Ein Internationaler Umweltgerichtshof? Gründe, Gestaltung, Grenzen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Gründe für einen IUGH und Forderungen danach
2.1. Das Hauptargument von der Wichtigkeit des Umweltschutzes
2.2. Weitere Argumente
2.3. Bisherige Akteure und Bewegungen

3. Mögliche Gestaltungsszenarien eines IUGH
3.1. Bisherige Gerichte als Vorgänger bzw. Vorbilder
3.1.1. Internationaler Gerichtshof
3.1.2. Internationaler Seegerichtshof
3.1.3. Internationaler Strafgerichtshof
3.1.4. Ständiger Internationaler Schiedshof
3.2. Funktionen, Zuständigkeit und Struktur eines IUGH
3.2.1. Der Entwurf von Bentz-Hölzl
3.2.2. Der Entwurf der ICEF
3.2.3. Weitere Funktionsforderungen in der Literatur

4. Probleme und Grenzen eines IUGH

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis
6.1. Monographien
6.2. Aufsätze
6.3. Offizielle Dokumente
6.4. Artikel

1. Einleitung

„ Utopians have their value – nothing so wonderfully expands the imaginative horizons of human potentialities. “ (Isaiah Berlin)^[1]

Im Juni 2015 bei der Eröffnung einer Konferenz zu nachhaltiger Entwicklung forderte der ecuadorianische Präsident, Rafael Correa, die Gründung eines Internationalen Umweltgerichtshofs. Zur Begründung gab er an: „Die Südstaaten haben Finanzschulden in der reichen Welt, sind aber gleichzeitig Gläubiger einer Umweltschuld“ (dpa 2015). Ein solcher Gerichtshof würde Correa zufolge die Verantwortlichen der Umweltverschmutzung – die wohlhabenden Industriestaaten – in die Pflicht nehmen und für größere zwischenstaatliche Gerechtigkeit sorgen. Diese Forderung wiederholte Correa im Dezember 2015 auf der UN-Klimakonferenz in Paris. Dieser Gerichtshof solle die Macht haben, alle Angriffe auf die Umwelt zu sanktionieren (Lavinas 2015, S. 14). Diese an sich noble, aber auch utopisch wirkende Forderung wurde von den Medien zwar anerkannt, man sah jedoch Heuchelei, denn Correa verfolge in seinem Land Umweltaktivisten und umgehe dort internationale Übereinkommen zum Schutz natürlicher Ressourcen. So lautet auch das bittere Fazit eines Journalisten: „Statt einen Internationalen Gerichtshof zu fordern, könnte Präsident Correa selbst etwas für den Klimaschutz tun, indem er die Rechte von Umweltaktivisten und die bereits bestehenden internationalen Konventionen beachtet“ (ebd.). Wobei hier angemerkt werden muss, dass – sollte solch ein Internationaler Gerichtshof entstehen –, dieser durch seine Autorität wohl mehr Bindung und Durchschlagskraft haben würde als Umweltaktivisten und internationale Konventionen.

Diese Forderung nach einem Internationalen Umweltgerichtshof zeigt, dass das Thema – vor allem auch im Hinblick der Pariser UN-Klimakonferenz vergangenen Jahres – wieder aktueller denn je ist. Bereits seit Ende der 1980er Jahre werden immer wieder Forderungen nach einem solchen Gericht laut – sei es durch Wissenschaftler, Staatschefs oder Nicht-Regierungsorganisationen. Gerade in Zeiten der Entwicklung internationalen Umweltrechts, der stetig wachsenden Bedeutung des globalen Schutzes der Umwelt sowie des Bedarfs einer Reformierung des institutionellen Gefüges der internationalen Umweltpolitik für mehr Effizienz scheint ein Internationaler Umweltgerichtshof der richtige und entscheidende Weg (Lehmen 2015, S. 187f). Wie aber kann eine solche Institution in der Praxis aussehen? Wie stehen die Chancen für eine tatsächliche Gründung? Mit welchen Grenzen muss man rechnen? Was gibt es bereits für Einrichtungen, die sich mit Umweltrecht beschäftigen? Und können diese Erfolge vorweisen?

Folgende Arbeit geht diesen Fragen nach. Zunächst wird auf historische Forderungen und Gründe für einen Internationalen Umweltgerichtshof eingegangen, anschließend sollen denkbare Vorbilder sowie mögliche Funktionen und Strukturen einer solchen Einrichtung besprochen werden. Zuletzt werden die Grenzen dieses Vorhabens aufgezeigt.

2. Gründe für einen IUGH und Forderungen danach

In folgendem Abschnitt werden zunächst die Argumente für die Errichtung eines Internationalen Umweltgerichthofs erläutert, um danach Akteure und Bewegungen zu beschreiben, die bislang für eine solche Forderung eingetreten sind.

2.1. Das Hauptargument von der Wichtigkeit des Umweltschutzes

Das angeführte Hauptargument für die Etablierung eines Internationalen Umweltgerichthofs in der Literatur ist angesichts der äußerst kritischen Lage um das Klima und die Umwelt die absolute Notwendigkeit, mehr positive Entscheidungen für den Umweltschutz zu treffen, die Politik im Bereich Umwelt zu stärken, neue und effizientere Strukturen und Institutionen zu schaffen sowie das allgemeine Bewusstsein dafür zu stärken (Rest 1998, S. 66; Pedersen 2012, S. 550; Lehmen 2015, S. 187f). Dieses ver- und gestärkte Handeln muss auf globaler Ebene stattfinden, da es dabei auch um ein globales Problem geht: Missbrauch von kollektiven (Welt-)Gütern und natürlichen Ressourcen, grenzüberschreitende Auswirkungen von (Umwelt-)Verschmutzung, Umweltkatastrophen, die gleichzeitig mehrere Staaten betreffen, sowie lokale Effekte, die global sind, da sie mehrere Regionen auf der Welt gleichzeitig betreffen (Lehmen 2015, S. 187). Die Etablierung eines Internationalen Umweltgerichtshof wäre hier deshalb ein absolut wegweisender und essentieller Schritt in die richtige Richtung.

Dieses Argument ist zentral für alle Maßnahmen für den Umweltschutz bzw. gegen den Klimawandel und ist durch und durch moralischer Natur. Es müsse gehandelt werden, weil aus moralischer Sicht das menschliche Nicht-Handeln zu der Zerstörung der Umwelt und des Klimas sowie zu der Nicht-Beachtung und Ignoranz gegenüber den Lebensbedingungen nahliegender und zukünftiger Generationen führe. Auch Bentz-Hölzl spricht von einem Recht auf einen effektiven Klimaschutz, welches zukünftige Generationen hätten (Bentz-Hölzl 2014, S. 184). Aus moralischer Sicht ist deshalb ein Internationaler Umweltgerichtshof auch unverzichtbar. Rest formuliert es folgendermaßen:

„For the protection of the environment, the endangered global commons and the threatened or injured individuals in cases of transboundary/transnational pollution an International Environmental Court is indispensable “ (Rest 2000, S. 57).

Auch die International Court of the Environment Foundation bezieht sich auf dieses moralische und pflichtbewusste Argument: „Everyone has a fundamental right to the environment and an absolute duty to preserve life on earth for the benefit of present and future generations“ (ICEF 2012). So wäre eben auch die Hauptfunktion des Gerichts der Schutz der Umwelt und des Klimas als grundlegendes Menschenrecht im Namen der internationalen Gemeinschaft (ebd.). Die Argumentationsstruktur wird hier also noch einmal erweitert. Einerseits ist ein IUGH moralisch bedingt, andererseits soll er das Menschenrecht auf gesunde und saubere Umwelt und verträgliches Klima schützen. Das Recht auf Umweltschutz wird als Menschenrecht gewertet.

2.2. Weitere Argumente

Neben diesem zentralen Argument existieren zahlreiche weitere praktischere und detailreichere Gründe, die für einen Internationalen Umweltgerichtshof sprechen. Im Folgenden werden einige dieser Argumente angeführt.

Zunächst könnten die Anreize für Staaten zum „Trittbrettfahren“ durch ein solches Gericht entzogen werden. Bis jetzt haben einige Staaten etwa bei der Reduzierung von Treibhausgasausstößen die beschlossenen Vorgaben nicht eingehalten, weil sie sich daraus einen individuellen Nutzen erhofften, während die anderen Staaten die Verpflichtungen einhielten und so den Klimawandel doch (etwas) minderten. Möglich wurde dieses Verhalten gerade durch das Fehlen eines Sanktionsmechanismus. Ein IUGH würde dieses Verhalten grundlegend schmälern und auch das misstrauische Verhalten der Staaten zueinander mindern (Bentz-Hölzl 2014, S. 184–187). So argumentiert Bentz-Hölzl: „Um das gegenseitige Misstrauen zu begrenzen und Klimapolitik nicht länger der freiwilligen und kurzweiligen Zustimmung der Staaten auszusetzen, ist es notwendig, einen internationalen Gerichtshof zu installieren“ (ebd., S. 208).

Des Weiteren würde durch einen IUGH die Ineffizienz und beschränkte Befugnis des gegenwärtigen institutionellen Umweltpolitikgefüges verbessert werden (Pedersen 2012, S. 550) und es könnte die bestehenden internationalen Gerichte in Sachen Umwelt- und Klimafragen ablösen (Rest 1998, S. 63–66; Rest 2000, S. 34–58; Lehmen 2015, 188–190; Biermann/Simonis 1998, S. 16). So gesehen würde ein IUGH internationalem Umweltrecht neue Glaubwürdigkeit verleihen und dieses als eigene Rechtsdisziplin verankern.

Nicht zuletzt wäre es durch das Gericht auch möglich, nichtstaatliche und private Akteure in den Entscheidungsprozess miteinzubeziehen (Pedersen 2012, S. 551; Lehmen 2015, S. 183–185 u. S. 206f). Diese spielen beim Klima- und Umweltschutz eine immer wichtigere Rolle, vor allem Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs). Ein erster Schritt ist die konsequente Miteinbeziehung auf Konferenzen und Verhandlungen, der nächste schließlich das Recht, bei Umweltproblemen klagen zu können.

Allgemein erhofft man sich durch das Gericht eine bessere Umsetzung der beschlossenen Umwelt- u. Klimaverträge. Ein Beispiel wäre etwa die gerechte und gesicherte Umsetzung des Übereinkommens bei der UN-Klimakonferenz in Paris 2015. Dieses ist nur teilweise rechtlich verbindlich und Sanktionsmechanismen gibt es auch hier nicht. Außerdem ist es möglich, drei Jahre nach Inkrafttreten des Übereinkommens wieder auszusteigen (United Nations 2015, S. 31). Experten vermuten aber, dass kein Staat aufgrund internationalen Drucks und gegen den Widerstand seiner Bürger und der Wirtschaft aus der Vereinbarung aussteigen wird. Ob das wirklich so ist oder ein IUGH dafür mehr Gewissheit gesorgt hätte, wird sich in den nächsten Jahren zeigen.

2.3. Bisherige Akteure und Bewegungen

Die Forderungen nach einem Internationalen Umweltgerichtshof sind zahlreich. Beispiele dafür wären etwa ICEF North America, die American Bar Association, die Biopolitics International Organisation, Eurosolar, diverse Umweltinteressengruppen sowie einige Staaten (v.a. Entwicklungsländer). Die Anfänge machte dabei die nach der Tschernobyl-Katastrophe 1988 in Rom von Umweltjuristen und –verbänden sowie Richtern gegründete International Court Environment Foundation (ICEF) (Rest 2000, S. 39f u. 56). 1992 wurde sie im Hinblick auf die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro als NGO eingetragen. Der Gründung waren intensive Treffen von Experten unter der Schirmherrschaft des italienischen Richters Amedeo Postliglione (vom Obersten Kassationsgerichtshof in Rom) vorausgegangen. Wichtige Konferenzen fanden 1989 in Rom und 1991 in Florenz statt, um die Etablierung eines Internationalen Umweltgerichthofs voranzutreiben und einen handfesten Entwurf dafür zu entwickeln (Hinde 2003, S. 730). 1992 präsentierte ICEF schließlich einen Draft Statute of the International Environmental Agency and the International Court of the Environment, indem der Gerichtshof als permanente Institution gefordert wurde und Angaben zu Funktion, Struktur, Organisation gemacht wurden. 1999 wurde dieser Entwurf zu einem Draft Treaty for the Establishment of an International Court for the Environment weitergeführt. Dieser „Vertrag“ war noch genauer und detaillierter und machte Angaben zu Zusammensetzung, Aufgaben, Zuständigkeit, Aufbau und Finanzierung (ebd., S. 731ff).

Ein etwas jüngerer Akteur bei der Forderung nach einem Weltumweltgerichtshof ist die im Vereinigten Königreich ansässige NGO International Court of the Environment Coalition (ICE). Sie wurde 2008 im Vorfeld der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 gegründet und hat seitdem zahlreiche Seminare und Veranstaltungen zum Thema organisiert. Ziel ist es, an die Coalition for the International Criminal Court anzuknüpfen, die erfolgreich zur Errichtung des Internationalen Strafgerichtshof beigetragen hat (Pedersen 2012, S. 549). Auch die International Bar Association sprach sich in dem 2014 erschienenen Bericht Achieving Justice and Human Rights in an Era of Climate Disruption für einen Internationalen Umweltgerichtshof aus (IBA 2014, S. 13–15 u. 85f.). Der Bericht wurde mit Interesse in der Presse rezipiert (Vgl. Bawden 2014; Kennedy 2015).

3. Mögliche Gestaltungsszenarien eines IUGH

In diesem Abschnitt wird das Augenmerk auf die mögliche Architektur und Zuständigkeit eines Internationalen Umweltgerichtshof gelegt. Zunächst werden Institutionen, die sich bereits mit internationalem Umweltrecht beschäftigen, und existierende, praktische Vorbilder für so ein Gericht herangezogen, um anschließend denkbare Aufgaben und Strukturen zu skizzieren.

3.1. Bisherige Gerichte als Vorgänger bzw. Vorbilder

Im 20. und 21. Jahrhundert sind mehrere internationale Gerichte und globale Streitschlichtungsverfahren entstanden. Im Kontext einer Einrichtung eines Internationalen Umweltgerichtshofs ist es von Vorteil, sich ähnliche bereits bestehende Institutionen anzuschauen, u. a. der Internationale Gerichtshof (1946), den Internationalen Seegerichtshof (1996), den Internationalen Strafgerichtshof (1998 bzw. 2002) sowie der Ständige Internationale Schiedshof (1900).

3.1.1. Internationaler Gerichtshof

Der Internationale Gerichtshof (IGH) mit Sitz in Den Haag ist ein Organ der Vereinten Nationen (VN) und soll internationale Streitfälle beilegen. Er kann verbindlich über staatliche Streitigkeiten entscheiden und gleichzeitig für die VN und deren Sonderorganisationen Rechtsgutachten zu völkerrechtlichen Fragen anfertigen (Schubert/Klein 2011, S. 150f). Durch seine Allgemeinzuständigkeit kann der Gerichtshof auch über Streitigkeiten zu Umweltthemen entscheiden. 1993 wurde eine eigene Kammer für Umweltprobleme mit 7 Richtern eingerichtet, die mangels Anfragen 2006 aber wieder geschlossen wurde (Albus 2000, S. 264; Hockman 2010, S. 218; Bennouna 2011, S. 285). Das Urteil zum Gabcikovo-Nagymaros-Fall zwischen Ungarn und der Slowakei 1997 führte zu dem Konzept der Nachhaltigen Entwicklung. Das Gericht befand, dass zur Errichtung eines grenzüberschreitenden Vorhabens bzw. Betriebs umweltvölkerrechtliche Standards und Prinzipien berücksichtigen werden müssen (Lehmen 2015, S. 189; Albus 2000, S. 263). Auch das Urteil zum Fray-Bentos-Fall zwischen Uruguay und Argentinien 2010 hatte positive Folgen für die Rechtsprechung in Bezug auf Umweltprobleme (Bennouna 2011, S. 283). Positiv hervorzuheben ist, dass der IGH absolutes Recht (erga omnes) spricht, dass für alle Staaten gilt und nicht nur für die beteiligten Parteien (inter partes). Trotz dieser Teilerfolge gibt es jedoch mindestens vier Punkte, die eine komplette Zuständigkeit für Umweltthemen nicht zu lassen: das Fehlen wissenschaftlicher Expertise zum Thema sowie die fehlende Erfahrung der Richter, die Beschränkung auf Staaten und damit die Ausschließung von privaten und nichtstaatlichen Umweltorganisationen, das Fehlen von effizienten vorübergehenden Lösungen zu Umweltproblemen sowie die teils lange Dauer der Rechtsprechung, die für Umweltprobleme, bei denen schnell gehandelt werden muss, fatal sein kann (Lehmen 2015, S. 190; Bennouna 211, S. 285; Rest 2004, S. 12). Der IGH darf also theoretisch über die Auslegung und Umsetzung von internationalen Umweltverträgen und -standards entscheiden. Die größte Hürde besteht aber daraus, dass das Gericht nur richten darf, wenn Kläger und Beklagter damit einverstanden sind. Zur Auslegung von Umweltverträgen wird der IGH deshalb auch nicht verwendet (Biermann 1998, S. 16).

[...]

^[1] Berlin 2000, S. 12.