Zurück in die Zukunft? Die Konzessionierung der tansanischen Eisenbahn

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Ausgangslage und Rahmenbedingungen
2.1 Staatsunternehmen und Privatisierung
2.2 Inhalte und Aspekte von Konzessionierung
2.3 Tanzania Railways Corporation (TEC)

3 Konzessionierung der TRC
3.1 Stand und Ergebnisse der Durchführung
3.2 Politische Auswirkungen des Prozesses

4 TRC-Konzessionierung im internationalen Vergleich

5 Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Wie schon andere Regionen zuvor erlebt Afrika seit einigen Jahren eine Konzessio- nierungswelle der staatlichen Eisenbahnen, Auf Grund ihrer Entstehungsgeschich­te wird der Konzessionsbetrieb gelegentlich als Normalzustand und somit Rück­kehr zur „natürlichen Ordnung“ dargestellt. Eine historische Betrachtung würde zwar eine Vielzahl daraus resultierender Probleme (Streckenverläufe, Spurwei­ten usw.) offenlegen und damit die Sinnhaftigkeit dieser These in Zweifel ziehen können, aber dies ist nicht Gegenstand der Arbeit,

Bei den Konzessionierungen handelt es sieh um spezielle Verpachtungsgeschäf­te, mit denen die heruntergekommenen und ineffizienten Transportunternehmen durch Einführung professionellen Managements und frischen Kapitals leistungs­und wettbewerbsfähig gemacht werden sollen. Wie in anderen Ländern wird auch in Tansania die aktuell laufende Privatisierung der Tanzania Railways Corpora­tion (TRC) von der Weltbank finanziell und beratend begleitet. Der Prozeß ist hier aus zwei Gründen von besonderem Interesse, Zum einen geriet die TRC erst 1977 - nach Auflösung der Ostafrikanisehen Gemeinschaft (umfassend Tansania, Kenia und Uganda) und damit auch der East African Railways Corporation - wieder unter rein tansanische Staatsverfügung, Zum anderen verfolgte das Land seit der Arusha-Deklaration 1967 einen von seinem Präsidenten Julius ,\ ve re re propagierten Weg des „afrikanischen Sozialismus“, der Ujamaa-Ideologie, Diese Staatsausriehtung wurde zwar seit der „Zanzibar Declaration“ 1991 konsequent aufgegeben, gleichwohl ist für vormals sozialistische Staaten - Mosambik teilt dieses Schicksal in besonderem Maße - die Dokumentation des Ideologiewechsels nach außen und damit Investoren gegenüber noch immer von großer Bedeutung, Da die Konzessionsvergabe zur Zeit stockt und noch nicht abgeschlossen ist, sind konkrete Informationen über die Ausgestaltung des Vertrages sowie die ein- gereiehten Angebote sehr spärlich. In dieser Arbeit sollen daher die zugänglichen Details mit den allgemeinen Aspekten von Konzessionierungen abgegliehen wer­den, um Unterschiede und Gemeinsamkeiten sowie mögliche Problemfelder festzu­stellen, Dies soll vor dem Hintergrund der Fragen nach den möglichen politischen Auswirkungen der Konzessionierung und ihrer Darstellung im verkehrspolitischen bzw, geographischen Umfeld sowie dem Vergleich zu anderen Konzessionierungen im sub-saharisehen Afrika bzw, Lateinamerika geschehen.

Dazu ist es zunächst erforderlich, die Ausgangslage und die Rahmenbedin­gungen, unter denen der Prozeß stattfindet, zu skizzieren. Dies betrifft zum einen die Einordnung in den entwieklungstheoretisehen Kontext der Privatisierung von Staatsunternehmen, zum anderen die Bahngesellsehaft sowie die Privatisierungs­kommission und ihre Befugnisse, Einer Übersieht über den bisherigen Stand des

Konzessionierungsverfahrens soll dann die Analyse der möglichen Auswirkungen folgen, bevor eine vergleichende Einordnung zu anderen, bereits erfolgten Kon­zessionierungen vorgenommen wird,

2 Ausgangslage und Rahmenbedingungen

2.1 Staatsunternehmen und Privatisierung

Der hohe Anteil von Staatsunternehmen in der Wirtschaft afrikanischer Länder ist auch historisch zu erklären. Der Glaube an langfristige staatliche Planung zur Wirtsehaftsentwieklung und die Take-off-Funktion öffentlicher Unternehmen wur­de noch aus den kolonialen Entwicklungsprogrammen übernommen. Diese hatten eine staatlich ausgeriehtete und wenig liberale Wirtschaft hinterlassen, die nun mit Anforderungen nach Afrikanisierung als Ausdruck ökonomischer Souveräni­tät der neuen Staaten - Tangri (1999: 12) spricht in diesem Zusammenhang von „ökonomischem Nationalismus“ - und der Umverteilung von Einkommen konfron­tiert wurden.

Die ökonomische Krise der 1970er Jahre erzwang erste Wirtsehaftsreformen und Strukturanpassungsprogramme, vor allem im Hinblick auf die Staatsunter­nehmen mit ihren hohen chronischen Defiziten, den etatbelastenden Subventio­nen und ihrer umfangreichen, zur Auslandsverschuldung beitragenden Kreditauf­nahme auf den internationalen Finanzmärkten, Mit den Strukturanpassungspro­grammen sollten die Staatsausgaben reduziert werden, damit die Entwicklungs­länder ihren Zinsverpflichtungen naehkommen konnten, die (Wieder-)herstellung von Demokratie und „good governance“ gehörten nicht notwendigerweise zu den Zielen, Dies stellte eine völlige Umdefinition der entwieklungspolitiseh empfohle­nen Maßnahmen dar (vgl, MlHYO 1994: 129), Die Weltbank unterstützte zunächst die Kommerzialisierung bzw, den staatlichen Rückzug, deren indirekte Ansätze sieh aber als unzureichend erwiesen, wenn es um echte Effizienzverbesserungen und dauerhafte institutionelle Veränderungen ging. Dies wird vor allem damit begründet, daß die indirekten Ansätze zusätzlichen Regelungs-, Kontroll- und Knowhow-Bedarf erzeugen (vgl, Berg 1999: 268), Sie boten sieh als erster Schritt jedoch vielfach aus psychologischen Gründen an, denn der nationale Charakter mußte dafür nicht aufgegeben werden.

Wegen der hinter den Erwartungen zurüekbleibenden Ergebnisse wurde im Rahmen des sog, „Washington Consensus“ bald der Privatisierung der Vorzug gegeben. Dies betraf aber nicht alle Bereiche, denn wie Tangri noch feststellte: „Rarely had governments divested their holdings in ‘strategic’ enterprises, such as important transport parastatale, mining corporations, public utilities, and official marketing boards. State monopolies (such as in telecommunication services and water) and oligopolies (as in banking) also remained,“ (1999: 46)

Formal stellt Privatisierung den vollständigen oder teilweisen Verkauf staatsei­gener Betriebe und Vermögensgegenstände an Privatpersonen oder -unternehmen dar. Dabei ist vom Eigentümerwechsel die reine Übertragung von Kontrollrechten (z, B, durch Outsourcing, Verpachtung von Anlagen oder Abschluß von Leistungs­verträgen) zu unterscheiden. Letztere wird häufig in Abgrenzung zur vollständigen Privatisierung als Kommerzialisierung bezeichnet. Dabei kann diese Reehteüber- tragung zunächst zeitlich befristet erfolgen, mit der Option der späteren vollstän­digen Eigentumsübertragung bei Erfolg, Guseh (2001: 4, Abschnitt, 1, Absatz) weist aber zu Recht darauf hin, daß zwar private Unternehmen vor allem in Be­griffen ihrer finanziellen Leistung, also der Profitabilität, beurteilt werden, dies aber für Staatsunternehmen unter Umständen kein korrektes Bild ergibt, da sie neben anderen auch Entwieklungsfunktionen wahrnehmen. Die Privatisierung ist somit kein Wert an sieh, der Wechsel der Eigentümersehaft muß einen Nettoeffekt und Vorteile bzw, Nutzen für die gesamte Wirtschaft haben, denn der Verkaufs­preis allein ist ein unzureichender Maßstab, Kayizzi-Mugerwa (2002: 19) ist zudem der Ansicht, daß Politiker die Privatisierungen nur durehführten, wenn sie und ihre Anhänger für die Verluste an Renteneinkommen entschädigt wür­den, z, B, durch frische Investitionen und damit Patronagemögliehkeiten, durch Image- oder durch Privatisierungsgewinne,

Die Privatisierungskurve läßt sieh in den meisten Fällen in einem vierstufigen Prozeß, wie ihn Kayizzi-Mugerwa (2002: 4 ff.) skizziert hat, abbilden (ähnlich auch schon Harsch 2000: 9):

1, stalemate - begonnen wird typischerweise mit wenigen und kleinen Unter­nehmen, der Erlöswert ist also am Anfang gering
2, path of least resistance - das Privatisierungstempo wird erhöht, aber immer noch konzentriert auf kleine, erlössehwaehe Unternehmen; am Ende dieser Phase entwickelt sieh eine eigene Privatisierungsdynamik auf Grund der Lerneffekte aus den ersten Phasen
3, breaking resistance - das Privatisierungstempo nimmt wieder ab, weil nun die größeren Unternehmen auf den Verkaufsstand kommen
4, fully-fledged - bei hohem Tempo werden die Großunternehmen privatisiert

Der eher schleppende Beginn - erst seit Mitte der 1990er Jahre ist eine Be­schleunigung festzustellen - war einer Vielzahl von Gründen geschuldet. Auf der wirtschaftlichen Seite sind vor allem das Fehlen öffentlicher Ressourcen zur Be­gleichung der ausstehenden Verbindlichkeiten der betroffenen Firmen und deren schwache finanzielle und materielle Ausstattung, die Probleme bei der Bestim­mung der Vermögenswerte und der Abschätzung der zukünftigen wirtschaftli­chen Aussichten sowie die Schwierigkeiten, Käufer mit dem notwendigen Kapital zu finden, zu nennen. Während diese Argumente zumindest rational adressierbar sind, gab und gibt es unter den politischen Gründen eine Reihe schwerer zu hand­habender Aspekte, weshalb Harsch zu Recht feststellt, daß die Privatisierung zwar sowohl eine wirtschaftliche, aber viel mehr eine politische Angelegenheit sei (2000: 16), Betrachtet werden müssen in diesem Zusammenhang vor allem folgende Punkte:

•Beschäftigung (Jobverluste und -programme)

Die frühen Privatisierungen waren oft von hohen Jobverlusten begleitet und ließen so das Mißtrauen dagegen steigen. Die Fixierung auf die reine Zahl von privatisierten Unternehmen ohne Rücksicht auf die (soziale) Qualität der Durchführung erregte naturgemäß den Widerstand der Gewerkschaften, so daß man sie in den Gesamtprozeß stärker einbinden mußte (Harsch 2000: 14), Oftmals zeigten Arbeiter und Gewerkschaften aber wenig Gegenwehr (und jedenfalls weniger als erwartet), was auch auf die Schwächung letzterer durch die ökonomische Krise zurückgehen mag,

•Verbindung mit Programmen zur Entwicklung und Förderung des Privat­sektors

Dieses Ziel verfolgt die Weltbank seit einigen Jahren, Allerdings ist gera­de bei der Förderung des Privatsektors zu fragen, inwieweit dies von den Regierungen unterstützt wird. Eine wirtschaftlich erfolgreiche Mittelklasse wird politische Forderungen stellen und Selbstbereicherung und Staatsaus­beutung der Eliten anprangern bzw, abzusehaffen suchen. Es droht also in­nerstaatliche Konkurrenz und damit Angst um den Machterhalt auf seiten der Regierenden,

•Besitzverhältnisse

Dabei handelt es sich um ein besonders heikles Thema, Die Privatisierungen der kleineren und erlösschwachen Unternehmen konnten in der Regel an ein­heimische Bieter erfolgen, für die Großbetriebe ist dies mangels inländischen Kapitals nicht möglich. Der Verkauf an Ausländer weckt aber leicht Ängste vor „Entnationalisierung“ und „Rekolonisation“, Als Gegenmaßnahme wird z, B, mit reservierten Anteilen für die Belegschaften und/oder inländische Kapitalgeber operiert, Minderheitsanteile werden deshalb oft in staatlicher Hand zwecks späterer Veräußerung behalten.

•Transparenz des Prozesses

Die Tatsache, daß es durchaus - meist aus dem direkten Umfeld der Staats­führung stammende - einheimische Privatisierungsgewinnler gibt, wirft kein gutes Lieht auf die Implementierung, Die Durchführung der Privatisierungen leidet unter Intransparenz, die Vergabekriterien sind nicht nachvollziehbar. Die Parlamente können ihrer Kontrollfunktion nur selten gerecht werden, fast nie wird legislative Zustimmung zu den Regierungsentseheidungen als notwendig erachtet, so daß eine öffentliche Überprüfung nicht stattfindet. Die Unregelmäßigkeiten waren durchaus schon früh bekannt, aber im Be­mühen um schnelle Erfolge sahen Weltbank und andere internationale Geber lange großzügig darüber hinweg,

•Verwendung der Privatisierungserlöse

In engem Zusammenhang damit steht die Frage nach der Verwendung der Privatisierungserlöse, die oft intransparent ist und jedenfalls nicht in ent­wicklungspolitischem Sinne in Ausgaben für Gesundheit, Bildung etc, resul­tiert, Dies hat zu dem Vorwurf geführt, hier handele es sieh um „Diebstahl öffentlichen Vermögens“ (Tangri 1999: 60), Allerdings ist zu berücksichti­gen, daß in der öffentlichen Wahrnehmung der Wert der Staatsunternehmen meist erheblich über dem tatsächlichen Wert liegt, was die relativ niedrigen Privatisierungserlöse von vornherein diskreditiert.

In Tansania ist der Privatisierungsprozeß vor dem Hintergrund der wechseln­den wirtsehaftspolitisehen Ausrichtung seit der Unabhängigkeit zu sehen. Diese läßt sieh grob in drei Phasen einteilen, die wegen der jeweils vorherrschenden Ideo­logie auch Einfluß auf Art und Umfang des Staatsunternehmenssektor hatten. Bis zur Arusha-Deklaration 1967 wurde zunächst eine liberale Wirtschaftspolitik ver­folgt, Staatliche Betriebe konzentrierten sieh auf die Bereitstellung von Infrastruk­tur oder waren mit dem Agrarsektor verbunden. Die Repatriierung von Gewinnen durch ausländische Investoren statt deren Reinvestition in Tansania führte aber schon früh zu ersten Nationalisierungen vor allem im Finanzsektor, Die zweite Phase bis Mitte der 1980er Jahre war stark durch die Ujamaa-Ideologie geprägt. Die Zahl der Staatsunternehmen nahm stark zu, auch durch die Auflösung der Ostafrikanisehen Gemeinschaft und damit verbunden die Übernahme der darin organisierten Infrastrukturunternehmen, Anfang der 1980er Jahre führte die Ein­stellung ausländischer Zahlungen zu ersten Effizienzsteigerungsprogrammen für Staatsunternehmen, Seit dem ersten Economie Recovery Programme 1986 wird die Öffnung der Wirtschaft unter langsamem Abbau des Staatsunternehmens­sektors betrieben, 1991 wurde ein Trust zur Aufnahme aller uneinbringlichen

Forderungen gegründet, der außerdem das Konkursverfahren für eine Anzahl Un­ternehmen abwickeln sollte, 1992 wurde als Konsequenz des bis dato enttäuschend verlaufenden Reform­prozesses die Presidental Parastatal Sector Reform Commission (PSRC) einge­setzt, die die Umstrukturierungspläne federführend organisieren sollte,¹Die Größe der Aufgabe wird klar, wenn man bedenkt, daß es in Tansania 1988 413 Staatsun­ternehmen gab, eine Zahl, die nur von Mosambik übertroffen wurde, während die Mehrzahl afrikanischer Staaten weniger als 100 aufwies (Temu und Due 2000: 693), Die Zuständigkeiten der Kommission umfassen Identifizierung der zu pri­vatisierenden Staatsunternehmen, Bewertung dieser Unternehmen, Überwachung des Bietprozesses, Entwicklung der Memoranda of Understanding (MoU), Ver­bindung zu den zuständigen Ministerien²sowie Übergabe der Unternehmen an die neuen Eigentümer,

Die Staatsunternehmen wurden in drei Klassen eingeteilt: Öffentliche Dienst­leistungsunternehmen sollten in die Verwaltung übernommen, Versorgungs- und Infrastrukturunternehmen als Staatsbetriebe Leistungsverträgen unterstellt (und später ebenfalls ganz oder teilweise privatisiert), alle kommerziellen Unterneh­men entweder privatisiert oder liquidiert werden. Obwohl mit der Einsetzung der Kommission die Privatisierung deutlich an Tempo zugelegt hat, konstatiert Au­gustin (1998: 73 ff.) in ihrer Studie noch einige einschränkende Schwierigkeiten, Die Entseheidungsprozesse leiden unter Teamgröße und -Zusammensetzung, Die PSRC ist für die Durchführung der Privatisierung nur bis zum Abschluß der Vor­verträge verantwortlich, kann aber nicht die endgültige Entscheidung treffen, die bei der Regierung verbleibt. Problematisch ist auch die Ermittlung des Kaufwer­tes, die entweder Preisabschläge für die schlechte Lage der Unternehmen oder umfangreiche Sanierungsmaßnahmen auf Staatskosten vor Verkauf bedingt. Poli­tische Probleme ergeben sieh zudem sowohl in Regierung und Parlament als auch in der Bevölkerung, denn der „Ausverkauf“ an Ausländer kann Auswirkungen auf das Stimmverhalten bei Wahlen haben, was die Prozesse vor diesen Terminen zunächst verlangsamte.

[...]

¹ Im Masterplan des gleichen Jahres wurden die angestrebten Ziele niedergelegt, darunter Effizi­enzverbesserung der Staatsunternehmen, Verringerung ihrer Belastung des Staatshaushalts, Aus­weitung des privaten Sektors, Schaffung einer Marktwirtschaft, Verbesserung von Marktzugängen (Ausland, Kapital, Technologie).

² Für jedes zu privatisierende Unternehmen wird ein Team gebildet, dem Vertreter von Finanz-, Justiz- und zuständigem Ministerium angehören, sowie weitere Mitglieder nach Bedarf.