Fiskalpolitik und demographischer Wandel. Auswirkungen des demographischen Wandels auf die öffentlichen Haushalte

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der demographische Wandel

3. Mittelherkunft und Verteilung im föderativen System

4. Die Generationenbilanz

5. Demographiebedingte Einnahmeeffekte

6. Demographiebedingte Ausgabeneffekte

7. Notwendige Maßnahmen und Handlungsoptionen

8. Fazit

Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Veranderung der Altersstruktur his 2060

Abbildung 2: Pro-Kopf-Steuerzahlungen nach Altersprofileno

1. Einleitung

Der demographische Wandel stellt Deutschland vor große Herausforderungen. Kaum eine wirtschaftspolitische Diskussion kann sich der Betrachtung der Effekte des demographischen Wandels noch entziehen. Dabei werden unter dem Namen „demographischer Wandel“ verschiedene Veränderungen der Bevölkerung zusammengefasst. Zu nennen sind hierbei insbesondere die veränderte Altersstruktur, das veränderte Verhältnis von Männern und Frauen, Zu- und Fortzug innerhalb der Bundesrepublik Deutschland sowie der allgemeine Bevölkerungsrückgang. Prognosen sagen in den kommenden Jahrzehnten einen massiven Bevölkerungsschwund voraus, während die verbleibende Bevölkerung einen Alterungsprozess erlebt. Innerhalb der nächsten 25 Jahre wird der Anteil der über 60-Jährigen auf ein Drittel aller Bürger anwachsen, was ungefähr einer Verdoppelung entspricht¹. Neben dem Arbeitsangebot sind insbesondere die öffentlichen Haushalte, welche sich durch Steuereinnahmen finanzieren, stark vom demographischen Wandel betroffen.

Die vorliegende Seminararbeit will diesen Aspekt näher betrachten und Auswirkungen des demographischen Wandels auf die öffentlichen Haushalte beleuchten. Dies soll durch einen Vergleich der aktuellen und zukünftigen, Demographie bedingten fiskalpolitischen Einnahmen und Ausgaben geschehen. Um dem föderativen System der Bundesrepublik Deutschland gerecht zu werden, sollen die Analysen für Bund, Länder und Kommunen vorgenommen werden. Dabei zeigt diese Seminararbeit neben Gefahren und Handlungsoptionen für notwendige Maßnahmen auch positive Effekte des demographischen Wandels für die öffentlichen Haushalte auf. Die wirtschaftspolitische Relevanz des Themas ergibt sich allein aus dem in Art. 20 Abs.1 GG „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“² festgelegten Sozialstaatmodell und den ökonomischen Zwängen der Fiskalpolitik aufgrund prognostizierter sinkender Haushaltsmittel. Darüber hinaus stellt die optimale Allokation knapper Ressourcen (hier fiskalpolitische Mittel) eine typische Aufgabe der Volkswirtschaftslehre dar.

Zu Beginn der Arbeit soll im 2 Kapitel der demographische Wandel unter Berücksichtigung der für die Arbeit relevanten Aspekte dargestellt werden. In Kapitel 3 folgt ein kurzer Überblick über die fiskalpolitischen Instrumente von Bund, Ländern und Kommunen. Dabei soll auch auf die Mittelherkunft sowie deren Verteilung im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland eingegangen werden. Kapitel 4 stellt das Konzept der Generationenbilanz vor und definiert die Begriffe „Explizite Staatsschulden“, „Implizite Staatsschulden“ und „Nachhaltigkeitslücke“. Im 5. Kapitel werden die zu erwartenden, durch den demographischen Wandel bedingten, Veränderungen auf der Einnahmenseite thematisiert, während im 6. Kapitel die Effekte auf der Ausgabenseite betrachtet werden. Dies soll, soweit möglich, durch eine separate Betrachtung der Auswirkungen auf die Fiskalpolitik für Bund, Länder und Kommunen erfolgen. Anschließend soll in Kapitel 7 ein Zwischenfazit über positive und negative Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte gezogen werden und daraus entstehende Möglichkeiten sowie notwendige Maßnahmen erörtert werden. Es sollen verschiedene Lösungsansätze aufgezeigt und kritisch betrachtet werden. Dabei wird ein Bezug zu der in Kapitel 4 beschriebenen Generationenbilanz hergestellt und eine Bewertung der gewonnenen Erkenntnisse auf Grundlage dieser Methodik vorgenommen.

Im abschließenden 8. Kapitel werden die zentralen Aspekte der Arbeit aufgegriffen und zusammengefasst. Zudem soll auf die titelgebende Fragestellung „Auswirkungen des demographischen Wandels auf die öffentlichen Haushalte“ eingegangen und diese abschließend beantwortet werden. Die aus der Arbeit gewonnenen Erkenntnisse sollen in einem abschließenden Fazit bewertet werden.

Da aufgrund des relativ geringen Umfangs der Seminararbeit keine eigenen Daten erhoben werden können, stützt sich die Analyse auf bereits vorhandene Daten, welche beispielsweise vom statistischen Bundesamt zur Verfügung gestellt werden, sowie auf Sekundärforschung von themenbezogener Fachliteratur.

2. Der demographische Wandel

Deutschland ist vom demographischen Wandel betroffen wie kaum ein anderes Land. Das vorliegende Kapitel soll einen Überblick geben, was unter dem Schlagwort „demographischer Wandel“ zu verstehen ist, ausgewählte Aspekte kurz erläutern und ihre Relevanz für die vorliegende Arbeit aufzeigen. Unter dem Begriff „demographischer Wandel“ versteht man verschiedene Veränderungen in der Bevölkerung. Dazu zählen eine sich stark verändernde Altersstruktur, das quantitativ veränderte Verhältnis von Männern und Frauen, Migration, Zu- und Fortzug innerhalb der Bundesrepublik Deutschland sowie der allgemeine Bevölkerungsrückgang.

Die Zahl der Immigranten hat in Deutschland in den vergangenen Jahren stetig abgenommen. Dennoch übersteigt sie weiterhin die Anzahl der Emigrationen, sodass sich ein positiver Saldo für die Gesamtbevölkerung Deutschlands ergibt. Laut Schätzungen des Statistischen Bundesamtes beträgt der Zuwanderungssaldo zwischen 200.000 und 300.000 Personen pro Jahr ^{3 4}. Verstärkt wird dies noch dadurch, dass die einwandernden Personen im Schnitt jünger als die auswandernden Personen sind. Somit sind hier Effekte feststellbar, welche einen Zuwachs sowie eine Verjüngung der Bevölkerung zur Folge hätten, jedoch werden diese von den allgemeinen Alterungs- und Schrumpfungsprozessen überlagert.⁵

In Deutschland sind sowohl eine sinkende Sterberate (Mortalität) als auch eine sinkende Geburtenrate (Fertilität) zu beobachten. Dies hat zur Folge, dass neben einem Rückgang der Bevölkerung auch ein Alterungsprozess einsetzt. Bis Anfang der Siebzigerjahre ließ sich in Deutschland eine sehr hohe Geburtenrate von 2,5 Kindern pro Frau messen, welche in den folgenden Jahren auf ca. 1,45 Kinder pro Frau sank und seitdem nur noch geringfügige Veränderungen aufweist.⁶ Die gesunkene Fertilität lässt sich einerseits mit der Verbreitung der Antibabypille sowie der veränderten Situation auf dem Arbeitsmarkt erklären, in dem die Beschäftigungsquote von Frauen gestiegen ist.⁷ Da seit Beginn der Siebzigerjahre die Mortalität über der Geburtenrate liegt, ist auch mit Einberechnung der Zuwanderung ein konstanter Bevölkerungsrückgang zu erwarten. So geht die 10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes davon aus, dass der Bevölkerungsrückgang bis 2020 mit ca. 1,2% zunächst nur gering, anschließend jedoch mit bis zu 6 % im Jahr 2030 deutlich gravierender ausfallen wird.⁸ Die verbleibende Bevölkerung macht zusätzlich einen Alterungsprozess durch. Dies liegt ebenfalls an der geringen Geburtenrate sowie der deutlich gestiegenen Lebenserwartung. Entsprechend der derzeitigen Bevölkerungsprognosen steigt der Altenquotient, der das Verhältnis von Personen im Rentenalter zu 100 Personen im erwerbstätigen Alter⁹ angibt, bis zum Jahre 2030 von 32 auf 50, während der Jugendquotient sinkt. Der Anteil der Personen im erwerbstätigen Alter stellt für die Wirtschaftskraft eines Landes eine übergeordnete Rolle. Es ergeben sich dementsprechend unmittelbare Auswirkungen auf das Arbeitsangebot, die Produktivität sowie Folgen für die Güterbereitstellung und die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme.¹⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Veränderung der Altersstruktur bis 2060 ¹¹

Für die vorliegende Arbeit sollen im Folgenden 3. Kapitel die Auswirkungen auf die Einnahmen der öffentlichen Haushalte näher beleuchtet werden.

Als letzter Gesichtspunkt des demographischen Wandels soll an dieser Stelle der Zu- und Fortzug innerhalb der Bundesrepublik Deutschlands betrachtet werden. Hier lassen sich laut Gert Hullen bereits starke regionale Disparitäten beobachten die sich weiter verstärken werden. Von dem Gesamtrückgang der Bevölkerung von bis zu 6% im Jahr 2030 wird Deutschland nicht gleichmäßig, sondern die neuen Bundesländer überproportional stark betroffen sein. Hinzu kommt die sogenannte „Landflucht“ in die großen Städte. Auch hier lässt sich eine Tendenz hin zu Westdeutschen Metropolen erkennen. Während einige wenige Kommunen mit einer starken Wirtschaft Zuzüge verzeichnen können, schrumpft der größte Teil ländlicher Gemeinden konstant.¹² Die wirtschaftspolitische Relevanz dieser regionalen Veränderungen für diese Arbeit ergibt sich aus den resultierenden Folgen für die Mittelherkunft, Mittelverteilung und sich verändernder Anforderungen an die Bereitstellung öffentlicher Leistungen, die die Arbeit in den folgenden Kapiteln betrachtet.

3. Mittelherkunft und Verteilung im föderativen System

Nachdem im vorherigen Kapitel ein Überblick über aktuelle Daten des demographischen Wandels gegeben wurde, soll nun auf die Mittelherkunft und Verteilung öffentlicher Haushalte eingegangen werden.

Zur Bewältigung ihrer Aufgaben betreiben Bund, Länder und Kommunen Fiskalpolitik. Dazu zählen neben den Zielen eines konstanten Wirtschaftswachstums, eines hohen Beschäftigungsstandes sowie dem Erhalt eines konstanten Preisniveaus, welche mit Hilfe expansiver oder restriktiver Fiskalpolitik erzielt werden, soll auch die Bereitstellung öffentlicher Güter. Die unterschiedlichen Aufgaben ergeben sich aus der staatlichen Untergliederung von Bund, Ländern und Kommunen. „Während der Staatshaushalt übergeordnete Ausgabenstrukturen aufweist (etwa Landesverteidigung, Entwicklungshilfe, Zinsen für Staatsanleihen), sind die Haushalte staatlicher Untergliederungen durch bevölkerungsnahe Ausgaben (kommunale Investitionen, soziale Transferleistungen) gekennzeichnet.“¹³ Während Ausgaben für Landesverteidigung mit konstanten Ausgaben verbunden werden, sind insbesondere die Landes- und Kommunalausgaben bevölkerungsspezifische, öffentliche Ausgaben deren Nachfrage von einer veränderten Bevölkerungsstruktur betroffen ist. Dazu zählen zum Beispiel die sinkende Nachfrage nach Bildung aufgrund einer zurückgehenden jungen Bevölkerung. Beachtenswert ist, dass es keinen direkten Zusammenhang zwischen den Einnahmen und Ausgaben gibt.¹⁴ Im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland werden zur Finanzierung dieser Aufgaben verschiedene Steuern erhoben. Es wird unterschieden zwischen Steuern, die vom Bund, Land oder den Kommunen erhoben werden, sowie den Gemeinschaftssteuern. Während Erstgenannte von den entsprechenden Verwaltungen selbst erhoben und verwaltet werden, obliegt die Verwaltung der Gemeinschafssteuer dem Bund. Verkehrssteuern wie die Kraftfahrzeugsteuer sowie Verbrauchssteuern für Alkohol und Tabak stehen im vollen Umfang dem Bund zu. Steuern auf Besitz (Vermögenssteuer) sowie Abgaben für Wetteinsätze bei Lotterien und Sportwetten werden von den Ländern erhoben. Die Kommunen können ihre Haushalte durch Grund- und Gewerbesteuern sowie zusätzlich erhobene Abgaben (beispielsweise Hundesteuer) erweitern. Um dem föderativen Ansatz gerecht zu werden, wird der Hauptteil der finanziellen Mittel für öffentliche Haushalte durch Gemeinschaftssteuern erhoben. Hierzu zählen die Einkommensteuer, die Lohnsteuer, die Körperschaftsteuer, die Kapitalertragsteuer und die Umsatzsteuer, welche nach festen Sätzen verteilt werden. Zusätzlich besteht ein Länderfinanzausgleich zwischen finanzstarken sowie finanzschwachen Bundesländern auf Grundlage von Bevölkerungszahlen.¹⁵

Festzuhalten sind drei Aspekte durch die der demographische Wandel Einfluss auf die öffentlichen Haushalte nimmt:

1. Die Gesamtsteuereinnahmen sinken durch eine zurückgehende Bevölkerung.
2. Ausgleichszahlungen auf Grundlage von Bevölkerungszahlen können Gewinner und Verlierer unter den Ländern hervorbringen.
3. Bund, Länder und Kommunen sind aufgrund ihrer unterschiedlichen Aufgabenbereiche verschieden stark von Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur betroffen.

Eine genaue Betrachtung dieser Aspekte findet in Kapitel 5 und 6 statt.

4. Die Generationenbilanz

Bevor in Kapitel 5 und 6 die Analyse der vorliegenden Daten des demographischen Wandels und ihre Auswirkung auf die Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Haushalte vorgenommen werden, beschäftigt sich Kapitel 4 mit der Generationenbilanz, die als langfristiges Analyseinstrument zur Nachhaltigkeit der Fiskalpolitik und Sozialpolitik entwickelt wurde. Begründet wurde die Idee zu Beginn der 1990er Jahre von den Ökonomen Alan Auerbach, Larry Kotlikoff und Jagdish Gokale mit dem Ziel, die Auswirkungen von fiskalpolitischen sowie sozialpolitischen Maßnahmen in den USA erfassen zu können. Die Methode bedient sich gesamtwirtschaftlicher Budgetgrößen der öffentlichen Haushalte zu denen beispielsweise Renten- und Steuerzahlungen gehören und welche durch altersabhängige Profile bestimmten Jahrgängen zugewiesen werden. Durch Bevölkerungsprojektionen werden diese Zahlungen in zukünftige Jahre fortgeschrieben und können so auf ihre Nachhaltigkeit geprüft werden. In Verbindung mit weiteren wirtschaftlichen Prognosen und unter Annahme aktueller politischer Rahmenbedingungen lassen sich so zukünftige Missverhältnisse zwischen Einnahmen und Ausgaben ermitteln. Übersteigen die erwarteten Ausgaben die prognostizierten Einnahmen so spricht man von einer Nachhaltigkeitslücke. Diese wird im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt eines Basisjahres angegeben und betrug in der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 2010 230,2%, was einer Summe von 5,7 Billionen Euro entspricht.¹⁶ Eine positive Nachhaltigkeitslücke beschreibt folglich einen Zustand der öffentlichen Haushalte, in denen Einnahmeerhöhungen oder Ausgabensenkungen unumgänglich sind, da die aktuellen fiskalpolitischen Rahmenbedingungen auf lange Sicht nicht tragfähig sind. Die Generationenbilanz unterscheidet dabei explizite sowie implizite Staatsschulden. Unter expliziten Staatsschulden werden bestehende Verbindlichkeiten eines Staates gegenüber Dritten beispielsweise aus vergangenen Haushalten verstanden. Implizite Staatsschulden berücksichtigen hingegen auch zukünftige Zahlungsverpflichtungen des Landes, insbesondere die sozialen Sicherungssysteme wie Renten- und Pensionsansprüche sowie die Bereitstellung öffentlicher Güter, deren Höhe anhand der zuvor beschriebenen Methodik berechnet wird. Sie erfasst somit in welchem Ausmaß die explizite Staatsschuld eines Landes bei unveränderten fiskal- und sozialpolitischen Rahmenbedingungen weiter zunehmen wird. Es lässt sich so aufzeigen wie groß die Rücklagen eines Staates sein müssten um das heutige Leistungsniveau auch zukünftig aufrecht erhalten zu können und die expliziten sowie impliziten Staatsschulden zu tilgen. Sind Rücklagen in dieser Größenordnung nicht vorhanden, müssen entweder höhere Einnahmen erzielt werden (zumeist durch Abgabenerhöhungen) oder die Ausgaben gesenkt werden.

[...]

¹ Vgl. Börsch-Supan, Axel. "Ökonomische Auswirkungen des demografischen Wandels." Aus Politik und Zeitgeschichte 10, 2011.

² Grundgesetzbuch für die Bundesrepublik Deutschland: Art. 20 Abs. 1.

³ Vgl. Statistisches Bundesamt. Online auf: https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2015/02/PD15_057_12711.html [Stand 20.11.2015]

⁴ Die aktuell stark gestiegene Zuwanderung durch Flüchtlinge und die Auswirkung auf Wirtschaft und Demographie können hier noch nicht erfasst und bewertet werden.

⁵ Vgl. Statistisches Bundesamt: 11. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung. Annahmen und Ergebnisse, Wiesbaden 2006, S. 28.

⁶ Vgl. Ebenda, S. 3

⁷ Birg, Herwig, et al. "Frauenerwerbsquote und Fertilität in Deutschland: Regionalanalyse der 439 Land-und Stadtkreise. In: Demographischer Wandel-Wandel der Demographie: Festschrift für Prof. Dr. Karl Schwarz 2007.

⁸ Vgl. Bundesamtes, Statistisches. "10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung bis 2050.", 2003.

⁹ Unter Personen im erwerbsfähigen Alter werden hier Personen im Alter von 20 – 65 Jahren verstanden.

¹⁰ Vgl. Seitz, Helmut. Implikationen der demographischen Veränderungen für die öffentlichen Haushalte und Verwaltungen. No. 08/04. Dresden discussion paper in economics, 2004, S. 4.

¹¹ Statistisches Bundesamt: 13. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung nach Bundesländern, 2015. Online auf: www.destatis.de/Laenderpyramiden/ [Stand 9.12.15].

¹² Vgl. Frevel, Bernhard, ed. Herausforderung demografischer Wandel. Springer-Verlag, 2013.

¹³ Bogumil, Jörg, and Werner Jann. "Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. In: Einführung in die Verwaltungswissenschaft, Wiesbaden 2009, S 12.

¹⁴ Vgl. Ebenda.

¹⁵ Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland.

¹⁶ Vgl. Moog, Stefan, und Bernd Raffelhüschen. Ehrbarer Staat? Die Generationenbilanz. Update 2012, S.8.