Erfolgreiches Scheitern des UN-Klimaschutzregimes

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Hauptteil
2.1 Problemaufriss Klimawandel
2.1.1 Anthropogener Klimawandel
2.1.2 Risiken durch den Klimawandel
2.1.3 Anpassungs- und Minderungsstrategien
2.2 Interdependenz und Regelungsbedarf im internationalen
Problemfeld Klimaschutz
2.3 Ineffektivität des UN-Klimaschutzregimes
2.3.1 Effizienz und Effektivität internationaler Regime
2.3.2 Dimensionen der Ineffektivität des UN-Klimaschutzregimes
2.3.3 Erklärung des Fortbestands des UN-Klimaschutzregimes
2.4 Das erfolgreiche Scheitern des UN-Klimaschutzregimes: 32-43 Theoretische Erklärungsansätze
2.4.1 Erklärungslücke der Regimetheorien
2.4.2 Alternative theoretische Erklärungsansätze

III. Schlussteil

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Mit der Unterzeichnung der Klimarahmenkonvention 1992 in Rio de Janeiro und mit der Inkraftsetzung derselben im März 1994 entstand seitens der Zivilgesellschaft die normative Erwartung auf die Herbeiführung eines wirksamen Klimaregimes unter dem Dach der Vereinten Nationen mit dem Ziel der Eindämmung des globalen Klimawandels. Bis zum heutigen Zeitpunkt konnte diese normative Erwartung bei breiten Teilen der Bevölkerung von den internationalen und nationalen Akteuren aufrechterhalten werden, auch wenn das UN-Klimaschutzregime bislang rein faktisch hinsichtlich der Stabilisierung des atmosphärischen Treibhausgasniveaus nahezu wirkungslos geblieben ist. Obwohl das 2015 verabschiedete Pariser Klimaschutzabkommen wieder neue Erwartungen hinsichtlich der Bereitstellung eines effektiven Klimaschutzes mithilfe von internationaler Kooperation produziert, ist es als höchst zweifelhaft anzusehen, ob das ambitionierte Ziel der Begrenzung des Anstiegs der globalen Durchschnittstemperaturen auf deutlich unter 2°C über dem vorindustriellen Niveau mithilfe der ausgearbeiteten institutionellen Grundlagen erreicht werden kann, zumal die Mitgliedschaft der USA als einer der Staaten mit den höchsten Treibhausgasemissionen aktuell in Frage gestellt wird.¹

Die vorliegende Arbeit versucht mithilfe der Forschungsfrage „Erfolgreiches Scheitern des UN-Klimaschutzregimes: Wodurch lässt sich der Fortbestand des UN-Klimaschutzregimes trotz bestehender Ineffektivität erklären?“ einen Beitrag zur Beantwortung der Fragen zu liefern, warum das UN-Klimaschutzregime trotz seiner permanenten Ineffektivität weiterhin fortbesteht, ob durch die Wirkungsschwäche des Regimes Sekundärnutzen realisiert werden und weshalb auch heute noch Erwartungen auf eine Lösung der Klimaproblematik mittels internationaler Kooperation reproduziert werden. Als stabil scheiterndes internationales Regime eignet sich das UN-Klimaschutzregime aufgrund der konstanten Verfehlung des Regelungsziels, welches in Artikel 2 der Klimarahmenkonvention verankert und durch das 2°C-Ziel noch weiter ausdifferenziert wurde, als Fallbeispiel für diese Arbeit sehr gut. Gleichzeitig bietet das Klimaregime als so genannter „crucial case“ im Rahmen einer deduktiven Einzelfallstudie auf Basis einer strukturierenden Inhaltsanalyse die Möglichkeit, die Thesen der rationalistischen Regimetheorie zu überprüfen, auf empirischer Ebene zu kontrastieren und nach alternativen theoretischen Zugängen zu suchen.

In der bisherigen wissenschaftlichen Debatte wurden die Stabilität des UN-Klimaschutzregimes und die Reproduktion von Hoffnungen auf einen Kooperationserfolg vor allem auf das Talent der betreffenden Politiker zurückgeführt, Politik auch im Falle faktischer Misserfolge symbolisch betreiben zu können und damit den Fortbestand des Regimes zu legitimieren.² Diese Annahme wird zwar durch die vorliegende Arbeit ebenfalls gestützt, jedoch werden auch weitere Kriterien identifiziert, die zum Fortbestand des UN-Klimaschutzregimes beitragen, sodass im Rahmen der Arbeit geschlussfolgert werden kann, dass das Klimaregime durch seine ganzheitliche Existenz weit über symbolische Politik hinausgeht wie auch dass durch seine Fortführung unter dem Zustand der Ineffektivität sogar konkrete Nutzenfunktionen erfüllt werden, welche teils unabhängig von der legitimatorischen Natur sind.³ Erstmalig wurden diese Thesen 2013 von Patrick Laurency in seinem Werk „Funktionen wirkungsschwacher Klimaschutzabkommen: Ursachen und Strategien der kontrafaktischen Stabilisierung politischer Zielerwartungen am Beispiel des UN-Klimaschutzregimes“ gebündelt, was sein Werk zu einer wertvollen Grundlage für diese Arbeit werden lässt. Aufgrund der veränderten empirischen Ausgangslage (Verabschiedung des Pariser Klimaschutzabkommens) macht eine erneute Konkretisierung der Thematik durchaus Sinn.

Dabei ist das Konzept des erfolgreichen Scheiterns in der wissenschaftlichen Diskussion nicht neu - allerdings existiert bislang vergleichsweise wenig Literatur zu dieser paradox wirkenden Logik.⁴ Die Idee hat zwar innerhalb der Debatte um das principal-agent-Modell in Ansätzen Anklang gefunden, das Konzept der permanent scheiternden Organisation wurde hier aber von Meyer und Zucker (1989) als Ausdruck von Informationsasymmetrien zwischen Organisationseigentümern (principals) und ihren Managern (agents) charakterisiert. Auch Eitel (2004) und Seibel (1994, 1996) haben sich mit dem Phänomen von low-performance-high-persistence-Organisationen auseinandergesetzt, wobei Seibel schlussfolgert, dass Ineffizienz im non-profit-Sektor durch geringe technische Effizienzanforderungen und aufgrund der fehlenden Gewinnorientierung ideologisch gerechtfertigt werden kann. Erstmalig auf die internationale Politik übertragen wurde die Logik des erfolgreichen Scheiterns durch Laurency (2000) und Seibel (2008), welche die Aufrechterhaltung ineffektiver, institutioneller Strukturen auf die Notwendigkeit einer symbolischen Bewältigung normativer Anforderungen zurückführen.⁵

Mithilfe der vorliegenden Arbeit soll aufbauend auf der bisherigen Literatur aufgezeigt werden, dass sich der Fortbestand des UN-Klimaschutzregimes über die Erfüllung einer symbolischen Funktion hinaus noch durch weitere Faktoren erklären lässt, beispielsweise durch die Erfüllung konkreter Nutzenfunktionen, die durch den Zustand der Ineffektivität erst ermöglich werden, und dass im Gegensatz zu der Annahme der rationalistischen Regimetheorie, regelgeleitete Kooperation nicht immer automatisch zu einem wirksamen internationalen Regime führen muss, sondern Wirkungsschwäche auch aus der Ineffektivität von Kooperationsnormen entstehen kann. Der Beitrag der Arbeit zur wissenschaftlichen Debatte ist insofern relevant, weil im Rahmen der Arbeit nicht nur verschiedene theoretische Konzepte verknüpft und auf die internationale Politik übertragen werden, sondern auch das im Kontext der internationalen Beziehungen bislang wenig diskutierte Prinzip des erfolgreichen Scheiterns aufgegriffen wird - die Begrifflichkeit des „Scheiterns“ bezieht sich im Kontext der Arbeit dabei auf die mangelnde Problemlösungsfähigkeit eines internationalen Regimes, während mit dem Begriff „erfolgreich“ die Realisierung von Sekundärnutzen trotz oder gerade wegen einer andauernden Unwirksamkeit gemeint ist.

Gerade wegen der immer drängender werdenden Problematik des zunehmenden Anstiegs der globalen Erwärmung wie auch der teils schon ersichtlichen Folgen des Klimawandels und der parallelen Wirkungsschwäche des UN-Klimaschutzregimes spielt die wissenschaftliche Forschung im Bereich der internationalen Beziehungen über die Voraussetzungen wirksamer internationaler Kooperation eine wichtige Rolle: Hierbei ist es durchaus auch sinnvoll, die Gründe dafür zu erforschen, inwiefern von Akteuren auf internationaler Ebene Sekundärnutzen bei der Verfehlung des eigentlichen Regelungsziels internationaler Regime erzielt werden und ob Akteure deshalb aktiv ineffektive Mechanismen reproduzieren. Aufgrund des begrenzten Umfangs der Arbeit liegt der Fokus darum ausschließlich auf der Erklärung des Fortbestands des UN-Klimaschutzregimes trotz bestehender Ineffektivität und nicht auf der Bündelung von Strategien, die zur Verbesserung des Wirkungsgrads des Regimes beitragen können, zumal in diesem Bereich bereits eine Vielzahl von Forschungsliteratur veröffentlicht wurde.

Der Arbeit liegt die hypothetische Annahme zugrunde, dass Nutzen durch den Bestand internationaler Regime auch unabhängig von dem Aspekt der Lösung des Kooperationsproblems realisiert werden kann, sodass wirkungsschwache internationale Regime dementsprechend nicht nur aus einer symbolischen Funktion heraus bestehen, sondern auch nutzenorientierte Funktionen inne haben können. Daraus lassen sich zwei weitere, für diese Arbeit grundlegende Hypothesen ableiten: Die Stabilität internationaler Regime hängt nicht nur von der Erreichung des Regelungsziels ab, sondern auch von anderen zu untersuchenden Faktoren; und eine mangelhafte Problemlösungskapazität eines internationalen Regimes kann von den Regimeteilnehmern unter Umständen erwünscht sein, wenn die Unwirksamkeit des Regimes zur Realisierung von Sekundärnutzen beiträgt.

Zur Erläuterung dieser Hypothesen am Beispiel des UN-Klimaschutzregimes setzt sich der erste Abschnitt des Hauptteils zunächst einführend mit dem interdisziplinären Problemfeld des Klimawandels auseinander, indem der natürliche von dem anthropogenen Klimawandel auf Grundlage des aktuellen wissenschaftlichen Stands der Klimaforschung abgegrenzt wird und die jetzigen und zukünftigen Risiken der globalen Erwärmung auf Basis des Fünften Syntheseberichts des Weltklimarats von 2014 verdeutlicht werden, um im Anschluss daran auf die beiden politischen Strategien der Anpassung und Minderung einzugehen und deren Grenzen und politischen Stellenwert aufzuzeigen. Der darauf folgende Abschnitt führt in das Problemfeld des Klimaschutzes als globales öffentliches Gut, welches von Marktversagen und globaler Interdependenz geprägt ist, ein und erläutert die Notwendigkeit regelgeleiteter internationaler Kooperation mithilfe der Tragödie der Allmende, des Trittbrettfahrerproblems und des Gefangenendilemmas.

Im anschließenden Kapitel wird die Ineffektivität des UN-Klimaschutzregimes anhand von Ausschnitten der empirischen Verhandlungsgeschichte konkretisiert, wobei zunächst in die Charakteristika internationaler Regime deskriptiv eingeführt wird, um danach eine Unterscheidung zwischen den Begrifflichkeiten der Effizienz und Effektivität vorzunehmen. Auf Basis der Definition, dass die Ineffektivität internationaler Regime vor allem anhand einer mangelnden Erreichung des Regelungsziels gemessen werden kann, werden die verschiedenen Dimensionen der Ineffektivität des empirischen Fallbeispiels im folgenden Abschnitt thematisiert. Hierbei wird deutlich, dass sich die Wirkungsschwäche des Regimes nicht (nur) aus der mangelnden Regeleinhaltung, sondern insbesondere aus der mangelhaften Konstruktion der institutionalisierten Kooperationsnormen innerhalb des Kyoto-Protokolls und des Pariser-Abkommens, der Heterogenität der Mitgliedstaaten und der Kollision von den Werten des Klimaschutzes mit den Normen des Freihandels ergibt. Mithilfe des anschließenden Abschnitts werden vier Variablen ausfindig gemacht, die den Fortbestand des UN-Klimaschutzregimes trotz der bestehenden Ineffektivität erklären - die abhängige Variable wird hierbei durch die regelmäßigen Verhandlungen und die Ausarbeitung zweier Klimaabkommen operationalisiert. Zum einen spielt die Wahrnehmung des Klimawandels als politisches Problemfeld, das internationale Lösungen erfordert, welche in den letzten Jahren durch die zunehmenden wissenschaftliche Debatte und die zivilgesellschaftliche Aufklärung über die anthropogen verursachte globale Erwärmung massiv gestiegen ist, eine entscheidende Rolle, wieso das Klimaregime weiter existiert, da deswegen auch der gesellschaftliche Druck auf die politischen Entscheidungsträger zur Lösung des Klimaproblems angestiegen ist. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit auf internationaler Ebene trotz der Ineffektivität des UN-Klimaschutzregimes zumindest eine Politik der Gesten zu betreiben, um die gesellschaftliche Legitimation nicht zu verlieren, weshalb das Klimaregime auch eine symbolische Funktion erfüllt. Weiterhin hilft das neoinstitutionalistische Konzept des Schattens der Zukunft bei der Erklärung des Fortbestands des Regimes: Weil internationale Akteure mit einer Vielzahl von Kooperationszusammenkünften in unterschiedlichen Politikbereichen konfrontiert sind, berücksichtigen sie schon im Voraus potenzielle Nachteile in anderen Politikfeldern, die eine Nichtkooperation im Gebiet des Klimaschutzes zur Folge haben könnte; dementsprechend steigt die Chance für Kooperation im Rahmen des Klimaregimes an. Neben den Variablen der Problemwahrnehmung, der symbolischen Funktion und dem Schatten der Zukunft realisieren Akteure durch die Teilnahme am UN-Klimaschutzregime konkrete Nutzenfunktionen, was eine Mitgliedschaft auch unabhängig von dem Bestreben, das Regelungsziel zu erreichen und damit wirksamen Klimaschutz zu gewährleisten, für manche Mitgliedstaaten lukrativ macht. Im Verlauf der Arbeit wird aufgezeigt, dass insbesondere durch die ineffektiven Mechanismen des Kyoto-Protokolls, wie den Clean-Development-Mechanismus, die Möglichkeit für einen Teil der Mitgliedstaaten des Klimaregimes besteht, wirtschaftliche Vorteile gerade dann zu realisieren, wenn die institutionalisierten Kooperationsnormen im Hinblick auf die Realisierung des Regelungsziel nicht wirksam funktionieren.

Im anschließenden Theorieteil stellt sich die Frage, inwiefern die Erkenntnisse der Arbeit von der rationalistischen Regimetheorie gestützt werden können und welche alternativen Erklärungsansätze bestehen. Da hier aus der Regeleinhaltung auf Basis eines funktionsfähigen Sanktionssystems automatisch die Erfüllung des Kooperationsziels geschlussfolgert wird und Ineffektivität nur durch das Brechen von ansonsten effektiven Regeln denkbar ist, können die empirischen Befunde der Arbeit durch die rationalistische Regimetheorie und deren Theorieströmungen nicht erklärt werden, denn innerhalb des UN-Klimaschutzregimes ergibt sich die Ineffektivität bereits aus den mangelhaft konstruierten Kooperationsnormen heraus. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird diese Theorielücke durch Anleihen aus dem neuen Institutionalismus und die Thesen Niklas Luhmanns in seinem Werk „Rechtssoziologie“ geschlossen. Institutionen stellen im neuen Institutionalismus für Akteure auf internationaler Ebene Mittel dar, um Komplexität abzubauen und somit zu rationalem und angemessenen Handeln zu verhelfen - wenn die Erfordernisse der technischen und institutionellen Umwelt dabei nicht übereinstimmen, existiert die Möglichkeit einer Abkopplung beider Ebenen mithilfe einer geeigneten Semantik. Niklas Luhmann erachtet die sprachliche Symbolik ebenfalls für geeignet, um durch Enttäuschungserklärungen normative Verhaltenserwartungen kontrafaktisch zu stabilisieren. Schlussfolgernd kann das UN-Klimaschutzregime als erfolgreich scheiternd charakterisiert werden, denn innerhalb des Regimes kam es in der Vergangenheit immer wieder zur Legitimierung des Fortbestands durch die kontrafaktische Stabilisierung der normativen Erwartungen einer wirksamen Klimaschutzallianz mithilfe der Verwendung von Hochwertwörtern, Vagheitsbegriffen, symbolischem Handeln und der Verzerrung wissenschaftlicher Erkenntnisse, um Nutzenvorteile durch die Existenz des Klimaregimes zu erzielen.

II. Hauptteil

2.1 Problemaufriss Klimawandel

Durch industrielle Prozesse, die Verbrennung fossiler Rohstoffe, die Entwaldung und Landnutzung ist die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre seit der Industriellen Revolution von ca. 280 auf etwa 400 ppm (parts per million) angestiegen. Dies hat aufgrund des dadurch veränderten Strahlungshaushalts der Erde gleichermaßen auch zu einer langfristigen Erhöhung der globalen Mitteltemperatur geführt.⁶

Die vielfältigen Folgen des anthropogenen Klimawandels, beispielsweise die Erhöhung des Meeresspiegels, die Verschiebung von Lebensräumen sowie Klima- und Vegetationszonen und der Anstieg von Wetterextremen, machen vor nationalen Grenzen nicht halt und können nur in internationaler Zusammenarbeit wirkungsvoll einschränkt werden. Umso von größerer Relevanz sind politische Lösungen, welche die globale Dimension des Klimawandels berücksichtigen und auf internationaler Ebene ansetzen.

Die folgenden einleitenden Abschnitte verdeutlichen die Problematik des anthropogen verursachten Klimawandels deskriptiv und zeigen die Notwendigkeit internationaler politischer Lösungen auf, um eine Grundlage für die daraufhin folgenden analytischen Kapitel zu schaffen und um in den wissenschaftlichen Diskurs um die Klimaproblematik einzuführen.

2.1.1 Anthropogener Klimawandel

Im Gegensatz zur Wetterforschung, die sich mit einzelnen Wetterphänomenen innerhalb kurzer Zeiträume auseinandersetzt, befasst sich die Klimaforschung mit mehrjährigen Bezugszeiträumen, der Untersuchung von einzelnen Standorten oder großflächigen Regionen auf Basis von gemittelten Größen, zum Beispiel der Jahresmitteltemperatur, mit dem Ziel die Funktionsweise des Klimasystems wie auch das Abweichen von Mittelwerten zu analysieren. In der Klimaforschung wird der natürliche Treibhauseffekt, welcher für das Leben auf der Erde überlebenswichtig ist und die stabilen Temperaturen auf unserem Planeten verursacht, von dem anthropogenen Klimawandel abgegrenzt.

Als Energiequelle „beliefert“ die Sonne unseren Planeten mit Strahlung, die wiederum im Klimasystem der Erde für die Umwandlung in Wärme unter anderem mittels der Verteilung über die Ozeane und die Atmosphäre verwendet wird. Die Strahlungsbilanz der Erde wird von Veränderungen der Konzentration der Treibhausgase, als exemplarisch zu nennen sind hier Wasserdampf, Kohlenstoffdioxid, Methan und Stickstoffoxid, welche in der Atmosphäre abgelagert werden und ein natürlicher Bestandteil dieser sind, beeinflusst, indem sie kurzwellige Sonneneinstrahlung zur Erde gelangen lassen. Auf der anderen Seite erhöht sich die Temperatur auf der Erde ebenfalls dadurch, dass die Treibhausgase einige der von der Erdoberfläche umgewandelten Wärmestrahlen durch Absorbierung daran hindern, ins Weltall zu gelangen. Dieser Prozess wird auch als Wärmestau bezeichnet - wäre dieser natürliche Schutzschild nicht vorhanden, läge die globale Mitteltemperatur nicht bei ca. 15°C, sondern bei ungefähr -18°C; dieser zu eben beschriebene Prozess wird als natürlicher Treibhauseffekt bezeichnet.⁷

Aus historischer Perspektive lassen sich stets Veränderungen des Klimas in der Erdgeschichte beobachten. Seit der industriellen Revolution ist der Anteil der Treibhausgase in der Atmosphäre jedoch erheblich gestiegen: Dementsprechend nimmt auch die Kapazität zur Wärmespeicherung des natürlichen Schutzschilds parallel dazu zu - der natürliche Treibhauseffekt wird also verstärkt. Dieser Vorgang führt zu einer weiteren nachhaltigen Erhöhung der Temperatur auf der Erde und wird in der Klimaforschung als anthropogener Treibhauseffekt bezeichnet, weil sich als hierfür ursächlich maßgeblich menschliches Verhalten, wie veränderte Landnutzungsformen, großflächige Rodungen oder auch industrielle Prozesse, ausmachen lässt. Obwohl Klimaänderungen zweifelsohne vielfältige teils auch natürliche Ursachen haben können, deuten etliche Indizien auf einen durch menschliche Aktivitäten verursachten Klimawandel hin: Wissenschaftliche Befunde haben ergeben, dass sich die Treibhausgasemissionen allein zwischen 1970 und 2004 durch menschliches Verhalten um 70 Prozent erhöht haben.⁸ Im Fünften Synthesebericht des Weltklimarats (IPCC) von 2014 wird eine Erwärmung der global gemittelten kombinierten Land- und Ozean-Oberflächentemperaturen von 0,85°C (von 0,65 auf 1,06°C) über den Zeitraum von 1880 bis 2012 angegeben - zu diesen Zahlen nimmt der Weltklimarat wie folgt Stellung:

„Der Einfluss des Menschen auf das Klimasystem ist klar und die jüngsten anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen sind die höchsten in der Geschichte. “⁹

Diese Thesen werden ebenso durch das Beispiel des Kohlenstoffdioxids unterstützt: Die hohe Konzentration an Kohlenstoffdioxid in der Atmosphäre, welche sich durch die Zunahme der Verbrennung fossiler Energieträger erklären lässt, ist die höchste in 10.000 Jahren und vermutlich in der Geschichte des Menschen einmalig. Parallel ist auch bei fast allen anderen Treibhausgasen ein kontinuierlicher Anstieg der Konzentration in der Atmosphäre zu beobachten, einzig der Wert der Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) wurde infolge der Inkraftsetzung des Montrealer Protokolls reduziert.¹⁰

2.1.2 Risiken durch den Klimawandel

Mit der Zunahme des anthropogenen Treibhauseffekts gehen einige langfristige Änderungen des Klimasystems auf der Erde einher - daraus resultiert der Begriff des Klimawandels. Die Folgen des Klimawandels werden auch von sozioökonomischen Faktoren, wie der weltweiten Bevölkerungsentwicklung, dem Konsumverhalten und dem Energieverbrauch, beeinflusst, welche auf den Ausstoß von Treibhausgasen einwirken und damit auch auf die Erhöhung der globalen Mitteltemperatur Einfluss nehmen.¹¹ Aufgrund der Notwendigkeit des Einbezugs dieser Variablen fallen exakte Prognosen über die zukünftigen Folgen des Klimawandels und die Risiken für die Lebensbedingungen auf der Erde schwer.

Dennoch zeigen die schon erfolgten klimatischen Veränderungen bereits erste Auswirkungen: Nach Aussagen des Weltklimarats existieren die umfassendsten Nachweise für die Folgen des Klimawandels hinsichtlich der natürlichen Systeme. So wird laut IPCC beispielsweise die Quantität und Qualität von Wasserressourcen durch die Änderungen von Niederschlägen und Schneeschmelzen beeinträchtigt; weiterhin zeigen sich Veränderungen hinsichtlich der Lebensweise und Population von terrestrischen und marinen Arten wie auch Süßwasserarten als reaktives Verhalten auf den andauernden Klimawandel. Außerdem ist nach Angaben des IPCC’s ein Anstieg an warmen Tagen und Nächten sowie Hitzewellen, aber auch an zunehmenden Starkniederschlagsereignissen zu beobachten.

Die Häufung extremer klimatischer Ereignisse machen die Verwundbarkeit und Exposition einiger Ökosysteme und Systeme des Menschen gegenüber Klimaschwankungen bereits heute deutlich, sodass der Weltklimarat zu folgendem Fazit kommt:¹²

„Fortgesetzte Emissionen von Treibhausgasen werden eine weitere Erwärmung und langanhaltende Änderungen aller Komponenten des Klimasystems verursachen und damit die Wahrscheinlichkeit von schwerwiegenden, weitverbreiteten und irreversiblen Folgen für Menschen und Ökosysteme erhöhen. (…) Es ist sehr wahrscheinlich, dass Hitzewellen häufiger auftreten und länger andauern werden und dass extreme Niederschlagsereignisse in vielen Regionen an Intensität und Häufigkeit zunehmen. Der Ozean wird sich weiterhin erwärmen und versauern, und der mittlere globale Meeresspiegel wird weiterhin ansteigen.“¹³

Diese sich verändernden Klimaverhältnisse gehen mit Risiken verschiedenster Art einher, welche teilweise nur bestimmte Regionen betreffen können, während wiederum andere Folgen für das ganze Leben auf der Erde haben könnten. Ein Großteil der biologischen Arten ist aufgrund des Klimawandels im 21. Jahrhundert von dem Risiko des Aussterbens bedroht - dies hat folglich auch Konsequenzen für die Ernährungssicherheit, insbesondere im Bereich der Fischereiproduktivität ist daher mit hohen Einbußen zu rechnen. Auch die Wasserressourcen sind durch den Klimawandel gefährdet, da sich die erneuerbaren Oberflächen- und Grundwasserressourcen in vielen subtropischen Regionen voraussichtlich verringern werden, was den Wettbewerb um Wasser zwischen den unterschiedlichsten Akteuren erhöhen würde. Vor allem in Entwicklungsländern steigt mit der zunehmenden globalen Erwärmung auch das Risiko für gesundheitliche Probleme an.

Die prognostizierte Zunahme von Extremwetterereignissen und der Meeresspiegelanstieg einhergehend mit dem fortschreitenden Klimawandel stellt schlussfolgernd nicht nur eine Gefahr für Menschen und Ökosysteme dar, sondern gefährdet ebenfalls die Existenz von Infrastrukturen, Vermögenswerten und Ökonomien. All diese Faktoren begünstigen auch das Risiko für die verstärkte Vertreibung von Menschen aus ihrer Heimat.¹⁴

Der Weltklimarat hat in dem Synthesebericht zur Klimaänderung von 2014 mithilfe einer Szenarienanalyse die potenziellen Folgen für Menschen und Ökosysteme für den Zeitraum nach 2100 bei andauernder globaler Erwärmung konkretisiert. Die Risiken für abrupte und irreversible Änderungen steigen demnach mit andauerndem Klimawandel an - auch eine Stabilisierung der mittleren globalen Oberflächentemperatur führt nach dem IPCC nicht zu einer sofortigen Stabilisierung des Klimasystems. So ist mit einem Anstieg des Meeresspiegels, einer Versauerung des Ozeans und einer Beeinträchtigung der marinen Arten sowie mit den damit verbundenen Risiken für die Lebensbedingungen auf dem Planet Erde auch langfristig weiter zu rechnen.¹⁵

Konkretere Prognosen sind von der Höhe des Ausstoßes von Treibhausgasemissionen abhängig, fallen aber auch aufgrund der vielen intervenierenden sozioökonomischen Faktoren schwer. Eine Abschätzung der volkswirtschaftlichen, durch den Klimawandel verursachten Kosten ist anhand der gängigen Folgenprognosen nur schwer durchführbar. Es ist jedoch sehr wahrscheinlich, dass die Kosten für eine Vielzahl der Entwicklungs- und Schwellenländer im Vergleich zu den Industriestaaten weitaus höher ausfallen, weil diese prognostisch am stärksten vom Klimawandel betroffen sein werden.¹⁶

2.1.3 Anpassungs- und Minderungsstrategien

Der Weltklimarat definiert Anpassung und Minderung als komplementäre Strategien, um die Risiken des Klimawandels zu verringern und zu bewältigen.¹⁷ Welcher Temperaturanstieg für das Leben auf der Erde verkraftbar ist, ist durchaus umstritten, denn bis zu einem gewissen Grad ist eine Anpassung an den Klimawandel möglich. Beispiele für Anpassungsstrategien stellen erhöhte Deiche, der Ausbau des Küstenschutzes oder gezielte Bewässerungssysteme dar. Bei einer ungebremsten Fortschreitung des Klimawandels ist es jedoch absehbar, dass nach einem Anstieg der Kosten zumindest in einigen Regionen der Welt die Grenzen der Anpassung erreicht sein werden; das trifft exemplarisch unter anderem auf die Bewohner der Antarktis oder auf kleine Inselstaaten zu. Der Einsatz von Anpassungsmaßnahmen ist daher eher als kurz- oder mittelfristige Strategie geeignet¹⁸, kann aber zur Erhaltung der Ökosysteme und der Vermögenssicherung wie auch zum Wohlergehen der Bevölkerungen beitragen, zum Beispiel durch die Verringerung der Verwundbarkeit gegenüber Klimaschwankungen. Weitere Merkmale von Anpassungsstrategien sind deren Kontext- und Ortsabhängigkeit und die Abhängigkeit von gesellschaftlichen Werten, Zielen und Risikoeinschätzungen.¹⁹

Ohne zusätzliche Minderungsbemühungen wird der Klimawandel voraussichtlich zum Ende des 21. Jahrhunderts zu weitverbreiteten und irreversiblen Folgen führen. Minderung und Anpassung fungieren als sich ergänzende Ansätze: Während Anpassungsvorteile bereits im Umgang mit den aktuellen und zukünftigen Folgen der globalen Erwärmung realisiert werden können, können Minderungsmaßnahmen die Risiken des Klimawandels durch die Abschwächung der globalen Erwärmung reduzieren - hierbei können die potenziellen Folgen des anthropogenen Treibhauseffekts beispielsweise durch Einschnitte in den Treibhausgasemissionen entscheidend verringert werden. Aufgrund des Wachstums der Weltbevölkerung und der ökonomischen Aktivitäten ist ohne die Ergreifung von Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasen mit einer weiteren Erhöhung der globalen Mitteltemperatur zu rechnen, falls es nicht zum erfolgreichen Einsatz bahnbrechender Schlüsseltechnologien wie Climate Engineering kommt.

Anpassungs- und Minderungspotenzial besteht in quasi allen Sektoren: Das schafft die Möglichkeit integrierter Ansätze sowohl hinsichtlich der parallelen Einbindung in unterschiedlichen Sektoren als auch bezüglich der Verbindung mit anderen gesellschaftlichen Zielen, zum Beispiel durch den Einsatz von Subventionen auf wirtschaftlicher Ebene.²⁰ Die Umsetzung von Minderungsstrategien sollte sich allerdings am 2°C-Ziel der internationalen Politik orientieren, nach welchem die globale Erwärmung eine Erhöhung von 2°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau nicht überschreiten sollte; das Pariser Klimaabkommen legt sogar ein noch ambitionierteres Ziel von 1,5°C als wünschenswert fest.²¹

Schlussfolgernd existiert eine Vielzahl von Anpassungs- und Minderungsoptionen, die durch den kombinierten Einsatz bei der Bewältigung des Klimawandels helfen kann. Durch effektive Institutionen; politische Steuerung und Kooperation; Innovation und Investitionen; nachhaltige Existenzgrundlagen sowie individuelle Lebensstilentscheidungen kann die Umsetzung dieser begünstigt werden. Der Erfolg von Minderungsstrategien hängt jedoch insbesondere von internationaler Zusammenarbeit ab, wie in dem folgendem Abschnitt noch ausführlicher erläutert wird, während Anpassung primär auf Ergebnisse auf lokaler, regionaler oder nationaler Ebene abzielt. Die Verknüpfung diverser klimapolitischer Strategien auf unterschiedlichen Ebenen eröffnet allerdings sowohl potenzielle Effizienzvorteile als auch die Koordination über einzelne Entscheidungsebenen hinweg.²²

2.2 Interdependenz und Regelungsbedarf im internationalen Problemfeld Klimaschutz

Eines der konstitutivsten Elemente der Klimaproblematik ist die Tragedy of the Commons, welche die Beobachtung kennzeichnet, dass frei verfügbare, aber begrenzte Ressourcen wie die Bereitstellung von Klimaschutz, durch Übernutzung bedroht sind.²³ Klimaschutz lässt sich nach Kaul, Grunberg und Stern als globales öffentliches Gut einordnen, welches sowohl die Kriterien der Nicht-Rivalität als auch der Nicht-Exklusivität erfüllt und dessen Nutzen sich auf Länder, Menschen und Generationen erstreckt. Nicht-Rivalität existiert insoweit, dass durch das Profitieren von Klimaschutzmaßnahmen nicht die Teilhabe anderer Akteure am Klimaschutz beschränkt wird, während Nicht-Exklusivität durch die globale Wirkung von Klimaschutzmaßnahmen unabhängig vom ortsabhängigen Beitrag der Akteure besteht.²⁴ Als global öffentliches Gut ist Klimaschutz dementsprechend durch Marktversagen gekennzeichnet, denn die Bereitstellung eines global öffentlichen Gutes spiegelt eine problematische soziale Situation wider, in welcher kein Akteur vom Konsum dieses Gutes ausgegrenzt werden kann, auch wenn er keinen Beitrag zum Erhalt des Gutes leistet.²⁵

In Bezug auf den Ausstoß von Treibhausgasen lässt sich schlussfolgern, dass ausschließlich die gesamte Schadstoffmenge in der Atmosphäre bei der Verursachung von Schäden durch den Klimawandel eine Rolle spielt, jedoch nicht der örtliche Ursprung der ausgestoßenen Treibhausgase. Im Umkehrschluss führt die Reduktion von Treibhausgasen innerhalb eines Staates nur dann ebenfalls zu einer Verminderung von Treibhausgasen in der Atmosphäre, wenn nicht anderenorts eine Erhöhung der Emissionen stattfindet.²⁶ Die Treibhausgasemissionen sind dementsprechend durch ihren regional divers gestreuten Ausstoß nicht im Alleingang zu senken; gleichzeitig existiert eine asymmetrische Verteilung der Anpassungskosten an den Klimawandel, das heißt nicht jeder Staat besitzt dieselben Kapazitäten, um sich an die globale Erwärmung anzupassen und nicht in jedem Staat sind die gleichen Anpassungsmaßnahmen nötig.

Aufgrund des Gemeinschaftsgüterproblems kann kein Staat von der Anteilnahme an den Klimaschutzmaßnahmen anderer Staaten ausgeschlossen werden.²⁷ Hierdurch entsteht im Sinne des rationalen Menschenbildes des homo oeconomicus der augenscheinlich nutzenmaximierende Anreiz, von den Emissionsminderungen anderer Staaten profitieren zu wollen ohne selbst einen Beitrag zum Klimaschutz zu leisten, das sogenannte Trittbrettfahren, da das Handeln der anderen Staaten im Sinne der Erhaltung des globalen öffentlichen Guts keinesfalls garantiert und nur unzureichend überprüfbar ist.

Spieltheoretisch wird diese Ausgangslage auch als Gefangen-Dilemma bezeichnet, in welcher es für Akteure rational sinnvoll erscheint, nicht zur Produktion eines Kollektivguts (hier: Klimaschutz) beizutragen, was zu einer quantitativ unzureichenden Bereitstellung des globalen öffentlichen Guts führt.²⁸ Am Beispiel des Klimaschutzes lässt sich das Gefangenendilemma wie folgt erklären: Ein effektiver Klimaschutz kann nur durch die Kooperation der größten Emittenten, beispielsweise China oder die USA, realisiert werden, welche sich parallel dazu in einer wirtschaftlichen Wettbewerbssituation befinden. Werden nur von einem Staat Klimaschutzmaßnahmen auf Kosten seiner wirtschaftlichen Produktivität ergriffen, gewinnen die anderen Staaten sowohl hinsichtlich der wirtschaftlichen Wettbewerbssituation als auch durch die Anteilnahme am Klimaschutz des anderen Staates (Trittbrettfahren). Kümmert sich allerdings kein Staat um den Klimaschutz, bleibt das Problem zwar bestehen, aber auch die Ausgaben für den Klimaschutz fallen zumindest vorerst für alle Akteure weg. Effektiver Klimaschutz kann demnach nur dann erzielt werden, wenn alle Akteure sich zur gemeinschaftlichen Kooperation bereit erklären.²⁹ Diese sozial

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¹ Bundesministerium für Umwelt. Die Klimakonferenz in Paris. https://www.bmu.de/themen/klima-energie/klimaschutz/internationale-klimapolitik/pariser-abkommen/. Letzter Zugriff: 30.04.2018.

² Böhringer, Christoph und Carsten Vogt. 2002 . Dismantling of a Breakthrough: The Kyoto-Protocol – Just Symbolic Policy. Mannheim: ZEW Discussion Paper: No. 02-25. 15.

³ Laurency, Patrick. 2013. Funktionen wirkungsschwacher Klimaschutzabkommen: Ursachen und Strategien der kontrafaktischen Stabilisierung politischer Zielerwartungen am Beispiel des UN-Klimaschutzregimes. Wiesbaden: Springer VS. 19f.

⁴ Rouleau, Linda, Gagnon, Stephanie und Charlotte Cloutier. 2008. Revisiting permanently failing Organizations: A practice Perspective. In: Les Cahiers de Recherche du GePS. Hrsg. von der Groupe d’Etudes sur la Practique de la Strategie (Montreal): Vol. 2, No. 1. 1-38. 3.

⁵ Quellen zur Literaturdiskussion siehe Literaturverzeichnis

⁶ Edenhofer, Ottmar und Michael Jakob. 2017. Klimapolitik: Ziele, Konflikte, Lösungen. München: Verlag C. H. Beck. 10.

⁷ Bentz-Hölzl, Janine. 2014. Der Weltklimavertrag: Verantwortung der internationalen Gemeinschaft im Kampf gegen den Klimawandel. Wiesbaden: Springer VS. 35f.

⁸ Itzenplitz, Anja. 2012. Klimaschutz als nationales und internationales Politikfeld: Zwischenstaatliche Kooperation und nationalstaatliche Implementierung. Lohmar, Köln: Josef Eul Verlag. 6ff.

⁹ International Panel on Climate Change. 2014. Klimaänderung 2014. Synthesebericht. http://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/deutch/IPCC-AR5_SYR_barrierefrei.pdf. Letzter Zugriff: 28.02.18. 2.

¹⁰ Bentz-Hölzl, Janine. 2014. Der Weltklimavertrag: Verantwortung der internationalen Gemeinschaft im Kampf gegen den Klimawandel. Wiesbaden: Springer VS. 36f.

¹¹ Vgl. a. a. O. 37.

¹² International Panel on Climate Change. 2014. Klimaänderung 2014. Synthesebericht. http://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/deutch/IPCC-AR5_SYR_barrierefrei.pdf. Letzter Zugriff: 28.02.18. 6ff.

¹³ Vgl. a. a. O. 8, 10.

¹⁴ Vgl. a. a. O. 13ff.

¹⁵ Vgl. a. a. O. 16f.

¹⁶ Itzenplitz, Anja. 2012. Klimaschutz als nationales und internationales Politikfeld: Zwischenstaatliche Kooperation und nationalstaatliche Implementierung. Lohmar, Köln: Josef Eul Verlag. 16.

¹⁷ International Panel on Climate Change. 2014. Klimaänderung 2014. Synthesebericht. http://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/deutch/IPCC-AR5_SYR_barrierefrei.pdf. Letzter Zugriff: 28.02.18. 17.

¹⁸ Edenhofer, Ottmar und Michael Jakob. 2017. Klimapolitik: Ziele, Konflikte, Lösungen. München: Verlag C. H. Beck. 13f.

¹⁹ International Panel on Climate Change. 2014. Klimaänderung 2014. Synthesebericht. http://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/deutch/IPCC-AR5_SYR_barrierefrei.pdf. Letzter Zugriff: 28.02.18. 21.

²⁰ Vgl. a. a. O. 18, 22, 27ff.

²¹ Edenhofer, Ottmar und Michael Jakob. 2017. Klimapolitik: Ziele, Konflikte, Lösungen. München: Verlag C. H. Beck. 15.

²² International Panel on Climate Change. 2014. Klimaänderung 2014. Synthesebericht. http://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/deutch/IPCC-AR5_SYR_barrierefrei.pdf. Letzter Zugriff: 28.02.18. 27, 30f.

²³ Osterfeld, Steffi. 2010. Regimetheorie und Kyoto-Protokoll: Eine Analyse der Problematiken und möglicher Lösungsansätze innerhalb des Klimaregimes. Saarbrücken: VDM Verlag Dr. Müller. 55.

²⁴ Itzenplitz, Anja. 2012. Klimaschutz als nationales und internationales Politikfeld: Zwischenstaatliche Kooperation und nationalstaatliche Implementierung. Lohmar, Köln: Josef Eul Verlag. 21f.

²⁵ Laurency, Patrick. 2013. Funktionen wirkungsschwacher Klimaschutzabkommen: Ursachen und Strategien der kontrafaktischen Stabilisierung politischer Zielerwartungen am Beispiel des UN-Klimaschutzregimes. Wiesbaden: Springer VS. 383.

²⁶ Osterfeld, Steffi. 2010. Regimetheorie und Kyoto-Protokoll: Eine Analyse der Problematiken und möglicher Lösungsansätze innerhalb des Klimaregimes. Saarbrücken: VDM Verlag Dr. Müller. 55.

²⁷ Jetschke, Anja. 2017. Internationale Beziehungen: Eine Einführung. Tübingen: Narr Francke Attempto Verlag. 348f.

²⁸ Itzenplitz, Anja. 2012. Klimaschutz als nationales und internationales Politikfeld: Zwischenstaatliche Kooperation und nationalstaatliche Implementierung. Lohmar, Köln: Josef Eul Verlag. 21.

²⁹ Jetschke, Anja. 2017. Internationale Beziehungen: Eine Einführung. Tübingen: Narr Francke Attempto Verlag. 167f.