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Entwicklung des österreichischen Asylrechts seit 1992, mit besonderer Berücksichtigung der Zeit seit 2005, vor dem Hintergrund des Unionsrechts

Seminararbeit 2018 21 Seiten

Politik - Methoden, Forschung

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Forschungsinteresse und Methodik

III. Gemeinschafts- bzw. unionsrechtliche Grundlagen des Asylrechts
A. Historischer Abriss
B. Primärrecht heute
C. Sekundärrecht heute

IV. Materielles innerstaatliches Asylrecht seit 1992
A. Die Anfänge – ein Rückblick
B. Die 1990er-Jahre
C. Die Ära „Schwarz-Blau“
D. Ära Faymann
E. Kanzlerschaft Kerns
F. Ära „Türkis-Blau“

V. Behördenstruktur bzw. Organisationsrecht
A. Einleitendes und Besonderheiten des Asylrechts als Vollzugsmaterie
B. Entwicklung der Behördenstruktur – Vier Phasen

VI. Conclusio

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Appendix

I. Einleitung

Diese Arbeit ist die schriftliche Ausfertigung meiner Recherchen zur Entwicklung des österreichischen Asylrechts seit 1992 – konkreter: seit Inkrafftreten des Asylgesetzes 1991 –, unter Schwerpunktsetzung auf die rezentere Entwicklung seit 2005 – konkreter wiederum: seit den Debatten rund um jenes Gesetzesprojekt, das als Asylgesetz 2005 in Kraft treten sollte –, dies vor dem Hintergrund des Unionsrechts; sie stellt damit meinen Beitrag zum im Seminar ganzheitlich betrachteten Thema „Asyl und Exil“ dar. Sie ist grob skizziert wie folgt aufgebaut:

Nach kurzen Hinweisen zum Forschungsinteresse, der Methodik, der die Arbeit folgt, und zum Ansatz einer These wird knapp der unions- bzw. gemeinschaftsrechtliche1 Hintergrund erläutert, und werden anschließend die wesentlichen Entwicklungsschritte des innerstaatlichen Asylrechtes seit dem Jahr 1991 dargestellt. Besonders herausgegriffen wird in einem separaten Kapitel das Thema Organisationsrecht bzw. Behördenstruktur. Abschließend erfolgt eine Interpretation der dargestellten Rechtsentwicklung im Lichte der anfangs postulierten These.

II. Forschungsinteresse und Methodik

„Das Asylrecht ist zum Experimentierfeld geworden.“ (Merli 2017: 1). Tatsächlich hat das Fremdenrecht, dabei insbesondere das Asylrecht, in den letzten Jahren mehr Novellen erfahren als kaum ein anderes Rechtsgebiet2 und hat es an Dimension gewaltig zugenommen3, wobei schon allein dieser Umstand eine nähere Untersuchung dieser häufigen Novellen und ihrer Hintergründe gebietet.

Das Thema Asylpolitik, so komplex es sich auf der rechtlichen Ebene abbildet, ist in der Öffentlichkeit omnipräsent4, wobei in der Berichterstattung häufig von „Verschärfungen“ des Fremden- bzw. Asylrechts zu lesen ist5, wobei diesem Begriff selten eine Definition mitgeliefert wird. In dieser Arbeit soll „Verschärfung“ als Verschlechterung der Rechtslage aus Sicht eine/r AsylwerberIn bzw. Asylberechtigten verstanden werden.

Folgende These soll einer Untersuchung unterzogen werden: Bis zum FrÄG 2015 kann man nicht durchgehend von einer „Verschärfung“ des Asylrechts in Österreich sprechen, die darauf folgenden, nach der „Flüchtlingswelle“ von 2015 erlassenen Novellen (2016, 2017 und 2018) sehen hingegen durchaus linear Verschärfungen im Asylrecht vor.

Aus methodischer Sicht wird vor allem auf Sekundärliteratur zurückgegriffen und zwar in erster Linie einschlägige politik- bzw. rechtswissenschaftliche Literatur zum europarechtlichen Hintergrund des Asylrechts, aber auch zum materiellen sowie formellen (organisatorischen) Asylrecht in Österreich. Dabei ist anzumerken, dass gerade die rechtwissenschaftliche „Community“, die das Migrations- bzw. Asylrecht bearbeitet, überschaubar ist und sich die meisten Beiträge in der einschlägigen Fachliteratur finden (zB die Zeitschrift migralex).

Überdies soll aber auch Primärmaterial bearbeitet werden, in erster Linie die Gesetzestexte bzw. die Gesetzesmaterialien, dh Regierungsvorlagen und Erläuterungen. Diese werden mit dokumentenanalytischen Methoden behandelt, wobei die einschlägige Literatur (Wolff 2010, Silverman 2011) zur Unterstützung herangezogen werden.6

III. Gemeinschafts- bzw. unionsrechtliche Grundlagen des Asylrechts

A. Historischer Abriss

In den Gründungsverträgen der Europäischen Gemeinschaften schlug sich das Asylrecht nicht nieder, erst ab 1975 fand es neben Einwanderung und polizeilicher Zusammenhang Eingang in die Arbeiten der TREVI-Gruppe, in der die zuständigen Minister der MS zwischenstaatlich kooperierten (Plank 2009: 39). Das 1985 außerhalb des EU-Rahmens geschlossene Schengener Abkommen7 sah den schrittweise Abbau von Grenzkontrollen vor und enthielt bis 1997 Zuständigkeitsregelungen für Asylanträge8, 1986 wurde die „Ad-hoc Gruppe Einwanderung“ der Innenminister eingesetzt. Der 1997 in Kraft getretene und ebenfalls völkerrechtliche Dublin-Vertrag regelte die Zuständigkeit der MS für Asylverfahren.

Als "Angelegenheiten von Gemeinsamem Interesse" wurden Fragen von Asyl- und Einwanderungspolitik, sowie Außengrenzenkontrollen mit dem Vertrag von Maastricht in das System der Gemeinschaften integriert und Bestandteil der intergouvernmentalen9 „Dritten Säule“ (Plank 2009: 44). Eine Zäsur erfolgte mit dem Vertrag von Amsterdam (1997), der die Asylpolitik in die erste Säule („Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) und damit das politische Handlungsfeld der EG übertrug (vgl. Pichler 2004: 34; Lenz/Borchardt 2010: 1033).10 Im Oktober 1999 bekräftigte der Europäische Rat in Tampere politisch das Ziel, eine gemeinsame Asylpolitik samt gemeinsamem Außengrenzschutz zu schaffen, wobei das Haager Programm (2004-2010) diese Ziele, ergänzt um Solidarität, Lastenteilung und Kooperation, fortsetzte (vgl. Lenz/Borchardt 2010: 1034)11 2008 nahm der Europäische Rat den Pakt zu Einwanderung und Asyl12 an, der fünf Verpflichtungen13 umfasst und vom Stockholm-Programm (2010-2014), vgl. Karas 2018: 242, sowie vom Post-Stockholm-Programm (2014-2018) weiterverfolgt wird (vgl. Erwägungsgründe 7 bis 9 der RL 2011/95/EU14 ).

B. Primärrecht heute

Seit dem Vertrag von Lissabon15, der die Gemeinschaften sowie die Säulenstruktur und weitgehend auch das Einstimmigkeitsprinzip abschaffte, findet sich die Rechtsgrundlage der Asylpolitik im Titel V16, Kapitel 217, Art. 78 AEUV, wonach eine „gemeinsame Politik im Bereich Asyl“ zu entwickeln sei, wobei bestimmte Maßnahmen explizit genannt werden (Abs. 2).18 Damit enthält das Primärrecht nunmehr einen Gesetzgebungsauftrag an Rat und EP in der (einheitlichen) Asylpolitik (vgl. Lenz/Borchardt 2010: 1061). Art. 80 verpflichtet erstmals (vgl. Lenz/Borchardt 2010: 1072) zur „Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten“. Art. 18 GRC verankert darüber hinaus das Recht auf Asyl gemäß der GFK im Rang des Primärrechts.

C. Sekundärrecht heute

Den sekundärrechtlichen Hintergrund des Asylrechts bilden einerseits die derzeit geltende Dublin-III-VO19, welche den für die Erledigung des Asylantrages zuständigen Mitgliedsstaat bestimmt, sowie die EASO-VO20, andererseits zahlreiche auf Mindestharmonisierungen gerichtete RL21 (vgl. Merli 2017: 3): Die Aufnahme-RL22 statuiert Mindeststandards für Aufnahme und Versorgung von Asylwerbern, die Status-RL23 soll den immer noch extrem divergenten Aufnahmepraktiken der MS entgegenwirken (vgl. Pöschl 2017: 41; Erwägungsgrund 12 der RL) und „gemeinsame Kriterien zur Bestimmung der Personen“ festlegen, „die tatsächlich Schutz benötigen, (…) sicherzustellen, dass diesen Personen in allen Mitgliedstaaten ein Mindestniveau von Leistungen geboten wird.“ (aaO). Die Verfahrens-RL24, die 2013 gemeinsam mit der Status-RL novelliert wurde,s soll darüber einheitliche Verfahrensstandards, va bei Zu- und Aberkennung von Asyl, garantieren (vgl. Erwägungsgrund 12 der RL), die Massenzustrom-RL25 ermöglicht kollektiv gewährten Schutz für „Vertriebene“ nach Feststellung eines „Massenzustroms“ durch Rat und die anschließende Verteilung dieser Personen (vgl. Lenz/Borchardt 2010: 1064; Erwägungsgrund 8 der RL). Abschließend zu nennen ist die Rückführungs-RL26, die gemeinsame Normen und Verfahren zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger festlegt.

Festzuhalten ist, dass seit der „Flüchtlingskrise“ im Sommer bzw. Herbst 2015 keiner der genannten EU-Sekundärrechtsakte novelliert worden sind.27

IV. Materielles innerstaatliches Asylrecht seit 1992

A. Die Anfänge – ein Rückblick

Das ö Asylrecht begann „ganz klein und harmlos“ (Merli 2017: 1) mit dem AsylG 1968, das die Garantien der GFK in innerstaatliches Recht goss und die Feststellung der Flüchtlingseigenschaft sowie das daran geknüpfte Aufenthaltsrecht regelte28 (Plank 2009: 34). Schon damals befürchtete der Gesetzgeber jedoch die „missbräuchliche Inanspruchnahme“29 des Asylrechts und ermächtigte ua zur Anhaltung im Lager Traiskirchen.30

[...]


1 Seit dem Inkrafttreten des Vertragswerkes von Lissabon 2009 und der damit verbundenen endgültigen Abschaffung der europäischen Gemeinschaften (samt Ersatz durch die Europäische Union) spricht man von „Unionsrecht“ (Haritz/Menner 2015: C Rz 35).

2 Zum AsylG 2005, in Kraft getreten am 1.1.2006, finden sich 18 Bekanntmachungen im BGBl. I, das bedeutet durchschnittlich mehr als eine Novellierung pro Jahr. Sechs, demnach ein Drittel, dieser Bekanntmachungen, wurden im Jahr oder nach 2015 vorgenommen, demnach mit einer Frequenz von zwei Änderungen pro Jahr.

3 Während das AsylG 1968 noch 13 Paragraphen aufwies, kann das AsylG 2005 in der geltenden Fassung mit 75 Paragraphen aufwarten, das Fünffache.

4 Im Appendix findet sich der Screenshot der Online-Ausgabe von Der Standard vom Tag der Abgabe dieser Seminararbeit.

5 Der Standard, Innenminister Kickl bringt neue Asyl-Verschärfungen auf den Weg (16.04.2018); Kurier, Wie die Regierung das Asylrecht verschärfen will (08.02.2018); Die Presse, Neue Verschärfungen im Asylwesen (01.11.2017), Der Standard, Ist eine Verschärfung des Asylrechts notwendig? (06.09.2005); Der Standard, Asylrecht: FPÖ will Verschärfung in drei Punkten (29.04.2002).

6 Die hier dargestellte Entwicklungsgeschichte des Materienfelds „Asyl“ auf Gemeinschafts- bzw. Unionsebene ist nicht ansatzweise erschöpfend; sie muss sich angesichts des Schwerpunkts dieser Arbeit auf einen groben Überblick beschränken, ist aber angesichts der heutigen Rechtslage unverzichtbar.

7 „Schengen I“, 1990 ergänzt durch „Schengen II“ (Schengener Durchführungübereinkommen).

8 Artikel 29 bis 38 Schengen II.

9 Die MS agierten einstimmig und erließen Gemeinsame Maßnahmen, Standpunkte und Empfehlungen; sie unterrichteten und konsultierten einander und trachteten nach einem koordinierten Vorgehen, vgl. Karas 2018: 237.

10 Dies allerdings mit Einschränkungen: Bis zum Vertrag von Nizza 2004 hatte das EP lediglich Konsultationsrechte, im Rat musste einstimmig entschieden werden; für UK, IE und DK galten ohnedies Sonderregeln.

11 Draft multiannual programme: "The Hague Programme; strengthening freedom, security and justice in the European Union", 13302/1/04 REV 1, verfügbar unter: http://www.statewatch.org/news/2008/aug/hague-programme.pdf.

12 Europäischer Pakt zu Einwanderung und Asyl, verfügbar unter: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=DE&f=ST%2013440%202008%20INIT.

13 Darunter die „Schaffung des Europas des Asyls“, inklusive Gemeinsames Europäisches Asylsystem (aaO: 11).

14 FN 18.

15 Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“, ABl. 2007/C 306/01, der den EUV novellierte und den AEUV einführte. Gemäß Art. 6 Abs. 1 EUV bildet auch die Charta der Grundrechte einen integralen Bestandteil des Primärrechts.

16 „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“.

17 „Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung“.

18Artikel 78
(1) Die Union entwickelt eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl, (…), mit der (…) die Einhaltung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung gewährleistet werden soll. Diese Politik muss mit dem Genfer Abkommen (…) sowie den anderen einschlägigen Verträgen im Einklang stehen.
(2) (…) Maßnahmen in Bezug auf ein gemeinsames europäisches Asylsystem, das Folgendes umfasst:
a) einen in der ganzen Union gültigen einheitlichen Asylstatus (…);
d) gemeinsame Verfahren für die Gewährung und den Entzug des einheitlichen Asylstatus (…);
e) Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf Asyl (…) zuständig ist;
f) Normen über die Aufnahmebedingungen von Personen, die Asyl (…) beantragen;
g) Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern zur Steuerung des Zustroms von Personen, die Asyl (…)beantragen. “ (Hervorhebungen durch Verfasser).
(3) Befinden sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms (…) in einer Notlage, so kann der Rat (…) vorläufige Maßnahmen (…) erlassen. (…)

19 Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist.

20 Verordnung (EU) Nr. 439/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Mai 2010 zur Einrichtung eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen.

21 VO bedürfen im Gegensatz zu RL keiner Umsetzung in nationales Recht, sie gelten autonom, vgl. Art. 288 AEUV.

22 Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen.

23 Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes.

24 Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes.

25 Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten.

26 Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger.

27 Gleich eingangs ist festzuhalten, dass nur auf größere iSv bedeutendere Nov eingegangen werden kann.

28 Das zunächst geplante innerstaatliche Grundrecht auf Asyl wurde nicht kodifiziert (Merli 2017: 1).

29 RV 544 BlgNR 11. GP, 7.

30 Diese Bestimmung wurde nach Jahrzehnten gültigen Bestandes als verfassungswidrig aufgehoben, s. VfSlg 13.300/1992.

Details

Seiten
21
Jahr
2018
ISBN (eBook)
9783668919785
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v462560
Institution / Hochschule
Universität Wien
Note
1,0
Schlagworte
Migrationspolitik Asylpolitik Österreich

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Titel: Entwicklung des österreichischen Asylrechts seit 1992, mit besonderer Berücksichtigung der Zeit seit 2005, vor dem Hintergrund des Unionsrechts