürfen. Inwiefern sich die Vielzahl von Befugnissen des direkt gewählten Staatsoberhauptes tatsächlich ausüben lassen, hängt stets vom politischen Klima und der Einflussnahme von Militär, Kabinett und Wirtschaft ab. So gibt es Beispiele, in denen die Präsidenten vielmehr repräsentativ als proaktiv Aufgaben erfüllen.27 Generell sind in den Befugnissen Legislative, sowie Exekutive Bereiche verdient und vielschichtige Vetomöglichkeiten festgelegt.

Der ehemalige Amtsinhaber28 Otto Pérez Molina (Partido Patriota) war während des Krieges und bis 2000 in der militärischen Führungsriege tätig. Zu seiner Programmatik gehören die Bekämpfung der defizitären Justiz, die provinzielle Entwicklung und eine von dem IMW seit langem vorgeschlagenen Steueranpassung. Die Besitzoligarchie konnte bisweilen letzteres verhindern. Im weltweiten Vergleich ist die Besteuerung gemessen am BIP auf einem der untersten Ränge.29

Die Kontrolldefizite des Staates und die gefestigten parastaatlichen Strukturen sind ein maßgebliches Hemmnis für die Entwicklung:

Problematisch an der Effizienz der guatemaltekischen Regierung ist die anhaltende Korruption ebenso wie das mangelnde Kapital. Zwar gibt es explizit Ministerien, die sich mit den defizitären Bereichen der Lebensstandards befassen, beispielsweise im Gesundheitswesen und Bildungsbereich, hier aber mäßigen Fortschritt erzielen. Der Staatshaushalt ist sehr niedrig und wird auch durch steuerliche Einnahmen nicht gestärkt. Im lateinamerikanischen Vergleich ist die Besteuerung am tiefsten, allen voran wird hier ein Betrug sehr selten geahndet und auch wenn die wohlhabenden Bürger beispielsweise aus dem ökonomischen Sektor deutlich mehr beitragen könnten, fordert der Staat es nicht ein.30

Verhältnismäßig zu der Einwohnerzahl der insgesamt 22 Verwaltungsbezirken, sind die Abgeordneten im Nationalkongress vertreten. Sie debattieren und erarbeiten in erster Linie die Gesetzgebung und überwachen die Exekutive, allen voran die präsidentielle Arbeit. Zudem ernennen sie das Personal für staatliche Institutionen, müssen alle zwischenstaatliche Kontrakte absegnen und die Zahlung von Verbindlichkeiten überwachen. Für vier Jahre vereidigt, tagen die 158 Abgeordneten jedes Jahr zwei Mal vier Monate. Während der vier monatigen Pause übernimmt die „Comisión Permanente“ den Aufgabenbereich des Parlaments. Machtpolitisch ist der Kongress in der Lage den Präsidenten in seiner Amtsausübung zu schwächen, indem ihm die Kooperation verweigert wird.

Der Gesetzesvorschlag ist nicht nur dem Kongress vorbehalten, die staatliche Universität San Carlos, die gesamte Exekutive, die Wahlbehörde und die höchste Judikative Instanz dürfen dieses initiieren. Auf den Gesetzgebungsprozess wird an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden, abschließend ist noch zu nennen, dass sowohl gesetzausübende als auch gesetzgebende Instanzen durch Vetomöglichkeiten am Prozess beteiligt sind und die Ausführung entstandener Gesetze selten gelingt.31

Seit dem Jahr 1945 dürfen gebildete Frauen und seit der neuen Verfassung auch Analphabeten wählen. Es wird neben dem Regierungsoberhaupt in Listen national eine Partei und regional aufgestellt ein Abgeordneter votiert. International überprüft werden so alle vier Jahre in den 22 Bezirken, und zusätzlich der Hauptstadt als 23 Wahlkreis, die Stimmen abgegeben. Die erfolgreichsten Parteien bekommen nach dem guatemaltekischen Prinzip unverhältnismäßig mehr Stimmen.32

Die Parteien Guatemalas zeichnen sich durch einen vermehrte Orientierung am rechten Parteisprektum aus. Bevor eine Partei zu Wahlen zugelassen wird, muss sie mehrere unterschiedliche Einrichtungen, sowohl regional als auch landesweit gründen, die Bevölkerungsgröße eines Wahlbereichs entsprechend durch Mitglieder repräsentiert sein.

Spendengelder und die entrichteten Summen für Wahlen werden nicht überprüft. Auffallend ist, dass sich Parteiangehörige eher begründend auf Vorteilsmöglichkeiten, als nach der parteilichen Weltanschauung und Programmatik rekrutieren lassen. Dementsprechend ist auffällig das ein Parteibuch nicht ausschlaggebend für die Wahlbeteiligung ist.

Diese ist gering, zum Einen, da es in der Hochebene durch die schlechte Infrastruktur beschwerlich und teuer ist, zum Wahllokal zu gelangen, auch trägt das politische Image, geprägt von Mangel an effizientem Regierungsvermögen und Rechtsstaats-Etablierung zu einer Frustration und Wahlverweigerung bei.33

3.2 Historischer Kontext: Bürgerkrieg in Guatemala

Um zu erläutern wie sich die bereits genannte Frustration entwickelt wird der historische Kontext des Bürgerkrieges erklärt.

Schätzungen zu urteilen sind während des Bürgerkrieges 200.000 Menschen ermordet, es gibt 50.000 Vermisste und ca. eine Millionen Menschen wurden zwangsweise umgesiedelt.

Hauptverantwortlich für die Gräueltaten wird die Regierung gemacht, die gegen die indigene Bevölkerung brutal intervenierte. Die damalige Regierung bezichtigte die Stämme und die arme Landbevölkerung linke Oppositionelle und die Guerillaorganisationen zu unterstützen. Mehr als 400 Dörfer wurden verwüstet und zerstört, Massakrierung der Einwohner durch Tötung und gezielte sexuelle Gewalt waren die etablierten Maßnahmen.34

Die oppositionellen Formationen bildeten sich ab den 1960er Jahren, radikalisierten sich teilweise, wurden auch vom Staat kriminalisiert und gewaltsam unterdrückt. Diskrepanzen waren die fehlende Partizipation der Ureinwohner, die Armut und die ausgrenzende Herabwürdigung dieser Bevölkerungsgruppen.35 Zu Beginn der 1980er Jahre unter dem Autokraten Ríos Montt (1982-1983) war der Krieg besonders verheerend. In den UN-Flüchtlingslagern in Mexiko suchten 40.000 Guatemalteken Schutz. Im internationalen Gefüge wurde das Land vermehrt ausgegrenzt, Devisen aus Fremdenverkehr und Kapitalanlagen fielen. Langsam gelang es Kräften im Militär, eine Transformationn zu mehr Liberalität zu etablieren und 1985 wurde eine neue Verfassung konsituiert.36

[...]


1 vgl. Lambach 2013;

2 vgl. Schneckener 2007: 357 vgl. Lambach 2013

3 vgl. Debiel 2005

4 Schneckener, 2004

5 Lambach 2013

6 vgl. Lambach 2013

7 vgl. Lambach 2013

8 vgl. Euchner 2011

9 vgl. Schneckener 2004: 18f.

10 Labamach 2013; vgl. Schneckener, 2004 12ff.

11 vgl. Kersting 2009

12 vgl. Koselleck 1973

13 vgl. Alois Riklin 1989: 420ff.

14 vgl. Bender 2012: 49ff.

15 vgl. Schoch 2007: 51ff.

16 Schneckener 2007: 328

17 vgl. Goldstone 2010: 190ff.

18 vgl. Spanger 2007: 92f.

19 vgl. Lock 2003: 93ff.

20 vgl. BMZ 2015

21 vgl. Arte/ Dewever-Plana/ Fougère;

22 vgl. Statista 2013 vgl. BMZ 2015

23 vgl. Grundberger/ Hoffmann 2008: 251

24 vgl.Arte/ Dewever-Plana/ Fougère

25 Grundberger/ Hoffmann 2008: 252 f.

26 vgl. Schubert/ Klein 2011

27 vgl. Grundberger/ Hoffmann 2008: 253

28 gegenwärtig finden Präsidentschaftswahlen in Guatemala Stadt, am 25.10.2015 kommt es zu einer Stichwahl

29 vgl. GIZ 2015

30 vgl. GIZ 2015

31 vgl. Grundberger/ Hoffmann 2008: 246ff.

32 vgl. Ebenda.

33 vgl. Ebenda.

34 vgl. Arte/ Dewever-Plana/ Fougère

35 vgl. Grundberger/ Hoffmann 2008: 246ff.

36 vgl. Bpb/ Bechle 2013

Details

Seiten
21
Jahr
2015
ISBN (eBook)
9783668942608
ISBN (Buch)
9783668942615
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v465911
Institution / Hochschule
Universität Duisburg-Essen
Note
2,0
Schlagworte
inwiefern entwicklungszusammenarbeit staatlichkeit eine analyse fallbeispiel guatemala

Autor

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